3 Utvikling i bevilgninger og realvekst i spesialisthelsetjenesten

3.1 Utvikling i driftsbevilgningene

De regionale helseforetakene får i all hovedsak sine inntekter som bevilgninger på statsbudsjettet 1 . I dette kapittelet brukes utvikling i bevilgninger på statsbudsjettet til å beskrive inntektsutviklingen. Bevilgningene på statsbudsjettet over kapittel 732 Regionale helseforetak kan grovt deles i to: driftsbevilgninger og lånebevilgninger. For 2025 utgjør driftsbevilgningene til de regionale helseforetakene 214 mrd. kroner i vedtatt statsbudsjett. Bevilgninger til investeringslån og driftskreditter til å håndtere premieavvik kommer i tillegg og utgjør 15 mrd. kroner. Til sammen utgjør bevilgningene 229 mrd. kroner. Tabell 3.1 viser utviklingen i driftsbevilgningene og bevilgninger til investeringslån, tilskudd til investeringer i protonsentre og driftskreditter 2 fra 2015 til 2025 i løpende priser.

Tabell 3.1 Bevilgninger på kapittel 732 Regionale helseforetak. 2015 til 2025. Mill. kroner i løpende priser.

* I perioden fram til ferdigstillelse av prosjektene vil renter på investeringslån påløpe og belastes, men ikke betales av helseforetakene. Dette innebærer at disse rentene blir tillagt låneporteføljene til de regionale helseforetakene. Tilsvarende inntekter budsjetteres på Finansdepartements budsjett (kap. 5605, post 84).

** Tallene for 2025 er etter forslag til revidert nasjonalbudsjett 2025, jf. Prop. 146 S (2024–2025). Regjeringen foreslår blant annet å øke bevilgningen til laboratorie- og radiologiske undersøkelser (kap. 732, post 77) med 867 mill. kroner som følge av høyere aktivitet.

Kilde: Statsregnskapet, vedtatt statsbudsjett 2025 og Prop. 146 S (2024–2025).

Driftsbevilgningene til de regionale helseforetakene posteres på kapittel 732 Regionale helseforetak, postene 70 til 80, i statsbudsjettet. Postene er basisbevilgninger, øremerkede tilskudd til blant annet forskning og aktivitetsbaserte tilskudd (innsatsstyrt finansiering, laboratorie- og radiologiske refusjoner og kompensasjon for merverdiavgift). De regionale helseforetakene har ansvar for drift og investeringer innenfor samlet bevilgning på kapittel 732. Midler til å dekke kapitalkostnader og kostnader til vedlikehold inngår som en del av de samlede bevilgningene og er ikke øremerket.

Utvalget har lagt til grunn et inntektsbegrep som avgrenses til driftsbevilgningene over kap. 732, postene 70 til 80. Inntektsbegrepet inkluderer ikke lånebevilgninger. Lånebevilgningene vil over tid motsvares av tilsvarende tilbakebetalinger med rente, og representerer dermed ingen netto inntektsøkning for de regionale helseforetakene over tid. I tillegg til ordinære lån til investeringer får helseforetakene bevilget driftskreditt for å håndtere svingninger i forholdet mellom pensjonskostnader og -premier (premieavvik). Se også omtale i kapittel 5 om den økonomiske situasjonen.

Størrelsen på bevilgningene fastsettes av Stortinget. Endringene i driftsbevilgningene mellom år skyldes flere forhold. Bevilgningene justeres for pris- og lønnsvekst. Videre vil merkostnader som følge av demografiske endringer, høyere aktivitetsnivå, nye oppgaver som tilføres helseforetakene og engangsbevilgninger, påvirke bevilgningsnivået. Eksempel på nye oppgaver kan være overføring av finansieringsansvar for legemidler fra folketrygden. Endringer i pensjonskostnader påvirker også bevilgningsnivået.

I beregningen av realvekst korrigeres det for pris- og lønnsvekst (deflator). Finansdepartementet lager anslag og beregninger på en rekke deflatorer blant annet for å vurdere realvekst i bevilgningene. Beregningene av deflatoren er basert på publiserte regnskapstall og prisindekser fra SSB, og omfatter også bevilgningene til de regionale helseforetakene. Deflatoren er en integrert del av tallgrunnlaget til de årlige nasjonalbudsjettene og statsbudsjettene. Utvalget legger til grunn Finansdepartementets beregninger og anslag på deflatoren i beskrivelsen av realvekst.

Utvalget viste i sin desember 2024-rapport til at det var enkelte sider ved beregningen av deflatoren for spesialisthelsetjenesten som burde vurderes nærmere. Utvalget viste til regnskapsgrunnlaget som brukes for å fastsette vektene i prisvekstberegningen, bruk av faste vekter i sammenvektingen av lønnsvekst og prisvekst, samt manglende innvekting av investeringer.

Finansdepartementet har i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025 justert metoden for beregning av deflatoren. I den gamle metoden ble det brukt en fast sjablongvekt på 70/30 i forholdet mellom lønnsvekst og prisvekst på produktinnsats. Dette er endret slik at det ikke lenger er et fast forhold. For 2025 er lønnsandelen 55 prosent. Se beskrivelse i vedlegg 1, 2 og 5. Disse endringene ivaretar utvalgets innspill i desember 2024-rapporten. Deflatoren i tabell 3.2 og beskrivelsen av realvekst i kapittel 3.2 er basert på den nye beregningsmetoden.

Faktisk deflator for 2024 er beregnet til 4,6 prosent, mot 4,5 prosent lagt til grunn i utvalgets rapport i desember 2024. Økningen i deflatoren for 2024 sammenlignet med anslaget som lå til grunn for kompensasjonen i Prop. 1 S (2024–2025) kan forklares med at lønns- og prisveksten ble noe høyere enn tidligere anslått.

Finansdepartementet har oppdatert deflatoranslaget for 2025 til 3,6 prosent i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025. Anslaget for 2025 i Prop. 1 S (2024–2025) var 4,1 prosent. Reduksjonen i deflatoren kan i hovedsak forklares med at det nye anslaget for lønnsvekst er nedjustert med effekten av avviklingen av den ekstra arbeidsgiveravgiften og at lønnskostnader nå vektes lavere i deflatoren.

Tabell 3.2 Deflator for spesialisthelsetjenesten anslått av Finansdepartementet. 2015 til 2025.

* Inkluderer effekten av innføringen av den ekstra arbeidsgiveravgiften for lønn over 750 000 kroner. Uten denne effekten ville deflatoren blitt 5,3 prosent.

** Anslag i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025. Beregningen inkluderer effekten av å avvikle den ekstra arbeidsgiveravgiften. Uten denne effekten ville deflatoren blitt 3,9 prosent.

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Realveksten i driftsbevilgningene

I utvalgets rapport fra desember 2024 ble det presentert anslag for realveksten i driftsbevilgningene til de regionale helseforetakene. Disse var basert på Finansdepartementets deflator for spesialisthelsetjenesten og tre ulike forutsetninger knyttet til marginalkostnad ved aktivitetsvekst. I dette notatet presenterer utvalget oppdaterte anslag på realvekst. Utvalgets beskrivelse av realvekst baserer seg på Finansdepartementets nye metode for faktisk deflator for spesialisthelsetjenesten for 2015 til 2024 og anslag for 2025. I tillegg benytter utvalget et anslag på marginalkostnad på 92,5 prosent for vekst i demografidrevet behov i perioden.

I 2023 ble det innført en midlertidig ordning med ekstra arbeidsgiveravgift for lønnsinntekter over 750 000 kroner og som ble videreført i 2024 for lønnsinntekter over 850 000 kroner. Ordningen ble avviklet fra og med 2025. Det ble gitt økte bevilgninger til helseforetakene til dekning av økte lønnskostnader som følge av dette. Dette ble det ikke korrigert for i deflatoren i beskrivelsen av realveksten i utvalgets desember 2024-rapport. Finansdepartementets justerte deflator innarbeider nå effekten av ekstra arbeidsgiveravgift. Isolert sett bidrar dette til å øke deflatoren med 0,3 prosentpoeng i 2023 og redusere deflatoren med 0,2 prosentpoeng i 2025. Deflatoren i 2024 påvirkes ikke.

Utvalget har videre utviklet beskrivelsen av realveksten slik at det nå presenteres endringer i nivå, jf. boks 3.1. Disse nivåtallene er eksklusive den årlige pensjonskostnaden. Nivåtallene i figur 3.1 og 3.2 vil derfor være lavere sammenlignet med driftsbevilgningene i tabell 3.1.

Sammenlignet med utvalgets desember 2024-rapport er realveksten oppdatert med endelige bevilgningstall for 2024 og forslag til bevilgninger i Prop. 146 S (2024–2025) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025.

Realveksten i driftsbevilgningene er vist i figur 3.1 og i tabell 3.3. Realveksten slik den beskrives her, er et uttrykk for endring i det økonomiske handlingsrommet for sammenlignbare ansvarsforhold mellom år, korrigert for pensjonskostnader samlet 3 , oppgaveendringer og engangsbevilgninger. Denne realveksten skal blant annet dekke økt ressursbehov knyttet til endring i størrelse og sammensetning i befolkningen, heretter omtalt som merkostnader av demografiske endringer.

Figur 3.1 Utvikling i driftsbevilgninger eksklusiv pensjonskostnader. Engangsbevilgninger lagt til. Mrd. 2025-kroner. 2015 til 2025.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet.

Figur 3.1 viser at driftsbevilgningene i faste 2025-priser har økt hvert år i perioden. Veksten i bevilgningene varierer mellom år. Tallgrunnlaget for figur 3.1 er vist i vedlegg 6.

I figur 3.1 vises også utviklingen i driftsbevilgningene inkludert engangsbevilgninger i de årene disse er bevilget. Engangsbevilgningene var særlig store under pandemien i årene 2020 til 2022. Utvalget har valgt ikke å inkludere budsjettfullmakten til Helsedirektoratet på 4,95 mrd. kroner under kapittel 732 for ekstraordinære kostnader under pandemien i 2020. Det innebærer at engangsbevilgningen i 2020 er lavere enn i utvalgets desember 2024-rapport. Etter desember 2024-rapporten ble det i forbindelse med nysalderingen 2024 bevilget om lag 2,1 mrd. kroner i engangsbevilgninger. Se boks 3.2 for oversikt over engangsbevilgninger.

Tabell 3.3 Årlig realvekst i driftsbevilgningene. Mrd. 2025-kroner og prosent. 2016 til 2025.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet.

Utvalget anslo i sin desember 2024-rapport en realvekst i 2024 på 2,0 prosent (3,6 mrd. kroner). Utvalgets oppdaterte anslag gir nå en realvekst på 2,2 prosent (4,0 mrd. kroner). Endringen i anslått realvekst er dekomponert i tabell 3.4.

Helse- og omsorgsdepartementet anslo i Prop. 1 S (2024–2025) realveksten i 2025 til 1,8 prosent (3,4 mrd. kroner). Utvalget hadde ingen anslag for 2025 i sin desember 2024-rapport. Utvalget anslår nå en realvekst på 2,6 prosent (4,8 mrd. kroner) i 2025. Endringen i anslått realvekst er dekomponert i tabell 3.5. Finansdepartementets siste anslag for deflator for 2025 er nå 3,6 prosent mot budsjetterte 4,1 prosent i Prop. 1 S (2024–2025). Hensyntatt effekten av endringen i arbeidsgiveravgiften er deflatoren redusert med 0,3 prosentpoeng, og dermed øker realveksten. Videre har bevilgningene økt gjennom Stortingets behandling i desember 2024 og gjennom regjeringens forslag om økte refusjoner innen laboratorie- og radiologiske undersøkelser i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2025.

Tabell 3.4 Anslag realvekst 2024. Forklaring endring fra TBU-S desember 2024-rapport.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet.

Tabell 3.5 Anslag realvekst 2025. Forklaring endring fra Prop. 1 S (2024–2025).

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet.

I figur 3.1 er det ikke tatt hensyn til bevilgningsbehov som følge av økt og aldrende befolkning, dvs. merkostnader som følge av demografiske endringer. Realvekst i driftsbevilgninger utover merkostnader av demografiske endringer, kan gi rom for standardheving og/eller økt aktivitet.

Utvalget har bedt Helsedirektoratet etterberegne den årlige faktiske demografidrevne aktivitetsendringen. Helsedirektoratets anslag fra statsbudsjettene, over behov for tjenester som følge av demografiske endringer, er erstattet med faktiske behovsendringer, dvs. oppdaterte forbruksrater og befolkningsutvikling. Utvalget bruker disse til å beskrive merkostnadene korrigert for demografiske endringer i figur 3.2.

Figur 3.2 Utvikling i driftsbevilgninger, og fratrukket merkostnader av demografiske endringer med forutsetning om 92,5 og 100 prosent marginalkostnad. Mrd. 2025-kroner. 2015 til 2025.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet.

Figur 3.2 viser realveksten i driftsbevilgningene for perioden 2015 til 2025 dersom en hensyntar merkostnadene av demografiske endringer. De to blå linjene er de samme som i figur 3.1, og er realvekst uten å ta hensyn til merkostnader som følge av demografiske endringer. Utvalget benytter et anslag på marginalkostnad på 92,5 prosent for aktivitetsvekst som følge av demografiske endringer, jf. kapittel 6.

Marginalkostnaden uttrykker merkostnader for spesialisthelsetjenesten samlet ved en liten aktivitetsendring. Den vil variere mellom helseforetak, og avhenge av funksjonsfordeling og struktur. Optimal driftsøkonomi tilsier at marginalkostnaden er lik gjennomsnittskostnaden, altså 100 prosent. Dette er illustrert i figur 3.2. Tallgrunnlaget for figur 3.2 er vist i vedlegg 6.

Med forutsetningen om en marginalkostnad på 92,5 prosent øker nivået på driftsbevilgningene fra 2015 til 2022 med om lag 0,3 mrd. kroner, dvs. reelt sett nær uendret. Fra 2022 til 2025 øker nivået med om lag 3,8 mrd. kroner.

Alt annet likt, utgjør forskjellen i kostnader som følge av demografiske endringer 2,6 mrd. kroner i 2024 dersom man i de årlige budsjettene i perioden 2015 til 2024 hadde lagt til grunn en forutsetning om marginalkostnad på 92,5 prosent fremfor 80 prosent. Samlet for alle år i perioden anslår utvalget at denne forskjellen utgjør, alt annet likt, 13,1 mrd. kroner. Utvalget understreker at det ikke har grunnlag for å vurdere om et høyere anslag på marginalkostnaden ville hatt konsekvenser for bevilgningen til sektoren. For 2025 innebærer antakelsen om en marginalkostnad på 92,5 prosent 0,3 mrd. kroner i lavere anslag for merkostnader knyttet til demografi enn det som ligger til grunn for statsbudsjettet for 2025.