NOU 1998: 6

Økonomien i den statlige høgskolesektoren

Til innholdsfortegnelse

2 Innspill fra Det norske høgskolerådet

Økonomiske rammevilkår for høgskolesektoren - forhold av teknisk/administrativ art som må vurderes ved analyse av budsjettutviklingen

Bakgrunn

Etter en omfattende reform med omorganisering og sammenslåing, ble de nåværende 26 statlige høgskolene etablert med virkning fra 1.august 1994. Fra KUF's side er reformen fulgt opp med en tilnærmet fullfordeling av de de gitte bevilgninger med et klart styringssignal om at de enkelte høgskoler må tilpasse aktiviteten til de gitte budsjettrammer. På driftssiden er gjort unntak for husleieutgifter som er gitt en øremerket tildeling til hver høgskole. Nye godkjente husleiekontrakter enten som følge av utvidelse av husleieordningen eller nye bygg er dekket gjennom fortløpende tildelinger.

Fra høgskolenes ståsted har perioden etter reformen vært preget av en negativt budsjettutvikling med særlig stor innstramning i første året etter reformen. Ved vurderingen av budsjettutviklingen må en i tillegg til generell pris/lønnsvekst også ta hensyn til en rekke forhold av dels faglig og dels teknisk/administrativ karakter som reduserer den økonomiske handlefrihet i budsjettene. Dette notatet belyser en del slike forhold uten at listen nedenfor er uttømmende. Notatet er utarbeidet av økonomidirektør Tor Aagedal ved Høgskolen i Agder på oppdrag fra Det norske høgskolerådet. Innholdet står følgelig på forfatterens regning. De beregninger som er foretatt er basert på et begrenset tallmateriale og i stor grad er lagt til grunn erfaringstall fra Agder som er blåst opp for hele sektoren. Ut fra denne usikkerhet er lagt inn vesentlig lavere tall i de tekniske beregninger for budsjettutviklingen som er foretatt i regi av Høgskolerådet.

2.1 Varig administrativ reformkostnad - etablering av en akademisk rganisasjonsmodell

Det var en stor spennvidde i de fusjonerte høgskolene. Noen av høgskolene hadde en universitetlignende organisering med stor grad av autonomi, mens andre var organisert med en enhetlig ledelse (administrativ ansatt rektor) og begrenset administrative funksjoner/kapasitet. Sistnevnte institusjoner var i stor grad detaljstyrt av KUF både i faglig og økonomisk/administrativ sammenheng.

Som del av høgskolereformen ble det ved alle høgskoler etablert en akademisk organisasjonsmodell med delt faglig/administrativ ledelse på institusjons- og avdelingsnivå, oppdeling i institutter og grunnenheter, etablering av intern styrings- og rådsstruktur, organisering av støttetjenester innen bibliotek, It og fellesadministrative funksjoner. Høgskolene som akademiske institusjoner på linje med universitetene ble «endelig« slått fast gjennom den nye felleslov for universiteter og høgskoler av 12.05.95. Loven gir relativt detaljerte bestemmelser for organiseringen av høgskolene.

Ut fra en økonomisk/administrativ vurdering framstår ikke den «akademiske organisasjonsmodell« som effektiv. I praksis får en intern administrasjon i flere ledd (grunnenhet, avdeling og sentralt)og betydelige ressurser bindes opp til valgte verv og faglig tilsatte deltagelse i administrative råd/utvalg. Sett i denne sammenheng synes det klart at høgskolereformen har en varig merkostnad. Merkostnaden kan splittes opp i 3,5 ekstra administrative årsverk i snitt per høgskole (til etablering av den nye høgskoleledelsen) med en kostnad på ca 35 mill kroner. Ved fusjonen ble opprettet langt flere administrative stillinger, men det legges til grunn at disse ikke representerer en varig merkostnad, men kan motregnes mot effektivisering av de administrative funksjoner over tid. Videre kommer merressursene som medgår til frikjøp av faglig tilsatte til valgte verv m v. En har ikke foretatt en kartlegging av dette, men vil som et minimum anslått en merkostnad på 15 mill kroner for sektoren.

Etableringen av de 26 høgskolene innebar i motsetning til tidligere at de fleste høgskoler fikk flere geografiske adskilte virksomhetssteder. Mange av høgskolene har som følge av dette fått betydelige interne reisekostnader for deltagelse i styringsorganer og møtevirksomhet forøvrig. Heller ikke her har en foretatt en kartlegging, men vil minimum anslå en merkostnad på 10 mill kroner. En har da ikke inkludert at intern reiser over 6 timer gir rett på kostgodtgjørelse (selv om matservering gis) ut fra rundskriv i 1997.

Samlet anslått varig administrativ reformkostnad til 60 mill kroner på årsbasis eller ca 2 pst av driftsbevilgninger ekskl husleie.

2.2 Økt formalkompetanse - økonomiske konsekvenser

Høgskolesektoren er som akademiske institusjoner under oppbygging. For flere av fagutdanningene som nå inngår i sektoren har de formelle kompetansekravene tidligere vært begrenset med konsekvens at også avlønning har ligget etter. Det skjer nå en rask endring i dette med en betydelig økning av formalkompetansen med konsekvens av individuell lønnsopprykk. Eksempelvis innen helsefag har historisk sett bare et fåtall av de tilsatte hatt godkjent hovedfag, og hadde derfor avlønning som høgskolelærer (ltr 24-36). Gjennom et eget stipendprogramm har nå et 100-talls personer tatt hovedfag og rykket automatisk opp til høgskolelektor som gir 3-8 ltr høyere avlønning. Også innen de tradisjonelle akademiske fagområdene skjer det en kraftig kompetanseheving og generelt sett er det bedre kvalifiserte eksterne søkere enn tidligere. Godkjent doktorgrad gir automatisk opprykk høgskolelektor/amanuensis til førsteamanuensis, som gir 2-10 ltr høyere avlønning. Samlet gir dette en betydelig lønnsglidning som er særmerkt for høgskolesektoren, og kommer i tillegg til den lønnsglidningen som følger av de årlige lønnsoppgjør. Med forbehold om manglende statistisk underlagsmateriale, vil en anslå denne sektorspesifikke lønnsglidningen til 10 mill kronerfor perioden etter reformen. Dessverre gis ingen kompensasjon for denne lønnsglidningen i budsjettildelingene eller ved beregning av konsekvens av lønnsoppgjør. Tvert imot legges til grunn en innsparing på 0,1 pst i såkalte resirkulerte midler ved de årlige lønnsoppgjør. For høgskolesektoren blir paradoksalt økt kompetanseoppbygging et budsjettmessig problem og ikke et incitament for å øke kvalitet i undervisnings- og forskningsvirksomheten.

2.3 Skjevhet i bevilgningene på postene 01 og 11

For 1996 er ca 56 pst av de samlede tildelingene til høgskolene gitt på post 01 og 44 pst på post 11. Av andelen på post 11 er ca 20 prosentenheter øremerket husleie. Denne fordelingen mellom post 01 og 11 er historisk betinget og ikke i samsvar med den faktiske fordelingen. Realiteten i de siste årene har vært at høgskolene må omprioritere til dels betydelig midler fra post 11 for å dekke opp lønnsutgifter. Hvis en i gjennomsnitt anslår denne omfordelingen til 5 prosentenheter, tilsvarer dette 190 mill kroner. En slik skjevhet har i perioden 1994-97 slått uheldig ut for høgskolene i en situasjon hvor en har reallønnsvekst og/eller hvor det ikke har vært gitt full kompensasjon for prisvekst. I budsjettopplegget for 1995 ble prisveksten underkompensert, mens en for 1996 har lagt til grunn en betydelig høyere lønnsvekst (og dermed regulering av post 01) enn prisvekst. Med en sannsynlig forskjell i regulering av postene 01 og 11 på 2 prosentenheter (3,5 pst contra 1,5 pst) og en skjevfordeling på 190 mill kr får høgskolene i 1996 en «teknisk« budsjettinnstramming på ca 4 mill kroner. Inkluderes også årene 1995 og 1997 anslås samlet underkompensasjon til 10 mill kroner. For 1998 er skille mellom postene 01 og 11 opphevet, men antas fortsatt å være underliggende ved tekniske beregninger.

2.4 Oslash;kte husleieforpliktelser - lokalkostnader

I utgangspunktet ble det gitt kompensasjon for økte husleieforpliktelser som følge av overføring av eiendomsforvaltningen for statens egne høgskolebygg fra KUF til Statsbygg. En rekke forhold tilsier imidlertid at de reelle merkostnadene denne reformen over tid vil koste høgskolene ikke vil bli kompensert fullt ut. Dette gjelder bl.a ved beregning av de driftskostnader høgskolene sparer ved overføring av eiendomsforvaltningen til Statsbygg. I tillegg kommer seinere leiereguleringer og utvidelser av husleieordningen. Eksempelvis vil økte bygningsmessige krav til brannsikring og ventilasjon for flere høgskoler kreve betydelige bygningsmessige investeringer med sannsynlige krav om økt husleie utover ordinær indeksregulering (tidligere fikk høgskolene byggebevilgninger som nå kapitaliseres som driftskostnad). De fleste høgskoler har reelt høyere husleie enn den øremerkede tildeling fra departementet i form av ikke-godkjente kontrakter, etterslep på indeksreguelring, korttidsleier (bl.a til eksamensavvikling). I har skje en gradvis overvelting av vedlikeholdskostnader fra Statsbygg (såkalt brukeravhengige driftskostnader)

En har ikke foretatt noen samlet gjennomgang av hvilke økte husleieforpliktelser/lokalkostnader som høgskolene har fått utover økningen i øremerket husleier, men vil grovt sett anslå et beløp i størrelseorden 15 mill kroner i perioden.

I det hele synes innføringen av husleieordningen å ha gitt Finansdepartementet et ekstra verktøy til å foreta «tekniske« budsjettinnstramninger gjennom underkompensasjon for faktiske husleieøkninger. Siste nytt er signal fra Statsbygg er 100 pst indeksregulering i langsiktige leieavtaler, hvilket innebærer at en realøkonomisk ser bort fra kapitalslit samtidig som staten etablerer seg som prisdrivende i leiemarkedet. Høgskolene er som særlig «bygningstung« sektor spesielt utsatt. Det kan i denne sammenheng stilles store spørsmålstegn ved om den delingen av eiendomsdriften i regi av Statsbygg og løpende driftsoppgaver i regi av den enkelte høgskole som i dag er etablert, gir en god ressursutnyttelse. I alle tilfeller er det her en ulikhet i forhold til universitetene som ikke er inkludert i husleieordningen

2.5 Nytt økonomireglement

Det er vedtatt et nytt økonomireglement for statsforvaltningen med virkning fra 1997/98. Reglementet innebærer økte funksjonelle krav til økonomiforvaltningen og skjerper internt kontrollansvar. Reglementet inneholder en rekke rigide krav til rutiner og rapportering som det kan stilles spørsmålstegn ved. Høgskolene har hittil hatt en relativ enkel økonomiforvaltning med bruk av skattefogder som regnskaps- og lønningsførere. Konsekvensen av det nye reglementet er at høgskolene må innføre nye økonomisystem og sannsynligvis overta selv de tjenester som skattefogdene har utført gratis. Innføring av et statens konsernkontosystem gir totalt en betydelig rentegevinst for staten, men for den enkelte etat sannsynligvis innebærer gebyr for betalingsformidling. Samlet vil en anslå driftsutgiftene til nye økonomisystemer, merbelastning lønn/regnskapsføring og betalingsgebyrer til ca 20 mill kroner årlig for høgskolesektoren. Investeringsutgifter til datasystemer og infrastruktur er da holdt utenfor. Belastningen kommer fra1997/98. Ut fra erfaring vil en anta at slike typer økte forvaltningskostnader som Finansdepartementet er opphavshaver til ikke blir kompensert selv om merkostnadene kan dekkes inn gjennom reduksjon i skattefogdembetet og bedre kapitalforvaltning. En har ikke sett noen utredning av de økonomisk/administrative konsekvenser av denne reformen.

2.6 Omfordeling studieplasser

For å dekke opp et økende behov for studieplasser innen spesielt førskole- og helsefagutdanning, har departementet i budsjettoppleggene for 1996-98 stilt krav om omfordeling av studieplasser. Som følge av tildeling av nye studieplasser i revidert nasjonalbudsjett er behovet for omfordeling blitt begrenset, men for 1998 har KUF «tvangsomfordelt« ca 500 studieplasser.

En slik omfordeling av studieplasser er problematisk fordi det på kort sikt bare i begrenset grad er mulig å frigjøre ressurser på et fagområde for overføring til de prioriterte fagområdene. I tillegg kommer det forhold at de «nye« studieplassene er innenfor utdanninger som oftest har et høyere gjennomsnittlig kostnadsnivå enn de utdanninger som det er mest aktuelt å redusere.

Dette forhold kan eksempelvis illustreres ved en høgskole som setter ned opptaket innen administrative utdanninger til fordel for økt opptak innen sykepleierutdanning. I beste fall oppnår høgskolen en mulig innsparing per redusert studieplass på kr 20.000, mens en ekstra sykepleieplass krever en ressursøkning på ca kr 50.000. Dette indikerer at en første året får en merbelastning på kr 30.000 per studieplass. På sikt vil merbelastningen reduseres. Hvis en som et forsiktig anslag legger til grunn at en omfordeling av 1000 studieplasser 1994-98 og et gjennomsnittlig «effektivitetstap« på kr 20.000, gir dette en merkostnad på 20 mill kroner på årsbasis.

2.7 Økte faglige krav

Alle virksomhetsområder i utvikling vil fra flere hold være under press for kvalitetshevende tiltak som medfører økte kostnader. Høgskolesektoren er her ikke noe unntak. Eksempler på endrede faglige krav som ikke er kompensert med nye ressurser er utvidet studietid innenfor allmennlærerutdanning og ingeniørutdanningen, nye rammeplaner og fagplaner innenfor førskole og en rekke andre utdanninger. Innenfor lærerutdanningen er det stilt krav om et generelt innføringskurs i It uten vekttallsberegning og fra studieåret 1998/99 starter overgang til ny rammeplan for allmennlærerutdanningen. Andre stikkord er økt internasjonalisering, utvikling av knutepunktfunksjoner innen Norgesnettet og forventninger om både kvalitet- og kvanitet innen FOU virksomheten. En har ikke foretatt noen kvantifisering av de merkostnader som ligger bak de nevnte forhold, men vil i tillegg peke på følgende to forhold som gir merkostnader:

Nye eksamensforskrifter

Med hjemmel i den nye lov om høgskoler og universiteter ble fastsatt nye forskrifter for evaluering, bl.a bortfalt standpunktkarakter innen profesjonsutdanningene og generelt ble sensurutgiftene høyere. Samlet merkostnad anslås til 12 mill kroner.

Økte praksisutgifter

Innen profesjonsutdanningene legges vekt på omfattende praksis som del av utdanningen. Innen helsefag har praksisen blitt vesentlig dyrere som følge knapphet på praksisplasser som har medført økte reise- og oppholdskostnader. Generelt krever sykehuseier økt kompensasjon for veiledningstjenester m.v. Innen allmennlærerutdanningen inneholder den nye rammeplanen krav om minimum 18 ukers praksis pluss praksis i fordypningsfag, hvilket er en økning i forhold til dagens praksis for de fleste høgskolene. Samlet anslås ca 5 mill kroner i økte praksisutgifter for perioden 1994-98 og ca tilsvarende for perioden 1998-2002.

2.8 Økt studentvelferdstiltak

Høgskolesektoren hadde ved fusjonen i varierende grad utbygd studentvelferd som kantine, bokhandel, barnehage, helsetjeneste, lokaler for studentorganisasjoner m.v. Ved enkelte høgskoler manglet studentsamskipnad. Stortinget vedtok 28.06.96 ny lov om studentsamskipnader som bl.a slo fast høgskolens overordnede ansvar for studentvelferd. Flere av høgskolen har måtte øke kostnader til studentvelferd for å dekke minimumskrav. Samlet merkostnad anslått til 5 mill kroner.

2.9 Økt syke- og fødselspermisjoner - ny yrkesskadepremie

Som del av statsforvaltningen får ikke høgskolene sykepengerefusjoner, heller ikke etter karensdagene som gjelder for andre arbeidsgivere. Med et økt sykefravær, slik utviklingen har vært i de siste årene, betyr dette økte vikarutgifter som ikke kompenseres. Anslått merkostnad 6-8 mill kroner. I 1996 ble innført av Statens pensjonskasse en ny yrkeskadepremie, anslått merkostnad ca 3 mill kroner. Samlet på dette punktet 10 mill kroner i merkostnader.

2.10 Kopinor og HMS

Gjennom en innstramning av Kopinor regelverket ble det fra 1995 ikke anledning å selge kompendier m.v fra bokhandel, men måtte selges fra høgskolens avdelinger. I tillegg ble innført en «hode-avgift« uavhengig av faktisk kopiering av avgiftsbelagt materiale. Denne omlegging påførte høgskolene ikke ubetydelige merkostnader, antydningsvis 2 mill kroner.

Flere høgskoler har i de siste årene måtte avsette betydelig ressurser til Helse- Miljø - Sikkerhet (HMS). Bare til planlegging og utarbeidelse av HMS håndbok vil en anta er påløpt 7-8 årsverk. I tillegg kommer tiltaksplaner innenfor helsedelen. Ut fra at dette er resultat av et generelt regelverk som ikke er spesifikk for høgskoler eller statsforvaltning, har en ikke beregnet og tatt med disse merkostnader i denne oversikten.

2.11 Redusert investeringsrammer - økte driftsutgifter

Høgskolene har som kjent fra 1993 hatt en kraftig nedgang i investeringsmidler til større utstyrsanskaffelse. Dette til tross for at behovet for midler har økt ved at «alle« studenter og ansatte nå etterspørr investeringer i infrastruktur/It, men en tidligere kunne konsentrere investeringsmidlene mer til laboratorieutstyr og teknisk utstyr for et mer begrenset del av de ansatte/studenter. Konsekvensen av redusert utskiftning av teknisk utstyr er foruten mangelfull undervisning/forskning også høyere driftsutgifter. En har ikke beregnet merkostnader på dette punktet

2.12 It - Utgift til utgifts ervervelse

Normalt skal investeringer i It være bedriftsøkonomiske lønnsomme ved at en kan ta ut betydelige rasjonaliseringsgevinsten gjennom den løpende drift. For en utdanningsinstitusjon er dette ikke tilfelle. For høgskolene har It generert merkostnader både som følge av at mangel på investeringsmidler har resultert i at en økende del av driftsmidlene må brukes til utstyranskaffelser innen It, og fordi økende It-bruk har generert nye utgifter til software,kommunikasjon,nettverk m.v. samt driftspersonell. Det er primært på administrativ side at en kan ta ut effektiviseringsgevinster, mens en på faglig side ovenfor studentene har fått mer kostbare studier. En har ikke anslått merkostnadene på dette punktet.

Oppsummering - krav om økt effektivitet

Summeres de anslag på merkostnader som er gitt i punktene 1-10 blir dette 169 mill kroner, som tilsvarer 5,8 pst av netto driftsramme for 1994. I tillegg kommer de punkter hvor en ikke har foretatt beregning av merkostnader, se spesielt punktene 11 og 12.

I de beregninger av budsjettutviklingen som er foretatt, er ikke lagt inn så stor sum for teknisk/administrative innstramninger. For den aktuelle perioden er disse anslått til 0,5-0,6 pst per år, som gir akkumulert ca 2,8 pst i forhold til netto driftsramme for 1994 eller 81 mill kroner. Dette innebærer at de anslag som er gitt i dette notatet er mer enn halvert i den tekniske budsjettberegningsmodellen.

Det vil være naturlig å stille spørsmålstegn ved om ikke den økning i studieplasser en har hatt innen prioriterte utdanninger tilsier en effektivitetsgevinst ved at marginalkostnader ved nye studieplasser er rimeligere enn gjennomsnittet. I utgangspunktet er en enig i en slik påstand, men i denne sammenheng må en være oppmerksom på det forhold at gjennomsnittkostnaden for studier innen lærerutdanning og helsefag ligger ca 20 pst over gjennomsnittet for hele høgskolesektoren. Ved å måle mot gjennomsnittet for sektoren, kan en forenkle si at en har lagt til grunn at kostnadene ved de nye studieplassene som er opprettet etter fusjonen har en lagt til grunn en effektiviseringsgevinst på 20 pst i forhold de «gamle« studieplassene innenfor de samme utdanninger. Som følge av økende praksisutgifter ved nye studieplasser kan det stilles spørsmålstegn ved denne forutsetningen, og en rekke høgskoler har av denne grunn sagt nei til nye studieplasser.

INNSPILL FRA DET NORSKE HØGSKOLERÅDET

HØGSKOLESEKTOREN, budsjettutviklingen i perioden 1994 til 1998

Tabell 2.1 Budsjettrammer per student ekskl husleie:

Per 31.12. og S-III og forslag 1998
31.12.94 S-III 1995 31.12.95 S-III 1996 31.12.96 S-III 1997 31.12.97 Forslag 1998
Faste 94-priser, økte forpl. 43,337 41,230 42,576 40,951 41,477 40,587 40,759 40,068
Faste 94-priser 43,337 41,470 42,824 41,431 41,964 41,444 41,621 41,179
Løpende priser 43,337 42,201 44,121 43,417 44,749 45,150 45,342 46,296
Reduksjon fra 1994 og fram til S-I for 1998 er på kr.: -3.269 Per student
For høgskolesektoren innebærer dette til sammen 72.814 studenter X 3.269 = kr. -238.009.877
Omregnet i studieplasser tilsvarer reduksjonen: -5.940 Studieplasser i perioden 1994 - 98
Reduksjon fra 1997 og fram til S-I for 1998 er på kr.: -519 per student
For høgskolesektoren innebærer dette til sammen 72.814 Studenter X -519 = KR. -37.765.775
Omregnet i studieplasser tilsvarer reduksjonen: -943 studieplasser i perioden 1994 - 98

Figur 2.1 Driftsutgifter pr student

Figur 2.1 Driftsutgifter pr student

INNSPILL FRA DET NORSKE HØGSKOLERÅDET

BUDSJETTUTVIKLINGEN FOR POSTENE 45 OG 46

Budsjettpostene 45 (store nyanskaffelser) og 46 (drift/vedlikehold av lokaler) er f.o.m. budsjettforslaget for 1998 slått sammen, men det er alikevel interessant å se utviklingen separat og samlet.

Ved all analyse av driftssituasjonen ved høgskolene har man benyttet 1994 - start på høgskolereformen - som utgangspunkt for analyse. For postene 45 og 46 er det imidlertid nødvendig å starte med 1993, for derigjennom å synliggjøre den s.k. «OL-effekten».

Effekten av dette kan man se i følgende tabell og etterfølgende grafiske illustrasjon:

Tabell 2.2 

Tall fra S-I for
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Post 45 183.300 139.282 135.603 140.349 140.352 159.028
Post 46 52.000 10.784 20.731 20.257 20.460 -
Sum 45/46 235.300 150.066 156.334 160.606 160.812 159.028
Omregnet til faste 1993-kroner (hele tusen) 235.300 146.406 148.946 150.016 146.545 141.730
Studentmåltall 64.359 66.747 68.636 69.631 71.356 72.814
Bevilgning per student i løpende kroner (hele kroner) 3.656 2.248 2.278 2.307 2.254 2.184
Bevilgning per student i faste 1993-kroner (hele kroner) 3.656 2.193 2.170 2.154 2.054 1.946

Figur 2.2 Budsjettutviklingen for summen av postene 45 og 46 i perioden 1993-98

Figur 2.2 Budsjettutviklingen for summen av postene 45 og 46 i perioden 1993-98

Til dokumentets forside