NOU 2000: 20

Et nytt forsvar

Til innholdsfortegnelse

2 Sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser i endring

2.1 Innledning

Gjennom sin geografiske plassering utviklet nordregionen seg til et strategisk nøkkelområde under den kalde krigen. Norge fikk av den grunn stor oppmerksomhet i NATOs forsvarsplanlegging. Etter den kalde krigen har andre regioner og problemstillinger fått økt betydning, mens motsetningene i nordområdene har avtatt. Dette har bidratt til at Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon har endret seg.

I et 10–20-års perspektiv er det særlig tre overgripende forhold som antas å bli bestemmende for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Det første gjelder Norges plassering i et maktpolitisk mønster, der supermakten USA, stormakten Russland og det transatlantiske og europeiske samarbeidet med NATO og EU som kjerner, utgjør tyngdepunktene. Utviklingen i – og forholdet mellom – disse tyngdepunktene er av grunnleggende betydning for norsk sikkerhet.

Det andre forholdet er knyttet til mer generelle utviklingstrekk i det internasjonale systemet. Eksempler på slike forhold er hvordan samkvem mellom stater og andre internasjonale aktører endres og reguleres, fremveksten av nye typer samarbeid og motsetninger, oppløsning av stats- og samfunnsstrukturer og spredning av makt og innflytelse til nye utradisjonelle miljøer. Ny våpenteknologi og det moderne informasjonssamfunnet reiser også viktige sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer i denne sammenheng.

Det tredje forholdet gjelder de sikkerhetspolitiske og forsvarsmessige implikasjoner av de naturressurser som Norge forvalter, kontrollerer og utnytter. Disse er av stor nasjonal og internasjonal betydning. Hovedutfordringene på dette området knytter seg både til sikring av ressursene og tilhørende infrastruktur, og til mulige konflikter med andre aktører om utnyttelse og forvaltning av disse ressursene.

De sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser er bestemmende for hvilket risiko- og trusselbilde Norge antas å stå overfor i fremtiden. De samme omgivelser er også med på å definere muligheter og begrensninger for hvilke virkemidler norske myndigheter kan ta i bruk for å oppnå de sikkerhetspolitiske målsettinger. De overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk er nedfelt i St meld nr 22 (1997–98):

  • å forebygge krig og bidra til stabilitet og fredelig utvikling

  • å ivareta norske rettigheter og interesser, og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press,

  • å ivareta norsk suverenitet

I overskuelig fremtid vil Forsvaret fortsatt være statens mest sentrale virkemiddel for å ivareta norsk sikkerhet. I det følgende gjennomgås de utviklingstrekk og utfordringer som antas å være av størst betydning for Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon i de neste 10–20 år, og som har relevans for den fremtidige innrettingen av det norske forsvaret.

2.2 Globale utviklingstrekk

Norsk sikkerhet påvirkes av forhold og endringsprosesser ut over det som kan knyttes direkte til risikoer og trusler i Norges nærområder. Derfor blir grunnleggende trekk og endringer i det globale systemet viktige i seg selv. Dette systemet preges i dag av en betydelig dynamikk.

2.2.1 Endrede samarbeids- og konfliktmønstre

Slutten på den kalde krigen medførte at det bipolære motsetningsforholdet mellom USA/NATO og Sovjetunionen/Warszawapakten mistet sin dominans i internasjonal poltikk. Dette ble etterfulgt av en bred optimisme med tanke på de nye mulighetene for fremtidig internasjonal stabilitet og samarbeid, ikke minst i det euro-atlantiske området. På en rekke områder går da også utviklingen i retning av et dypere og mer effektivt internasjonalt samarbeid. Etter hvert er det likevel blitt stadig klarere at det internasjonale systemet gjennomgår dyptgripende endringer, der tendensene er tvetydige, også når det gjelder konsekvensene for Norge.

Den globale utviklingen i kjølvannet av den kalde krigen medførte nye og større utfordringer for FN, ikke minst i tilknytning til internasjonal konflikthåndtering. Samtidig økte også forventningene til hva organisasjonen kunne utrette. Det er imidlertid blitt stadig klarere at FN alene ikke makter å løse alle de utfordringene verdenssamfunnet kan bli stilt overfor innen området internasjonal fred og sikkerhet. Dette har ført til en økende arbeidsdeling mellom FN og andre internasjonale aktører, og til et sterkere fokus på spriket mellom oppgaver og ressurser samt behovet for reformer i Verdensorganisasjonen. I overskuelig fremtid vil FN fortsatt være en helt sentral arena for koordinering og samarbeid for å møte mange av de sikkerhetspolitiske utfordringer verdenssamfunnet kan bli stilt overfor. For at FN skal makte denne oppgaven, kreves det imidlertid at medlemslandene bidrar med tilstrekkelige ressurser. For Norge vil dette på det militære området først og fremst innebære en forventning fra FNs side om å kunne stille med tellende bidrag i form av militært personell og avdelinger til fredsoperasjoner som gjennomføres av eller har mandat fra FN.

Mulighetene for et effektivt internasjonalt samarbeid er også avhengig av hvilken retning den akselererende globaliseringen vil ta. Globaliseringen er fremfor alt et resultat av raskere informasjonsutveksling gjennom telekommunikasjoner og internett, internasjonalisering av handel, produksjon og finanskapital, en bredere kulturutveksling, samt fremveksten av et massemarked for underholdningsindustri og forbruksvarer. Det har funnet sted en overgang til demokratiske styreformer i en lang rekke land i alle verdensdeler. Økt oppmerksomhet rettes mot brudd på menneskerettigheter; politisk undertrykkelse koster i en rekke tilfelle mer enn tidligere i form av redusert internasjonal legitimitet. De internasjonale forbindelser mellom frivillige organisasjoner har også vokst sterkt; man kan se konturene av et globalt sivilt samfunn. Mange av disse tendensene bidrar til en mer fredelig utvikling i verdenssamfunnet, men bildet er ikke entydig.

Den vestlig-dominerte globaliseringsprosessen har bidratt til å utfordre en rekke interesser og kulturmønstre. I deler av den muslimske verden har det vokst frem sterke motkrefter til vestlige normer, adferd og prioriteringer. I Asia er det i ferd med å vokse frem mange stater med betydelig økonomisk og militær styrke, noe som kan føre til maktpolitiske endringer på verdensbasis. Globaliseringen har dessuten ikke ført til global utjevning i forbruk, inntekt og økonomisk vekst. Fattigdom, overbefolkning, folkevandringer samt sammenbrudd av samfunnssystemer, grenseoverskridende kriminalitet og miljøproblemer vil kunne skape grunnlag for nye og til dels voldelige konflikter. Menneskeskapte økologiske endringer og ustabile klimatiske forhold gir grobunn for økt migrasjon og en hardere kamp om knappe ressurser, økonomiske og sosiale privilegier. Faren for krig begrunnet i nasjonale, etniske og religiøse motsetninger synes å være betydelig. En rekke nye stater og grupperinger vil dessuten kunne skaffe seg masseødeleggelsesvåpen og missiler med lang rekkevidde. Forsvarsteknologien reduserer betydningen av statsgrenser og tradisjonelle forsvarsløsninger.

Sett under ett innebærer disse utviklingstendensene at konflikter og utfordringer fremstår som mer sammensatte og uoversiktlige, og at andre aktører enn nasjonalstatene spiller en mer fremtredende rolle enn tidligere. Skillet mellom militære og sivile aktører i konfliktområder er ofte uklart, og kan gi grobunn for humanitære katastrofer. Et beskrivende eksempel er konfliktene på Balkan på 90-tallet. Disse har på en og samme tid vært konflikter mellom stater, internt i stater og har i tillegg involvert en rekke ulike internasjonale aktører. En altoverveiende del av de væpnede konfliktene som har pågått i løpet av 90-tallet, har eksklusivt eller primært vært interne konflikter. I løpet av denne perioden har antallet væpnede konflikter i det internasjonale systemet stort sett ligget på mellom 50 og 70 hvert år, med en markant topp for Europas del tidlig på 90-tallet etterfulgt av en synkende tendens. Antallet væpnede konflikter i Europas nærområder har holdt seg mer stabilt. Omkring en tredjedel av de væpnede konflikter som fortsatt pågår i verden, har startet etter 1992. Selv om det er vanskelig å trekke entydige konklusjoner, tyder mye på at potensialet for nye væpnede konflikter i Europa i overskuelig fremtid vil være betraktelig lavere enn i Europas nærområder og verden for øvrig. Sannsynligheten er imidlertid stor for at det vil oppstå nye væpnede konflikter som på ulike måter berører europeisk sikkerhet.

2.2.2 Internasjonal rustningskontroll og nedrustning

Mye er oppnådd i det internasjonale arbeidet for rustningskontroll og nedrustning gjennom ensidige nedrustningstiltak og et bredt spekter av internasjonale avtaler og regimer. Viktige utfordringer gjenstår imidlertid innenfor de fleste områder. Fremfor alt er det en urovekkende tendens i retning av at mange – særlig asiatiske – stater skaffer seg masseødeleggelsesvåpen.

På det kjernefysiske området har det gjennom de senere år funnet sted dels en ensidig og dels en avtaleregulert reduksjon av våpenarsenalene hos de sentrale vestmaktene og Russland. De viktigste begrensningstiltak er utviklet i bilaterale prosesser mellom USA og Russland (Sovjetunionen) for å regulere de to lands beholdninger av strategiske kjernefysiske våpen. Betydelige reduksjoner har funnet sted i løpet av 90-tallet, og nye reduksjoner er planlagt innenfor rammen av den såkalte START II-avtalen (Strategic Arms Reduction Treaty). Det pågår også diskusjoner om en START III-avtale som vil innebære ytterligere reduksjoner i antallet våpen. Prosessen stod lenge i stampe, ikke minst fordi en på russisk side først nylig ratifiserte START II-avtalen. Mulighetene for å få til en START III-avtale må bl a ses i sammenheng med de amerikanske planene om å utplassere et nasjonalt missilforsvar, som i sin tur vil kreve endringer i den såkalte ABM (Anti-Ballistic Missile)-avtalen. Denne avtalen regulerer adgangen til å utplassere forsvarssystemer mot ballistiske missiler på amerikansk og russisk side. Den amerikanske bekymringen for spredning av masseødeleggelsesvåpen og tilhørende leveringsmidler til uansvarlige stater og grupper deles av en lang rekke nasjoner, deriblant Norge. Planene om å etablere et missilforsvar kan imidlertid få uheldige følger for det internasjonale rustningskontrollarbeidet, særlig dersom ensidige tiltak skulle svekke ABM-avtalen. Dette kan i så fall også få konsekvenser som berører Norge, ikke minst dersom andre eksisterende rustningskontrollregimer, og mulighetene for å videreutvikle disse, også skulle bli svekket.

Det er foreløpig bare i begrenset grad etablert formelle rustningskontrollregimer for kjernefysiske våpen med kortere rekkevidde (såkalte substrategiske kjernefysiske våpen). Situasjonen på dette området preges derfor i stor grad av ensidige politiske erklæringer fra amerikansk og russisk side. På russisk side er det fortsatt langt igjen før målsettingene er oppfylt, og det er en betydelig usikkerhet knyttet til i hvilken grad Russland akter å gjennomføre de forespeilede reduksjoner. En konsekvens av dette er at Russland i lang tid vil ha en meget betydelig beholdning av substrategiske kjernefysiske våpen. En viktig utfordring vil derfor være å få etablert mer formaliserte og forpliktende rustningskontrollregimer i tilknytning til slike våpen. Dette kan bli et forhandlingstema i tilknytning til en eventuell START III-avtale.

For å hindre bruk, spredning og produksjon av masseødeleggelsesvåpen er det etablert en rekke multilaterale rustningskontrollregimer. De viktigste er kjemi- og biologivåpenkonvensjonene, ikke-sprednings-avtalen og prøvestansavtalen. Et hovedproblem er imidlertid å få etablert effektive kontroll- og overvåkningsordninger som kan bidra til å sikre at avtalene etterleves. Dette problemet forsterkes av at flere land ikke har sluttet seg til eksisterende avtaleverk. De indiske og pakistanske prøvesprengninger, og det amerikanske senatets nei til å ratifisere prøvestansavtalen er eksempler på dette. I sum reiser dette alvorlige utfordringer for det internasjonale ikke-spredningsarbeidet.

På det konvensjonelle området er det avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE-avtalen) som har størst betydning. Avtalens hovedformål er å begrense mulighetene for offensive militære operasjoner og destabiliserende styrkekonsentrasjoner. For å skape forutsigbarhet har det i denne prosessen vært spesielt viktig for Norge å oppnå bindende begrensinger på omfanget av russisk militært materiell som kan utplasseres i norske nærområder. Det knytter seg imidlertid en viss usikkerhet til hvor stor vekt en fra russisk side vil legge på å overholde de avtalte begrensninger i fremtiden.

For Norge er det viktig at det internasjonale rustningskontrollarbeidet videreføres på bred basis. I første rekke vil dette gjelde START-prosessen med sikte på reduksjoner som også inkluderer substrategiske kjernefysiske våpen. Ytterligere, betydelige reduksjoner i de russiske kjernefysiske styrkene vil imidlertid også kunne medføre utfordringer for Norge, dels knyttet til lagring og destruksjon av de våpensystemer som tas ut av styrkestrukturen, og dels dersom utviklingen skulle medføre en relativt sett enda større konsentrasjon av kjernevåpen i norske nærområder. Det sistnevnte vil bl a avhenge av hvilken vekt den sjøbaserte komponenten i de russiske kjernefysiske styrker vil bli gitt i fremtiden.

Spredning av kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen og tilhørende leveringsmidler vil utgjøre en alvorlig sikkerhetsutfordring i fremtiden. Den generelle teknologiske utvikling og de vanskeligheter som knytter seg til å etablere og vedlikeholde effektive ordninger for å hindre spredning, har medført at stadig flere land har utviklet, eller er i ferd med å utvikle, masseødeleggelsesvåpen. I dag gjelder dette anslagsvis 25 land utenfor NATO. Et enda større antall land har kapasitet til å produsere slike våpen. Nærmere 40 land utenfor NATO har i dag ballistiske missiler, og omkring 70 land har kryssermissiler. Disse tallene vil med stor sannsynlighet øke i fremtiden.

Utviklingen av konvensjonelle stridsmidler blir stadig mer avansert og kostbar samtidig som kvalitetsforskjeller kan ha stor betydning for utfallet av militære operasjoner. Dette kan øke faren for at masseødeleggelsesvåpen vil bli brukt for å kompensere for konvensjonell underlegenhet i fremtidige konflikter. En trussel om bruk av masseødeleggelsesvåpen vil også kunne oppstå i andre situasjoner enn i tradisjonelle væpnede konflikter med klart definerte motparter. Stilt overfor aktører som terroristorganisasjoner eller enkeltpersoner med tilgang til masseødeleggelsesvåpen vil tradisjonell avskrekking med trussel om gjengjeldelse kunne ha liten virkning. Over tid og i takt med spredningen av våpen og kunnskap, øker sannsynligheten for at flere slike aktører vil komme i besittelse av effektive masseødeleggelsesvåpen og avanserte måter å levere disse på.

I sum vil spredning av masseødeleggelsesvåpen og tilhørende teknologier øke faren for at slike våpen kan bli brukt både i konkrete konflikter og som et politisk pressmiddel med en enorm effekt. Videre spredning vil også øke faren for ulykker og ytterligere forsterke potensialet for lekkasje av materiale, teknologi og kunnskap, både gjennom bevisste eksportstrategier og kriminell virksomhet.

I løpet av 10–20 år må det antas at europeisk og norsk territorium vil være innenfor rekkevidde av missilsystemer fra regioner som i dag tillegges liten betydning for norsk sikkerhet. Dette vil utgjøre en ny dimensjon i risikobildet. Videre vil et fortsatt aktivt norsk engasjement i internasjonale fredsoperasjoner innebære en økende risiko for at norske styrker og personell i utlandet kan bli utsatt for angrep med masseødeleggelsesvåpen. En kan heller ikke utelukke en økende fare for terroristvirksomhet mot Norge eller norske interesser som inkluderer bruk av slike våpen.

Det er meget store utfordringer knyttet til utviklingen av selv begrensede systemer for forsvar mot masseødeleggelsesvåpen. Arbeidet med å utvikle ulike typer forsvar pågår, fremfor alt i USA og innenfor rammen av NATO-samarbeidet. I lang tid fremover vil allikevel både de militære styrker og sivile samfunn i de aller fleste land være meget sårbare overfor bruk av slike våpen.

Det er urealistisk for Norge å utvikle omfattende aktive forsvarssystemer mot masseødeleggelsesvåpen på egen hånd. Norsk satsning må først og fremst skje innenfor det arbeidet som allerede pågår i NATO. Det vil imidlertid primært være vårt eget ansvar å sørge for passive forsvarstiltak.

2.2.3 Teknologi skaper forandring

Historien viser mange eksempler på hvordan ny teknologi har ført til vesentlige endringer i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser med konsekvenser på flere nivåer. Ny teknologi kan endre risiko- og trusselbildet, både ved å skape grobunn for nye risikoer og trusler, og ved å endre og forbedre virkemidler for å møte ulike typer sikkerhetsutfordringer. Det er vanskelig å forutsi nøyaktig på hvilke områder ny banebrytende teknologi vil utvikles, men det er overveiende sannsynlig at den teknologiske utvikling vil påvirke sikkerhet og forsvar i sterkere grad enn før. Utviklingen av høyteknologiske våpensystemer gir i utgangspunktet den overlegne part fordeler. Slike systemer er svært dyre, både med hensyn til anskaffelse og drift. Isolert sett vil de rike, vestlige land ha de beste økonomiske og teknologiske forutsetningene for å utvikle slike våpensystemer. På den annen side gjør den teknologiske utviklingen det mulig selv for relativt ressurssvake aktører å få tilgang til kunnskap og tilvirke våpen som kan gjøre stor skade; kostnadene forbundet med å påføre ødeleggelse reduseres, samtidig som kostnadene forbundet med effektiv beskyttelse øker.

Den generelle teknologiske utvikling har også andre sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. Utviklingen endrer samfunn og betingelsene for samhandling både nasjonalt og internasjonalt i en mer grunnleggende forstand. Ny teknologi har gitt vesentlig større muligheter for samarbeid, kontakt og forståelse, og har skapt nye løsninger på felles problemer. Samtidig har utstrakt bruk av avansert teknologi medført økt sårbarhet i de fleste samfunn, på samme måte som økt samarbeid også skaper økt gjensidig avhengighet. Utviklingen i retning av et mer sårbart samfunn er nærmere beskrevet i kapittel 2.2.4.

De endringer og den økte usikkerhet som den teknologiske utvikling skaper i risiko- og trusselbildet, har konsekvenser for Norge. Endringene innebærer at anslag og begrensede militære angrep vil kunne få en mye større effekt enn tidligere og dermed bli en mer attraktiv strategi for å ramme eller presse Norge i en eventuell konflikt. Videre øker bredden av virkemidler som kan tas i bruk av andre for å ramme Norge og norske interesser, samtidig som disse virkemidlene også spres til nye aktører. På den annen side kan utviklingen også øke Norges muligheter til forsvar og mottiltak. Den teknologiske utvikling har også konsekvenser for Forsvarets struktur og virksomhet. Dette vil bli nærmere behandlet i kapittel 4.2.2.

2.2.4 Et mer sårbart samfunn

En rekke utviklingstrekk gjør samfunnet gradvis mer sårbart. Sentralisering skaper sårbare konsentrasjoner av mennesker og ressurser. Økende spesialisering og krav til effektivitet medfører at vitale samfunnsfunksjoner ivaretas av flere aktører enn før, noe som gjør beskyttelse og koordinering mer krevende. Den økte gjensidige avhengigheten mellom ulike samfunnsfunksjoner og i forholdet til omverdenen øker faren for ringvirkninger av hendelser som i utgangspunktet kan virke begrensede og isolerte. Disse utviklingstrekk skaper imidlertid også nye muligheter i form av økt fleksibilitet og tilpasningsevne. I sum vil de allikevel øke samfunnets samlede sårbarhet, med mindre sårbarhetsreduserende tiltak vektlegges i langt sterkere grad i fremtiden. Et komplekst og gjensidig avhengig samfunn er ikke sterkere enn sitt svakeste ledd.

En særskilt viktig dimensjon ved samfunnets økede sårbarhet har sitt utspring i revolusjonen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Det finnes i dag knapt noen sektor i samfunnet som ikke er kritisk avhengig av at slike systemer fungerer. Dette gjelder også forsvarssektoren. Såkalt informasjonskrigføring omfatter både angrep på og forsvar av informasjon og tilhørende systemer. Disse utfordringene må vies større oppmerksomhet både av Forsvaret og det sivile samfunn i fremtiden. For å møte disse vil det kreves et nært samarbeid mellom militær og sivil sektor. Det norske totalforsvarskonseptet vitner om tradisjoner for denne type samarbeid. Et tettere internasjonalt samarbeid vil også være påkrevet da utfordringene på dette området i stor grad er av en global karakter.

Beskyttelse av sårbare og vitale samfunnsfunksjoner som samfunnets informasjons- og telekommunikasjonssystemer, energiforsyning, transport- og finanssystemer, vil få større viktighet også i et bredere sikkerhets- og forsvarspolitisk perspektiv. Samfunnets økende sårbarhet og den teknologiske utviklingen skaper nye muligheter for andre til å legge press på Norge. I mange tilfelle trenger ikke virkemidlene være av omfattende karakter for å medføre alvorlige og store konsekvenser. Dette gjør også at det sivile samfunn i sterkere grad kan bli et attraktivt mål, også for militære operasjoner.

2.2.5 En bredere tilnærming til sikkerhet

I de neste 10–20 år vil risiko- og trusselbildet fremstå som mer differensiert og sammensatt enn tidligere. En bredere tilnærming til sikkerhetsspørsmål innenfor rammen av et utvidet sikkerhetsbegrep er nødvendig for å forstå og kunne møte fremtidens utfordringer på en effektiv måte. Dette innebærer at andre dimensjoner ved sikkerhet utover den tradisjonelle militære må gis større vekt. Teknologiske, sosiale, økonomiske, miljømessige og kulturelle forhold spiller sammen og påvirker sikkerheten på en annen og langt mer fremtredende måte enn tidligere. Allikevel kan ikke sikkerhets- og forsvarspolitikken gjøres til et altomfattende spørsmål. En bredere tilnærming til sikkerhet betyr derfor ikke at alt er like viktig. Et fokus på de utfordringer som kan få betydelige sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser, krever imidlertid et større vidsyn enn tidligere.

2.3 Utviklingen av det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i NATO og Europa

Utviklingen av sikkerhets- og forsvarssamarbeidet i det euro-atlantiske området er avgjørende for innrettingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. En vedvarende positiv utvikling av Norges sikkerhetspolitiske situasjon forutsetter sikkerhetsordninger og -samarbeid som bidrar til stabilitet og minsker faren for konflikter på det europeiske kontinent og i tilstøtende områder. For Norge er det viktig at slike ordninger og samarbeidsformer er inkluderende og gjensidig forsterkende, at de ikke bidrar til å skape nye skillelinjer i Europa, og at de ivaretar de sterke båndene mellom Europa og Nord-Amerika. Viktige dimensjoner ved det euro-atlantiske sikkerhets- og forsvarssamarbeidet er i endring. Dette vil stille Norge overfor nye krav og utfordringer.

2.3.1 Samarbeidet i NATO

Den sikkerhetspolitiske utvikling har medført flere og mer sammensatte krav til alliansen. Samarbeidet er blitt betydelig videreutviklet og har endret karakter, ikke minst med tanke på å gjøre NATO bedre rustet til å ivareta nye typer oppgaver. De nye oppgavene knytter seg bl a til krisehåndtering utenfor NATOs eget område, arbeid mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og utviklingen av forsvarssystemer mot slike våpen, utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet innenfor alliansen, tilrettelegging av mulighetene for å kunne avgi allierte ressurser til europeisk-ledede operasjoner utenfor rammen av NATO og styrking av samarbeidet med partnerland og andre sikkerhetsorganisasjoner. NATO er også blitt utvidet med tre nye medlemmer, og ytterligere utvidelser av alliansen vil finne sted i fremtiden.

NATOs nye strategiske konsept, jf boks 2.1, reflekterer denne dreiningen. Samtidig understreker det nye konseptet at evnen til kollektivt forsvar av alliansens medlemsland fortsatt skal være dimensjonerende for samarbeidet, og at dette i fremtiden vil utgjøre grunnlaget for alliansens evne til å utføre også andre oppgaver. Det kollektive forsvarssamarbeidet vil fortsatt være forankret i en løpende forsvarsplanleggingsprosess, en enhetlig og integrert militær struktur, felles finansieringsordninger, et tett materiell- og forsyningssamarbeid samt felles øvelser og trening. Evne til kollektivt forsvar har imidlertid fått en annen betydning enn tidligere. Tradisjonelt har det kollektive forsvaret vært innrettet mot å kunne motstå et storstilt overraskelsesangrep mot alliansens territorium. I fremtiden vil kollektivt forsvar i større grad være innrettet mot felles evne til å motstå mindre, regionale anslag mot alliert territorium, evne til å møte en krise eller konflikt i NATOs nærområde som kan få et forløp som involverer alliert territorium, samt evne til militær gjenoppbygging dersom alliansen på nytt skulle komme i en situasjon hvor et storstilt angrep fremstår som en mulighet.

Boks 2.1 NATOs strategiske konsept

Under toppmøtet i Washington i april 1999 vedtok stats- og regjeringssjefene i NATO et oppdatert strategisk konsept for alliansen. Det strategiske konsept er et overordnet styringsdokument for samarbeidet i alliansen. Bare Washington-traktaten rangerer høyere i NATOs dokument-hierarki. Konseptet beskriver grunnlaget for alliansesamarbeidet, NATOs målsettinger og fundamentale sikkerhetsoppgaver. Videre beskrives den sikkerhetspolitiske situasjon og de utfordringer som NATO står overfor, og de politiske og militære virkemidler som alliansen har til disposisjon.

For å stå bedre rustet til å løse det brede spekteret av fremtidige oppgaver, er det igangsatt et omfattende arbeid med å modernisere og endre alliansens militære styrker. Målene er bl a å minske de teknologiske forskjellene mellom NATO-landene og øke evnen til militær samhandling. Dette arbeidet omtales under tittelen "Defence Capabilities Initiative" eller DCI. Initiativet vil trolig få betydelige konsekvenser både for forsvarssamarbeidet i NATO og for medlemslandenes militære styrker. DCI er nærmere omtalt i kapittel 3.4.2.

Endringsprosessene i NATO har gjort organisasjonen til et viktig stabiliserende element i hele det euro-atlantiske området. NATO utgjør kjernen i et sikkerhetsfellesskap som også omfatter en rekke stater utenfor alliansen, f eks gjennom ordninger som Partnerskap for fred. Det eksisterer imidlertid flere uavklarte spørsmål, som vil kunne skape kilder til splid. Russland har grunnleggende motforestillinger mot utvidelsesprosessen i NATO. En ytterligere utvidelse av alliansen vil også øke mangfoldet og dermed muligens sentrifugalkreftene innad i alliansen, noe som vil kunne svekke NATOs evne til effektiv krisehåndtering. På den annen side vil en slik utvidelse også være et bidrag til å styrke arbeidet for å skape fred og stabilitet i Europa. Videre vil det i tiden fremover være en hovedutfordring for forsvarssamarbeidet i NATO å favne over et vidt spekter av gamle og nye oppgaver innenfor en og samme struktur. Denne utfordringen forsterkes av reduksjoner i nasjonale forsvarsbudsjetter, nedbygging av forsvarsstrukturene, utvidelsesprosessen, økende press i NATOs felles budsjetter og et økende fokus blant sentrale europeiske allierte på å skape felles løsninger utenfor NATO-rammen. Det sistnevnte vil også kunne skape en konkurranse i forholdet til NATO mht politisk initiativ og disponering av militære styrker.

Til dette kommer også de særskilte utfordringer alliansen stilles overfor i forbindelse med gjennomføring av militære operasjoner utenfor sitt tradisjonelle ansvarsområde. Konflikten i Kosovo utgjør et illustrerende eksempel i så måte.

Omformingen av NATO stiller også Norge overfor nye krav og utfordringer. Med dagens sikkerhetspolitiske trender i Europa kan NATO i fremtiden komme til å legge enda mindre vekt på forhold og utfordringer som tradisjonelt har stått sentralt i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. På lengre sikt er det også en mulighet for at NATO kan få redusert betydning og svekket evne til å løse summen av de oppgaver alliansen har påtatt seg, og at Norge blir marginalisert i dette samarbeidet. Denne marginaliseringen vil imidlertid kunne arte seg forskjellig i forhold til henholdsvis USA og NATOs europeiske medlemmer.

Utviklingen av NATO medfører større forventninger til norsk deltakelse i ulike typer militære operasjoner og virksomhet utenfor eget nærområde for å bidra til å skape fred og stabilitet i et bredere perspektiv. I tillegg kommer forventningen om at Norge på en troverdig måte må kunne bidra til det tradisjonelle kollektive allianseforsvaret og herunder ta et nødvendig ansvar for egen sikkerhet. Norge må i større utstrekning enn tidligere være beredt til å engasjere seg aktivt i de sikkerhetspolitiske problemer og eventuelle kriser Norges allierte er mest opptatte av. Dette kan i sterkere grad bli en forutsetning for å sikre alliert interesse for utfordringer og problemstillinger som særlig opptar Norge.

DCI vil påvirke utviklingen av det norske forsvaret. Initiativet medfører betydelige ressursmessige utfordringer, men vil samtidig være en viktig katalysator for nødvendig endring og modernisering. Slik endring og modernisering er en forutsetning for at Norge i fremtiden skal kunne opprettholde en troverdig evne til å operere sammen med andre allierte. Dette er tilfelle både med tanke på deltakelse i operasjoner utenfor Norge, og med tanke på allierte forsterkninger til forsvaret av Norge.

2.3.2 Den sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingen i EU

Utviklingen av et europeisk samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området har skutt fart i løpet av de senere år. Prosessen ble tatt et viktig steg videre under EUs toppmøtet i Helsinki i desember 1999. EU har besluttet å utvikle egne strukturer og kapasiteter for å styrke organisasjonens evne til å planlegge og utføre ulike typer krisehåndtering, også uavhengig av NATO. Det er samtidig lagt til grunn at NATO fortsatt skal være fundamentet for de alliertes kollektive forsvar i fremtiden, og at utviklingen av det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU skal skje gjennom nødvendig dialog og samarbeid med NATO, med europeiske allierte som ikke er medlemmer av EU og med andre samarbeidspartnere.

Arbeidet med å utvikle EU til en selvstendig aktør på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er fortsatt i startfasen. Bestrebelsene vil kunne få en positiv betydning for europeisk sikkerhet. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til tempoet, resultatene og konsekvensene av dette arbeidet. Det vil derfor være viktig å skille mellom EUs ambisjoner og realitetene i denne utviklingen.

På den ene side står EU overfor åpenbare utfordringer av både ressursmessig og politisk karakter. Målsettingen om at EU i fremtiden skal kunne gjennomføre omfattende, militære krisehåndteringsoperasjoner uten NATO og USA, er ambisiøs. Dette vil kreve en betydelig styrking av EU-landenes militære kapasiteter over et bredt spekter i en tid da bevilgningene til forsvarssektoren i de fleste europeiske land er synkende. Videre knytter det seg utfordringer til oppnåelse og opprettholdelse av tilstrekkelig enighet på politisk nivå, både for å drive denne prosessen fremover og i tilknytning til konkrete operasjoner. Det sistnevnte kan særlig bli en utfordring når EU utvides med en rekke flere land og der ingen i kraft av sin størrelse og betydning kan spille en rolle tilsvarende den USA tradisjonelt har hatt i NATO.

På den annen side har en rekke EU-land allerede mange av de militære kapasiteter som vil være nødvendige for å gi EU en styrket rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. En rekke flernasjonale, europeiske styrkestrukturer er opprettet, og kjernen i en felles europeisk militær stab og et beslutningssystem er etablert i det eksisterende VEU-samarbeidet. Utviklingen av NATO gjenspeiler også mulighetene for en styrket rolle for EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Det er allerede utviklet ordninger for å kunne avgi NATO-ressurser til europeisk-ledede krisehåndteringsoperasjoner. Videre vil en modernisering og harmonisering av landenes militære styrker i tråd med DCI også øke de europeiske lands muligheter til å gjennomføre enkelte militære operasjoner uavhengig av USA. EU-landenes betydelige økonomiske styrke bidrar også til å øke mulighetene for denne organisasjonen til å spille en sterkere rolle, både med tanke på utviklingen av militære kapasiteter, og for å kunne spille på ikke-militære virkemidler som en integrert del av krisehåndtering og stabilitetsfremmende arbeid. Like viktig er den voksende politiske viljen til å styrke EUs fremtidige rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, ikke minst i de mest sentrale EU-landene. Dette er gjenspeilet i beslutningene fra EU-toppmøtet i Helsinki der ambisjonene ikke bare er konkretisert, men også i stor grad tidfestet. Selv om disse ambisjonene ikke skulle bli realisert i tråd med målsettingene, kan EU i årene fremover bli en sentral arena ved behandlingen av europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål, og en aktør som i mange sammenhenger vil tale på vegne av Europa innenfor det atlantiske forsvarssamarbeidet.

Konsekvensene for Norge av EUs bestrebelser er først og fremst avhengig av hvorvidt EU lykkes i det arbeid som er påbegynt, i hvilken grad NATO vil bli svekket som et resultat av utviklingen i EU, og hvilke samarbeidsordninger det vil være mulig for Norge å oppnå i forholdet til EU.

Norge står utenfor EU. Utviklingen vil medføre at VEU som organisasjon blir nedlagt og at EU vil overta og videreutvikle det som i praksis har vært VEUs oppgaver. Dette vil kunne representere en utfordring for Norge ved at viktige diskusjoner og beslutninger om europeiske sikkerhetsspørsmål og europeiske krisehåndteringsoperasjoner finner sted i fora hvor Norge har liten innflytelse. I den grad EU utvikler seg til en selvstendig og robust aktør på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, kan dette på lengre sikt også bidra til å endre rammene for samarbeidet i alliansen. Dersom samarbeidet i NATO skulle utvikle seg i retning av å bli et forum for dialog mellom USA på den ene siden og et mer enhetlig EU på den andre, vil dette kunne bli problematisk for Norge, spesielt i situasjoner der USA og EU har motstridende interesser. Dersom utviklingen på lengre sikt i tillegg skulle medføre at EU-landenes interesse for og bidrag til NATO svekkes i betydelig grad, vil dette sette Norge i enda vanskeligere situasjon.

Det er usikkert i hvilken grad det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU på lengre sikt vil utvikle seg til å bli et gjensidig forsterkende supplement til samarbeidet i NATO. I utgangspunktet er dette en uttalt forutsetning for det arbeidet som pågår i EU. Sentrale europeiske allierte har åpenbart noe sprikende interesser i dette spørsmålet. Mye vil også avhenge av de valg og strategier USA vil legge til grunn i sitt forhold til Europa i fremtiden.

2.3.3 Utviklingen i OSSE

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har utviklet seg betydelig på 90-tallet. I tillegg til det politiske samarbeidet er også operative aspekter ved virksomheten blitt vektlagt i større grad. Samarbeidet i OSSE legger til grunn en meget bred tilnærming til sikkerhet. Organisasjonens viktigste oppgaver knytter seg til krisehåndtering og konfliktavverging. OSSE er det eneste forum hvor samtlige europeiske og sentralasiatiske stater, samt USA og Canada, møtes for å diskutere felles sikkerhet. Samarbeidets brede innretting gjør at OSSE også i fremtiden vil ha en viktig rolle å spille i arbeidet med å skape sikkerhet og stabilitet i hele det euro-atlantiske området. En viktig utfordring vil være å styrke organisasjonens utøvende og operative aspekter, ikke minst i tilknytning til konfliktavverging og tidlig varsling. I overskuelig fremtid er det allikevel lite som taler for at OSSE vil utvikle seg til et integrert militært samarbeid eller til et virkemiddel for å håndtere konflikter som krever koordinert innsats av større militære styrker. Tradisjonelle fredsbevarende operasjoner i regi av OSSE vil imidlertid kunne bli mer aktuelt enn tidligere. Dette kan i så fall medføre økede krav til Norge om å stille militært personell og militære styrker til rådighet for organisasjonen i begrensede krisehåndteringsoperasjoner.

2.3.4 Den transatlantiske dimensjon

Samarbeidet mellom Europa og USA har vært den viktigste bærebjelken for europeisk sikkerhet i hele etterkrigstiden. Den amerikanske sikkerhetsgarantien overfor Europa gjennom USAs militære tilstedeværelse og ledende rolle i NATO har bidratt til å knytte europeisk og amerikansk sikkerhet sammen. Dette har også vært et konkret uttrykk for transatlantisk solidaritet og interessefellesskap i sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Etter den kalde krigen har det transatlantiske samarbeidet om sikkerhets- og forsvarsspørsmål gradvis fått et annet innhold. Særlig viktig er de endringene som har funnet sted i NATO, jf kapittel 2.3.1. Disse har i stor grad vært drevet frem av amerikanske interesser og ideer. Fra amerikansk side har man særlig vektlagt behovet for å bygge ut det tradisjonelle samarbeidet for å kunne møte et bredere spekter av sikkerhetsutfordringer, hvor de europeiske land bærer en større del av byrdene, både politisk, økonomisk og militært.

Utviklingen av det transatlantiske samarbeidet har vært en nødvendig forutsetning for å videreføre NATOs legitimitet og rasjonale i en ny sikkerhetspolitisk situasjon. Samtidig utgjør endringene et viktig incitament for et fortsatt aktivt amerikansk engasjement i europeisk sikkerhet.

Utviklingen har imidlertid også skapt nye utfordringer. Til tross for mange sammenfallende interesser kan man også identifisere potensielle motsetninger som vil kunne gjøre seg gjeldende på lengre sikt. Forholdet mellom USAs globale og Europas mer regionale interesser vil være én potensiell utfordring, ikke minst mht eventuell bruk av militærmakt utenfor NATOs kjerneområde. Videre vil innrettingen av det fremtidige sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet innenfor rammen av EU være avgjørende, særlig om denne skulle utfordre amerikanske synspunkter og USAs ledende rolle. For USA vil det være viktig at utviklingen av europeisk sikkerhet og forsvar er forankret i NATO og bidrar til å styrke alliansen og det transatlantiske samarbeidet i form av en rimelig byrdefordeling og økt evne til militær samhandling. Det økende teknologigap som gjør seg gjeldende mellom USA og de europeiske allierte, kan få store konsekvenser for evnen til militær samhandling, for rolle- og byrdefordelingen i militære operasjoner, for innrettingen av det transatlantiske forsvarsindustrielle samarbeidet, og for graden av sammenfall i vurderingene av risikoer og trusler.

Det er grunn til å anta at NATO og Europa også i de neste 10–20 år vil ha stor betydning i amerikansk sikkerhets- og forsvarspolitikk. USA har evne til å spille en fremtredende rolle i europeisk sikkerhet. USA vil trolig også se seg tjent med et slikt engasjement som del av en global og multilateralt orientert politikk som betinger forpliktende allianser og koalisjoner. Dette må ses i lys av den vekt USA legger på opprettholdelse av stabilitet i Europa, utviklingen av et best mulig forhold til Russland og verdien av å ha troverdige partnere på et teknologisk og økonomisk nivå som er mest mulig likt USAs eget. I lys av USAs globale engasjement og av rene økonomiske hensyn, kan det imidlertid ikke utelukkes at det innenrikspolitiske press for å trappe ned det militære engasjementet i Europa vil kunne øke. En slik utvikling kan bli forsterket dersom oppfatningen av at europeerne ikke bærer sin rimelige del av de militære byrdene tiltar, og dersom det oppstår flere vedvarende politiske motsetninger på andre områder i forholdet til Europa.

Det fremtidige forholdet til USA reiser særlige utfordringer for Norge. Det er allerede påpekt at Norge kan komme i en vanskelig situasjon i spenningsfeltet mellom USA og et sterkere integrert EU. Videre vil mange av de krav USA stiller til sine europeiske allierte, også bli gjort gjeldende overfor Norge. Dette inkluderer opprettholdelsen av en tellende nasjonal forsvarsevne kombinert med evne og vilje til å delta i operasjoner ute, og en videreutvikling av de militære styrker i tråd med DCI.

Norge og nordområdene er fortsatt av interesse for USA, men på en noe annen måte enn tidligere. I dagens situasjon knytter USAs interesser i nord seg i sterkere grad til miljømessige og ressursrelaterte spørsmål og i mindre grad enn tidligere til de offensive militære kapasiteter i det nordvestlige Russland. På lengre sikt vil USAs interesser i nordområdene i stor grad avhenge av utviklingen i Russland. Med mindre de sikkerhetspolitiske trender skulle endre seg nevneverdig, kan innholdet i det eksisterende forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA, herunder forhåndslagringskonseptet, komme under økende press. Det må allikevel antas at USAs interesse for nordområdene også i et lengre tidsperspektiv vil være av en slik karakter at landet vil ønske å opprettholde et nært samarbeid med troverdige og stabile partnere i dette området. Norges geografiske beliggenhet utgjør fortsatt et grunnlag for et sikkerhets- og forsvarspolitisk interessefellesskap på en rekke områder.

2.4 Utviklingen i Norges nærområder

Utviklingen i Norges nærområder vil nødvendigvis ha avgjørende sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser for Norge også i fremtiden. Av særlig betydning er utviklingen i Russland, utfordringer knyttet til ressurs- og suverenitetsspørsmål og utviklingen i det nordiske samarbeidet og mellom de nordeuropeiske stater.

2.4.1 Russland

På 90-tallet har det funnet sted store omveltninger i Russland. På en rekke områder har utviklingen gått i positiv retning. Likevel preges Russland i dag av en relativ stabilitet, der svake institusjoner, store økonomiske problemer, organisert kriminalitet og særlige utfordringer i landets randsoner utgjør sentrale trekk i bildet. En gjennomgripende forbedring av denne situasjonen kan trolig bare skje gradvis og over relativt lang tid. I sum skaper dette et potensiale for intern ustabilitet, som også kan spre seg utenfor Russlands grenser. Samtidig bidrar den vanskelige situasjonen til å gjøre Russland mer avhengig av et samarbeid med andre.

På lang sikt vil utviklingen i Russland kunne ta svært ulike retninger. I lang tid fremover vil Russland antakelig fremstå som en stormakt med spesielle problemer og utfordringer, der forholdet til omverdenen vil være mer pragmatisk og sammensatt enn tidligere. Den relative stabilitet som preger Russland i dag, vil således kunne vedvare over en lang periode med det resultat at Russland i fremtiden vil utgjøre både en potensiell sikkerhetsutfordring og samarbeidspartner. Den interne politiske utviklingen i Russland og utviklingen i forholdet mellom Russland og Vesten peker i denne retning. Det samme gjør de vurderinger som legges til grunn i det nye sikkerhetskonseptet og den nye militære doktrine som er vedtatt på russisk side. Dette kan bidra til å gjøre omverdenes forhold til Russland krevende og utforutsigbart. Selv om det over tid har funnet sted en betydelig militær nedbygging i nordområdene, jf figur 2.1, er den relative betydningen for Russland av de gjenværende basene i nord blitt større. Samtidig tillegges de kjernefysiske våpen større vekt for russisk sikkerhet enn tidligere. Dette gjør at Kola og Nordvest-Russland også i fremtiden vil ha en viktig strategisk betydning for Russland, og at det i lang tid fremover vil kunne befinne seg en betydelig prioritert militær kapasitet i dette området. Russland vil derfor utgjøre en potensiell sikkerhets- og forsvarspolitisk utfordring for Norge også utover de nærmeste ti år.

Figur 2-1 Hovedtrekk i den militære utviklingen i Nordvest-Russland fra 1987 til1999. Tallene beskriver ikke kvalitative sider ved utviklingen eller potensialet for overføring av styrker fra andre deler av Russland.

Figur 2-1 Hovedtrekk i den militære utviklingen i Nordvest-Russland fra 1987 til1999. Tallene beskriver ikke kvalitative sider ved utviklingen eller potensialet for overføring av styrker fra andre deler av Russland.

Forholdet mellom Russland og Vesten, og særlig mellom Russland og USA, vil også i tiden fremover være temperaturbestemmende for forholdet mellom Russland og Norge. Det kan derfor ikke utelukkes at den politiske og militære spenningen mellom Russland og Norge vil kunne øke som følge av hendelser og forhold som i utgangspunktet ikke er knyttet til det bilaterale forholdet. Det kan heller ikke utelukkes at motsetninger i det bilaterale forholdet mellom Russland og Norge i helt spesielle situasjoner kan eskalere til en militær krise. Dette er nærmere omtalt i kapittel 2.4.2.

Dette betyr ikke at Russland i dag utgjør noen militær trussel mot Norge, eller nødvendigvis vil utgjøre en trussel i fremtiden. Historisk sett har det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland vært preget av fravær av væpnet konflikt. I den nåværende politiske situasjon er det ingenting som tilsier at en fra norsk side bør betrakte Russland som en generell politisk eller militær motstander. Forholdet mellom Russland og Norge vil imidlertid også i tiden fremover være preget av det asymmetriske maktforholdet mellom en stormakt og en småstat. Hvilken retning utvikingen i Russland tar, vil derfor være avgjørende for hvilken vekt denne dimensjonen bør gis i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk i fremtiden.

Innenfor de nærmeste 10 år er det lite sannsynlig at Russland vil ha militær kapasitet til å kunne gjennomføre et massivt konvensjonelt angrep mot NATO-medlemmet Norge og besette store deler av norsk territorium. Gjenoppbygging av en russisk militær kapasitet som igjen kan utgjøre en konvensjonell invasjonstrussel mot store deler av norsk territorium, vil være både tid- og ressurskrevende. I et 20-års perspektiv kan en slik mulighet naturligvis ikke utelukkes. Et mer aktuelt scenario vil imidlertid være at Russland på lengre sikt utvikler mindre, men kvalitativt bedre militære styrker som i større grad har sin primære innretting mot å håndtere andre typer oppgaver enn de som stod i fokus under den kalde krigen.

De russiske konvensjonelle styrker befinner seg i dag i en meget vanskelig situasjon. Ytterligere, kvantitative reduksjoner vil med stor sannsynlighet tvinge seg frem. På russisk side synes det likevel å være en klar ambisjon å videreutvikle kvaliteten i de militære styrkene, et arbeid som pågår innenfor en rekke områder. Det er sannsynlig at Russland både på kort og lang sikt vil besitte en betydelig militær kapasitet som gjør det mulig å gjennomføre avgrensede konvensjonelle angrep mot norske mål, inkludert en evne til å invadere og besette store deler av Finmark, med relativt liten varslingstid. En kraftsamling av russisk militær innsats overfor Norge vil således fortsatt representere en meget stor utfordring dersom en slik situasjon skulle oppstå. Også russiske maktdemonstrasjoner og begrenset bruk av militærmakt vil kunne fremstå som dramatisk, da Norge i så fall konfronteres med en stormakt med en stor kjernevåpenkapasitet i bakhånd. Skulle slike situasjoner oppstå, er det imidlertid naturlig å anta at de internasjonale ringvirkninger vil være så betydelige at Norge må kunne påregne alliert støtte.

Den sikkerhetspolitiske utfordring som Russland vil kunne representere for Norge, knytter seg ikke bare til fortsatt tilstedeværelse av betydelige militære kapasiteter i Norges nærområder. Den russiske militære virksomheten i nordområdene representerer en miljøtrussel som vil gjøre seg gjeldende i mange tiår fremover. Omkring 20 prosent av alle verdens kjernefysiske reaktorer befinner seg i dette området. Nordflåten har nærmere 300 reaktorer i drift og i opplag. I tillegg er avfall fra et stort antall reaktorkjerner lagret på uforsvarlig vis. Oppløsningstendensene i det russiske samfunnet har videre gitt grobunn for lovløshet og organisert kriminalitet som også kan få konsekvenser for Norge i lys av naboskapet og den felles grensen med Russland. Denne grensen representerer et av de største velferdsgap i Europa, og trafikken over grensen har økt markant. Slike utfordringer er i utgangspunktet ikke av forsvarspolitisk karakter. De kan imidlertid få sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser, bl a ved å øke potensialet for kriser og ustabilitet i et område med en stor konsentrasjon av militære styrker og masseødeleggelsesvåpen.

2.4.2 Andre utfordringer i Norges nærområder

Norge har forvaltningsansvar for havområder som er over seks ganger større enn fastlands-Norge, jf figur 2.2. Dette er ressursrike områder med ulik og til dels omstridt status som også i fremtiden vil være av militærstrategisk betydning. Utviklingen i disse områdene og Norges rolle som suverenitetshevder og myndighetsutøver har derfor viktige sikkerhets- og forsvarspolitiske aspekter.

Figur 2-2 Norge og tilstøtende havområder

Figur 2-2 Norge og tilstøtende havområder

Sterke og til dels motstridende interesser gjør seg gjeldende i forbindelse med utnyttelsen av de levende ressursene i Nordsjøen, Norske- og Barentshavet. Disse strategiske råvarene er av stor betydning for Norge. Et styrket internasjonalt og bilateralt avtaleverk på dette området vil ikke eliminere muligheten for at interessekonflikter kan oppstå. Videre eksisterer det ulike prinsipielle syn på norske rettigheter i Vernesonen i forhold til Svalbard-traktaten hvor Norge har liten uttrykt støtte fra tradisjonelle samarbeidspartnere. Avgrensningsspørsmålet (delelinjen) i Barentshavet er fortsatt uløst.

Dette gjør at Norges rolle i dette området kan bli utfordret. Nye funn av olje og gass i disse områdene vil kunne forsterke disse utfordringene. På lengre sikt kan det ikke utelukkes at større ressursknapphet, økt kommersiell virksomhet som flyttes stadig lenger nordover, og et mulig økt press på Norges fortolkning av sin egen rolle i disse områdene, vil kunne gi grobunn for motsetninger, episoder og kriser.

Slike konflikter og episoder vil i utgangspunktet kunne involvere en rekke ulike aktører. Det er imidlertid først og fremst i forholdet til Russland at de største potensielle utfordringene knyttet til fremtidig myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse og ressursutnyttelse i nordområdene vil kunne gjøre seg gjeldende. Den vanskelige situasjon Russland befinner seg i, kan tilsi at russisk suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse vil bli koblet nærmere til sikringen av økonomiske ressurser i fremtiden. Dette, sammen med den militærstrategiske betydning nordområdene fortsatt vil ha for Russland, gjør at landet i fremtiden vil kunne se store deler av aktiviteten i nordområdene i et sikkerhets- og forsvarspolitisk lys. Dette øker risikoen for at forhold som i utgangspunktet er av ren sivil art, kan få direkte og uheldige koblinger til sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål, og for at episoder og kriser kan få en militær dimensjon. Samtidig kan utviklingen også gi grobunn for økt samarbeid mellom Russland og andre nasjoner som har interesser i dette området.

Petroleumsvirksomheten er av sikkerhets- og forsvarspolitisk betydning også i en bredere sammenheng. Olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel er av vital betydning både for norsk økonomi, og i økende grad for en rekke andre land som importerer norsk olje og særlig gass. Dette bidrar til å gjøre olje- og gassvirksomheten mer eksponert, også for aktører som ønsker å påvirke mottagere av norsk energi. Norges rolle som strategisk energileverandør reiser derfor viktige sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer for fremtiden. Dette knytter seg først og fremst til beskyttelse av viktige anlegg og viktig infrastruktur i fred, krise og krig mot et bredt spekter av potensielle trusler, slik at sikker produksjon og stabile leveranser kan opprettholdes. Denne utfordringen berører flere interesser enn de rent nasjonale og skaper arenaer for samarbeid med andre land, samtidig som Norge i gitte situasjoner også kan bli utsatt for økt press.

2.4.3 Den nordiske dimensjon

Under den kalde krigen var det nordiske samarbeidet på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området preget av sterke begrensninger. Fravær av et omfattende felles nordisk samarbeid ble langt på vei oppfattet som en forutsetning for regional stabilitet. På 90-tallet endret situasjonen seg betydelig. Et aktivt nordisk samarbeid på sikkerhets- og forsvarsområdet er i stadig økende grad blitt ansett som et viktig virkemiddel for å bidra til en fredelig utvikling, både regionalt og i en bredere internasjonal ramme. Et slikt samarbeid har også fremstått som stadig mer attraktivt med tanke på omstillingen i de ulike lands forsvarssektorer. Det er et åpenbart potensiale for å utvikle dette samarbeidet ytterligere. De nordiske land har en rekke sammenfallende interesser i sikkerhetspolitikken, de har viktige språklige og kulturelle fellestrekk, og de har lang erfaring fra et nært samarbeid på en rekke ulike samfunnsområder.

Likevel vil det nordiske samarbeidet også stå overfor viktige utfordringer i tiden fremover. Så lenge landene har ulike tilknytningsformer til NATO og EU, vil dette kunne utgjøre en begrensende faktor for en videreutvikling av samarbeidet. På den annen side kan dette medvirke til å gi det nordiske samarbeidet øket verdi ved at de nordiske land utfyller hverandre i en situasjon der alle til en viss grad står på sidelinjen av utviklingen av europeisk sikkerhetspolitikk. Dersom Sverige og Finland i fremtiden skulle bli medlemmer av NATO, ville dette ytterligere styrke mulighetene for samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området.

En annen dimensjonerende faktor for det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet er hvordan de ulike land oppfatter fremtidens trussel- og risikobilde og innretter sine respektive forsvar. Etter den kalde krigen har omleggingen av forsvarspolitikken og forsvarsstrukturene i de nordiske land bidratt til å skape både likheter og forskjeller. Det er et betydelig sammenfall i de nordiske lands oppfatninger av utviklingen i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser. Samtidig vil det fortsatt gjøre seg gjeldende viktige forskjeller, ikke minst i lys av landenes ulike geografiske plassering.

Alle de nordiske land har gjennomført, eller er i ferd med å gjennomføre, omfattende endringer innen forsvarssektoren. Dansk forsvarspolitikk har allerede gjennomgått store reformer som har resultert i en kraftig nedbygging av det tradisjonelle territorielle forsvaret til fordel for en sterk satsning på internasjonale operasjoner og krisehåndtering. I Finland legges det fortsatt stor vekt på det territorielle forsvaret. Utviklingen går imidlertid i retning av en mer differensiert og mindre omfangsrik forsvarsstruktur der det satses sterkt på utvalgte enheter, også med det formål å øke evnen til deltakelse i internasjonale operasjoner. I Sverige planlegges en meget betydelig omstilling av Forsvaret. Omstillingen vil innebære at invasjonsforsvarskonseptet forlates til fordel for et betraktelig mindre kvalitetsforsvar som skal kunne håndtere et bredt spekter av begrensede risikoer og trusler, og styrke evnen til deltakelse i internasjonale operasjoner.

De nordiske landenes økte vektlegging av deltakelse i internasjonale operasjoner har utgjort kjernen i videreutviklingen av det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet på 90-tallet. Etableringen av NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) og det nordiske samarbeidet i fredsoperasjonene på Balkan er et uttrykk for dette. Det foreligger konkrete planer om å styrke dette samarbeidet ytterligere. På lengre sikt vil dette kunne utgjøre en viktig katalysator for videreutvikling av konkret samarbeid også på andre områder, som utvikling og anskaffelse av materiell, forsyningsstøtte, utdanning, øvelser og trening, og eventuell etablering av flernasjonale militære enheter i en nordisk ramme.

Stadig flere europeiske land avvikler eller suspenderer verneplikten, jf figur 1.14. Omstillingsprosessene innebærer til dels betydelige endringer i praktiseringen av verneplikten i de nordiske land. Ingen av disse landene legger imidlertid opp til å avskaffe verneplikten. Dette vil derfor kunne utgjøre et ytterligere område av felles interesse for de nordiske land.

2.4.4 Den nordeuropeiske dimensjon

Samarbeidet om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål i Nord-Europa omfatter mer enn den rent nordiske dimensjon. Samarbeidsordninger som anlegger et bredere regionalt perspektiv, har fått økt betydning i de senere år. Aktuelle eksempler er Østersjø- og Barentssamarbeidet, som inkluderer en rekke land i tillegg til de nordiske. Utvidelsesprosessene i NATO og EU, endringene i NATOs kommandostruktur, veksten i økonomisk og kulturelt samkvem, og den rolle Russland spiller mht utviklingen og situasjonen i disse områdene, gjør at Norge vil ha viktige interesser å ivareta i det regionale samarbeidet i Nord-Europa. Av særlig betydning i denne forbindelse er Norges omfattende leveranser av energi til flere sentrale, nordeuropeiske land. Dette skaper et økt behov og nye muligheter for bi- og multilateralt forsvarssamarbeid, men vil samtidig kunne innebære nye og økende utfordringer, jf kapittel 2.4.2.

2.5 Utvalgets samlede vurdering av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser – premisser for forsvarspolitikken

Utvikling av et helhetlig og moderne forsvar er så krevende at det for et lite land som Norge må ses i et meget langt tidsperspektiv. I en foranderlig verden er det imidlertid tilnærmet umulig å ha en klar og velfundert formening om Norges konkrete sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon om 10, 20 eller 30 år. Denne grunnleggende usikkerheten gjør det nødvendig å utforme forsvarspolitikken innenfor et bredt spenn av mulige rammebetingelser for norsk sikkerhet over tid. Etter den kalde krigen har Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon endret seg i positiv retning. Endringsprosessene har likevel ikke opphevet alle tradisjonelle forhold som har ligget til grunn for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Norge vil i fremtiden stå overfor et langt mer differensiert og komplekst trussel- og risikobilde. Det gjør planlegging vanskeligere og stiller store krav til de virkemidler som skal benyttes til å møte utfordringene. Usikkerheten og kompleksiteten i de internasjonale omgivelser øker sjansene for å gjøre gale veivalg. Dette understreker nødvendigheten av fleksible løsninger i sikkerhets- og forsvarspolitikken, der evne til å møte utfordringer som kan oppstå på lengre sikt må kombineres med evne til å kunne håndtere løpende virksomhet og oppgaver i et kortsiktig perspektiv. Begrensede ressurser fordrer klare valg for å rette Forsvaret inn mot de viktigste utfordringene. Klare valg betyr samtidig at vi ikke kan gardere oss fullt ut mot enhver tenkelig risiko eller trussel.

I overskuelig fremtid vil det være områder både i Europa og i Europas periferi som er preget av alvorlige problemer og spenninger. Det kan ikke utelukkes at ustabilitet og konflikter som i utgangspunktet ligger relativt fjernt fra Norge, kan spre seg og på ulike måter involvere Norge og norske interesser. Dette kan også gi seg utslag i trusler mot norsk sikkerhet der formålet ikke først og fremst er å ramme Norge direkte, men å ramme Norge for indirekte å oppnå andre målsettinger.

Til forskjell fra omfattende militære angrep mot Norge, kan en rekke mer aktuelle og begrensede risikoer og trusler utvikle seg meget raskt og uten særlig forvarsel. De vil også i sterkere grad kunne knyttes til andre typer aktører enn stater og grupperinger av stater, og trenger ikke å ha sitt utspring i forhold eller konflikter som berører Norge direkte.

Videre vil ulike risikoer og trusler som berører norsk sikkerhet kunne opptre samtidig. Dette kan gjelde hendelser eller forhold som ikke nødvendigvis har sammenheng med hverandre. I den grad det skulle oppstå direkte militære trusler mot Norge, kan dette særlig medføre utfordringer i en situasjon der større norske og allierte styrkebidrag allerede er engasjert andre steder, f eks i internasjonale operasjoner.

Norge vil også i fremtiden ha en avgjørende interesse av å møte utfordringer mot egen sikkerhet gjennom et nært samarbeid med andre. I en situasjon der utviklingen i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser på lengre sikt er preget av betydelig usikkerhet, er det for et lite land som Norge svært viktig å videreutvikle en sikkerhets- og forsvarspolitisk forankring i flere retninger. I motsatt fall risikerer vi en marginalisering av Norge og norske interesser.

I et overordnet sikkerhetspolitisk perspektiv må Norges samarbeid med omverdenen fortsatt forankres i et bredt spekter av ulike ordninger, herunder gjennom aktivt norsk engasjement i sikkerhetssamarbeid som FN og OSSE. I et snevrere forsvarspolitisk perspektiv vil Norges forhold til NATO og ulike allierte land, EU, Norden og Russland være av størst betydning.

NATO-medlemskapet ligger fast og vil i overskuelig fremtid utgjøre hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det er av svært stor betydning for Norge å beholde et sterkt NATO som evner å utføre de fundamentale oppgaver og som utgjør det sentrale forum for sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid i det euro-atlantiske området.

I den grad EU utvikler seg til en sterk og selvstendig sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør, vil det være i norsk interesse å utvikle et hensiktsmessig samarbeid med EU på dette området. EU består i overveiende grad av land som er Norges allierte, og som Norge har en rekke sammenfallende interesser med i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Et slikt samarbeid kan få økt betydning dersom NATO over tid svekkes og USA reduserer sitt sikkerhets- og forsvarspolitiske engasjement i Europa. Dersom utviklingen av EU skulle medføre en relativ svekkelse av NATO, vil dette imidlertid også kunne bidra til å øke Norges avhengighet av USA.

For Norge vil det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet med USA fortsatt stå helt sentralt. I lang tid fremover er det trolig bare USA som vil ha kapasitet til å kunne forsterke Norge militært i større omfang, ikke minst i et maritimt og luftmilitært perspektiv, og som kan være et balanserende element i forholdet mellom Norge og Russland. Et viktig mål må derfor være å opprettholde et effektivt samarbeid med USA som én av flere sentrale pilarer i sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske tilknytning til omverdenen må suppleres med ytterligere bi- og multilateralt samarbeid. Dette gjelder ikke minst i forhold til andre allierte og partnerland i Nord-Europa. En styrking av det forsvarspolitiske samarbeidet med land som Tyskland, Storbritannia, Nederland, Frankrike og Polen, i tillegg til de nordiske land, vil bidra til å trygge Norges sikkerhetspolitiske stilling, gi Norge økte muligheter for innflytelse og bidra til å motvirke en marginalisering av Norge i Europa.

For Norge vil det også være viktig å videreutvikle samarbeidet med Russland. Norge og Russland har en rekke sammenfallende interesser og felles utfordringer i nordområdene. En balansert videreutvikling av det forsvarspolitiske samarbeidet med Russland, både bilateralt og i en flernasjonal ramme, vil bidra til økt stabilitet og være av avgjørende betydning for norsk sikkerhet i fremtiden. Videre kan norske erfaringer og norsk kunnskap i denne forbindelse også representere en ressurs for andre allierte og partnere. I fremtiden vil det derfor være i norsk interesse å utnytte et slikt potensiale for samarbeid i størst mulig utstrekning, uten at dette medfører en bilateralisering av dialogen om viktige sikkerhetsutfordringer i dette området. Disse utfordringene er av et slikt omfang og av en slik karakter at det vil være i Norges interesse å møte disse innenfor en bredere multilateral ramme.

Til tross for at Norge også i fremtiden må basere seg på å møte utfordringer mot egen sikkerhet i et bredt forankret samarbeid med andre, er det et nasjonalt ansvar å sørge for at de virkemidler som staten har til rådighet i sikkerhets- og forsvarspolitikken, er best mulig tilpasset fremtidens trussel- og risikobilde. De overordnede utviklingstrekk i Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser, har konsekvenser for innrettingen av det norske forsvaret. Norge står overfor en vanskelig avveining i forsvarspolitikken fordi utfordringene som kan oppstå mot norsk sikkerhet innenfor ulike tidshorisonter, er så forskjellige. De utfordringer som kan oppstå på kort og mellomlang sikt, er av en slik art at de må tillegges stor vekt i norsk forsvarsplanlegging. Like fullt må det tas høyde for det brede spennet av mulige utfordringer på lang sikt. Det sistnevnte dreier seg imidlertid mer om å sikre tilstrekkelig handlefrihet enn å sette seg konkrete mål og legge detaljerte planer.

Et mer sammensatt risiko- og trusselbilde gjør det vanskeligere å trekke klare linjer fra de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelsene til den nasjonale forsvarspolitikken. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å dele inn de fremtidige utfordringer hvor forsvarspolitiske virkemidler kan fremstå som aktuelle for å ivareta norsk sikkerhet, i fire kategorier. Dette er ikke et forsøk på å utforme konkrete scenarier som grunnlag for Forsvarets detaljerte planlegging. De fire kategoriene er ment å synliggjøre trekk i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser som på overordnet nivå vil være styrende for forsvarspolitikken og innrettingen av Forsvaret.

(1) Omfattende militære angrep mot store deler av Norge

I løpet av de neste 10 år er det lite sannsynlig at det vil oppstå noen fare for omfattende militære angrep mot store deler av Norge, jf figur 2.3. Hvorvidt en slik situasjon vil vedvare i et enda lengre tidsperspektiv, er først og fremst avhengig av utviklingen i Russland og den mer generelle utviklingen i forholdet mellom Russland og Vesten. Det kan ikke fullstendig utelukkes at Russland på lang sikt vil kunne gjenoppstå som en mer omfattende tradisjonell militær trussel. Dette vil imidlertid forutsette helt spesielle utviklingstrekk knyttet til politiske forhold, økonomisk vekst, prioritering av forsvarsformål og utvikling og produksjon av militært utstyr. En slik utvikling vil ta tid og fordre store ressurser. Videre vil det være vanskelig å forutsi hvilken konkret karakter en slik eventuell trussel vil kunne anta. Dette gjør det lite hensiktsmessig i detalj å planlegge for hvordan den skal møtes med utgangspunkt i dagens situasjon.

Figur 2-3 En forenklet fremstilling av hovedforutsetninger i forsvarsplanleggingen

Figur 2-3 En forenklet fremstilling av hovedforutsetninger i forsvarsplanleggingen

(2) Begrensede militære angrep mot norske områder

Selv om det neppe vil foreligge noen omfattende tradisjonell invasjonstrussel mot Norge på kort og mellomlang sikt, har ikke alle potensielle militære utfordringer falt bort. Det er sannsynlig at Russland både på kort og lang sikt vil besitte militære kapasiteter som kan utgjøre en potensiell trussel mot Norge i en situasjon der spenningen skulle øke. Disse kapasitetene vil være tilstrekkelige til å gjennomføre både begrensede angrep mot utvalgte mål og invasjon mot mindre deler av norsk territorium.

Potensielle militære trusler mot norsk sikkerhet kan ikke utelukkende knyttes til de militære kapasiteter som fortsatt vil forefinnes i Russland. Også andre potensielle risikoer og trusler av mer begrenset militært art vil utgjøre vedvarende trekk i det sikkerhets- og forsvarspolitiske bildet. Begrensede angrep kan oppstå som følge av regionale konflikter utenfor Norges nærområder, og kan være rettet mot militære mål eller norske militære styrker, norske olje- og gassinstallasjoner eller andre norske økonomiske interesser, energiforsyning og andre vitale samfunnsfunksjoner, herunder tele- og datasystemer. Ikke minst kan trusselen fra masseødeleggelsesvåpen og langtrekkende våpensystemer få større aktualitet, særlig på noe lengre sikt.

Militære krenkelser, maktdemonstrasjoner og begrensede militære angrep mot norske mål og interesser utgjør derfor potensielle utfordringer både på kort og lang sikt.

(3) Fredstidskriser og episoder i norske nærområder

Gjennom de neste 10–20 år må norske myndigheter også forholde seg til et bredere trussel- og risikospektrum der ulike former for kriser og episoder i fredstid kan bli sentrale utfordringer. Dette kan dreie seg om følgene av manglende kontroll med ABC-våpen og andre militære ressurser i våre nærområder; implikasjoner av Norges rolle som ressursforvalter, ressursleverandør og myndighetsutøver i havområdene; forsøk på sabotasje eller anslag mot vitale og sårbare samfunnsinstallasjoner; og terroristvirksomhet som også kan inkludere bruk av moderne våpenteknologi i større skala. Videre kan Norge også bli stilt overfor humanitære katastrofer, miljøkatastrofer og flyktningestrømmer som kan ha sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. En rekke av disse utfordringene må i utgangspunktet håndteres med sivile virkemidler alene. I andre situasjoner vil Forsvaret ha en viktig rolle å spille, enten i en støttefunksjon eller som en hovedaktør. Dette vil først og fremst være aktuelt for å håndtere utfordringer i større skala og for å forhindre og håndtere en eventuell opptrapping gjennom militær tilstedeværelse.

(4) Konflikter og kriser utenfor Norge

Norges sikkerhet er uløselig knyttet til fortsatt stabilitet og fravær av konflikter i omgivelsene. Bruk av militære styrker som et instrument i internasjonal krisehåndtering, har de senere år fått en mer sentral plass i arbeidet for å møte felles sikkerhetsutfordringer. Norsk militær deltakelse i operasjoner utenlands kan bidra til å motvirke at hendelser og konflikter andre steder får negativ innvirkning på norsk sikkerhet, og motvirke den type utfordringer som er fremstilt i de tre førstnevnte kategoriene. Militær deltakelse ute kan imidlertid også bidra til å skape slike koblinger.

I sum er det likevel i Norges interesse å gi tellende militære bidrag til bestrebelsene på å skape og sikre fred og sikkerhet i omverdenen. Å stille med egnede bidrag til ulike militær operasjoner utenfor Norge vil utgjøre et vedvarende krav til Forsvaret i tiden fremover. Omfanget og karakteren av slike militære bidrag vil imidlertid kunne variere.

Det vises til særuttalelser fra medlemmene Mjelde og Solhjell i vedlegg 1.

Til dokumentets forside