NOU 2000: 20

Et nytt forsvar

Til innholdsfortegnelse

1 Særuttalelser

1.1 Særuttalelser til kapittel 2.5

Utvalgets medlem Mjelde vil peke på at Norge sikkerhets- og forsvarspolitisk står i et triangel hvor USA, NATO og EU danner hjørnene. Ut fra de tre aktørers vilje og evne til å sikre de norske behov for støtte i vår sikkerhets- og forsvarspolitikk må vi søke mot det rette hjørne; det må ikke være et norsk mål i seg selv å finne en posisjon like langt fra alle hjørnene. Dette medlem vil i denne forbindelse peke på to sentrale forhold: (1) blir Norge utfordret sjømilitært i vårt nærområde, så er det bare USA som i overskuelig fremtid har kapasitet til å støtte med betydelige sjømilitære stridskrefter; (2) Russlands militære kompleks på Kola vil kunne oppfattes forskjellig av USA og EU mht strategiske implikasjoner, og derved kan USA i større grad enn EU ha felles oppfatning med Norge av situasjonen, og dermed av prioriterte tiltak.

Dette medlem vil derfor peke på at bilaterale løsninger i tillegg til vårt medlemskap i NATO i fremtiden kan få større betydning enn dette har i dag.

Utvalgets medlem Solhjell mener at de viktigste forhold som påvirker sikkerhetspolitisk stabilitet på lang sikt er globale økonomiske, sosiale og økologiske utviklingstrekk. Uten at økonomisk og sosial ulikhet og fattigdom blir redusert, vil grunnlaget for væpnet konflikt være stort. Miljøproblemene har potensialet i seg til å lede til konflikt om knappe resurser. Ved siden av manglende enighet om politiske strukturer og regler på overnasjonalt nivå er dette hovedutfordringene mot global sikkerhet. Norges mest vesentlige bidrag til å hindre framtidige konflikter er derfor ikke investeringer i vårt eget forsvar, men våre økonomiske og politiske valg i møte med de nevnte utfordringer.

For det første bør Norge i større grad bidra til å redusere forskjeller mellom land og å begrense de globale miljøproblemene. For det andre bør vi støtte utviklingen av demokrati og rettsapparat på overnasjonalt nivå. Dette stiller krav til oss selv og våre allierte om å følge reglene, men også om å bruke flere ressurser på å sanksjonere brudd. Til sammen vil dette bety et betydelig økonomisk ekstraløft for Norge til styrking av global sikkerhet. I kapittel 2 beskriver imidlertid utvalget en sikkerhetspolitisk situasjon der den militære trusselen mot Norge har blitt kraftig redusert det siste tiåret. På bakgrunn av det er det naturlig at vi fortsetter å redusere utgiftene til det militære forsvaret og øker innsatsen på de nevnte sikkerhetspolitiske felter.

Den fremste utfordringen for europeisk sikkerhet er å etablere et sterkt alleuropeisk samarbeid som inkluderer Russland fullt ut. Dette må gjøres gjennom at de viktigste institusjonene blir åpnet opp og utvidet til å omfatte hele Europa. Det er særlig viktig at NATO ikke blir en organisasjon som opptrer aggressivt overfor Russland, men en samarbeidspartner. NATOs "out of area" strategi – som åpner for bruk av militær makt utenfor eget område uten etter oppdrag fra FN – er i så måte et svært dårlig signal. Det faktum at NATO fastholder førstebruk av atomvåpen som en mulighet, viser også at organisasjonen ikke i tilstrekkelig grad er innrettet mot samarbeid. Norge har som nabostat til Russland en særlig interesse av å reservere oss mot disse sidene ved NATO-medlemskapet.

1.2 Særuttalelser til kapittel 3.3

Utvalgets medlem Mjelde kan slutte seg til flertallets overordnede mål som en målsetning for forsvarspolitikken med utgangspunkt i sikkerhetspolitikken. Men disse overordnede mål blir for vage og generelle som et styringsverktøy for hvilken retning Forsvaret skal utvikle seg. De forsvarspolitiske mål må sammen med forsvarskonseptet være utgangspunkt for å definere Forsvarets oppgaver, og dette triangel av mål, konsept og oppgaver danner derved norsk forsvarspolitikk.

Dette medlem ser det følgende som de sentrale mål for Forsvaret i de kommende år:

  • evne til suverenitetshevdelse og krisekontroll i egne områder

  • evne til deltagelse med militære styrker i internasjonale operasjoner

  • evne til hurtig styrkeoppbygging for forsvar av Norge, herunder mottak av og deltakelse i allierte styrker

Dette medlem ser det slik at disse forsvarspolitiske mål gir de nødvendige føringer mht utvikling av operasjonell og teknologisk kompetanse, styrkeproduserende kapasitet og krav til en mobiliseringskapasitet i sammenheng med et totalforsvar hvis situasjonen skulle gjøre dette nødvendig på lengre sikt.

1.3 Særuttalelser til kapittel 3.5.7

Utvalgets medlem Solhjell understreker at krisehåndtering og fredsoperasjoner er svært komplekse operasjoner som ikke bare stiller store militære krav men også politiske. Norsk militær deltakelse i internasjonale operasjoner må følge de folkerettslige bindinger for bruk av militær makt som vi har sluttet oss til gjennom FN-pakten. Det vil si at det må foreligge et uttrykkelig mandat eller en forespørsel fra FNs sikkerhetsråd.

1.4 Særuttalelser til kapittel 4.2.1

Utvalgets medlem Mjelde slutter seg til konklusjonen om at norsk økonomi har vært inne i en langvarig konjunkturoppgang, men ser ikke noen umiddelbar fare for nedgang hverken nasjonalt eller internasjonalt. Norsk økonomi er i første rekke preget av høy sysselsetting og store overskudd på statsregnskapet pga de store petroleumsinntektene. Disse inntektene kan forventes å bli høye over hele utvalgets omstillingsperiode (frem til 2006) selv ved varierende oljepriser. Med andre ord så er statens inntekt er betydelige.

Dette medlem vil videre peke på at forsvarsbudsjettets andel av BNP har siden Koreakrigen (1951) ligget på anslagsvis 3 prosent, mens det for 2000 ligger på ca 1,9 prosent. Man må tilbake til mellomkrigstiden for å finne et slikt lavt nivå. Forskjell i kroner mellom disse to nivåer representerer ca 14 milliarder pr år.

Dette medlem vil da også peke på at en økonomisk ramme for det fremtidige forsvaret ikke primært er økonomisk bestemt, men avhenger av den sikkerhetspolitiske situasjon og politisk vilje til å tilføre Forsvaret de ressurser det er behov for. Statens inntekter tillater betydelige økninger til Forsvaret hvis det er behov for dette. Herunder vil man peke på at innkjøp av høyteknologiske våpensystemer fra utlandet uten gjenkjøpsavtaler ikke har pressvirkning på norsk økonomi.

1.5 Særuttalelser til kapittel 4.4

Utvalgets medlem Lysgaard viser til forsvarssjefens studie, FS 2000. Den økonomiske ramme i denne studien er tilnærmet sammenfallende med det ressursgrunnlag som legges til grunn i utvalgets innstilling. Utvalget innfører nye kapasiteter/strukturelementer som forsvarssjefen ikke har gitt prioritet av operative eller økonomiske grunner. Når utvalget foreslår nye strukturelementer, bør disse i så fall tilleggsfinansieres, eller det bør angis hvilke strukturelementer i FS 2000 som bør utgå.

Utvalgets medlem Mjelde finner at det er et betydelig gap mellom den skisserte oppgaveportefølje og den anbefalte styrkestruktur. Videre er det også et gap mellom anbefalt styrkestruktur og den anbefalte økonomiske ramme. Dette medlem finner det nødvendig å foreslå følgende tilpasninger:

En mobil divisjonskommando har sin primære bruk ved artikkel 5 operasjoner på norsk territorium, og anses derfor som lavt prioritert under dagens forhold. Videre anser dette medlem en mekanisert brigade(ny) og en mekanisert brigade (arv) som utilstrekkelig for både å ivareta norsk forsvar av eget territorium og som rekrutteringsbase for internasjonale operasjoner. Dette medlem vil derfor foreslå at antall nye brigader økes til to, og at den mobile divisjonskommando nedlegges.

Dette medlem anser fravær av kamphelikopter i Forsvaret som en stor svakhet i et multidimensjonalt stridsscenario. Denne kapasiteten bør derfor vurderes anskaffet ved moderniseringen av våre panserstyrker, og i mellomtiden bør man ved avtale med våre allierte sikre seg at slike stridselementer inngår i allierte øvelser på norsk område og ved forsterkningene. Mulighet for leie/leasing av kamphelikopter bør også vurderes i en slik mellomperiode.

Dette medlem stiller seg tvilende til behov for 8 mineryddingsfartøyer ut fra dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Et slikt antall er det primært bruk for under forsterkninger ved en artikkel 5 operasjon på norsk territorium. Det anbefales derfor at dette antallet vurderes opp mot anskaffelse og operasjon av et lite antall nye missil/kanonbåter av type Skjold-klasse.

Dette medlem sier seg enig i at man i dag ikke anskaffer nye kampfly, men vil finne det rimelig at man på et senere tidspunkt (2006–2008) vurderer anskaffelse av et mindre antall nye kampfly ved leasing. Dette vil tillate en ”mykere” overgang til nye fly og våpen.

Dette medlem ser ingen grunn til å endre HVs totale mannskapsramme (80.000 mann) idet drift av denne koster relativt lite, og er et system som fungerer bra både som del av territorialforsvaret, og som støtte til samfunnet for øvrig under ulykker/katastrofer.

Dette medlem anser den økonomiske ramme for omleggingen (jf kapittel 5) som utilstrekkelig for den struktur som Forsvaret nå skal fremskaffe. Med en utvidelse av verneplikten (6 mnd) i forhold til FS 2000 vil det være behov for anslagsvis 300 mill kr i tillegg, samt at en ekstra brigade vil kreve anslagsvis 1,5 mrd kr mer pr år. Bortfall av den mobile divisjonskommando vil kompensere noe av denne merkostnad. Videre pekes det på at Forsvaret bruker nærmere 200 mill kr årlig på kulturaktiviteter som bevaring av festningsanleggene etc; det bør vurderes å etablere en stiftelse for slike anlegg med deltagelse av andre statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører. Stiftelsen bør operere på kommersiell basis til nytte for samfunnet.

Dette medlem foreslår derfor en total ordinær ramme for forsvarsbudsjettet på kr 26,7 mrd, hvor et antatt årlig driftspress på 1,5 prosent kompenseres utenom. I omstillingsperioden tilføres det 5 mrd kr i friske omstillingsmidler. Det forutsettes at bevilgninger til store prosjekter kan skje utenfor rammen, og at man i hvert enkelt tilfelle vil vurdere om det er hensiktsmessig med gjenkjøpsavtaler. Ellers slutter man seg til flertallets innstilling.

Utvalgets medlem Solhjell mener at den strukturen som er presentert i FS 2000 inneholder komponenter som ikke er nødvendige i fremtidens forsvar. Den gir også lite handlefrihet for Forsvaret til å foreta andre typer investeringer som aktualiseres i fremtiden.

Innen landforsvaret bør den foreslåtte struktur fra FS 2000 legges til grunn for Hæren i fremtiden. Det ville være en feilprioritering å øke tallet på brigader utover de 2+ som der er foreslått. Fremtidens trusselbilde gjør det lite trolig at vi vil være involvert i store hæroperasjoner på norsk jord. Kompetansen kan bibeholdes i tilstrekkelig grad med to brigader. Det framstår da heller ikke som en klok prioritering å opprettholde en mobil divisjonskommando. Så lenge dette kun vil bli aktuelt i forbindelse med større allierte operasjoner, kan det ikke prioriteres i dagens sikkerhetspolitiske situasjon.

Den framtidige anskaffelsen av nye kampfly vil stille Forsvaret overfor store økonomiske utfordringer. All den tid en fornyelse blir nødvendig, må man vurdere løsninger som begrenser kostnadene ved dette. Det betyr i praksis å kjøpe billigere fly med noe lavere kapasitet enn de man i dag vurderer, eller å redusere tallet på fly.

Dette medlem er sterkt kritisk til FS 2000 sin anbefaling om innføring av kryssermissiler i strukturen etter 2010. Russland har gjennomført store reduksjoner i sine militære kapasiteter. Som naboland til Russland, bør Norge ikke opprette offensive, langtrekkende kapasiteter. Bruk av eller trussel om bruk av et offensivt våpen med stor ødeleggende kraft vil virke eskalerende på en konflikt. Det bryter med en forsvarspolitikk som vektlegger defensivt forsvar av territoriet.

Det bør vurderes å bygge ut kapasitet for informasjonsoperasjoner, for miljøforsvar og en utvikling av mindre luft- og sjøbårne enheter som kan brukes i forbindelse med krisehåndtering.

1.6 Særuttalelser til kapittel 4.5

Utvalgets medlem Hovind understreker at en kvantitativt mindre styrkestruktur, med større fokus på de operative enheter og økt delegering av myndighet, vil kreve en redusert fredsstruktur. Et forenklet ledelses- og støtteapparat vil også ha samme resultat. Imidlertid vil en storstilt konsentrasjon av den gjenværende struktur for å oppnå stordriftsfordeler, sannsynligvis utløse behov for store investeringer i bygg og anlegg, med tilhørende økte driftsutgifter, til erstatning for tilsvarende anlegg som må legges ned andre steder. Hvis en slik endring skal gjennomføres, må de dokumenterte fordeler for Forsvaret langt overstige de samfunnsmessige ulemper et slikt tiltak måtte medføre. De samfunnsmessige ulemper må i så tilfelle kompenseres gjennom omstillingstiltak.

1.7 Særuttalelser til kapittel 4.6.2

Utvalgets medlem Lysgaard påpeker at forsvarssjefen ikke er enig i at ansvaret for styrkeproduksjon, herunder generalinspektørene (GIene), flyttes fra Forsvarets overkommando til det fellesoperative hovedkvarter. GIene er forsvarssjefens faglige rådgivere. Deres plassering i Forsvarets overkommando styrker fellestanken og er et viktig element i forsvarssjefens myndighetsutøvelse. Hvis styrkeproduksjonsansvaret legges til det fellesoperative hovedkvarter, kan dette svekke den operative oppmerksomheten og føre til at GIene/kommandørene utvikler de facto myndighet som "forsvarsgrensjefer".

Utvalgets medlem Mjelde slutter seg til forsvarssjefens betenkning, og kan derfor ikke støtte overføring av ansvaret for styrkeproduksjon til det fellesoperative hovedkvarteret.

1.8 Særuttalelser til kapittel 4.7

Utvalgets medlem Mjelde vil understreke at Forsvarets Sanitet står overfor nye ansvarsområder, oppgaver, kompetansebehov og kapasitet i relasjon til den fokus som Forsvaret nå har på internasjonale operasjoner. Mellom 3–4000 mannskaper vil hvert år tjenestegjøre i områder som kan betegnes som stridsområder, og mannskapene kan der bli utsatt for fysiske og psykiske skader.

Dette medlem mener at Forsvarets Sanitet må sikre at mannskapene er tilstrekkelig forberedt for slike oppdrag, og videre at Saniteten må være ansvarlig for å følge opp (også etter tjenesten) skadede mannskaper mht behandling og rehabilitering. I relasjon til norsk helsevesen må disse mannskaper gis første prioritet mht behandling og støtte/omsorg.

Dette medlem vil peke på de betydelige investeringer som Forsvaret har foretatt og vil foreta i fremtiden; oppbygging av 6. Divisjon i 90-årene og fregattprosjektet i dette tiår er eksempel på slike. Slike komplekse våpensystemer stiller store krav til pålitelig, våpennøyaktighet og operativitet. Forsvaret har i dag ingen uavhengig avdeling eller enhet som sikrer at disse systemer fungerer etter hensikten, og at operativ utprøving blir foretatt slik at dette eventuelt kan fastslås. De forskjellige nasjoner i NATO har forskjellige modeller for hvorledes dette ivaretas (det henvises til f eks US Director, Operational Test & Evaluation). Dette medlem vil foreslå at Forsvarssjefens internrevisjon får utvidet sin kompetanse og oppgave til også å kvalitetssikre at anskaffet utstyr og systemer fungerer iht operative krav og forventninger.

1.9 Særuttalelser til kapittel 4.7.2

Utvalgets medlem Hovind viser til særuttalelse gjengitt under kapittel 4.5.

1.10 Særuttalelser til kapittel 4.10

Utvalgets medlemmer Hovind, Mjelde og Solhjell slutter seg til flertallets anbefaling mht to forskjellige lengder på førstegangstjenesten, men anbefaler 12 måneder og 6 måneder (2 inntak årlig). Man har i dag god erfaring med 6 måneders førstegangstjeneste for HVs mannskaper, og bør bygge videre på denne fremfor å eksperimentere med en 4 måneders tjeneste, som i realiteten vil tilsi 3 1/2 måneder med reell tjeneste.

Utvalgets medlemmer Lysgaard, Olsen, Stensønes og Tamnes vil understreke at behovet for reduksjon av driftsbudsjettet tilsier at Forsvarets behov må dimensjonere gjennomføringsgraden av førstegangstjenesten i omstillingsperioden.

1.11 Særuttalelser til kapittel 5.3

Utvalgets medlem Mjelde viser til særuttalelse gjengitt under kapittel 4.4.

Utvalgets medlem Solhjell vil vise til utvalgets beskrivelse av rammene for finanspolitikken i kapittel 4 og særlig påpeke de mange godt begrunnede ønsker om økte bevilgninger som finnes i mange sektorer i samfunnet. På bakgrunn av dette er det svært viktig at de tilleggsbevilgninger som skal gjøres i forbindelse med omleggingen er velbegrunnede og realistiske og at det settes strenge krav til å oppnå resultater av denne.

Forsvaret fikk i forbindelse med kjøpet av de nye fregattene en ekstrabevilgning på 6 mrd kroner, fordelt med 1 milliard i året over 6 år. En vesentlig begrunnelse for dette fra Stortingets side var at Forsvaret i denne perioden fikk en rekke større materiellinvesteringer samtidig (Innst S nr 24 (1997–98) og Innst S nr 140 (1998–99)). Denne forutsetningen er borte når investeringer i jagerflyvåpenet og MTB-våpenet er utsatt. På bakgrunn av dette synes det mer rimelig at bevilgningen til fregattene omgjøres til et tilskudd til omlegging på 5 milliarder kroner. En slik omgjøring vil være logisk. For det første vil omleggingen av Forsvaret være den største utfordringen i perioden 2002-–2006. For det andre har forutsetningene som nevnt endret seg. Det bør legges til grunn realistiske forventninger om bevilgningene til Forsvaret, det vil si dagens ramme med de tilleggsbevilgninger som allerede er vedtatt av Stortinget. Dette medlem foreslår derfor at rammene rundt omleggingen settes slik:

  • En flat ordinær forsvarsramme i bunn på samme reelle nivå som budsjettet for år 2000, dvs en årlig ramme som tilsvarer 24,7 mrd 2000-kroner.

  • Et tilskudd til omlegging på til sammen 3–5 mrd 2000-kroner i tillegg til rammen. Det er lagt til grunn at det meste av tilleggsfinansieringen av fregattprogrammet omgjøres til et tilskudd til omlegging som i sum utgjør samme beløp.

  • Det forutsettes brutto inntekter ved salg av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg på opptil 2 mrd kroner i fire-års perioden.

  • Prinsippet om tilleggsfinansiering av merutgiftene ved internasjonale operasjoner videreføres.

  • 3–5 mrd kroner overføres fra investeringer til drift i løpet av den samme perioden.

  • Regionalpolitiske tiltak til kommuner som blir hardt rammet av omleggingen skal gå inn som del av forliket, selv om dette finansieres via andre budsjetter.

Dette gir en omstillingspakke på et noe høyere nivå enn flertallet. Midlene forutsettes brukt på samme måte som flertallet, med unntak av at regionalpolitiske tiltak er tatt med innen rammen.

Det er medlemmets oppfatning at de helt nødvendige endringer som Stortinget må gjøre i struktur og virksomhet, og oppfølgingen av dette i Forsvaret, er langt viktigere enn størrelsen på ekstrabevilgninger. Økte bevilgninger til å fortsette som før ville forverret situasjonen i Forsvaret, helt nødvendige bevilgninger til selve omleggingen vil derimot virke positivt. Tilleggsbevilgningene vil imidlertid bare ha begrenset effekt dersom ikke Stortinget samtidig vedtar nødvendige endringer i ledelse og struktur.

På bakgrunn av de store kostnadene ved omleggingen er det helt sentralt at det sikres en god oppfølging av denne. Dette krever et sett av tiltak som kan sikre at omleggingen har førsteprioritet og at man venter med andre kostnadsdrivende tiltak til omleggingen har gitt resultater:

  • Stortinget bevilger tilskuddet til omlegging på årlig basis, og baserer seg på en egen rapport fra departementet om gjennomføringen og oppfølgingen;

  • Det innføres en investeringspause t o m 2003 for alle prosjekter som er bindende for forsvarets struktur og har en ramme på over 1 milliard kroner. Det planlegges ikke store framtidige investeringer før man ser resultater av omstillingen;

  • Midlene som er satt av til personellpolitiske og regionalpolitiske tiltak øremerkes til disse formål og trekkes tilbake dersom de ikke er brukt;

  • For å sikre fortgang i avhendingen av EBA må tungsolgte objekter om nødvendig avhendes gratis/med redusert fortjeneste til andre deler av det offentlige for ikke å holde oppe utgifter til drift og vedlikehold.

Forsvarets budsjettnivå må bestemmes av trusselbildet, ikke av størrelsen på BNP eller gjennomsnittlig nivå i andre land. Så langt man kan lese den sikkerhetspolitiske utviklingen fremover er det ikke grunnlag for å øke forsvarsutgiftene, snarere tvert om. En omlegging etter den ovenfor gitte rammen og med de nevnte krav til gjennomføring vil imidlertid gi grunnlag for et bedre og billigere forsvar i fremtiden.

Til dokumentets forside