6 Administrasjon i høgskolesektoren

6.1 Innledning

Dette kapittelet tar for seg problemstillinger knyttet til omfanget av de administrative tjenestene ved de statlige høgskolene.

På den tiden utvalget har hatt til rådighet, har det vist seg vanskelig å framskaffe sammenliknbare tall for administrativt personale før og etter sammenslåingen i 1994. Det er en rekke forhold som gjør en slik sammenlikning vanskelig. I tillegg til å måtte korrigere for nye arbeidsoppgaver som fulgte i kjølvannet av reformen, må det tas hensyn til at det også skjedde en rekke organisatoriske stillingsendringer i forbindelse med reformen som har betydning for sammenlikningen. I det regionale høgskolesystemet var det bl a en del stillinger som var kombinert faglige og administrative. Disse stillingene ble i forbindelse med reformen omgjort til rent administrative eller faglige stillinger. I tillegg kommer de stillingene som var knyttet til de regionale høgskolestyrene. Da de regionale høgskolestyrene, i forbindelse med høgskolereformen, ble nedlagt i 1994, ble stillingene knyttet til styrene fordelt på de enkelte høgskoler.

På bakgrunn av ovennevnte forhold har utvalget valgt å se på administrasjonenes størrelse ved de statlige høgskolene på et gitt tidspunkt etter reformen (stillings- og bemanningsplan pr 1. januar 1996 vedlegg 5, tabell 5.1 og 5.2). Utvalget har her benyttet seg av det materialet som ble innsamlet i forbindelse med evalueringen av høgskolereformen i arbeidsnotatserie nr 1 (1997), som Norges forskningsråd (NFR) har utgitt i forbindelse med evalueringen. For en diskusjon av de metodiske problemene knyttet til beregninger av størrelsen på det administrative personalet vises det til NRFs arbeidsnotatserie nr 1 «Evaluering av høgskolereformen» side 39 og 40.

For å kunne si noe om tilpasningen av administrasjonens størrelse over tid har utvalget i tillegg benyttet seg av HiO-rapport 1997 nr 2, som tar for seg administrasjonen ved Høgskolen i Oslo og institusjonenes innrapporterte stillingstall til Database for statistikk om høyere utdanning. Utvalget har i den forbindelse også trukket sammenlikninger med andre høyere utdanningsinstitusjoner i Norge.

6.2 Konsekvensene av ny styringsmodell for administrasjonen ved de statlige høgskolene

Ved overgangen fra det regionale høgskolesystemet til de sammenslåtte statlige høgskolene, fikk de nye statlige høgskolene en administrativ struktur etter modell fra universitetene. Lov om universiteter og høgskoler ble formelt iverksatt fra 1. januar 1996, men styringsordningen for de statlige høgskolene ble fastsatt midlertidig, fra 1. august 1994, etter de prinsipper som loven bygger på, og i hovedsak etter de bestemmelser som den inneholder.

Ved institusjonene under lov om universiteter og høgskoler skal det normalt være to styringsnivåer. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fastsetter avdelingsinndelingen, mens institusjonene selv kan opprette enheter innenfor den enkelte avdeling. Departementet la under gjennomføringen av høgskolereformen en rekke føringer for oppbyggingen av den administrative strukturen i høgskolesektoren. Blant annet ble det forutsatt at høgskolene skulle bygge opp en fellesadministrasjon av en viss størrelse slik at høgskolene fikk reell mulighet til enhetlig styring. Ved de fleste høgskolene er det etablert to administrative nivåer. Oppgavefordelingen mellom fellesadministrasjonen og avdelingsadministrasjonene varierer avhengig av bl a geografisk spredning av virksomhet og studiestruktur. Ved noen av høgskolene er det også etablert institutter, men ikke nødvendigvis med et eget administrativt apparat. Administrasjonen ved høgskolene skal ivareta administrative servicefunksjoner vis-a-vis fagpersonalet og studentene, og som en del av det statlige system ivareta forvaltningsoppgaver overfor departementet.

Departementet har delegert arbeidsoppgaver til høgskolene innenfor personal- og økonomiforvaltning og høgskolene har også fått utvidet myndighet i fag- og studiespørsmål. Eksempler på dette er innføring av lokal forhandlingsrett, kvartalsvise regnskapsrapporteringer, fastsettelse av eksamensreglement osv. Dette følger av lov om universiteter og høgskoler. Departementet har stilt krav om økt kvalitet og profesjonalitet i det administrative arbeidet ved høgskolene. Det vises til St prp nr 1 (1994-95):

«Økt myndighet medfører også større ansvar for god kvalitet i saksbehandling og beslutningsprosess. Departementet forutsetter at institusjonene opparbeider en administrativ kapasitet og kompetanse som muliggjør slik overføring av oppgaver.»

6.3 Administrasjonens størrelse - sammenlikning mellom høgskolene

Det var i gjennomsnitt 3,6 faglige stillinger pr administrativ stilling ved høgskolene i 1996, se tabell 6.1. Det er til dels store forskjeller mellom høgskolene, med et forholdstall som varierer mellom 4,9 ved Høgskolen i Bergen og 2,7 ved Høgskolen i Oslo. Andelen administrative stillinger av totalt antall stillinger utgjorde i gjennomsnitt 19 pst; her varierer tallet mellom 15 pst ved Høgskolen i Gjøvik og 24 pst ved Høgskolen i Oslo. I gjennomsnitt var det 50 studenter per administrativt ansatt i 1995/96; her varierte tallene mellom 17 studenter pr administrativt ansatt ved Samisk høgskole og 68 studenter pr administrativ ansatt ved Høgskolen i Sør-Trøndelag.

Av vedlegg 5 tabell 5.1 går det fram at de administrative stillingene utgjorde 19 pst av totalt antall stillinger, de faglige stillingene utgjorde 70 pst, og andre stillinger (biblioteks-, IT- og teknisk personale ol) utgjorde 11 pst av totalt antall stillinger pr 1. januar 1996.

Små forskjeller mellom høgskolene kan ikke tillegges stor vekt. På den annen side går det fram av tallene at det er til dels store forskjeller i administrasjonens størrelse mellom en del av høgskolene. Det er ulike forklaringer på hvorfor det er store forskjeller, og i rapporten fra NFR peker de på følgende forhold som kan spille inn:

• forskjeller i det faglige personalets deltakelse i administrativt arbeid

• høgskolenes fagprofil

• høgskolenes størrelse og grad av geografisk samlokalisering

• bevisst politikk, tilfeldigheter og tradisjoner

- Ad forskjeller i det faglige personalets deltakelse i administrativt arbeid

I tillegg til det arbeidet som blir utført av administrativt personale, deltar også det faglige personalet i administreringen av høgskolene. Ved høgskoler med relativt liten administrasjon kan det tenkes at det faglige personalet deltar relativt mye i administrativt arbeid, og omvendt. For å kartlegge omfanget av denne virksomheten ved den enkelte høgskole har NFR under sin evaluering av høgskolereformen bedt den enkelte høgskole om å oppgi avtalt tidsressurs til ledelse og administrative oppgaver for valgte ledere og lærerpersonale i 1996, omregnet i årsverk. Begrepet administrasjon inkluderte her også faglig ledelse, som egentlig ikke er administrativt arbeid, men som vanskelig lar seg skille ut som egen aktivitet.

En rekke høgskoler manglet oversikt over hvor stor del av det ordinære lærerpersonalets tid som var avsatt til administrative oppgaver. Disse spørsmålene avgjøres på den enkelte avdeling, og kan derfor variere mellom avdelingene innenfor den enkelte høgskole. For de av høgskolene som besvarte spørsmålet, varierte avtalt tidsressurs til administrativt arbeid med mellom 4 og 10 pst av den totale arbeidstiden. Ved enkelte høgskoler forutsettes det at denne tidsressursen inkluderer tid brukt til informasjon, personlig tid (tannlege o l) etc. På bakgrunn av de data som ble samlet inn i forbindelse med evalueringsarbeidet, har det ikke vært mulig å lage en sammenliknbar oversikt over antall årsverk som det er avtalt at lærerpersonalet kan bruke til administrasjon. Forskerne i NFRs prosjekt greide derfor ikke å teste hypotesen om at en liten administrativ stab kompenseres ved stor deltakelse av det faglige personalet i administrativt arbeid, gjennom det datamaterialet som forelå.

- Ad høgskolenes fagprofil

En annen forklaringsfaktor på forskjeller mellom administrasjonens størrelse ved de ulike høgskolene er høgskolenes ulike fagprofil. Høgskoler som gir profesjonsutdanning med krav til praksis har, kostnader til administrasjon av praksisundervisning som andre høgskoler ikke har. Det vises i den forbindelse til Høgskolen i Oslo, som har 14 ulike profesjonsstudier med krav til praksisundervisning. Høgskolen i Oslo har beregnet at 19 administrative årsverk brukes til dette. Ved innhenting av data i forbindelse med evalueringsarbeidet ble det bedt om opplysninger om administrative årsverk brukt til praksis. I den grad høgskolene rapporterte inn data, tydet tallene på at Høgskolen i Oslo bruker mer tid til slik administrasjon enn andre høgskoler, men tallmaterialet er ikke helt sammenliknbart, da enkelte høgskoler også bruker faglig personale i administrasjon av praksisundervisningen.

- Ad høgskolenes størrelse og grad av geografisk samlokalisering

Ut fra det datamaterialet som ble samlet inn i forbindelse med rapporten fra NFR, er det ikke grunnlag for å hevde at store og samlokaliserte høgskoler har mindre administrative utgifter enn små og desentraliserte høgskoler. Det er en rekke eksempler på små høgskoler med liten administrasjon, og motsatt. Det er også en rekke eksempler på samlokaliserte høgskoler som har en stor administrasjon, mens høgskoler som har spredte avdelinger, har en liten administrasjon.

- Ad bevisst politikk, tilfeldigheter og tradisjon

Administrasjonens størrelse er ikke bare et spørsmål om hensiktsmessig organisering og effektivitet, men også et spørsmål om kvalitet og omfang på de administrative tjenestene, både i forhold til interne og eksterne krav og behov. Noen høgskoler har bevisst valgt å ha en minst mulig administrasjon, mens andre synes å ha lagt større vekt på kvalitet og omfang på administrative oppgaver. For de fleste høgskoler er størrelsen på administrasjonen i stor grad et resultat av bemanningssituasjonen ved de tidligere regionale høgskolene.

6.4 Fellesadministrasjonens og avdelingsadministrasjonenes størrelse

KUF la i forbindelse med høgskolereformen en rekke føringer for hvordan administrasjonen i det nye høgskolesystemet skulle bygges opp. Det administrative apparatet ble forutsatt å skulle utgjøre en samlet enhet, der avdelingsadministrasjonen skulle være en del av hele institusjonens administrasjon. Oppgaver og personale skulle sees under ett. Samtidig ble det understreket fra departementet at administrasjonen måtte være sterk nok og kompetent nok til å utøve økt ansvar og møte nye krav. Departementet åpnet for differensierte løsninger når det gjaldt arbeidsfordeling og dimensjonering av de ulike avdelingsadministrasjonene i forhold til sentraladministrasjonen.

Det er store forskjeller mellom høgskolene i måten administrasjonen er bygd opp på. Noen høgskoler har en liten fellesadministrasjon, mens andre høgskoler har samlet de fleste av de administrative ressursene i fellesadministrasjonen. Disse forskjellene skyldes til dels variasjon i størrelse og grad av geografisk samlokalisering.

Tabell 6.2 viser en oversikt over størrelsen på sentraladministrasjonen i prosent av total administrasjon i 1996:

I gjennomsnitt utgjør sentraladministrasjonen 49 pst av den totale administrasjonen. Tallene varierer fra 100 pst ved Samisk høgskole til 26 pst ved Høgskolen i Sør-Trøndelag. Underveisrapporten fra NFR viser at mens ca tre fjerdedeler av det administrative personalet er ansatt i sentraladministrasjonen ved de geografisk samlokaliserte høgskolene i Harstad, Lillehammer, Molde, Nesna og Volda, gjelder dette for bare en fjerdedel av personalet ved Høgskolen i Sør-Trøndelag og omtrent en tredjedel ved høgskolene i Oslo, Telemark og Østfold. De to sistnevnte høgskolene er høgskoler med relativt stor avstand mellom avdelingene og som derfor normalt krever en viss størrelse på avdelingsadministrasjonene, mens Høgskolen i Oslo har relativt store avdelingsadministrasjoner sammenliknet med andre høgskoler hvor storparten av virksomheten er samlokalisert.

6.5 Administrativ kompetanse

For å kunne håndtere økte forvaltningsoppgaver som er overført fra departementet, ble det lagt føringer på høgskolene om å bygge opp en profesjonell administrasjon med høy kompetanse. Det vises til St prp nr 1 (1994-95), der det står:

«Økt myndighet medfører også større ansvar for god kvalitet i saksbehandling og beslutningsprosess. Departementet forutsetter at institusjonene opparbeider en administrativ kapasitet og kompetanse som muliggjør slik overføring av oppgaver.»

En måte å måle kompetansen i høgskolenes administrasjon på er å se på fordelingen av administrativt personale på ulike stillingsgrupper. Dette er blitt gjort i underveisrapporten fra NFR, og følgende resultat framkom:

I gjennomsnitt utgjorde de administrative lederne 19 pst, saksbehandlerne 48 pst og kontorstillingene 33 pst. Det er til dels store forskjeller høgskolene imellom med hensyn til det administrative personalets sammensetning. Andelen administrative ledere varierer mellom 11 pst ved Høgskolen i Sør-Trøndelag og 35 pst ved Høgskolen i Tromsø; andelen saksbehandlere varierer mellom 30 pst ved Høgskolen i Molde og 57 pst ved Høgskolen i Bodø, og andelen kontorstillinger varierer mellom 23 pst ved Høgskolen i Hedmark og 48 pst ved Høgskolen i Østfold.

Til sammenlikning var 18 pst av det administrative personalet ved universitetene ledere i 1995, 44 pst var saksbehandlere, og 38 pst var kontorpersonale (Gornitzka, Kyvik og Larsen 1996).

Rapporten fra NFR konkluderer med at sett i forhold til fordelingen av det administrative personalet på stillingskategorier har høgskolene således en administrasjon med minst samme formelle kompetansenivå som universitetene. Det trekkes likevel fram at det kan tenkes at realkompetansen til det administrative personalet ved høgskolene på visse felt er lavere enn ved universitetene på grunn av kortere erfaring med arbeidsoppgavene i det nye høgskolesystemet.

6.6 Utviklingen i administrasjonenes størrelse etter 1. august 1994

Når det gjelder spørsmålet om utviklingen av administrasjonene etter 1994, har utvalget benyttet seg av HiO-rapport 1997 nr 2, som tar for seg administrasjonen ved Høgskolen i Oslo, for å kunne si noe om tilpasning over tid ved en enkelt høgskole. I rapporten er det oppgitt tall som viser hvordan størrelsen på administrasjonen ved HiO har utviklet seg etter reformen sammenliknet med utviklingen av ansatte i faglige stillinger og utviklingen i studenttallet.

Tabellen viser at administrasjonen ved Høgskolen i Oslo i årene etter reformen har vokst relativt mer enn både veksten i faglig personale og veksten i studenttallet. En tilsvarende utvikling har også funnet sted ved universitetene, jf tabell 6.5 nedenfor.

Tabellen viser at samtlige institusjoner i tabell 6.5, med unntak av Norges handelshøgskole, har økt ressursene til administrasjon relativt til faglig personale i perioden 1987-95 (for NLH: 1991-95).

For å undersøke om de andre statlige høgskolene har hatt en tilsvarende relativ utvikling av sine administrative ressurser som Høgskolen i Oslo og de andre utdanningsinstitusjonene, har utvalget tatt utgangspunkt i de innrapporterte stillingstallene i Database for statistikk om høyere utdanning, se vedlegg 5, tabell 5.3. Utviklingen i forholdstallet mellom faglige og administrative stillinger i årene 1994 til 1997 er gjengitt i tabell 6.6.

Tabellen viser at forholdstallet mellom faglige og administrative stillinger har gått ned i perioden 1994 til 1997. På bakgrunn av tabell 6.6 er det grunn til å tro at de statlige høgskolene har hatt en tilsvarende relativ utvikling av sine administrative ressurser som Høgskolen i Oslo, Norges landbrukshøgskole og universitetene, ved at tallet på de administrative stillingene har vokst relativt mer enn tallet på de faglige stillingene. Noe av forklaringen skyldes statens krav til alle statsinstitusjoner når det gjelder økonomistyring, personalforvaltning og dokumentasjon av ressursbruk i forhold til oppsatte mål. Utvalget vil i den forbindelse vise til NIFU-rapport «Byråkratisering av universitetene» (NIFU 3/96). Her gis det dokumentasjon på den forskyvningen i relative stillingsandeler mellom administrasjon og vitenskapelige ansatte som har funnet sted i løpet av 1990-årene på universitetene.