NOU 2000: 20

Et nytt forsvar

Til innholdsfortegnelse

5 Et forsvarspolitisk forlik – hovedelementer

5.1 Etterkrigstidens største omlegging av Forsvaret

5.1.1 Omlegging er nødvendig

Utvalget har anbefalt en omlegging av forsvarspolitikken og en ny innretting av det norske forsvaret, jf kapitlene 3 og 4. Dette er etter utvalgets syn helt nødvendig for å tilpasse Forsvaret til de realiteter og vesentlig endrede utviklingstrekk som er beskrevet i kapitlene 1 og 2.

Til tross for gode intensjoner og høye ambisjoner har resultatene av Forsvarets omstilling på 90-tallet ikke stått i forhold til forventningene. Dette gjelder først og fremst målet om betydelige reduksjoner av driftsutgiftene, jf kapittel 1. En langvarig omstillingsprosess hvor man ikke oppnår de resultatene som er forutsatt underveis, vil skape frustrasjon i enhver organisasjon. Dette vil over tid svekke motivasjonen og dermed organisasjonen som helhet. Etter utvalgets vurdering kan derfor ikke omstillingen av Forsvaret viderføres langs de linjer som ble trukket opp i første halvdel av 90-tallet. Den langvarige omstillingsprosessen leder også til et spørsmål om Forsvaret nå både trenger og fortjener ro i organisasjonen. Utvalget har utelukket et slikt kortsiktig alternativ ut fra den helt nødvendige omlegging som Forsvaret uansett står foran for å kunne møte fremtidens utfordringer.

Et nytt, fremtidsrettet forsvar forutsetter derfor vesentlige endringer i de kommende år. I motsatt fall vil den betydelige og selvforsterkende avstanden mellom retorikk og realiteter kunne lede til sammenbrudd i norsk forsvarspolitikk. Utvalget har lagt stor vekt på å legge de overordnede rammene til rette for denne helt nødvendige – men samtidig særdeles krevende – omleggingen av Forsvaret.

5.1.2 Omlegging er mulig

Gjennom sitt arbeid har utvalget vært i kontakt med mange avdelinger og miljøer i Forsvaret. Det har gjennomgående blitt tegnet et dramatisk bilde av Forsvarets situasjon på en rekke ulike områder. Mange erkjenner at vesentlige endringer er helt nødvendige. Åpenheten og realismen i beskrivelsen av Forsvarets problemer tyder etter utvalgets vurdering på sterk endringsvilje i organisasjonen. Dette er en viktig betingelse for å lykkes med den kommende omleggingen av Forsvaret.

Tradisjonelt har langtidsplanene for Forsvaret fokusert på langsiktige mål. Dette er både naturlig og nødvendig. Samtidig har de langsiktige målene alltid vært i gradvis forandring. I dagens situasjon hvor usikkerhet preger utviklingen i våre sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser og hvor Forsvaret sliter med akselererende ubalanser, er hovedutfordringen å finne en farbar vei som sikrer et vel fungerende forsvar år for år og handlefrihet på lengre sikt. Disse forholdene tilsier større oppmerksomhet om utviklingen og endringen av Forsvaret i de nærmeste årene.

Med de rette rammer og virkemidler vil Forsvaret klare den nødvendige omleggingen. Utvalget vil i denne sammenheng legge avgjørende vekt på fem slike forhold.

For det første forutsetter en så krevende endringsprosess som den Forsvaret nå står foran, forutsigbare rammebetingelserfra start til slutt. Det må følgelig etableres en bred og forpliktende politisk enighet om rammene og hovedprioriteringene for omleggingen av Forsvaret. En slik enighet bør ta utgangspunkt i utvalgets samlede anbefalinger og må skapes gjennom de påfølgende politiske prosesser. Utvalget har utdypet dette i kapittel 5.4.

For det andre må endringsprosessen være klart avgrenset i tid. Alle har felles interesse av å gjennomføre den nødvendige omleggingen raskt. Unødige utsettelser vil utelukkende bidra til å forsterke problemene og skape nye omstillingsbehov senere. Utvalget legger til grunn at omleggingen gjennomføres i løpet av de kommende fire årene, dvs i tidsrommet 2002-–2005.

For det tredje må endringene gjennomføres med kraft. Dette forutsetter en sterk, helhetlig ledelse av prosessen. Utvalget legger i denne sammenheng vekt på de anbefalte endringene i Forsvarets øverste ledelse, jf kapittel 4.6. Likevel vil ikke en effektiv toppledelse alene være tilstrekkelig for å sikre det nødvendige tempo i gjennomføringen. Ansvar og myndighet må delegeres til de utøvende ledd med klare forutsetninger og incentiver. Om nødvendig må også Forsvaret tilføres ekstern kompetanse i de mest krevende deler av gjennomføringsprosessen.

For det fjerde må nye virkemidler for omstilling tas i bruk. Dette gjelder først og fremst muligheten til å kunne tilby sluttvederlag til utvalgte personellgrupper i Forsvaret. Slike virkemidler vil være ekstraordinære tiltak i en ekstraordinært vanskelig og klart tidsbegrenset situasjon. Utvalget har imidlertid også anbefalt andre og permanente personellpolitiske virkemidler for å styrke Forsvarets operative virksomhet over tid.

For det femte: Forsvaret er i dag lokalisert på omkring 300 steder i landet. For å oppnå driftsinnsparinger i det omfang som omleggingen sikter mot, må Forsvarets virksomhet lokaliseres på adskillig færre steder i fremtiden. Dette krever vilje og evne til endringer og nedleggelser. For å motvirke negative konsekvenser i de lokalsamfunn som berøres, må staten være villig til å gå inn med ekstraordinære tiltak i en overgangsperiode.

5.1.3 Omlegging og motivasjon

Utvalget vil fremheve at omleggingen av Forsvaret ikke er noe mål i seg selv. Omleggingen tjener utelukkende én hensikt: Å skape et fremtidsrettet forsvar som er i stand til å møte fremtidens utfordringer mot norsk sikkerhet både på kort og lang sikt. Dét er den beste garanti for oppslutningen om Forsvaret på sikt.

Prioritering av Forsvarets kompetanse og kvalitet er en rød tråd gjennom utvalgets innstilling. Det vil bidra til å skape nye utfordringer og muligheter for Forsvarets ansatte, vernepliktige og frivillige personell, og fremme rekrutteringen.

Den nødvendige omleggingen kan i enkelte sammenhenger bli fremstilt som en ensidig nedbygging av Forsvaret. Dette kan i så fall utløse både motivasjons- og rekrutteringssvikt som rammer både selve omleggingen og Forsvaret på sikt.

En bred og solid politisk forankring sammen med en sterk, helhetlig ledelse i Forsvaret vil imidlertid bidra til å etablere klare og tydelige mål, prioriteringer og planer for omleggingsprosessen. I kombinasjon med en klart avgrenset endringsperiode og hensiktsmessige personellpolitiske virkemidler vil dette kunne skape ryddige forutsetninger for Forsvarets personell. Gjennom å være konkret og tydelig om fremtiden vil det etter utvalgets vurdering være fullt mulig å motivere Forsvarets personell for omfattende forandring.

5.2 Forsvarets forankring i samfunnet

Et troverdig norsk forsvar forutsetter bred støtte i samfunnet. Den brede oppslutning om Forsvaret gjennom etterkrigstiden må derfor videreføres.

Forsvarets forankring i samfunnet dreier seg først og fremst om troverdighet. Forsvaret må tilpasses dagens virkelighet og fremtidens krav. Utvalgets anbefalte endringer av forsvarspolitikken og den nye innrettingen av Forsvaret vil bidra til å sikre denne troverdigheten.

En fremtidsrettet, effektiv og innholdsrik vernepliktsordning og et revitalisert sivilt-militært samarbeid basert på Totalforsvaret vil også i fremtiden være nøklene til bred kontakt mellom Forsvaret og det sivile samfunnet. Denne kontakten skapes også gjennom Forsvarets støtte til det sivile samfunn i fredstid gjennom kystvakt, redningstjeneste og bistand i andre sammenhenger. Dette vil fortsatt utgjøre viktige deler av Forsvarets oppgaver.

Forsvarets synlighet i det øvrige samfunn er viktig for befolkningens holdning til og kunnskap om vårt forsvar. Ringvirkningene av militær virksomhet for bosetting, sysselsetting, næringsliv, forskning og kompetansebygging vil fortsatt være meget betydningsfulle for det sivile samfunn. Informasjon og åpenhet bidrar også til å synliggjøre Forsvaret og forsvarsspørsmål.

Forsvaret bruker i dag betydelige ressurser på bevaring av historiske festningsverker og støtte til frivillige organisasjoner, institusjoner, foreninger og kulturell virksomhet. Ressursbruken på disse områdene må imidlertid ses i sammenheng med de store innsparinger og kutt som må gjøres innenfor andre deler av Forsvaret.

5.3 Rammer for omleggingen

Utvalgets arbeid har vært konsentrert om videreutviklingen av norsk forsvarspolitikk og den nye innrettingen av Forsvaret. Utvalget har ikke hatt som ambisjon å utforme detaljerte retningslinjer for utviklingen av Forsvaret i årene fremover. Dette er heller ikke forutsatt i utvalgets mandat.

Utvalget har imidlertid ønsket å legge rammene best mulig til rette for utviklingen av Forsvaret. I denne sammenheng er helheten avgjørende – ikke at alle detaljer er på plass.

5.3.1 Økonomiske rammer

De økonomiske rammer for Forsvaret vil ha avgjørende betydning for omleggingsprosessen.

Etter markante fall i forsvarsbudsjettene i en rekke vestlige land fra starten på 90-tallet, har det nå skjedd en utflating og til dels en forsiktig styrking av budsjettene, jf kapittel 1.2. Det norske forsvarsbudsjettet for 1999 var om lag 8 prosent lavere enn det var i 1990, målt i reell kroneverdi. Som andel av Norges brutto nasjonalprodukt (BNP), har imidlertid reduksjonen vært vesentlig større – fra 3,1 prosent i 1990 til 2,2 prosent i 1999. Dette plasserer oss rundt gjennomsnittet i NATO-landene, både når det gjelder utviklingen på 90-tallet og dagens nivå på forsvarsbudsjettet.

I NATO-sammenheng møter Norge spørsmålet om vi bærer en rimelig del av byrdene. Det pekes bl a på vårt naboskap til en ustabil stormakt, vårt langstrakte land, vårt beskjedne folketall og vår sterke økonomi. Utvalget legger stor vekt på at Norge fremstår med troverdighet i alliansen. Selv om dette ikke kan reduseres til et spørsmål om økonomiske nøkkeltall, har utvalget synliggjort anslagene på forsvarsbudsjettets utvikling i forhold til BNP i 4-årsperioden, jf tabell 5.1.

Tabell 5.1 Økonomiske rammer for Forsvaret. Anbefalingene gjelder årene 2002–2005. Tallene for 2000 er fra St prp nr 1 (1999–2000), mens tallene for 2001 og 2006 indikerer mulige trender.

År00010203040506
RAMMER FOR FINANSIERING
Ordinær forsvarsramme24,724,725,025,025,025,025,0
Inntekter salg EBA (brutto)(0,1)(0,1)0,10,70,90,3(0,0)
Tillegg fregatter- - -1,01,01,01,01,01,0
Tilskudd til omlegging- - -- - -2,61,30,60,5- - -
Tillegg internasjonale operasjonerBEVILGES SÆRSKILT
(merutgifter)
RAMMER FOR OMLEGGING
Personellavgang- - -- - -2,10,70,10,1(0,1)
Andre omstillingskostnader- - -- - -0,50,60,50,4- - -
(utredning, regionale tiltak, ...)
Merinvesteringer EBA1,01,80,7- - -- - -
Operative strakstiltak- - -- - -0,5- - -- - -- - -- - -
RESULTATER AV OMLEGGING
Drift før omlegging17,117,417,617,918,118,418,7
(inkl driftspress, 1,5% pr år)
Brutto driftsinnsparinger- - -- - -- - -1,01,52,02,6
(gradvis til –15% av 2000-nivå)
Prioriterte operative tiltak- - -- - -- - -1,01,01,01,5
(utdanning, øving, reaksjonsevne)
Overføring fra drift til- - -- - -­0,5- - -0,51,01,1
materiellinvestering
Omdisponering investering- - -- - -­0,9­1,10,20,3(0,4)
(fra EBA til materiell)
HOVEDSTØRRELSER (uten internasjonale operasjoner)
Sum forsvarsbudsjett24,725,728,728,027,526,826,0
Sum drift (inkl omlegging)17,117,420,719,218,217,917,6
Sum materiellinvestering5,76,55,25,26,87,17,0
Sum EBA-investering1,81,82,83,62,51,81,4
Andel materiellinvestering23251819252627
Forsvarsbudsjettets andel av BNP [%]2,02,12,42,22,12,01,9

I kapittel 4.2.1 understreket utvalget at forsvarsplanleggingen må bygge på realistiske forutsetninger om den fremtidige budsjettsituasjonen. Videre har utvalget fremhevet at dersom budsjettrammene legges til rette, kan omleggingen av Forsvaret gjennomføres i en kort, avgrenset overgangsperiode. Med en intensiv omlegging vil de samlede økonomiske kostnadene over tid bli vesentlig mindre sammenlignet med en situasjon hvor de nødvendige endringene utsettes eller trekker i langdrag.

Siden 50-tallet har NATOs ressursprogrammer dekket meget betydelige utgifter i forbindelse med oppbygging av militær infrastruktur i Norge, jf kapittel 1.6. Utvalget regner imidlertid ikke med at disse programmene vil gi noen netto tilførsel av midler til militære formål i Norge i de nærmeste år.

Usikkerhetene ved et så klart veiskille som Forsvaret nå står foran, er meget betydelige. Nye og ukjente løsninger må velges. Erfaringene fra omstillingen av både vårt eget forsvar på 90-tallet og fra tilsvarende prosesser i andre land, viser at kostnadene som regel undervurderes og besparelsene overvurderes i slike sammenhenger.

Gjennom 80- og 90-tallet har Forsvaret og Forsvarets forskningsinstitutt lagt ned et betydelig arbeid for å forbedre kostnadsanslagene i forsvarsplanleggingen. Slike langsiktige anslag vil alltid være beheftet med betydelig usikkerhet. Likevel har det økonomiske beslutningsgrunnlaget i ettertid vist seg utilstrekkelig, jf kapittel 1.3. Utvalget anbefaler derfor bruk av ekstern kompetanse i dette arbeidet for å bidra til et best mulig beslutningsgrunnlag i fremtiden.

Selv om utvalget ikke har hatt som ambisjon å utforme fremtidens forsvar i detalj, og heller ikke har hatt tilgang til fullgode verktøy for å anslå kostnadene på lang sikt, vil utvalget likevel understreke at klare økonomiske rammer er et viktig politisk styringsinstrument i seg selv.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget følgende retningslinjer for de årlige forsvarsbudsjetter i perioden 2002–2005:

  • en flat, ordinær forsvarsramme i bunn som tilsvarer 25 mrd 2000-kr

  • et tilskudd til omlegging på til sammen 5 mrd 2000-kr som tillegg til rammen; dette fordeler seg med 2,6 mrd i 2002, 1,3 mrd i 2003, 0,6 mrd i 2004 og 0,5 mrd i 2005

  • inntekter ved salg av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg kan nyttes fullt utunder forsvarsbudsjettet; det forutsettes brutto inntekter fra dette salget på til sammen 2 mrd 2000-kr over 4-årsperioden

  • mer- eller mindreforbruk kan overføres mellom de enkelte år i perioden 2002–2005 under forutsetning av at de samlede rammer for perioden sett under ett, overholdes

  • forutsetningen om tilleggsfinansiering av fregattanskaffelsenjevnt fordelt med 1 mrd 1998-kr hvert år fra og med 2001 til og med 2006, videreføres

  • prinsippet om tilleggsfinansiering av merutgiftene ved internasjonale fredsoperasjoner videreføres

I tillegg forutsetter utvalget at materiellinvesteringene i årene 2002 og 2003 reduseres med til sammen 2,5 mrd kr sammenlignet med et alternativ uten omlegging av Forsvaret. Dette beløpet omdisponeres i hovedsak på investeringssiden og motsvares av økte materiellinvesteringer fra 2004. De økonomiske rammene er beskrevet i tabell 5.1.

Utvalget ser det som avgjørende viktig å skape handlefrihet for omleggingen av Forsvaret. Denne omleggingen vil være en helt ekstraordinær utfordring i den kommende 4-årsperioden. Derfor er et ekstraordinært økonomisk tilskudd til omleggingen helt nødvendig. Tilskuddet har et volum og en profil som tilrettelegger endringsprosessen, men vil bare finansiere deler av endringsprosessen.

Forsvaret har fortsatt nesten like mange eiendommer, bygg og anlegg som ved avslutningen av den kalde krigen, jf kapittel 1.4. Utvalget ønsker å sette et sterkere press på den helt nødvendige avhending av infrastruktur som Forsvaret kan klare seg uten. Å nytte inntekter ved salg av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg fullt ut under forsvarsbudsjettet, innebærer en omlegging av dagens praksis hvor inntil 75 prosent av disse inntektene kan nyttes på investeringssiden. Den nye anbefalte praksis er i tråd med de regler som gjelder ved avhending av Forsvarets boliger.

Omfanget av salgsinntektene fra avhendingen er usikkert. Markedsverdien av eiendommer, bygg og anlegg avhenger i stor grad av den geografiske lokaliseringen av det som avhendes. Dette kan ikke konkretiseres før de detaljerte planer er lagt for utviklingen av Forsvaret. Utvalgets forutsetning om et brutto salgsvolum på til sammen 2 mrd kr over 4-årsperioden innebærer en meget vesentlig økt takt i avhendingsprosessen. Utvalget ser et slikt taktskifte som helt nødvendig for å kunne ivareta og utvikle Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg på en forsvarlig måte i fremtiden. Avhending av en overdimensjonert infrastruktur er en viktig del av den helhetlige omleggingen av Forsvaret. Utvalget understreker også at lokalisering av Forsvarets virksomhet på adskillig færre steder vil gi muligheter for å avhende hele garnisoner og enheter. Dette øker potensialet for salgsinntekter betydelig sammenlignet med et stykkevis salg av infrastruktur.

Utvalget har hatt fregattanskaffelsen som et fastpunkt i sitt arbeid, og har følgelig lagt til grunn at tilleggsfinansieringen av fregattprogrammet skjer i tråd med Stortingets vedtak ved behandlingen av Innst S nr 207(1998–99), jf St prp nr 65(1998–99).

Utvalget har også forutsatt at prinsippet om tilleggsfinansiering av merutgiftene ved internasjonale fredsoperasjoner videreføres i tråd med Stortingets behandling av Innst S nr 245 (1997–98), jf St meld nr 22 (1997–98). Utvalget viser i denne sammenheng også til Budsjettinnst S nr 7 (1999–2000). Dette prinsippet ble introdusert for å skape større forutsigbarhet i Forsvarets planlegging. Utvalget vil understreke at betydningen av forutsigbarhet vil være om mulig enda større i en periode preget av omlegging.

For ytterligere å ivareta behovet for handlefrihet i gjennomføringsfasen av den krevende omleggingen, har utvalget anbefalt at mer- eller mindreforbruk kan overføres mellom de enkelte år i perioden. Dette innebærer en omlegging av dagens praksis hvor adgangen til å overføre midler fra et budsjettår til et annet, har en rekke begrensninger. Utvalget vil sterkt understreke at den utvidede adgangen til overføringer ikke skal brukes for å redusere tempoet i eller omfanget av omleggingen.

Utvalget har tidligere pekt på at den støtte som Forsvaret yter til det sivile samfunn i fredstid, til sammen krever betydelige ressurser, og at mange av disse oppgavene er av en slik karakter at Forsvaret løpende kan bli utsatt for press i retning av å øke innsatsen, jf kapittel 3.5.8. For å skape en balansert utvikling, anbefaler utvalget at det etableres finansieringsordninger som sikrer nødvendig moderasjon på disse områdene, bl a gjennom en sterkere vektlegging av prinsippet om brukerfinansiering.

Til sammen vil de anbefalte retningslinjene for de årlige budsjettene gi en samlet omstillingspakke på om lag 9 mrd 2000-kr. Dette skaper nødvendig handlefrihet for omleggingen. Tilskuddet til omlegging på 5 mrd kr øremerkes i forbindelse med personellavgang (3 mrd kr) og utredning og gjennomføring av omleggingen, samt regionale tiltak (2 mrd kr). De resterende omstillingsmidlene vil bli benyttet til utvikling og avhending av eiendommer, bygg og anlegg som følge av omstillingen (3,5 mrd kr), og strakstiltak for å styrke Forsvarets operative virksomhet (0,5 mrd kr). Omleggingen skaper brutto driftsinnsparinger på til sammen 4,5 mrd kr i perioden 2003–2005, og deretter årlige innsparinger på 2,6 mrd kr etter at omleggingen er gjennomført i 2005.

De økonomiske rammene for personellavgang muliggjør en brutto nedbemanning av Forsvaret med inntil 6.000 ansatte i et tempo som harmonerer med utvalgets forutsetninger om tempoet i omleggingen. Rammene sikrer også et nødvendig minimum av nyrekruttering for å ivareta operative hensyn og unngå ekstreme utslag i personellkorpsets alderssammensetning.

Utvalget understreker at det er staten som har det overordnede ansvaret for bruken av eventuelle regionalpolitiske tiltak i regioner og lokalsamfunn som berøres særlig sterkt av endringene i Forsvaret, jf kapittel 4.2.4. Omleggingen av Forsvaret til nye kostnadseffektive strukturer vil nødvendigvis føre til nedlegging og reduksjon av forsvarsvirksomhet i mange lokalsamfunn. Etter utvalgets mening vil det være nødvendig at staten forbereder, finansierer og iverksetter næringspolitiske utviklingsprogram som reelt fremmer nye arbeidstilbud i områder som rammes av Forsvarets omorganisering. De regionale tiltak som finansieres innenfor de økonomiske rammer som utvalget har trukket opp, og som ligger innenfor forsvarsbudsjettets rammer, vil først og fremst bestå av overdragelse til redusert vederlag av eiendommer, bygg og anlegg som fristilles gjennom omleggingen av Forsvaret.

Utvalget vil også understreke betydningen av nødvendige investeringsmidler til utvikling og avhending av eiendommer, bygg og anlegg. Manglende tilgang på slike midler vil føre til at driftskrevende organisatoriske løsninger må videreføres og at overflødig infrastruktur beholdes.

De økonomiske størrelsene viser omfanget av endringene som utvalget mener er nødvendige for å utvikle det nye Forsvaret. Videre innebærer de anbefalte rammene at tiltakene for omlegging har prioritet i overgangsperioden fra 2002 til 2005.

Hovedeffekten av omleggingen vil komme gradvis til syne. I mellomtiden vil Forsvaret stå i en vanskeligere situasjon. Utvalget ser det derfor som viktig at det gjennomføres betydelige omdisponeringer på driftssiden for å styrke kompetanse og kvalitet i Forsvarets operative virksomhet allerede fra det første omstillingsåret. Dette vil være nødvendig for å sikre at vi har et forsvar som er i stand til å ivareta norske interesser og møte de utfordringer som kan oppstå i de nærmeste årene – både nasjonalt og internasjonalt. Omleggingen dreier seg følgelig ikke bare om å tilrettelegge for et forsvarlig nivå på fremtidens materiellanskaffelser. Videre er prioritering av kompetanse og kvalitet avgjørende for å synliggjøre de positive effektene som omleggingen medfører, og bevare entusiasmen i Forsvaret gjennom den meget krevende endringsprosessen, jf kapittel 5.1.3.

5.3.2 Investeringer

For å fange opp mindre totalbudsjetter og mindre driftsinnsparinger enn forutsatt, har Forsvaret ofte måttet ty til reduksjoner i planene for materiellinvesteringer. Slik sett representerer de synkende investeringsandelene i siste halvdel av 90-tallet et symptom på Forsvarets ubalanser, jf kapittel 1.5.

Behovet for en rask og tellende omlegging av Forsvaret skal ikke minst bidra til å gjenopprette en sunn balanse mellom investeringer og drift. Selv om omleggingen vil føre til reduserte materiellinvesteringer i de første to årene av perioden, vil den gi en klart styrket investeringsevne i de påfølgende år, jf figur 5.1.

Figur 5-1 Forsvarets materiellinvesteringer

Figur 5-1 Forsvarets materiellinvesteringer

Norsk forsvarsplanlegging har tradisjon for materiellfiksert investering og overambisiøse investeringsplaner. Dette har bidratt til etterslep, mangler og feilinvesteringer, og har eliminert all handlefrihet på investeringssiden.

En vellykket omlegging forutsetter at Forsvaret ikke iverksetter ambisiøse investeringsplaner før omleggingen skaper de resultater som er forutsatt. Fregattprosjektet vil kreve meget betydelige deler av investeringsmidlene gjennom hele omstillingsperioden. Utvalget har som tidligere nevnt, hatt denne anskaffelsen som et fastpunkt i sitt arbeid. Utvalget anbefaler imidlertid at igangsettingen av andre store investeringsprosjekter skjer med den største varsomhet for å sikre handlefrihet i, og resultater av, omleggingsprosessen.

Etter utvalgets vurdering bør det legges et bredere investeringsperspektiv til grunn hvor investeringene i materiell veies opp mot investeringene i kompetanse og utvikling. Hovedmålet er ikke å tilføre mest mulig nytt materiell, men å utvikle Forsvarets samlede operative evne i tråd med fremtidens krav og utfordringer, jf figur 5.2. Videre vil utvalget også understreke betydningen av tiltak som kjøp av mindre serier, bruk av opsjoner, kjøp av brukt materiell, og leie/leasing for kortere perioder eller for høyteknologisk utstyr, jf St meld nr 22 (1997–98). Dette vil bidra til å sikre sikkerhetspolitisk og teknologisk handlefrihet og en balansert utvikling av Forsvaret. De langsiktige anskaffelsesplanene bør ut fra samme hensyn også inneholde en ikke-prosjektspesifisert ramme.

Figur 5-2 Materiellinvesteringenes bidrag til omleggingen sammenlignet med forventede resultater av omleggingen

Figur 5-2 Materiellinvesteringenes bidrag til omleggingen sammenlignet med forventede resultater av omleggingen

Utvalget understreker at forsvarsplanleggingen krever et langsiktig tidsperspektiv. I lys av usikkerheten på lang sikt om bl a den sikkerhetspolitiske utviklingen, den teknologiske utviklingen og prisstigningen på forsvarsmateriell, ser utvalget det som lite hensiktsmessig å gi konkrete anbefalinger om budsjettnivåer etter kommende 4-årsperiode. Utvalget vil likevel påpeke at med flate budsjetter etter 2005, vil et underliggende driftspress på 1,5 prosent per år kunne svekke investeringsnivået med omkring 5 prosent årlig. Dette er ensbetydende med en gradvis nedbygging av Forsvaret.

Forsvarets fremtidige oppgaveportefølje, behovet for investeringer i moderne forsvarsmateriell og hensynet til Norges troverdighet som reell bidragsyter i NATO-samarbeidet, kan gjøre det nødvendig å øke realrammene for forsvarsbudsjettet etter at omleggingen av Forsvaret er fullført i 2005. Eksempelvis kan budsjettnivået knyttes til gjennomsnittet for tilsvarende bevilgninger i andre NATO-land og til forsvarsbudsjettets andel av Norges BNP.

Det vises til særuttalelser fra medlemmene Mjelde og Solhjell i vedlegg 1.

5.4 Den videre politiske prosess

Selv om ikke alle utviklingstrekk er negative, viser trendene i kapittel 1 til sammen et bilde av et forsvar i dyp krise hvor det gjennom en rekke år har utviklet seg et alvorlig misforhold mellom retorikk og realitet. Utviklingen derfor skyves over i et annet og langt mer fremtidsrettet spor. I kapittel 5.1.2 understreket utvalget at en så krevende endringsprosess må ha forutsigbare rammebetingelser fra start til slutt. En slik forutsigbarhet kan bare etableres gjennom en bred og forpliktende politisk enighet.

Utvalget anbefaler å skape en slik enighet gjennom inngåelsen av et forsvarspolitisk forlik mellom de politiske partiene. Dette forliket bør ta utgangspunkt i utvalgets samlede anbefalinger slik de er beskrevet gjennom denne innstillingen, men forliket må skapes gjennom nye politiske prosesser.

Et bredt forsvarspolitisk forlik i dagens spesielle situasjon fremstår etter utvalgets vurdering som en logisk viderføring av den brede enighet som har vært om norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk gjennom de siste tiår. Hovedutfordringen i norsk forsvarspolitikk har vært å omsette denne enigheten i forpliktende beslutninger om budsjetter og organisasjonsendringer. Denne utfordringen blir enda større i kommende 4-årsperiode hvor målet er å gjennomføre en rask og tellende omlegging av Forsvaret.

Forliket må derfor legge særlig vekt på de økonomiske rammene for Forsvaret, endringer i Forsvarets styrkestruktur og fredsorganisasjon, og endringer i Forsvarets personellstruktur og bruken av personellpolitiske virkemidler. Forliket må også anvise meget klart hvordan de deltakende politiske partier skal holdes orientert om utviklingen og involveres ved beslutninger som utfyller eller endrer forliket.

Utvalget mener videre at dets anbefalinger bør følges opp så raskt som mulig, og at omstillingen i størst mulig grad må besluttes og gjennomføres som én hel pakke slik at både de samlede ulemper og fordeler kommer frem. Dette er avgjørende for å initiere og gjennomføre denne prosessen selv om mindre justeringer kan måtte gjøres under veis. I motsatt fall blir prosessene for lange og omkampene for mange.

Boks 5.1 Tverrpolitisk samarbeid om forsvarspolitikken – modeller i Danmark og Sverige

Et tett tverrpolitisk samarbeid om forsvarspolitikken har bidratt til å skape forutsigbare rammer for utviklingen av andre lands forsvar. I denne sammenheng kan det være nyttig å se på de ulike modellene i Danmark og Sverige.

I Danmark er forsvarsforlig blitt en tradisjon. Siden 1981 har varierende konstellasjoner av de politiske partiene i Folketinget med jevne mellomrom inngått slike avtaler om hovedlinjene i forsvarspolitikken. Avtalene gjenspeiler et meget bredt politisk samarbeid hvor de deltakende partiene har hatt 75–85 prosent av representantene i nasjonalforsamlingen.

Det gjeldende danske forsvarsforliket ble inngått i mai 1999 ved et forlik mellom seks av partiene i Folketinget. Forliket har gyldighet for fem år (2000–2004). Forliket tar utgangspunkt i de forsvarspolitiske mål og behovet for omstilling, og gir forholdsvis detaljerte retningslinjer for utviklingen av Forsvarets struktur, inkludert personellrammer, og omstillingsprosessen. Forliket munner ut i budsjettrammer for årene frem til 2004 med rom for omdisponeringer mellom de enkelte budsjettår.

De danske forsvarsforlikene forberedes og forhandles frem gjennom ulike prosesser som involverer både politiske, administrative, akademiske og militære miljøer. Forlikene anses som forpliktende, og kan bare fravikes etter nye forhandlinger mellom de opprinnelige avtalepartene.

I Sverige har regjeringen med mer eller mindre jevne mellomrom utredet forsvarets fremtid og fremmet sine anbefalinger for Riksdagen i form av Försvarsbeslut. Riksdagens påfølgende vedtak har hatt gyldighet for perioder på fem år og har blitt ansett som forholdsvis forpliktende for hovedlinjene i forsvarspolitikken og bevilgningsnivået. Gjeldende Försvarsbeslut ble vedtatt i 1995–1996 og omfattet perioden 1997–2001.

I 1992 opprettet den svenske regjeringen Försvarsberedningen som fra 1995 har fungert som et forum for samråd mellom representanter for regjeringen og partiene i Riksdagen. Hensikten er å nå en så bred parlamentarisk enighet som mulig om Försvarsbeslutet og stimulere til en bred debatt om forsvars- og sikkerhetspolitikken. Försvarsberedningen blir ledet av statssekretæren i forsvarsdepartementet. Foruten representanter for de politiske partiene deltar også sakkyndige fra utenriksdepartementet og finansdepartementet for å sikre bred forankring av beredningens arbeid. Beredningen har videreført sitt arbeid også under gjennomføringen av Försvarsbeslutet.

I dagens situasjon har en allianse mellom Centern og regjeringspartiet Socialdemokraterna skapt flertall i Riksdagen for hovedlinjene i forsvarspolitikken. Proposisjonen "Det nya försvaret" som ble vedtatt i mars 2000, gir detaljerte retningslinjer for den mest dyptgripende omleggingsprosess i det svenske forsvaret i nyere tid.

Til dokumentets forside