NOU 1998: 6

Økonomien i den statlige høgskolesektoren

Til innholdsfortegnelse

2 Oppbygging av den statlige høgskolesektoren

2.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over utviklingen i høgskolesektoren fra etterkrigstiden fram til 1990-årene, med gjennomføringen av høgskolereformen og etableringen av de 26 statlige høgskolene. Til slutt i kapitlet gis det en oversikt over målene innenfor høyere utdanning, slik de framgår av offentlige dokumenter.

2.2 Fra etablering av profesjonshøgskoler til Norgesnett og universitetslov

Følgende intensjoner har preget myndighetenes politikk på området høyere utdanning i mesteparten av etterkrigstiden. Det har vært ønske om:

  • kvantitativ vekst med hensyn til studenter, kandidater og forskningsinnsats

  • reduserte barrierer som påvirker studentrekrutteringen mht geografisk, sosioøkonomisk og kjønnsmessig bakgrunn

  • hevet kvalitet i utdanning og forskning

  • utvikling av mangfoldige og fleksible studietilbud

  • lokalisering av høyere utdanning som et distrikts- og regionalpolitisk virkemiddel

Etterkrigsperioden har vært preget av en sterk kvantitativ vekst innenfor det vi i dag kaller høyere utdanning. Dette gjelder særlig i perioden etter 1960. Tabell 2.1 angir utviklingen i antall studenter innenfor høyere utdanning fra 1950 fram til 1997:

Tabell 2.1 Antall studenter fra 1950 til 19971)

1950 1960 1965 1970 1980 1990 1997
ca 6 000 ca 10 000 ca 20 000 ca 30 000 ca 80 000 ca 124 000 ca 175 000

1) Fram til 1970 besto høyere utdanning formelt bare av universitetene og de vitenskapelige høgskoler. Etter 1970 ble det regionale høgskolesystemet etablert. Mange av institusjonene i høgskolesystemet eksisterte lenge før 1970, men ble da ikke formelt regnet til sektoren høyere utdanning. Studenter fra disse institusjonene er derfor ikke inkludert i tabellen ovenfor før de ble formelt regnet med i sektoren høyere utdanning.

Kilde: NIFU rapport nr 3/91 og St prp nr 1 (1997-98)

Vi skal nedenfor gi en kort oversikt over den offentlige politikken innenfor høyere utdanning i norsk etterkrigstid, med vekt på de statlige høgskolene.

2.3 Den første etterkrigstiden

Universitetet i Oslo - det eneste universitetet i 1945 - og de vitenskapelige høgskolene var i en svært dårlig forfatning etter krigen. Myndighetene hadde ingen planer om en vesentlig utbygging av universitetene og de vitenskapelige høgskolene i den første etterkrigstiden. Et førkrigsforslag om å etablere et universitet i Bergen fikk likevel gjennomslag i Stortinget i 1946. Studentsamskipnadene ble lovhjemlet i 1939, og i 1947 ble Statens lånekasse for studerende ungdom etablert. I 1950-årene tok Forskningsrådenes fellesutvalg i nært samarbeid med departementet initiativ til et stort utredningsarbeid knyttet til tilgang på og behov for akademisk arbeidskraft. Utgangspunktet var bl a en viss uro for det lave tallet på artianere og studenter.

2.4 1960-årene

På slutten av 1950-årene strømmet studentene igjen til høyere utdanning, og bl a i lys av utredningen knyttet til tilgang på og behov for akademisk arbeidskraft ble det snart et krav om en radikal utbygging av institusjonene innenfor høyere utdanning. I 1960 ble Universitets- og høgskolekomiteen oppnevnt, og de la fram en konkret plan for de første fem årene og en skisse for resten av 1960-årene. Også plan- og utredningsarbeidet fortsatte, bl a når det gjaldt å opprette universitet i Trondheim og Tromsø.

Regjeringen oppnevnte i 1965 den såkalte Videreutdanningskomiteen under ledelse av Kristian Ottosen. Komiteens mandat var å behandle hele den såkalte postgymnasiale utdanning - dvs all utdanning som bygde på, eller som etter komiteens mening burde bygge på, utdanning fra gymnas eller tilsvarende. Ottosen-komiteen arbeidet i perioden 1965-70 og avgav fem delinstillinger. Fire av komiteens anbefalinger peker seg særlig ut:

  • Utvalget foreslo å se på all postgymnasial utdanning som høyere utdanning (dvs lærerskoler, tekniske skoler, sosialskoler osv).

  • Utvalget foreslo også å innføre nye, korte og alternative studieretninger til universitetenes tilbud slik at man samlet sett fikk et langt mer differensiert og mangfoldig system innenfor høyere utdanning.

  • Utvalget mente at de unges studieønsker bør være hovedkriteriet for dimensjoneringen av utdanningssektoren, ikke anslag over arbeidslivets «behov» for arbeidskraft.

  • Både ut fra antakelser om de unges studieønsker og antatte distriktsbehov gikk komiteen inn for å utvide studiekapasiteten utenfor universitetsbyene betydelig. De nye tilbudene skulle samles i lokale studiesentra som del av et integrert system for all høyere utdanning i det enkelte fylke/region. Her skulle lærerskoler, tekniske skoler osv inngå.

Endelig standpunkt til lokaliseringen av slike sentra ble ikke tatt i innstillingene fra Ottosen-komiteen. Komiteen mente at den avgjørelsen måtte fattes i samband med bl a den distriktspolitiske planleggingen.

2.5 1970-årene

Ottosen-komiteens delinnstilling om distriktshøgskoler ble vurdert før komiteen avgav endelig innstilling. I 1968 fremmet regjeringen en proposisjon for Stortinget om såkalt prøvedrift med distriktshøgskoler. Departementet fastslo at den nye skolen «skal stå for noko sermerkt og ha sin eigen identitet, både organisatorisk og når det gjeld skolens indre liv». I St prp nr 136 (1968-69) Om prøvedrift med distriktshøgskolar ble det presisert at distriktshøyskolene «ikkje er tenkt som universitetsfilialar».

Utover i 1970-årene ble en rekke distriktshøgskoler etablert, med stor oppslutning både i Stortinget og lokalt. Den distriktspolitiske dimensjonen var også viktig: I St prp nr 136 (1968-69) står bl a Om prøvedrift med distriktshøgskolar:

«Distriktshøgskolen vil kunne få mange positive verknader på staden og for distrikta omkring. Bedrifter og offentlege institusjonar på leiting etter lokaliseringsalternativ for nyetablering og utviding vil lettare få tilgang på høgt kvalifisert arbeidskraft. (...). Distriktshøgskolen kan, saman med andre utbyggingstiltak, vere eit viktig virkemiddel for å nå ei slik målsetjing, men åleine kan han ikkje hindre avfolking eller fråflytting frå stader eller regionar. Det er difor viktig å setje inn distriktshøgskoleutbygging på stader det etter ei samla vurdering er god von om å få til vekst eller hindre stagnasjon.»

Den generelle oppfølgingen av Ottosen-komiteens innstillinger ble først lagt fram av Regjeringen Korvald i 1973. Som følge av regjeringsskifte kom stortingsbehandlingen til å skje på grunnlag av en ny stortingsmelding fra Regjeringen Bratteli, St meld nr 17 (1974-75) Om den videre utbygging og organisering av høgre utdanning. I denne stortingsmeldingen fikk Ottosen-komiteen aksept for mange av sine resonnementer og forslag, ikke minst forslaget om å betrakte all utdanning ut over gymnaset som høyere utdanning. Stortingsmeldingen trakk også opp retningslinjene for den videre utbyggingen og organiseringen av høgskolene i regionen. I meldingen ble det lagt opp til et utbyggingsprogram som innebar en omfattende desentralisert utbygging av høyere utdanning. For å oppnå en samordning og felles styring av ressursene innenfor den enkelte region ble det foreslått å opprette et felles regionalt styre for høgskolene i regionen med besluttende myndighet.

Stortinget sluttet seg i hovedsak til disse retningslinjene, jf Innst S nr 272 (1974-75), og i samsvar med meldingen ble det etablert høgskolestyrer i 16 regioner. Arbeidsoppgavene til styrene ble fastsatt i reglement ved kongelig resolusjon 20. februar 1976, og de regionale høgskolestyrene var i arbeid fra våren 1976. Regjeringens forslag ble imidlertid modifisert på enkelte punkter, slik at styrene fikk beslutningsmyndighet i færre saker.

Høgskolestyrene hadde ansvar for planlegging og samordning av all høyere utdanning i hver sin region. Høgskolestyrene hadde i begynnelsen forvaltningsansvar bare for distriktshøgskolene. Fra høsten 1977 ble ansvaret utvidet til å omfatte også de pedagogiske høgskolene, ingeniørhøgskolene og sosialhøgskolene. Når det gjaldt ingeniørhøgskolene, ble disse overtatt av staten fra 1. januar 1977. Ingeniørhøgskolene utgjorde de tidligere toårige tekniske skolene og andre og tredje året av de tidligere treårige tekniske skolene, med tillegg av eventuelle påbyggingsår. Disse skolene ble tidligere drevet av fylkeskommunene. Første året både i treårig teknisk skole og teknisk fagskole forble videregående opplæring, som fylkene fremdeles skulle ha ansvaret for. Fra 1980 ble det etablert maritim høgskole, og i 1981 ble høgskoler for utdanning av helsepersonell inkludert.

Utviklingen i regional sektor tok med andre ord en annen retning enn det Ottosen-komiteen så for seg på slutten av 1960-årene, med mange små enheter i stedet for konsentrasjon i regionale sentra, slik Ottosen-komiteen anbefalte.

2.6 1980-årene

I 1980-årene fikk universitetene og de vitenskapelige høgskolene mer oppmerksomhet i den offentlige debatten. Det meldte seg også etter hvert en reaksjon mot de mange små og regionale enhetene innenfor høyere utdanning. Fra politisk hold ble det gitt uttrykk for at spredningen innenfor høyere utdanning var gått for langt, med for mange små enheter.

Etter en engasjert debatt våren 1987 om middelmådighet i norsk høyere utdanning og forskning ble Universitets- og høgskoleutvalget av 1987 oppnevnt med Gudmund Hernes som formann. Oppnevnelsen av Hernes-utvalget representerte et forsøk på igjen å legge an et mer helhetlig perspektiv på all norsk høyere utdanning, og - ikke minst, - å søke å få til en mer hensiktsmessig arbeidsdeling innenfor sektoren.

Hernes-utvalget avgav sin innstilling i NOU 1988: 28 Med viten og vilje. I første setning står det:

«Utfordringen for norsk kunnskapspolitikk er at landet ikke får nok kompetanse ut av befolkningens talent.»

Utvalget gikk inn for en fornyet satsing på høyere utdanning og forskning og mente det var behov for reformer på alle nivåer og innenfor alle institusjoner. Utvalget var bekymret for kvaliteten innenfor mye av norsk universitets- og høgskoleliv, og utvalget var opptatt av å legge et helhetsperspektiv på sektoren. Utvalget pekte på behovet for klarere arbeidsdeling, større konsentrasjon og bedre samarbeid.

Hernes-utvalget pekte også på at utviklingen i regional sektor hadde tatt en annen retning enn det Ottosen-komiteen, som la grunnlaget for etablering av distriktshøgskolene, hadde sett for seg på slutten av 1960-årene, med svært mange små enheter i stedet for konsentrasjon i regionale sentra. Utvalget støttet hovedprinsippet til Ottosen-komiteen om at institusjonene i universitetssektoren og regional sektor skulle ha ulike, men komplementære oppgaver. De regionale institusjonene skulle gi kortere, yrkesrettede utdanninger som et alternativ til studium ved universitetene. Etter hvert ble det fastlagt et prinsipp om at disse institusjonene også skulle kunne drive forskning, hovedsakelig med et anvendt og regionalt siktemål. Ikke minst distriktshøgskolene hadde klare ambisjoner om også å ha forskning som et viktig element i sin virksomhet.

På dette grunnlaget utviklet Hernes-utvalget visjonen om at alle institusjonene innenfor høyere utdanning og forskning i Norge til sammen skulle utgjøre et integrert system basert på samarbeid og arbeidsdeling, et såkalt Norgesnett. For å realisere visjonen, der hovedmålet var økt kvalitet i både utdanning og forskning, var det nødvendig å konsolidere og konsentrere ressursene innenfor sektoren. Dette er det samme perspektivet som Ottosen-komiteen uttalte 20 år tidligere, men som da ikke ble realisert.

2.7 1990-årene

Regjeringen fulgte opp utvalgsinnstillingen med St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke. Meldingen holdt fast ved de fleste hovedtankene i innstillingen fra Hernes-utvalget.

I St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble det påpekt at det ikke var ønskelig med ytterligere etablering av nye institusjoner:

«De mange små høgskolene er ofte lite rasjonelle i drift, de har svakt utbygd administrasjon, og gir dårligere utnytting av de faglige ressursene enn større institusjoner. For studentene vil det også være fordelaktig å ferdes i et bredere studiemiljø, som i tillegg til bredere faglig orientering også åpner for bedre studentservice og studentvelferd.»

«Større institusjoner er normalt billigere i drift enn de mange små institusjoner. Større og bredere fagmiljøer betyr at en bedre kan dra nytte av eksisterende ressurser, samtidig som omstilling og utvikling av nye tilbud lettere lar seg gjennomføre.»

Det tidligere målet om å etablere ble nå erstattet av behovet for å konsolidere og videreutvikle. Helt sentralt i den faglige og organisatoriske utviklingen for 1990-årene står utformingen av Norgesnettet, et system for samarbeid og spesialisering innenfor høyere utdanning.

I kap 4.3.7 Organisering og fordeling av fag og studier sies det:

«Regionale prioriteringer er viktige premisser, men alle regioner kan ikke uten videre få oppfylt sine ønsker. De sentrale utdanningsmyndigheter vil fortsatt ha det grunnleggende ansvar for nasjonal prioritering og koordinering når det gjelder å etablere og eventuelt å nedlegge studier. Kravene på dette feltet vil nå skjerpes. Uten klarere prioritering vil det heller ikke være mulig å etablere et integrert kunnskapsnettverk. En slik prioritering vil nødvendigvis måtte medføre at alle dagens studietilbud ikke kan gis overalt. Det er heller ikke ønskelig at alle dagens høgskoler skal tilby utdanninger ut over sine basisstudier.»

Med St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke og Stortingets tilslutning til forslagene i meldingen, jf Innst S nr 230 (1990-91), ble det trukket opp prinsipper og utviklingslinjer for politikken framover på de mest sentrale områdene innenfor høyere utdanning i Norge.

Som ledd i oppfølgingen av St meld nr 40 (1990-91) ble de regionale høgskolestyrene satt til å utrede framtidig høgskolestruktur innenfor sin region, i nært samarbeid med høgskolene. Utredningene ble våren og høsten 1992 drøftet i møter mellom høgskolene, høgskolestyrene og departementet.

7. mai 1993 ble det vedtatt i statsråd at de 98 regionale høgskolene skulle omorganiseres til 26 nye institusjoner i høgskolesektoren. Sammenslåingen omfatter de tidligere distriktshøgskolene, de pedagogiske høgskolene, de helsefaglige høgskolene, ingeniørhøgskolene, sosialhøgskolene og andre mer spesialiserte yrkesfaglige høgskoler. Dette er den største reformen i norsk høyere utdanning noensinne.

Den nye organiseringen skulle tre i kraft fra 1. august 1994. De nye høgskolene skulle organiseres etter faglige kriterier, men også geografiske forhold skulle tillegges vekt. Avdelingsinndelingen skulle være rammen for drift av de enkelte utdanningstilbud.

Den 1. august 1994 ble 98 regionale høgskoler slått sammen til 26 statlige høgskoler, med fastsettelse av avdelingsinndelinger og administrasjonsordning ved hver av høgskolene. De regionale høgskolestyrene ble formelt nedlagt, og nye institusjonsstyrer var på plass fra samme tidspunkt. Styringsordningene for de nye statlige høgskolene ble fastsatt midlertidig etter de prinsippene som nåværende lov om universiteter og høgskoler bygger på.

De 26 nye høgskolene består i dag av til sammen 109 avdelinger, og antall avdelinger ved hver høgskole varierer fra en til syv med et gjennomsnitt på 4,8, se tabell 2.2.

Tabell 2.2 Antall avdelinger ved høgskolene og antall institusjoner som ble slått sammen pr 1. august 1994

Høgskole Avdelinger Tidligere høgskoler
Agder 7 6
Akershus 4 4
Bergen 3 6
Bodø 5 3
Buskerud 3 3
Finnmark 4 3
Gjøvik 3 2
Harstad 2 1
Hedmark 5 4
Lillehammer 3 1
Molde 2 2
Narvik 2 2
Nesna 3 1
Nord-Trøndelag 6 4
Oslo 7 13
Samisk høgskole 1 1
Sogn og Fjordane 6 4
Stavanger 7 6
Stord/Haugesund 5 4
Sør-Trøndelag 4 8
Telemark 5 4
Tromsø 4 4
Vestfold 5 3
Volda 4 2
Østfold 6 5
Ålesund 3 3

Kilde: SNF-rapport nr 14/98

2.8 Ny lov om universiteter og høgskoler

Samtidig med omorganiseringen i regional sektor ble det arbeidet med en ny felles lov for universiteter og høgskoler. Med ny institusjonsstruktur og ny styringsordning i det regionale systemet lå det til rette for en felles lovgivning for høyere utdanningsinstitusjoner, slik Stortinget hadde bedt regjeringen fremme forslag om, jf Innst S nr 230 (1990-91).

Lov om universiteter og høgskoler ble sanksjonert i statsråd 12. mai 1995 og trådte i kraft fra 1. januar 1996. Loven legger stor myndighet til styrene ved det enkelte lærested og fastlegger et styringssystem med skille mellom valgt og administrativ ledelse på alle styringsnivåer etter modell fra universitetene. Med ny felles lov for universiteter og høgskoler har universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de 26 statlige høgskolene for første gang fått et felles lovfundament. Loven gir et felles rammeverk for regulering av forhold som gjelder studentene og institusjonenes interne styring og organisering.

På bakgrunn av forslag fra planleggingsgrupper ved hver enkelt høgskole og de tidligere regionale høgskolestyrene, gav Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet våren 1995 tilbakemelding til høgskolene om det videre arbeidet med utvikling av fagprofil innenfor Norgesnettet.

Utviklingen av Norgesnettet for høyere utdanning og forskning har klare implikasjoner for det statlige høgskolesystemet. St meld nr 40 (1990-91) gav de generelle prinsippene for hvilken rolle høgskolene burde ha innenfor dette nettverket:

  1. Prioritering av profesjonsutdanning og kortvarig yrkesrettet utdanning.

  2. Spesialisering og etablering av knutepunkt, dvs et nasjonalt ansvar for å gi studietilbud og å opprettholde og utvikle kompetanseprofil i spesielle fag.

  3. Drive forskning, utviklingsarbeid og annen faglig virksomhet, fortrinnsvis knyttet til praksisfeltet for sine fag, eller til problemer som er særlig relevante for sin region.

En rekke viktige utfordringer i universitets- og høgskolesektoren går på tvers av skillet mellom universitetene og de vitenskapelige høgskolene på den ene siden og de statlige høgskolene på den annen side. Stortinget har derfor på bakgrunn av St prp nr 32 (1996-97) Om etablering av Norgesnettrådet vedtatt at det skal opprettes et Norgesnettråd, som kommer i tillegg til den frivillige rådsstrukturen under hhv Det norske universitetsråd og Det norske høgskolerådet. Norgesnettrådet skal gi råd til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i sektorovergripende spørsmål og spørsmål som gjelder den langsiktige utviklingen av norsk høyere utdanning og forskning. De tidligere sakkyndige rådene i høgskolesektoren, dvs Ingeniørutdanningsrådet, Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag, Statens lærerkurs, Fellestjenesten, og etter hvert også Lærerutdanningsrådet, blir avviklet i den formen de til nå har hatt. Det vises i den forbindelsen til St prp nr 32 (1996-97) Om etablering av Norgesnettrådet.

2.9 Mål for sektoren

Den framtidige politikken på de mest sentrale områdene innenfor høyere utdanning i Norge ble fastlagt ved behandlingen av St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke - Om høgre utdanning, jf Innst S nr 230 (1990-91). I tillegg til St meld nr 40 (1990-91) er det i første rekke lov om universiteter og høgskoler som setter krav til og rammer for de statlige høgskolenes virksomhet.

Mål for politikken i sektoren er, slik de er gjengitt i St prp nr 1 (1997-98):

  • å bidra til at befolkningens evner og anlegg blir brukt på en måte som ivaretar det enkelte individs interesser og imøtekommer samfunnets behov for høyt utdannet arbeidskraft

  • å heve kvaliteten i høgre utdanning og forskning

  • å legge til rette for at studiesøkere får lik rett til utdanning

  • å skape gode vilkår ved lærerstedene til å utvikle og formidle ny kunnskap

  • å utnytte ressursene i sektoren bedre

  • å redusere den tiden studentene bruker på å fullføre studiene, slik at faktisk studietid i større grad samsvarer med normert tid

  • å legge til rette for økt internasjonalt samarbeid innenfor høgre utdanning og forskning

I tillegg er følgende mål sentrale for sektoren:

  • å videreutvikle Norgesnettet for høgre utdanning og forskning

  • å legge til rette for etter- og videreutdanning ved institusjonene

Lov om universiteter og høgskoler, Norgesnett-konseptet og andre generelle statlige mål for universitets- og høgskolesektoren, som kommer fram i ulike offentlige dokumenter, er med andre ord styrende for høgskolens virksomhet. Alle disse målene er viktige for å forstå utviklingen av høgskolesystemet.

Til dokumentets forside