NOU 2000: 20

Et nytt forsvar

Til innholdsfortegnelse

4 Konsekvenser for Forsvarets struktur og virksomhet

4.1 Innledning

Utvalget har konsentrert seg om å tilpasse norsk forsvarspolitikk og innrettingen av Forsvaret til nye rammebetingelser. Det har derfor ikke tatt sikte på å utforme detaljerte retningslinjer for utviklingen av Forsvaret i årene fremover.

Forsvaret er det viktigste virkemiddelet i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det er av avgjørende betydning at Forsvaret kan oppfylle den sentrale rolle det er tiltenkt. Dette forutsetter at forholdene legges til rette for å møte de krevende utfordringene som er knyttet til utviklingen av det nye Forsvaret. I motsatt fall vil det på nytt kunne oppstå store sprik mellom retorikk og realiteter.

Utvalget vil i dette kapittelet belyse de mest sentrale spørsmål knyttet til Forsvarets fremtidige struktur og virksomhet. Det redegjøres først for viktige rammefaktorer og hensyn (kapittel 4.2). Utvalget drøfter deretter styrende prinsipper for utviklingen av Forsvaret (kapittel 4.3), Forsvarets styrker (kapittel 4.4), organisering av forsvarsgrenenes virksomhet (kapittel 4.5), Forsvarets øverste ledelse (kapittel 4.6), Forsvarets støttevirksomhet (kapittel 4.7), utdanningsvirksomheten (kapittel 4.8), personellpolitiske tiltak (kapittel 4.9) og verneplikt (kapittel 4.10).

4.2 Viktige rammebetingelser og hensyn

De viktigste rammebetingelsene for utviklingen av Forsvaret er hovedlinjene i norsk forsvarspolitikk som i sin tur gjenspeiler de endrede sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelsene. Dette er behandlet i kapittel 2 og 3. I tillegg påvirkes Forsvaret av andre viktige rammebetingelser knyttet til bl a den økonomiske og teknologiske utviklingen. Videre er Forsvaret en viktig og betydelig del av statlig virksomhet. Forsvaret må derfor også vurderes i sammenheng med andre viktige områder. Dette gjelder særlig næringspolitikk og regionalpolitikk.

4.2.1 Økonomiske rammebetingelser

Norsk økonomi har vært inne i en langvarig konjunkturoppgang, som nå har flatet ut. På kort sikt omfatter de økonomiske utfordringene bl a knapphet på arbeidskraft, presstendenser i deler av økonomien, svekket konkurranseevne for norsk næringsliv og sterk variasjon i oljeprisene. Prognosene fra Finansdepartementet tilsier imidlertid en fortsatt og noe økende vekst i de nærmeste årene, jf St meld nr 1 (1999–2000).

På noe lengre sikt kan norsk økonomi stå overfor mer fundamentale utfordringer. Disse er særlig knyttet til den forventede økningen av de offentlige utgifter til pensjonsordninger, sosiale formål og helsevesen. Utfordringene vil forsterkes når de demografiske trendene medfører at byrdene legges over på færre arbeidstakere, samtidig som inntektene fra petroleumsproduksjonen vil kunne avta.

Selv om statens finansielle situasjon må betegnes som meget solid, vil utvalget understreke viktigheten av å bygge forsvarsplanleggingen på en realistisk fremtidig budsjettsituasjon. En sterk, vedvarende vekst i forsvarsbudsjettene for å utsette nødvendige omstillinger av Forsvaret, er etter utvalgets vurdering verken ønskelig eller realistisk.

De samfunnsøkonomiske utfordringene må ses i sammenheng med andre viktige utfordringer. Fortsatt økonomisk vekst i norsk økonomi vil gi handlefrihet til å videreutvikle og styrke prioriterte deler av offentlig sektor – også Forsvaret – så lenge satsningene er velbegrunnede og gir resultater. Utvalget vil særlig peke på at dersom forholdene legges til rette for en tellende omstilling av Forsvaret i en kort overgangsperiode, vil de samlede økonomiske kostnadene over tid bli vesentlig mindre sammenlignet med en situasjon hvor den nødvendige omstillingen utsettes eller trekker i langdrag.

Det vises til særuttalelse fra medlemmet Mjelde i vedlegg 1.

4.2.2 Teknologiske rammebetingelser og militære operasjonskonsepter

Den teknologiske utviklingen har avgjørende betydning for hvordan militære styrker settes sammen og for hvordan militære operasjoner gjennomføres. Alliansetilknytningen som er en bærebjelke i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, krever at Forsvarets styrker har en teknologisk standard som gjør det mulig å operere effektivt sammen med allierte styrker både i og utenfor Norge. Ny teknologi skaper både nye trusler og sårbarheter, og nye muligheter for å løse militære oppgaver på kvalitativt nye og mer effektive måter. Eksempler på viktige felter av teknologiutviklingen i militær sammenheng er:

  • informasjonsteknologi, herunder sensor-, overvåknings-, navigasjons-, kommando- og kontrollsystemer og informasjons- og kommunikasjonssystemer

  • satellittsystemer for bl a overvåking, etterretning og kommunikasjon

  • mikroteknologi

  • langtrekkende presisjonsvåpen

  • laservåpen

  • ikke-dødelige våpen

Utviklingen preges av usikkerhet om hva som er politisk ønskelig og teknisk mulig, og om hva det vil koste å utvikle og ta i bruk slik teknologi. Den raske teknologiske utviklingen gjør det tvingende nødvendig at Forsvarets personell holder seg oppdatert om de utfordringer og muligheter teknologien representerer. Med andre ord vil utvikling og opprettholdelse av kompetanse være svært viktig for det nye Forsvaret.

Den meget raske utviklingen medfører at ledende teknologi og materiell kan bli utdatert for høyintensitets stridshandlinger etter kort tid. Det er også en tendens til at teknologiske forsprang i mange sammenhenger kan skape en total overlegenhet i taktisk og operasjonell sammenheng. Det skjer en endring i fokus fra tradisjonelle, kostbare og sårbare plattformer (eksempelvis fregatter, stridsvogner eller jagerfly) til våpen/sensor-systemer som er lite avhengige av en bestemt plattform. Utviklingen er også i økende grad ledet av sivile, kommersielle aktører. Dette gjør at moderne høyteknologi er lett tilgjengelig og ofte rimelig i pris. Likevel viser det seg ofte at tilpasning og bruk for militære formål blir meget kostbart. Moderne, høyteknologisk forsvarsmateriell er som regel svært komplekst, slik at enhetskostnadene har en tendens til å øke dramatisk fra en generasjon til neste.

Det har oppstått et økende teknologisk gap mellom USA på den ene side og resten av verden – inkludert NATOs europeiske medlemsland – på den annen, jf kapittel 2.3.4. Dette kan på lengre sikt undergrave evnen til militært samvirke i NATO og stille Norge overfor store politiske og økonomiske utfordringer. Kostnadene gjør det uaktuelt for oss å følge med i den teknologiske utviklingen på alle felter. En hovedutfordring i fremtiden vil være å holde vårt forsvar på et teknologisk nivå som også i praksis gjør oss til et fullverdig medlem i alliansen, herunder å sikre at norske styrker opprettholder evnen til å operere sammen med våre alliansepartnere.

Utviklingen i Forsvarets materiellstruktur har hittil i stor grad vært preget av utskiftning av komponenter, dvs materiell har blitt skiftet ut med moderne utstyr som i hovedsak utfører de samme oppgavene, på stort sett samme måte, men med ny teknologi. Teknologi- og kostnadsutviklingen gjør det imidlertid nødvendig å vurdere når viktige oppgaver bør søkes løst på helt nye måter. For Norges del kan det bli nødvendig å søke nye konseptuelle løsninger. Dette vil kreve tunge og fremsynte beslutninger. Det er derfor viktig å legge opp til fleksibilitet i forsvarsplanleggingen, med færrest mulig tunge komponenter og strukturelle langtidsbindinger. Det er også ønskelig å begrense bruken av særegne norske spesifikasjoner, da disse som regel virker kostnadsdrivende.

Bildet av den teknologiske utviklingen som er skissert ovenfor, gjelder i hovedsak spissteknologi som er utviklet for høyintensitets stridssituasjoner. Det er imidlertid ikke vanskelig å finne eksempler på overdreven tiltro til teknologiens muligheter, og på at styrker med moderne høyteknologi har latt seg overliste ved bruk av enkle og rimelige motmidler – både av konvensjonell og asymmetrisk karakter. Ettersom prisen på og kompetansekravene til spissteknologien øker, vil det fremdeles finnes et marked for enkle, men effektive og rimelige sensor- og våpensystemer.

Når det gjelder løsningen av Forsvarets fredstidsoppgaver, og også i fredsstøttende operasjoner og lavintensitets stridssituasjoner, er bildet noe annerledes. Her har tradisjonelle plattformer fremdeles sin fulle relevans.

Det er ingen entydig sammenheng mellom teknologisk nivå og evne til å avgjøre en konflikt til egen fordel. Militære konflikter i fremtiden kan by på helt andre utfordringer enn de det norske forsvaret tradisjonelt har vært innrettet for å møte. Nyere militær tenkning legger derfor vekt på overordnet systemutvikling hvor teknologi, organisasjon, operasjonskonsept og doktrine/taktikk utvikles helhetlig og parallelt.

Et effektivt og veltilpasset militært operasjonskonsept er en forutsetning for å kunne møte nye utfordringer og anvende ny teknologi best mulig. Etter den kalde krigen har Forsvaret, i likhet med flertallet av våre allierte, beveget seg mot et manøverorientert operasjonskonsept, med vekt på mindre, men samtidig mer mobile og fleksible styrker.

Det er ikke nødvendigvis en direkte sammenheng mellom teknologiske rammebetingelser og militære operasjonskonsepter. Operasjonskonseptet er et svar på flere forhold: Teknologisk nivå hos egne styrker og hos mulige motstandere, hovedoppgaver for de militære styrkene, konfliktenes art (f eks med tanke på intensitetsnivå og symmetri), og alliansetilknytning.

Manøverkonseptet representerer i stor grad en tenkemåte, men overgangen til det nye konseptet får også konsekvenser for hele den militære virksomheten. Det stilles store krav til initiativ og hurtighet i alle ledd, et raskt og effektivt kommando- og kontrollapparat, mobile og fleksible styrker, og personell med høy kompetanse og treningsstandard på alle nivåer. Dette fordrer i sin tur avansert og fleksibelt materiell og stiller store krav til øvingsmønstre og områder for trening og øving. Det manøverorienterte operasjonskonseptet stiller like store krav til utdanning, trening og øving som til teknologi. Hvis ikke offiserene lærer å tenke i henhold til det nye og mer fleksible konseptet, vil de ikke kunne utnytte mulighetene som ligger i den nye teknologien fordi de vil bruke den ut fra et mer tradisjonelt tankesett.

4.2.3 Næringspolitiske hensyn

Norsk næringsliv leverer produkter til den militære sektor på en rekke områder. Dette gjelder særlig de varer og tjenester Forsvaret trenger til sin daglige virksomhet. Forsvaret trenger også materiell og utstyr som er særskilt tilpasset norske topografiske og klimatiske forhold. I slike tilfeller kan Forsvaret være best tjent med innenlandsk utvikling og produksjon. På enkelte sektorer er også norsk forsvarsindustri konkurransedyktig på et bredt internasjonalt marked. Videre kan norske forsknings- og industrimiljøer bidra til å sikre nødvendig nasjonal kunnskap på følsomme teknologiområder.

Tradisjonelt har det vært et ønske om å ha en nasjonal forsvarsindustri også av beredskapsmessige årsaker. Det er blitt lagt betydelig vekt på at den innenlandske industrien skulle ha en selvstendig evne til å etterforsyne Forsvaret med materiell, varer og tjenester. Dette vil fortsatt ha relevans i forbindelse med videreføringen av totalforsvarskonseptet og utviklingen av et bredere sivilt-militært samarbeid, jf kapittel 3.4.4. I tilknytning til leveranser av avansert materiell og våpensystemer har imidlertid slike betraktninger ikke lenger samme gyldighet. Utviklingen av internasjonale dynamiske eierstrukturer svekker vesentlig forutsetningene for denne type beredskap. Samtidig kan utviklingen av et globalt marked under visse forutsetninger gi økte muligheter for å anskaffe forsvarsmateriell.

USAs forsvarsindustri har de senere årene gjennomgått en omfattende rasjonalisering og omstrukturering. De samme tendenser gjør seg gjeldende også i Europa. Denne utviklingen er i hovedsak et resultat av avtagende og endret etterspørsel i den vestlige verden og en økende dynamikk og internasjonalisering av eierstrukturer. Dette vil i økende grad påvirke den norske forsvarsindustrien.

Det har lenge vært et mål at så mange som mulig av Forsvarets anskaffelser kommer norsk næringsliv og teknologiutvikling til gode, dersom dette er den mest kostnadseffektive anskaffelsesmåten for Forsvaret. Leveranse av avanserte militære systemer krever langsiktige og omfattende satsninger på industrisiden. Norsk forsvarsindustri er i internasjonal målestokk liten og sårbar, og underlagt restriktive eksportregler. Samtidig er all forsvarsindustri avhengig av å ha leveranser til sitt eget lands forsvar for å konkurrere effektivt på internasjonale markeder. Dette gjør det i sum viktig å sikre forutsigbarhet i Forsvarets anskaffelsesprogrammer. Å gjenskape realisme og stabilitet i Forsvarets langsiktige planer vil etter utvalgets vurdering være et meget viktig bidrag til norsk forsvarsindustri. Dette skaper muligheter for norsk industri til å satse med den langsiktighet og på det internasjonale samarbeid som vil være nødvendig.

4.2.4 Regionalpolitiske hensyn

Å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet har vært en viktig målsetting i norsk politikk. Forsvaret er en betydelig regionalpolitisk faktor som gjennom sin omfattende virksomhet har stor betydning for bosetting, sysselsetting og annen aktivitet i mange deler av landet, jf kapittel 1.10.

Som nevnt i kapittel 3.5.1, har en viss spredning av Forsvarets virksomhet fortsatt en verdi i seg selv. Samtidig må Forsvaret tilpasses en ny sikkerhetspolitisk virkelighet og krav til effektiv virksomhet. Militær virksomhet må derfor i fremtiden samles langt færre steder.

De store og nødvendige endringene av Forsvaret vil forandre det militære aktivitetsnivået i alle landsdeler. Disse endringene vil få regionalpolitiske konsekvenser, særlig i de tilfeller hvor lokalsamfunn er ensidig avhengige av Forsvarets virksomhet. I regioner og lokalsamfunn som berøres særlig sterkt av reduksjoner eller nedleggelser av militær virksomhet, vil det være aktuelt å benytte regionalpolitiske virkemidler.

Utvalget vil imidlertid understreke at slike virkemidler bør brukes i en klart avgrenset periode og at endringene må skje så hurtig som mulig. Utvalget vil også understreke at det er staten som har det overordnede ansvaret for gjennomføringen av slike omstilingsprosesser. Etter utvalgets vurdering vil imidlertid utsettelse av Forsvarets nødvendige omstilling være lite fremtidsrettet – både forsvarspolitisk og regionalpolitisk sett.

4.3 Utviklingen av Forsvarets struktur og virksomhet – styrende prinsipper

Som beskrevet i kapittel 1, er dagens forsvar preget av ubalanser. Dette må rettes opp. En ny, bredt anlagt oppgaveportefølje krever at Forsvaret må være et fleksibelt og effektivt virkemiddel for de politiske myndigheter. Det krever både en styrkestruktur og en fredsorganisasjon som er hensiktsmessig utformet for løpende å kunne ivareta de utfordringer Forsvaret blir stilt ovenfor. Styrkestruktur og fredsorganisasjon må følgelig tilpasses både dagens virkelighet og fremtidens utfordringer.

Utvalget anbefaler at følgende hovedprinsipper legges til grunn for omleggingen og utviklingen av Forsvaret:

  • Fleksibilitet: Usikkerheten som preger fremtidens sammensatte risiko- og trusselbilde krever fleksibilitet i organisering og innretting av Forsvaret. Forsvaret må ha de kapasiteter og den reaksjonsevne som er nødvendig for å møte aktuelle utfordringer på kort sikt og samtidig kunne tilpasses en vesensforskjellig situasjon på lang sikt.

  • En kompetanserettet tilnærming: Forsvarets brede oppgaveportefølje og kravene til fleksibilitet gjør kompetanse til en kritisk ressurs. Slik sett blir kravene til opprettholdelse og utvikling av kompetanse dimensjonerende for strukturen.

  • Evne til samvirke med allierte styrker: Betydningen av å kunne operere sammen med våre allierte både i internasjonale operasjoner og i krevende operasjoner på norsk territorium gjør det nødvendig å utvikle Forsvarets evne til å samvirke med allierte styrker på alle nivåer.

  • Konsentrerte strukturer og færre ansatte: Forsvarets virksomhet må tilpasses endrede rammebetingelser, nye oppgaver, og økende krav til effektivitet. Dette nødvendiggjør reduksjoner i både styrkestrukturen og fredsorganisasjonen, og en organisasjon som har færre ansatte. Forsvaret driver sin virksomhet svært spredt, og mange like funksjoner bør kunne slås sammen. Dette forutsetter også et tettere samarbeid mellom forsvarsgrenene.

  • En styrket strategisk ledelse og reduserte stabs-, støtte- og ledelsesenheter:Forsvaret har en stor og komplisert ledelsesorganisasjon. Forsvarets stabs-, støtte- og ledelsesenheter er ikke redusert i takt med Forsvarets styrker. Disse enhetene må derfor reduseres sterkt og effektiviseres betydelig. De meget betydelige endringene Forsvaret står foran, gjør det samtidig nødvendig å styrke oppmerksomheten om overordnede og helhetlige spørsmål. Dette krever en styrket strategisk ledelse av Forsvaret.

Til sammen utgjør disse prinsippene en overordnet ramme for utviklingen av både styrkestruktur og fredsorganisasjon. De skisserer et forsvar som er kvantitavt mindre. Likevel vil det være et forsvar som er bedre tilpasset det nye oppgavespekteret og samtidig i stand til å rette opp ubalansene beskrevet i kapittel 1.

4.4 Forsvarets styrker – hovedtrekk

Forsvarets oppgaver utgjør grunnlaget for dimensjoneringen av den militære styrkestrukturen. De varierte og krevende oppgavene betyr at Forsvaret trenger et bredt spekter av militære kapasiteter. Innen hver kapasitet må minimumskravene til kompetanse ivaretas. Kompetanse er imidlertid ikke en statisk størrelse som kun skal evne å ivareta dagens utfordringer, det er en forutsetning for å skape handlefrihet for å kunne tilpasse Forsvaret til endringer og krav i omgivelsene. Særlig viktig er det å beholde og utvikle handlefrihet når trusselbildet er sammensatt og utviklingen er preget av usikkerhet.

Kravene til reaksjonsevne og kompetanseutvikling er styrende for opplegget av materiell og logistikk. Dette kan tilsi at det f eks ikke kjøpes inn for lager, men bare for det som vil bli forbrukt i de nærmeste år. Dette gjelder spesielt høyteknologiske våpen.

Utvalget har tidligere behandlet den teknologiske utviklingen (kapittel 4.2.2) og forholdene knyttet til Defence Capabilities Initiative (DCI) (kapittel 3.4.2). Disse forholdene vil påvirke utviklingen av Forsvarets styrkestruktur, på enkelte områder i betydelig grad. Dette gjelder særlig kommando- og kontrollsystemer for å kunne operere sammen med allierte styrker. I et mer generelt perspektiv må utviklingen av Forsvarets styrkestruktur legge vekt på mobilitet og reaksjonsevne.

Utvalget er blitt orientert om forsvarssjefens fremlagte struktur slik denne er presentert i "Forsvarsstudien 2000" (FS 2000), jf vedlegg 2. FS 2000 har vært ressursdrevet, dvs i at den har tatt utgangspunkt i en forholdsvis flat budsjettprofil. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å beskrive en fullstendig og detaljert struktur for Forsvarets styrker. Utvalget vil likevel kommentere enkelte forhold fra et overordnet perspektiv.

I hovedtrekk samsvarer forsvarssjefens fremlagte struktur med de analyser og vurderinger som har vært gjort i utvalget. Utvalget vurderer likevel strukturforslaget til ikke å være fullt ut egnet til å løse de oppgaver som er beskrevet i kapittel 3.5. Strukturen må tilføres ytterligere elementer for å gjøre Forsvaret i stand til å vedlikeholde og videreutvikle de kapasitetene som er nødvendige. Samtidig ser utvalget at FS 2000 med sitt 20-årige perspektiv inneholder enkelte elementer som i begrenset grad reflekterer de nye oppgavene.

4.4.1 Landforsvaret

FS 2000 legger opp til en vesentlig redusert brigadestruktur, hvor Hæren vil bestå av tilnærmet to brigader i 2010. Utvalget er i tvil om en så redusert hærstruktur er i stand til å vedlikeholde og utvikle kompetanse for større hæroperasjoner, delta i fellesoperasjoner, samvirke med allierte styrker, håndtere verneplikten og sikre stabil rekruttering til internasjonale operasjoner. Dermed kan Forsvaret komme i en situasjon hvor Hæren gradvis mister evnen til å løse oppdrag knyttet til det nye oppgavespekteret.

Det vil etter utvalgets mening være riktig for Hæren å konsentrere sine ressurser om å etablere en brigadestruktur som ivaretar kravene til å videreføre og utvikle kompetanse og materiell, tilpasset dagens trusselbilde og de nye oppgavene. Utvalget mener at ressursene må prioriteres for å kunne opprettholde en hær bestående av tre brigader, også på sikt.

Utvalget mener at divisjonskompetansen i Hæren bør videreføres innenfor realistiske økonomiske rammer. Nasjonal kompetanse på dette nivået er viktig for å bevare evne til effektiv ledelse av større militære operasjoner på norsk jord og for å sikre handlefrihet til eventuell oppbygging av landmilitære styrker. Nasjonal divisjonskompetanse vil også kunne bidra til å styrke vår troverdighet i NATO.

Internasjonale operasjoner vil utgjøre en viktig og ressurskrevende oppgave for Hæren i fremtiden. Dette er forutsatt i St meld nr 38 og er også gjenspeilet i konklusjonene til FS 2000, selv om utvalget har merket seg at det på enkelte områder er avvik mellom konklusjonene i FS 2000 og St meld nr 38. Utvalget har tidligere lagt til grunn at det gjennom Stortingets behandling er etablert en bred politisk enighet om å gjennomføre St meld nr 38, jf kapittel 3.5.7. Her ble det samtidig påpekt at dette ikke utelukker at enkelte aspekter ved meldingen vil kunne vurderes på nytt, og eventuelt justeres, i lys av de praktiske erfaringer som høstes og den generelle utviklingen av Forsvaret. Utvalget vil påpeke at det vesentlige er at hovedtiltakene i St meld nr 38, herunder vektleggingen av kostnadseffektiv flerbruk av personellet og en styrking av fleksibilitet og reaksjonsevne, iverksettes i tråd med de forutsetninger og den timeplan som Stortinget har lagt til grunn.

4.4.2 Sjøforsvaret

Utvalget har hatt anskaffelsen av nye fregatter som et fastpunkt i sitt arbeid. Utvalget legger derfor til grunn at de nye fregattene sammen med dagens ubåter, mineryddere og kystvaktfartøy vil danne kjernen i vårt fremtidige Sjøforsvar.

FS 2000-strukturen innebærer at Kystartilleriet legges ned, med unntak av de mobile kystforsvarsavdelingene. Det er en tung beslutning å legge ned en tradisjonsrik våpengren, men utvalget mener den er riktig sett i lys av den sikkerhetspolitiske, militære og våpenteknologiske utviklingen. For å unngå betydelige driftsutgifter i årene som kommer, bør derfor faste kystartillerianlegg som kanonbatterier, torpedobatterier og mineanlegg fases ut så raskt som mulig.

MTB-våpenet inngår ikke i FS 2000-strukturen. Utvalget mener imidlertid at Norge må ha kystgående marinefartøyer, som kan løse både freds-, krise- og krigsoppgaver i kystsonen. Norge har her med sin lange og særegne kystlinje fortrinn som gjør at vi også på dette feltet vil kunne dekke nasjonale behov og samtidig yte et viktig bidrag til alliansen. På grunn av ressurssituasjonen mener utvalget at det er nødvendig med en nærmere vurdering av vedlikehold og utvikling av slike kapasiteter.

4.4.3 Luftforsvaret

Kampflyvåpenet er en grunnforutsetning for å hevde suverenitet i eget luftrom, og en fleksibel og slagkraftig kapasitet. Kampfly er også et viktig bidrag til internasjonale operasjoner. Dagens kampflyflåte er under oppgradering, og vil være godt egnet til å løse sine oppdrag innenfor Forsvarets nye oppgavespekter.

Ved Stortingets behandling av Innst S nr 238 (1999–2000), jf St prp nr 58 (1999–2000), har regjeringen fått tilslutning til ikke å gjennomføre anskaffelsen av nye kampfly som tidligere planlagt. Utvalget ser en slik neddimensjonering av kampflyvåpenet som nødvendig. I dagens situasjon må ressursene prioriteres til å videreutvikle kapasiteten til de oppdaterte F-16 flyene, særlig i luft-til-bakke rollen.

Forventet levetid til de oppdaterte F-16 flyene er anslått til rundt 2015. Dersom det ikke anskaffes nye fly før dette, kan dette bety at hele kampflyflåten må fornyes på én gang. Et slikt kjøp vil kreve meget store ressurser, og må etter all sannsynlighet tilleggsfinansieres på samme måte som nå er tilfelle med fregattene. Utvalget vil understreke betydningen av å sikre mulighetene for å kunne erstatte deler av dagens flyflåte på et tidligere tidspunkt.

Stridshelikoptre er et fleksibelt våpensystem som kan tilpasses ulike krav og løse mange forskjellige oppdrag. Denne kapasiteten har vært fremme i diskusjonene om Forsvarets fremtidige anskaffelser. Analyser viser at slike helikoptre kan være godt egnet for det norske forsvaret. Utvalget kan imidlertid ikke med den rådende ressurssituasjon se at det er rom for en slik anskaffelse.

4.4.4 Felles

Territorialforsvaret vil i hovedsak bestå av avdelinger fra Hæren og Heimevernet (HV). Avdelingene vil ha en felles, integrert ledelse, men ulike oppgaver. Hæravdelingene vil være mobile, og representerer den største slagkraften, om enn med begrenset kapasitet. Hovedrollen for Heimevernets avdelinger vil være lokale sikrings- og overvåkningsoppgaver der Heimevernet har særskilt gode forutsetninger gjennom sin lokale tilhørighet og tilgjengelighet, beredskap, desentraliserte organisasjon og utstrakte samarbeid med det sivile samfunn.

Utvalget vil understreke betydningen av å utvikle Forsvarets spesialstyrker. Dette er en fleksibel kapasitet som på alle måter er tilpasset de nye oppgavene, både i forhold til nasjonale utfordringer og til internasjonale operasjoner.

Forsvaret må utvikle evnen til å kunne håndtere informasjonsoperasjoner. Det er nødvendig å utvikle denne evnen både når det gjelder defensive og offensive operasjoner. Det vises for øvrig til kapittel 3.5.5 og 3.5.8.

Norges handelsflåte besitter stor strategisk løftekapasitet som i den nye sikkerhetspolitiske situasjon bør kunne stilles til disposisjon for alliansen. Dette vil kreve at det utvikles et tilfredsstillende kontraktsregime.

Det vises til særuttalelser fra medlemmene Lysgaard, Mjelde og Solhjell i vedlegg 1.

4.5 Organiseringen av forsvarsgrenenes virksomhet

Slik Forsvarets fredsorganisasjon er utformet i dag, er den for stor, og lite egnet til effektivt å produsere en kvantitativt mindre styrkestruktur tilpasset nye oppgaver. Fredsorganisasjonen må derfor tilpasses den nye strukturen i utforming og innretting. Dette innebærer at virksomheten må drives på færre steder med færre ansatte, mer gjennomgripende samarbeid mellom forsvarsgrenene, og rettes inn mot å opprettholde og utvikle kompetanse og operativitet, slik det er beskrevet i kapittel 4.3.

En reduksjon i fredsorganisasjonen er, slik utvalget ser det, nøkkelen til å rette opp vesentlige deler av utfordringene knyttet til ubalansene beskrevet i kapittel 1. En betydelig mindre organisasjon som drives mer kostnadseffektivt er avgjørende både på kort og lang sikt for å frigjøre midler som kan bidra til å rette opp disse ubalansene.

Utvalget har tidligere understreket betydningen av å kunne opprettholde alliert øvingsvirksomhet i Norge, og å ha evne til å motta allierte forsterkninger i en krisesituasjon. Når Forsvarets struktur og virksomhet skal konsentreres, må dette gjennomføres på en måte som tar hensyn til behovene denne delen av Forsvarets virksomhet har for infrastruktur og skyte- og øvingsfelt.

Utvalget vil ikke gi konkrete anbefalinger om hvilke leire, avdelinger eller enheter som bør flyttes eller legges ned, men ønsker å peke på nødvendigheten av å legge ned hele organisasjonsenheter. Erfaringsmessig er det meget vanskelig å hente ut vesentlige effektiviseringsgevinster dersom ikke dette gjøres.

4.5.1 Landforsvaret

Landforsvaret består av Hæren og Heimevernet. Til tross for tilpasninger og reduksjoner gjennom hele 90-tallet har landforsvaret fortsatt en stor og komplisert struktur. Soldat- og befalsutdanning, øving, forberedelser til mobilisering og operativ virksomhet foregår svært geografisk spredt i mange avdelinger og enheter. Landforsvaret har også utfordringer med å balansere dagens struktur utstyrs- og materiellmessig. Videre tilsier kravene til kompetanse og operativitet endringer i så vel styrkeproduksjon som repetisjonstjeneste. Det er mot denne bakgrunnen nødvendig å forenkle landforsvarets organisasjon på alle nivåer, og konsentrere virksomheten slik at den drives mer effektivt på færre steder.

Ledelse

Både distriktskommandoene, de territorielle regimentene og HV-distriktene representerer etter utvalgets mening en overdimensjonert stabs- og ledelsesstruktur både i forhold til styrkestrukturen angitt i kapittel 4.4 og til mer allmenne krav til kostnadseffektiv drift av Forsvaret. Utvalget vil anbefale at ledelsen av landforsvaret i fremtiden konsentreres om to landsdelskommandoer og et mindre antall territorielle distrikter.

De nye territorielle distriktene får ansvar for styrkeproduksjon og operativ virksomhet. Heimevernets rådsstruktur videreføres og kobles opp mot den territorielle organisasjonen både på lokalt nivå og distriktsnivå. En slik ordning kan gjøre slutt på det rivaliseringsproblemet som har eksistert mellom Hæren og HV på det regionale nivå, og bidra til å gjøre ansvarsforholdene klarere. Territorialforsvarets støttestruktur bør imidlertid fortsatt ligge under landsdelskommandoene.

Hæren

Utvalget mener at Hæren må være representert både i Sør- og Nord-Norge. Selv om det kunne ha blitt mer kostnadseffektivt å samle Hærens virksomhet i én landsdel, har militær tilstedeværelse en egenverdi som er beskrevet tidligere i kapittel 3.5.1 og 4.2.4. I tillegg er det en rekke andre forhold som gjør at den militære tilstedeværelse må ses i et bredere perspektiv. Men det er likevel nødvendig å foreta en betydelig reduksjon i antall virksomhetssteder. Hæren bør i fremtiden konsentrere sin virksomhet til Troms og Finnmark i Nord-Norge og til det sentrale østlandsområdet i Sør-Norge. Utvalget vil imidlertid understreke at det også er nødvendig å ha tilstedeværelse og infrastruktur i Trøndelag i forbindelse med mottak av og støtte til allierte styrker.

Utdanning av befal og mannskaper må vies stor oppmerksomhet. Tradisjonelt har det vært slik at befalsutdanningen i hovedsak har foregått i Sør-Norge av rekrutteringshensyn, mens store deler av soldatutdanningen har foregått i Nord på grunn av gode treningsforhold. Dette bør videreføres. Utvalget vil påpeke at soldatutdanningen må holde høy kvalitet og at den så langt som mulig gjennomføres i hele avdelinger i en operativ enhet. Organisering av førstegangstjenesten til utdanning i operativ enhet er også nødvendig for å utvikle operativ kompetanse hos befal og spesialister. Etter førstegangstjenesten bør soldatene overføres som hele avdelinger til mobiliseringshæren, og stå relativt begrenset tid i rullene.

Soldatutdanningen bør også ha som mål å rekruttere til internasjonale operasjoner. Reaksjons- og oppfølgingsstyrker samt trening av kontingenter for et kontinuerlig internasjonalt engasjement bør organiseres i en brigaderamme.

En reduksjon i Hærens styrkestruktur må følges av reduksjoner i styrkeproduksjonsapparatet. Våpeninspektorater og kompetansesentre bør slås sammen og reduseres i antall, men fortsatt lokaliseres til det sentrale Østlandet. En tilsvarende konsentrasjon bør gjøres i befalsutdanningen. Dette vil styrke kompetansemiljøene og samtidig gi mulighet for betydelige driftsinnsparinger gjennom nedleggelse av overflødige garnisoner.

Den nye vernepliktsordningen som er skissert i kapittel 3.4.3 og utdypet i kapittel 4.10, innebærer at Hærens tradisjonelle konsept for repetisjonstjeneste avvikles. Den vesentlig reduserte tiden i mobiliseringsrullene gjør det unødvendig å avholde repetisjonsøvelser for å opprettholde mannskapenes kompetanse. Fremtidens repetisjonsøvelser vil først og fremst sikte mot å opprettholde og videreutvikle kompetansen i befalskorpset. Dette vil innebære systematisk bruk av ledertrenere og datastøttede øvelser. Samtidig må Hæren fortsatt ha mulighet til å kalle inn mannskaper til repetisjonsøvelser, dels for å sikre operativitet i spesielle enheter, og dels for å kunne delta med norske styrker i nødvendig omfang under større allierte øvelser i Norge.

Heimevernet

Heimevernet (HV), med unntak av Sjøheimevernet og Luftheimevernet, inngår i territorialforsvaret, og er et viktig bidrag til landforsvaret med sin lokale forankring og sitt engasjement. Oppgavene i dag er konsentrert om vakthold, sikring og overvåkning. Dette vil bli videreført, samtidig som samfunnets økende sårbarhet gjør evnen til innsats på det lokale nivået viktig i fremtiden.

HV har en ledelsesorganisasjon som avviker fra forsvarsgrenene. På grunn av HVs helt spesielle stilling og lokale forankring er det – også innenfor den nye territorielle ledelsesstrukturen – både naturlig og ønskelig å videreføre rådsstrukturen.

4.5.2 Sjøforsvaret

Sjøforsvarets fredsorganisasjon består bl a av tre sjøforsvarsdistrikter (fra 2001) og et antall orlogsstasjoner og baser. Dette er et resultat av den pågående omstillingsprosessen "Poseidon", jf Stortingets beslutning i forbindelse med behandlingen av Innst S nr 203 (1998–99), jf St prp nr 33 (1998–99). Poseidon-prosessen har vært et viktig tiltak for å tilpasse Sjøforsvarets fredsorganisasjon. Utvalget mener imidlertid at det er nødvendig med langt flere innsparingstiltak for å avstemme fredsorganisasjonen mot fremtidens behov og rammebetingelser. Dette må ikke minst ses i sammenheng med de ressurser som vil kreves for å drifte de nye fregattene på en forsvarlig måte. Reduksjoner i fredsorganisasjonen må også ses i sammenheng med utfasingen av faste kystartilleriinstallasjoner og en del av Marinens fartøyer.

I dette perspektivet bør sjøforsvarsdistriktene legges ned, sammen med flertallet av baser og orlogsstasjoner. To hovedbaser – én i Nord-Norge og én i Sør-Norge – bør danne kjernen i Sjøforsvarets fredsorganisasjon i fremtiden. Videre bør Sjøforsvarets utdanningsvirksomhet kunne samordnes og konsentreres vesentlig i forhold til dagens situasjon.

Sjøheimevernets oppgaver er blitt stadig viktigere i forbindelse med reduksjonene i Sjøforsvarets regionale organisasjon. Sjøheimevernet har sitt personellgrunnlag i kystbefolkningen, og bygger på lokalkjennskap samtidig som det bidrar til å forankre og synliggjøre Forsvaret langs kysten. Utvalget mener at Sjøheimevernet bør videreføres etter dagens modell.

4.5.3 Luftforsvaret

Luftforsvarets organisasjon omfatter flystasjoner, luftkommando- og kontrollstasjoner og skole- og kompetansesentre. Organisasjonsutviklingen gjennomført i "Føniks"-prosessen, jf Stortingets beslutning ved behandlingen av St Innst nr 244 (1997–98) i forbindelse med St prp nr 45 (1997–98), har vært viktig for at de operative enhetene i Luftforsvaret skal få økt fleksibilitet og mobilitet. Antall operative enheter, stasjoner og bemanning er redusert. Gjennom investering i ny teknologi er antallet luftkommando- og kontrollstasjoner redusert, og tjenesten er betydelig effektivisert. Dessuten er skole- og kompetansesentrene blitt konsentrert.

Luftforsvarets fredsorganisasjon kan imidlertid forenkles ytterligere for å tilpasses fremtidens styrkestruktur og rammebetingelser. Utvalget vil understreke at også Luftforsvaret må være representert både i Nord-Norge og Sør-Norge. Antall baser med fly bør reduseres til et minimum for å sikre gode fagmiljø og lavere driftsutgifter. Utvalget vil likevel anbefale at det ikke baseres kampfly på færre enn to baser. Helikoptervirksomheten til støtte for henholdsvis Hæren og Sjøforsvaret bør sentraliseres til to baser, og ledelsesapparatet reduseres.

Reduksjonen av antall baser innebærer også at luftvern og baseforsvar kan konsentreres til færre baser, og arbeidet med effektivisering av kommando- og kontrollvirksomheten må opprettholdes. Videre må prosessen med å konsentrere Luftforsvarets skole- og kompetansevirksomhet fortsette.

Luftheimevernet har i forbindelsene med endringene i Luftforsvarets struktur fått tilpasset sine oppgaver. Denne utviklingen bør videreføres.

Det vises til særuttalelse fra medlemmet Hovind i vedlegg 1.

4.6 Forsvarets øverste ledelse

Nye sikkerhetspolitiske rammevilkår og behovet for driftsinnsparinger har skapt behov for grunnleggende reformer i Forsvarets øverste ledelsesstruktur, jf kapittel 4.3. Den nåværende ledelsesstrukturen er først og fremst tilpasset den kalde krigens trusselbilde, der forsvar mot omfattende invasjon av norsk territorium sto i første rekke.

Dagens ledelsesstruktur er dessuten dimensjonert for å drive styrkeproduksjon og ledelse av et stort mobiliseringsforsvar. Med et mer sammensatt trusselbilde er det behov for en øverste ledelse som kan utøve effektiv og fleksibel ledelse i et bredt spekter av kriser både hjemme og ute. Med en ny og slankere styrkestruktur er dagens ledelsesordning for stor og topptung. Det er også nødvendig å eliminere dobbeltarbeid og uklar ansvars- og arbeidsfordeling i dagens struktur. Utvalget har lagt vekt på at en fremtidig ledelsesstruktur må være klarere, slankere og ikke minst mer kostnadseffektiv.

4.6.1 Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando

Dagens ledelsesstruktur er basert på et skille mellom sivil og politisk ledelse i Forsvarsdepartementet på den ene side og fagmilitær ledelse i Forsvarets overkommando på den annen. Flere NATO-land har integrerte forsvarsdepartementer der den militære toppledelsen med sin stab er integrert i departementet. En liknende løsning er blitt vurdert for Norge flere ganger i løpet av etterkrigstiden, men skillet har blitt opprettholdt.

Utvalget har vurdert ulike ordninger som vektlegger en styrking av det strategiske fokuset og en reduksjon av de samlede kostnadene, og festet seg ved to modeller; en integrert modell og en delt modell. Utvalgets medlemmer vektlegger forhold ved de to modellene for fremtidig organisering av Forsvarets øverste ledelse på forskjellig måte. Derfor er begge modellene beskrevet.

Utvalget er samstemt om at organisering og virkemåte må tilpasses et nytt trusselbilde og et nytt oppgavesett. Organiseringen må bli mer fleksibel og effektiv for bedre å kunne møte hele spekteret av utfordringer mot norsk sikkerhet. Omfang og ressursbruk på ledelsesnivået må reduseres betydelig, samtidig som ansvarsforhold og kommandolinjer må avklares bedre enn i dag. Dette er spesielt viktig når det gjelder internasjonale operasjoner.

En integrert modell

En integrert modell innebærer at forsvarssjefen flytter til Forsvarsdepartementet med egen stab, og at Forsvarets overkommando nedlegges i sin nåværende form. Den fagmilitære strategiske delen av overkommandoen integreres i departementet, mens operativ og styrkeproduserende virksomhet flyttes til et nasjonalt hovedkvarter (jf kapittel 4.6.2), og til lokale og regionale avdelinger. Forsvarssjefen vil fortsatt være regjeringens og forsvarsministerens nærmeste militære rådgiver og ha alminnelig kommando over Forsvarets styrker. Det er i utvalget anført følgende argumenter for denne løsningen:

En integrert modell legger forholdene til rette for effektiv og fleksibel krisehåndtering tilpasset et nytt og sammensatt trusselbilde. Erfaringer fra bl a Norges deltakelse i Kosovo understreker behovet for en mer samordnet nasjonal krisehåndteringsevne på strategisk nivå. Samhandlingen med den øvrige utenriksledelse kan også styrkes gjennom en integrert modell.

Innenfor det internasjonale samarbeidet har dagens modell medført en viss uklarhet om norske militære representanter hevder norske militære syn eller uttaler seg på landets vegne. En integrert modell vil skape større entydighet i slike sammenhenger. Det blir enklere å utarbeide og gjennomføre en helhetlig, nasjonal strategi i NATO og i andre internasjonale organisasjoner der Norge er representert både sivilt og militært.

En integrert modell vil sikre at relevante fagmilitære momenter følger arbeidet helt frem til beslutning treffes av forsvarsminister eller regjering. Sivil side vil bedre kunne trekke på fagmilitær kompetanse, og den militære delen vil kunne nyttiggjøre seg sivil kompetanse og kontinuitet. En integrert løsning vil gi forsvarssjefens arbeid større gjennomslagskraft internt i departementet og styrke ledelsens evne til helhetlig prioritering mellom forsvarsgrenene. Problemer knyttet til rivalisering mellom sivil og militær forsvarsledelse nedtones og dobbeltarbeid i departement og fagmilitær ledelse reduseres. En integrert modell kan derfor bidra til et høyere tempo i gjennomføringen av politiske vedtak.

En fortsatt delt løsning kan svekke forsvarssjefens stilling. Dersom det blir opprettet et nasjonalt hovedkvarter i Norge, kan kraftlinjen i fremtiden komme til å gå direkte fra departementet til dette hovedkvarteret, noe som vil redusere forsvarssjefens betydning.

Det er av avgjørende betydning at integrasjon ikke bidrar til å skape uklare ansvarsforhold mellom det fagmilitære og sivile arbeidsfelt, og ikke virker til å svekke forsvarssjefens posisjon som Norges øverste fagmilitære sjef. Disse hensyn må ivaretas bl a gjennom utformingen av forsvarssjefens instruks.

I en situasjon der det er nødvendig å gjennomføre vesentlige personellreduksjoner i Forsvaret, er det av sentral betydning å oppnå tellende reduksjoner i Forsvarets øverste ledelse. Dette er det god mulighet for ved overgang til en integrert modell gjennom en markert effektivisering av de to øverste ledelsesnivåene.

En delt modell

En delt modell viderefører dagens skille mellom politisk ledelse i Forsvarsdepartementet på den ene side og fagmilitær ledelse i Forsvarets overkommando på den annen. Det er i utvalget anført følgende argumenter for denne løsningen:

Det er fortsatt av avgjørende prinsipiell betydning å ha avstand mellom politisk og fagmilitær ledelse. Dette er særlig knyttet til hvor politisk uavhengig forsvarssjefen oppfattes å være. Forsvaret må ha en sjef og en ledelse som i sin egen organisasjon ikke oppfattes som politisk i utøvelsen av sitt embete. Forsvarssjefens og offiserskorpsets fagmilitære tilrådinger må heller ikke oppfattes av offentligheten som farget av den sittende regjerings synspunkter. Forsvarsledelsen må ha frihet og integritet til å ha fagmilitært nasjonalt ansvar, hvor forsvarssjefen utøver sin todelte rolle som regjeringens og forsvarsministerens militære rådgiver med alminnelig kommando over Forsvaret og som etatsjef for Forsvarets militære organisasjon. Dette ansvaret utøves best fra en posisjon utenfor departementet. Forsvarssjefens fagmilitære og forvaltningsmessige ansvar for sin organisasjon ivaretas best med tilstrekkelig myndighet dersom forsvarssjefen og hans stab er skilt som i dag. Heller ikke kan forsvarssjefen ved en integrert modell ivareta en uavhengig informasjonsoppgave overfor norsk opinion og det politiske miljø.

Den forvaltningspolitiske tradisjon og utvikling i Norge tilsier at etater bør være undergitt, og ikke en del av departementsstrukturen. Da blandes ikke rollene som politisk sekretariat for statsråden med det å være et utøvende forvaltningsorgan. Dette gir både etat og departement ryddige arbeidsforhold, klargjør ansvars- og myndighetsforhold i styringsdialogen mellom de to, og sikrer at Forsvarsdepartementet ikke atskiller seg i form og utøvelse av ledelse fra andre departementer. Forsvarets militære organisasjon er en stor og kompleks organisasjon, og det er helt nødvendig at den har en identifiserbar sjef også når det gjelder de mer forvaltningsmessige forhold. Dette oppnås best dersom forsvarssjefen og hans stab er plassert utenfor departementet.

En integrert modell kan lett føre til at forsvarssjefen mister sin formelle status, og ikke får det gjennomslag i Forsvarsdepartementet han ellers ville ha ut fra et mer uavhengig og formelt ståsted. En organisatorisk plassering av forsvarssjefen i departementet vil også kunne føre til han mister sin posisjon i forhold til et nasjonalt hovedkvarter hvor han ikke har en klar tilhørighet, jf kapittel 4.6.2. Dermed vil forsvarssjefens gjennomslagskraft i egen organisasjon svekkes.

Det er imidlertid nødvendig å gjennomføre en rekke tiltak både i departement og overkommando for å bedre evnen til krisehåndtering, strategisk planlegging og gjennomføring av politiske vedtak samtidig som unødig dobbeltarbeid elimineres. Dette vil få følger både for størrelse og arbeidsmåte for begge virksomhetene. Forsvarets overkommando bør reduseres betydelig i størrelse, og i langt større grad konsentrere sin virksomhet om strategisk ledelse, med fokus på en koordinert og systematisk utvikling av Forsvarets virkemidler og organisasjon for å oppnå de politiske målsettingene. Dette vil innebære både reelle reduksjoner og utflytting av funksjoner til Forsvarets operative ledd.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering av de momenter som er beskrevet foran, anbefaler medlemmene Aspaker, Lysgaard, Mjelde, Olsen og Sunde at dagens skille mellom departement og overkommando videreføres, mens medlemmene Andreassen, Hovind, Solhjell, Stensønes og Tamnes anbefaler at det vurderes å innføre en integrert ledelsesmodell.

4.6.2 Nasjonalt hovedkvarter

Norge har i dag to nasjonale operative hovedkvarter, ett på Reitan ved Bodø (Forsvarskommando Nord-Norge), og ett i Stavanger (Forsvarskommando Sør-Norge). Sistnevnte er også NATO-hovedkvarter med en egen alliert stab (Joint Sub-Regional Command North). Hver av de to forsvarskommandoene er ledet av en felles operativ sjef. De to operative sjefene har hver tre forsvarsgrensvise kommandører under sin kommando, hvorav landkommandøren i FKN er lokalisert i Harstad.

Utvalget mener at Norge ikke lenger har behov for to nasjonale hovedkvarter. Det bør i stedet opprettes ett samlet nasjonalt hovedkvarter under én sjef. Både militærfaglige og økonomiske årsaker taler for en slik løsning.

Ansvaret for styrkeproduksjon er i dag lagt til forsvarsgrensvise generalinspektører, som sammen med sine grenstaber er plassert i Forsvarets overkommando. Denne ledelsesstrukturen er dimensjonert for å utdanne og lede et stort mobiliseringsforsvar. Et sammensatt trusselbilde gjør at det er nødvendig med en øverste ledelse som effektivt og fleksibelt kan utøve ledelse i et bredt spekter av kriser både hjemme og ute. Utvalget vil derfor foreslå at ansvaret for både operativ virksomhet og styrkeproduksjon plasseres i det nye nasjonale hovedkvarteret. Utvalget vil imidlertid sterkt understreke at dette tiltaket ikke må føre til at den gamle ordningen med forsvarsgrenssjefer igjen innføres.

Det nye hovedkvarteret vil skape et sterkt nasjonalt fellesoperativt miljø. Modellen vil gi betydelig rasjonaliseringsgevinst. Det er også et sentralt poeng at organisasjonen vil ha samme struktur i fred, krise og krig.

Det vises til særuttalelse fra medlemmene Lysgaard og Mjelde i vedlegg 1.

4.7 Forsvarets støttevirksomhet

Forsvarets støttevirksomhet er de deler av Forsvarets virksomhet som skal støtte styrkeproduksjon og operativ virksomhet. Utvalget mener at støttevirksomheten i dag verken har en hensiktsmessig organisering eller størrelse, og det er derfor nødvendig med grunnleggende endringer i måten virksomheten drives på. Dette gjelder særlig logistikkdelen. Forsvarets støttevirksomhet har betydelig potensiale for ressursinnsparinger gjennom virksomhetskonsentrasjon, nedleggelser, bemanningsreduksjoner, optimalisering av arbeidsprosesser og ulike former for utsetting av arbeidsoppgaver. Restrukturering av Forsvarets støttevirksomheter vil være et av de viktigste tiltakene for å redusere driftsutgiftene og dermed bidra til å redusere ubalansene beskrevet i kapittel 1. For alle delene av Forsvarets støttevirksomhet er det imidlertid tvingende nødvendig at størrelse og innretting tilpasses et kvantitativt mindre Forsvar med et nytt oppgavesett.

4.7.1 Forsvarets logistikkfunksjoner

Forsvarets logistikkfunksjoner sysselsetter omkring 7.000 personer av Forsvarets 24.000 ansatte, omsetter for omlag 60 prosent av forsvarsbudsjettet, og driver svært geografisk spredt. En rekke utredninger har vurdert denne delen av Forsvarets virksomhet, og alle har konkludert med behov for økt samordning. Regjeringen fremmet i mai 2000 St prp nr 55 (1999–2000), og anbefaler der vesentlige endringer i Forsvarets logistikkfunksjoner. Utvalget mener at endringene i mål, konsept, oppgaver og struktur, gjør at tiltakene i St prp nr 55 er et langt skritt i riktig retning.

Utvalget har merket seg understrekningen i St prp nr 55 om at den nye logistikkorganisasjonen skal ha omstillingsevne i forhold til endringer i primærvirksomheten og til det eksterne marked. Dette innebærer at tiltakene for logistikkfunksjonene, slik de er beskrevet i St prp nr 55, må koordineres med den øvrige omleggingen av Forsvaret som utvalget foreslår. Prinsippene som utvalget har lagt til grunn for utviklingen av Forsvaret, jf kapittel 4.3, må også legges til grunn for utviklingen av Forsvarets logistikkfunksjoner. Det er derfor nødvendig å tilpasse flere av tiltakene skissert i St prp nr 55. Dette omfatter særlig tidsplan, bemanningsreduksjoner, tilknytningsform og geografisk konsentrasjon av virksomheten.

Det er den overordnede tidsplanen for den planlagte omleggingen av Forsvarets struktur og virksomhet som må være styrende også for støttevirksomhetene. Tilpasningen til nye oppgaver og en oppretting av ubalansene er en meget kompleks og krevende prosess som er kritisk avhengig av at tiltakene er tilfredsstillende samordnet.

Utvalget ser det som nødvendig å tilpasse antallet ansatte i Forsvarets logistikkfunksjoner slik at denne delen av virksomheten skal kunne bidra til at primærvirksomheten når sine mål. St prp nr 55 anbefaler en sammenslåing av forsyningskommandoene under én felles ledelse. Det er i denne sammenheng lagt opp til noe bemanningsreduksjoner. Sett i forhold til den reduserte strukturen mener utvalget at det er langt større potensiale for reduksjoner enn St prp nr 55 legger opp til.

Videre er det viktig at logistikkfunksjonene får fleksible tilknytningsformer som gjør Forsvaret i stand til å regulere forholdet til og størrelsen på delvirksomheter slik at disse raskt kan tilpasses endringer i Forsvarets struktur og oppgaver. Dette er også et sentralt moment når det gjelder evnen til å tilpasse seg endringer i trusselbildet og den teknologiske utviklingen. Denne tilnærmingen gjør at fremtidens logistikkonsepter må være smidig organisert og vil på en rekke områder avvike fra tradisjonell oppfatning av hvordan logistikkfunksjonene bør utøves.

En integrasjon av alle ledd i logistikkfunksjonene vil sammen med en konsentrasjon av Forsvarets virksomhet gjøre det mulig å forenkle verksteds- og lagerorganisasjonen slik at den tilpasses Forsvarets øvrige struktur og virksomhet.

Logistikkfunksjonene i Forsvaret har også beredskapsmessige oppgaver, men disse er etter utvalgets mening fullt ut håndterbare selv med en radikal omlegging. En del av aspektene knyttet til dette er diskutert i kapittel 3.4.4.

4.7.2 Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg

Forsvaret har omkring 28.000 bygningsobjekter på til sammen 6 millioner kvadratmeter. Vedlikehold og forvaltning av dette sysselsetter omkring 2.300 personer, de fleste sivile. De totale kostnadene knyttet til dette ligger på mellom 3,5 og 4 milliarder kroner per år.

Som nevnt i kapittel 1.4, ligger det samlede volumet av Forsvarets infrastruktur på samme nivå som ved avslutningen på den kalde krigen. Målsettingen om en kraftig reduksjon av eiendommer, bygg og anlegg på 90-tallet har således ikke ført til noen nevneverdig netto reduksjon. Eiendommer, bygg og anleggsmasse er derfor overdimensjonert i forhold til dagens behov. En tilpasning til en konsentrert og redusert forsvarsstruktur som beskrevet ovenfor vil derfor bety en meget vesentlig reduksjon av Forsvarets infrastruktur.

En rekke av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg har kommersielt potensiale og kan selges på vanlig måte. Andre deler av infrastrukturen må avhendes uten netto inntekter. Selv om avhending kan bety netto utgifter for Forsvaret i avhendingsprosessen, vil utvalget likevel understreke betydningen av avhending for å redusere driftsutgifter over tid og sikre et forsvarlig vedlikehold av resterende EBA-masse. Som nevnt i kapittel 1.4, er det klare indikasjoner på manglende vedlikehold innenfor EBA-sektoren i dag.

Selv etter avhending i stort omfang vil Forsvaret fortsatt ha en meget omfattende EBA-masse. Denne vil kreve betydelige investeringer i forbindelse med nødvendig modernisering og utvikling, også i årene fremover. En konsentrasjon av Forsvarets struktur og virksomhet vil også gjøre det nødvendig å investere i ny EBA.

Det vises til særuttalelse fra medlemmet Hovind i vedlegg 1.

4.7.3 Forsvarets forskningsvirksomhet

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har en samlet omsetning på om lag 360 mill kr og rundt 540 ansatte. Instituttets virksomhet finansieres gjennom basistilskudd fra Forsvarsdepartementet (45 prosent) og inntekter fra oppdrag for Forsvaret og eksterne oppdragsgivere (55 prosent).

Utvalget har ikke foretatt noen nøye gjennomgang av FFIs arbeidsoppgaver. Utvalget forventer imidlertid at den teknologiske utvikling vil påvirke sikkerhet og forsvar i sterkere grad enn før, jf kapittel 2.2.3. Utvalget har understreket at teknologi- og kostnadsutviklingen gjør det nødvendig å vurdere når viktige oppgaver bør søkes løst på helt nye måter, og at det for Norges del kan bli nødvendig å søke nye konseptuelle løsninger, jf kapittel 4.2.2. Videre har utvalget pekt på at selv om bruken av særegne norske spesifikasjoner må begrenses, trenger Forsvaret også materiell og utstyr som er særskilt tilpasset norske topografiske og klimatiske forhold, og at norske forsknings- og industrimiljøer kan bidra til å sikre nødvendig nasjonal kunnskap på følsomme teknologiområder, jf kapittel 4.2.3.

Utvalget vil derfor peke på betydningen av å ha et kompetent nasjonalt miljø som kan gi Forsvarets ledelse råd av vitenskapelig og militærteknisk art. Utvalget finner det likevel naturlig at også FFIs ansvarsområder, oppgaver og arbeidsomfang blir vurdert på nytt. Dette tilsier en grundig gjennomgang av FFIs samlede arbeidsoppgaver og ressursbruk.

4.8 Forsvarets utdanningssystem

Utdanning er et avgjørende element i kompetanseoppbygging. Forsvaret har et godt utviklet utdanningssystem, spesielt for militært personell. Livslang læring har lenge vært et konsept med reelt innhold. Men også utdanningen i Forsvaret må omstilles og tilpasses endrede økonomiske, operative og teknologiske rammebetingelser.

For å tjene det nye Forsvarets behov, må utdanningssystemet organiseres på en mer helhetlig måte enn i dag. Sammenhengen mellom skolene må avstemmes slik at man oppnår mer kostnadseffektive ordninger. Det er behov for et mer hierarkisk utdanningssystem, der én sjef får det overordnete ansvaret. Utdanningsvolumet vil måtte reduseres som en konsekvens av at Forsvaret blir tallmessig mindre. Denne reduksjonen vil imidlertid slå forskjellig ut på ulike sektorer og fagområder.

Organisasjonsmessig er utdanningen i Forsvaret preget av mange små og driftsmessig kostbare enheter. En mer helhetlig organisering, med større geografisk konsentrasjon og økt vekt på felles løsninger, vil gi rom for økonomiske innsparinger og bidra til å skape mer slagkraftige kompetansemiljøer. Det kan i denne forbindelse også ligge potensielle gevinster i større bruk av fjernundervisning.

Forsvaret må prioritere den spesifikt fagmilitære kompetanse også på utdanningssiden. Dette gjør det også nødvendig å videreutvikle forsknings- og utviklingsmiljøet innenfor Forsvaret på felter der slik kompetanse ikke finnes andre steder. Større vekt på flernasjonale operasjoner og på interoperabilitet stiller dessuten økte krav til utdanningen. Dette understreker betydningen av utveksling av studenter, og av at Forsvarets skoler styrker kontakten med tilsvarende utenlandske institusjoner. I en tid der det stilles økte krav til kostnadseffektive løsninger, må man vurdere om flere former for kompetanse primært bør erverves gjennom utdannelse i utlandet.

Samtidig er det nødvendig å arbeide videre med sikte på å tilpasse Forsvarets utdanning til det sivile utdanningssystem, slik at militær utdanning gir uttelling i det sivile høgskole- og universitetssystemet. På en rekke områder kan det dessuten være hensiktsmessig i større grad å kjøpe sivil utdanning fremfor å opprettholde egen militær skolevirksomhet. Dette vil f eks gjelde innenfor områder som økonomi og administrasjon, tekniske fag, språk og samfunnsfag.

Forsvaret bør dessuten i sterkere grad rekruttere studenter ved sivile skoler og universiteter til offisersyrket ved å tilby tilskudd til studiefinansieringen i bytte mot plikttjeneste. Mens de fullfører sin sivile utdannelse, kan studentene tjenestegjøre i Forsvaret utenom studiesemestrene, og etter endt sivil utdanning kan de eventuelt gå kortere militære kurs for å kvalifisere seg for offisersyrket. Mer omfattende bruk av en slik rekrutteringsform kan sikre en bredere og mer variert bakgrunn blant dem som arbeider i Forsvaret. Ikke minst vil en slik rekrutteringsform kunne øke kvinneandelen i Forsvaret.

4.9 En tilpasset personellstruktur

Det er helt avgjørende at det nye Forsvaret evner å opprettholde og videreutvikle kompetanse for å løse dagens oppgaver og møte nye utfordringer i fremtiden. Kompetansen ligger hos Forsvarets personell, både på militær og sivil side. Som nevnt i kapittel 1.4, har omstillingen på 90-tallet ført til en viss reduksjon av antall årsverk i Forsvaret. Likevel har Forsvarets samlede lønnsutgifter økt i løpet av denne perioden. Det er et åpenbart behov for å oppnå vesentlige reduksjoner i de samlede lønns- og driftsutgiftene. For å oppnå dette, er det nødvendig å redusere antall ansatte i Forsvaret betydelig. Forsvaret må derfor føre en personellpolitikk som er egnet til å tilpasse personellstrukturen til skiftende krav, samtidig som den bidrar til å motivere personellet og opprettholde kompetansen i Forsvaret.

Som figur 4.1 viser, har Forsvarets militært ansatte i hovedsak en adekvat lønnsstruktur. Visse uheldige utslag bør likevel avdempes, især når det gjelder tjeneste ved avdelinger hvor en stor del av lønnen er knyttet til aktivitetsavhengige tillegg. Arbeidstidsavtaler som er særlig kostnadsdrivende, bør reforhandles.

Figur 4-1 Lønnsstruktur blant Forsvarets militært ansatte, basert på gjennomsnitt fra oktober og november 1998 (1998-kr). Omfatter befal og grenaderer i Hæren, Luftforsvaret og Heimevernet med unntak av befal i internasjonal tjeneste og i Forsvarets etterretni...

Figur 4-1 Lønnsstruktur blant Forsvarets militært ansatte, basert på gjennomsnitt fra oktober og november 1998 (1998-kr). Omfatter befal og grenaderer i Hæren, Luftforsvaret og Heimevernet med unntak av befal i internasjonal tjeneste og i Forsvarets etterretningstjeneste. Gradene fenrik og løytnant inkluderer også Sjøforsvarets befal.

Aldersfordelingen blant Forsvarets personell har visse skjevheter, som vist i figur 4.2. En stor andel av de sivile arbeidstakerne er over 50 år, mens det også blant befalet er en forholdsvis stor andel arbeidstakere i de eldre årsklassene. Det er et mål at stabs-, støtte- og ledelsesenheter reduseres, mens operativ kompetanse og reaksjonsevne tillegges økt vekt, jf kapittel 4.3. I befalskorpset vil en større andel av personell i de yngre aldersgruppene, dvs under ca 35 år, legge forholdene til rette for å ha en størst mulig del av befalet i aktiv tjeneste ute ved operative avdelinger. Behovet for offiserer på de midlere og høyere gradsnivåene vil da bli mindre. Blant de sivilt ansatte vil sannsynligvis en forholdsvis jevn aldersfordeling være gunstig, bl a for å opprettholde en best mulig kombinasjon av kontinuitet og evne til fornyelse. Samtidig må antall ansatte reduseres betydelig både på militær og sivil side. Konsekvensene av Forsvarets endrede behov på personellsiden er illustrert i figur 4.3.

Figur 4-2 Aldersfordelingen blant Forsvarets befal og sivilt ansatte, 1999.

Figur 4-2 Aldersfordelingen blant Forsvarets befal og sivilt ansatte, 1999.

Figur 4-3 En illustrasjon av konsekvensene for personellstrukturen som følge av Forsvarets endrede behov i fremtiden.

Figur 4-3 En illustrasjon av konsekvensene for personellstrukturen som følge av Forsvarets endrede behov i fremtiden.

Det finnes en rekke mulige virkemidler for å redusere antall ansatte i Forsvaret. På inntakssiden kan en innføre ansettelsesstopp eller redusere inntaket ved Forsvarets skoler. Disse tiltakene vil lett ha negative effekter, ved at det raskt oppstår mangler på viktig kompetanse og ved at ubalansene i aldersstrukturen forsterkes. Et mindre forsvar gjør imidlertid at inntakene til Forsvarets skoler kan reduseres noe i forhold til dagens nivå. De aktuelle tiltakene på inntakssiden har følgelig et begrenset potensiale for å redusere antall ansatte i et betydelig omfang.

På avgangssiden er den naturlige avgangen forutsigbar og stabil. Den tilfeldige avgangen er derimot svært konjunkturavhengig og er som regel skjevt fordelt. De som slutter, er gjerne yngre mennesker med høy og spesialisert kompetanse. Dette skaper lett kompetansegap og behov for ekstraordinære og kostnadskrevende tiltak for å beholde og rekruttere personell innenfor spesielle fagområder. Den tilfeldige avgangen er for øvrig vesentlig større på sivil side enn på militær side.

Når det gjelder avgangsstimulerende tiltak, har de viktigste virkemidlene hittil vært: avgangskontrakter for utdanning, avgang på redusert lønn og førtidspensjonering. Et fellestrekk for de to siste ordningene er at de er meget kostbare for Forsvaret. Dessuten er de lite forenlige med fremtidens langsiktige, samfunnsmessige utfordringer når det gjelder forholdet mellom pensjonister og arbeidsstyrke. Utdanningskontraktene har vært mest attraktive for de personellkategoriene som Forsvaret selv har hatt mest bruk for. Oppsigelse har vært et særdeles lite anvendt virkemiddel, i hovedsak på grunn av den beskyttelse Forsvarets ansatte har gjennom Yrkesbefalsloven og Tjenestemannsloven, men også fordi Staten som arbeidsgiver har vært svært tilbakeholdende med å gå til oppsigelser.

Sluttvederlag har ikke vært benyttet som avgangsstimulerende virkemiddel i Forsvaret så langt. Sluttvederlagene kan fortone seg attraktive for arbeidstaker dersom de er av en viss størrelse, anslagsvis 2½ årslønner. Sluttvederlag gir rask effekt, de er – sett på lengre sikt og sammenlignet med f eks førtidspensjon – relativt rimelige for Forsvaret, og de kan styres og rettes inn mot de arbeidstakergruppene der avgangsbehovet er størst.

Etter utvalgets vurdering er sluttvederlag det klart beste, og et helt nødvendig, virkemiddel i en så omfattende endringsprosess som den Forsvaret nå står overfor. Utvalget anbefaler derfor sterkt at målrettet bruk av sluttvederlag innføres i omstillingsprosessen i Forsvaret.

Utvalget mener også at relativt enkle virkemidler som tilleggspensjon kan bidra til å gjøre førtidspensjonering eller avgang på redusert lønn betydelig mer aktuelt enn i dag. Samtidig kan bruk av slike virkemidler totalt sett bli rimeligere for Forsvaret. Dette fordrer imidlertid en oppmyking av dagens regelverk og praksis, for enkelte tiltak også lovendringer.

Utvalget anbefaler at Forsvaret gis betydelige fullmakter og fleksibilitet når det gjelder bruk av virkemidler i den betydelige endringsprosessen som må komme. Utvalget anbefaler at det snarest tilrettelegges en styrt omstillingspakke for Forsvarets personellstruktur som helhet. En illustrasjon på hvordan en slik pakke kan se ut, er vist i figur 4.4. Det er av avgjørende betydning at endringene gjennomføres raskt. Dette er nødvendig for at omleggingen skal være minst mulig smertefull for dem som berøres, og for at Forsvaret skal kunne håndtere de akselererende ubalansene, jf kapittel 1. I denne sammenheng vil sluttvederlag være et helt dominerende virkemiddel. En slik rask omstillingsprosess vil kreve ressurser, særlig på kort sikt. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.3.1.

Figur 4-4 Reduksjon av antall ansatte i Forsvaret – illustrasjon av en mulig pakkeløsning som legger stor vekt på meget rask og tellende innsparing. Sluttvederlag blir dermed et helt dominerende virkemiddel i en begrenset tidsperiode. Samtidig er det vist tilb...

Figur 4-4 Reduksjon av antall ansatte i Forsvaret – illustrasjon av en mulig pakkeløsning som legger stor vekt på meget rask og tellende innsparing. Sluttvederlag blir dermed et helt dominerende virkemiddel i en begrenset tidsperiode. Samtidig er det vist tilbakeholdenhet med tiltak som gir langvarige kostnader.

Det er enighet i utvalget om at ansvaret for personellforvaltning av offiserer fra gradsnivået major/orlogskaptein og oppover bør være en felles funksjon som tillegges forsvarssjefen. En slik ordning er en naturlig konsekvens av en felles stabs- og forvaltningsutdanning. En slik ordning vil gi et felles utvelgelses- og avansementssystem, og bidra til å fremme fellestankegangen i Forsvaret.

På lengre sikt er det sterkt ønskelig med en ny befalsordning i Forsvaret. Utvalget anbefaler at en slik befalsordning tar utgangspunkt i kontraktsansettelse for en periode på 10-12 år for befalet basert på krigsskole I-utdanning. Yrkestilsetting bør skje på basis av krigsskole II-utdanning for en begrenset av befalet. Utredning og innføring av en slik ny befalsordning er meget tidkrevende, og bør derfor påbegynnes så raskt som mulig.

4.10 En ny vernepliktsordning

Utvalget har anbefalt at prinsippet om alminnelig militær verneplikt videreføres, jf kapittel 3.4.3. Samtidig har utvalget beskrevet store svakheter i dagens praktisering av verneplikten som over tid vil kunne svekke vernepliktens forankring i Norge, jf kapittel 1.11. Utvalget anbefaler derfor at det foretas betydelige endringer i den praktiske gjennomføringen av verneplikten.

Vernepliktsordningen kan deles inn i tre faser: Utvelgelsesdelen hvor årsklassen sesjoneres og klassifiseres. De best skikkede kalles inn til militær førstegangstjeneste. Deretter følger førstegangstjenesten, og til slutt repetisjonstjeneste, jf figur 4.5. Det finnes en rekke muligheter til å endre og tilpasse verneplikten til nye krav og rammebetingelser, jf figur 4.6. For det første kan kriteriene for utvelgelsen til, og fritak fra, militærtjeneste forandres. For det andre kan førstegangstjenesten endres – både når det gjelder varighet, innhold og forskjeller i tjenesten for ulike kategorier av mannskaper. For det tredje kan opplegget for repetisjonstjenesten endres. Dette bestemmer hvor lenge mannskapene skal stå i mobiliseringsoppsetningene og varighet, innhold og hyppighet på repetisjonsøvelsene. Forskjeller i øvelsesmønsteret for ulike kategorier av mannskaper kan også være aktuelt.

Figur 4-5 En skisse av dagens vernepliktsordning.

Figur 4-5 En skisse av dagens vernepliktsordning.

Figur 4-6 Mulige endringsparametere (i rødt) i vernepliktsordningen.

Figur 4-6 Mulige endringsparametere (i rødt) i vernepliktsordningen.

Utvalget har vurdert ulike modeller for gjennomføring av den militære verneplikten. Utvalgets anbefaling bygger på en prioritering av, og avveining mellom, tre overordnede hensyn: å dekke Forsvarets behov, å tilby meningsfull tjeneste, og å sikre bred forankring og fordeling av byrdene, jf kapittel 3.4.3. Samtidig har utvalget også lagt en viss vekt på andre forhold, bl a hensynet til skolegang. Videre legger St meld nr 38 (1998–99) opp til en ny modell for rekruttering til Hærens styrker i internasjonale operasjoner. Utvalget legger til grunn at en slik modell forutsetter at en relativt stor andel vernepliktige kalles inn til førstegangstjeneste.

Utvalgets anbefalte vernepliktsordning bygger på to vesentlige endringer sammenlignet med dagens ordning, jf figur 4.7. For det første en vesentlig redusert tid i mobiliseringsoppsetningene. For det andre en langt mer differensiert førstegangs- og repetisjonstjeneste.

Figur 4-7 Utvalgets anbefalte vernepliktsordning.

Figur 4-7 Utvalgets anbefalte vernepliktsordning.

Utvalget ser det som både naturlig og nødvendig å redusere belastningen som verneplikten kan representere med dagens system. Dette bør gjøres gjennom en vesentlig redusert tid i mobiliseringsoppsetningene. I dag gjennomfører vernepliktige mannskaper repetisjonstjeneste opp til 44 års alder. Dette anbefales redusert til 34 år for territorialforsvaret og 27 år for forsvarsgrenene. En slik reduksjon av tiden i mobiliseringsoppsetningene bidrar også til at avdelingene jevnt over blir oppsatt med fysisk godt skikkede mannskaper med rimelig friske militære kunnskaper og ferdigheter. Frafallet på grunn av helsemessige og sosiale årsaker vil også være mindre for denne aldersgruppen. Redusert tid i oppsetningene er også forenlig med et større reelt behov for fritak fra mobilisering for nøkkelpersonell i sivile beredskapsfunksjoner, jf kapittel 3.4.4.

For å beholde langsiktig handlefrihet vil utvalget anbefale å opprettholde dagens lovverk som gir Forsvaret adgang til å kalle inn mannskaper til repetisjonstjeneste inntil fylte 44 år. I tiden fra mannskapene går ut av mobiliseringsoppsetningen og frem til fylte 44 år, vil de være rulleført i en mobiliseringsreserve.

Med utgangspunkt i Forsvarets behov og krav til meningsfull tjeneste finner utvalget det riktig å anbefale en differensiert tjeneste som er tilpasset de meget ulike krav i hhv territorialforsvaret og forsvarsgrenene. For territorialforsvaret anbefales en kort førstegangstjeneste på 4 måneder. En slik tjeneste etablerer et tilstrekkelig kompetansenivå som opprettholdes over tid gjennom korte, årlige repetisjonsøvelser basert på dagens øvingskonsept for Heimevernet. Utvalget minner i denne sammenheng om at dette øvingskonseptet fungerer tilfredsstillende, jf kapittel 1.8. En komprimert førstegangstjeneste forutsetter imidlertid terskler med klare minimumskrav til tjenestens innhold og kvalitet.

For forsvarsgrenene anbefales en lang førstegangstjeneste på 12 måneder. Dette kompenseres av kort tid i mobiliseringsoppsetningene og maksimalt én repetisjonsøvelse. Samlet disponering av avdelingene etter førstegangstjenesten sammen med kort tid i mobiliseringsoppsetningene vil gjøre repetisjonstjeneste overflødig for å opprettholde mannskapenes kompetansenivå. Repetisjonsøvelser vil imidlertid være aktuelt i forbindelse med større allierte øvelser og i spesielt krevende avdelinger, og helt nødvendig for vernepliktig befal, jf kapittel 4.5.1.

Kombinasjonene av hhv kort førstegangstjeneste/lang repetisjonstjeneste og lang førstegangstjeneste/kort repetisjonstjeneste vil bidra til at den samlede belastningen ved førstegangs- og repetisjonstjenesten ikke skaper unødig store ulikheter. Samtidig vil den reduserte vektleggingen av repetisjonstjeneste i forsvarsgrenene, og i særdeleshet i Hæren, motvirke de alvorlige svakhetene i dagens øvingskonsept, jf kapittel 1.8.

For å bidra til at tjenesten oppfattes som meningsfull, bør det legges opp til en viss fleksibilitet for å imøtekomme individuelle ønsker og behov. Selv om de to tjenestemønstrene vil være attraktive hver på sin måte, anbefaler utvalget at det tas i bruk virkemidler for å kompensere for og utjevne forskjellene mellom bl a det samlede antall tjenestedager i de to alternativene. Eksempler på slike virkemidler kan være:

  • høyskolepoeng/fortrinnsrett til enkelte skoler

  • høyere tjenestetillegg for dem med lengre tjeneste

  • bonusordninger/dimitteringstillegg som er progressivt økende med lengre tjenestetid

  • bedre ordninger for permisjoner og hjemreiser

  • bidrag til studiefinansiering eller ettergivelse av studielån

  • skattemessige fordeler

Utvalget vil imidlertid understreke at slike virkemidler kun skal benyttes i den grad de bidrar til å utjevne forskjeller, ikke som elementer i en yrkesmessig avlønning.

Dagens praktisering av verneplikten er beskrevet i kapittel 1.8. For å sikre bred forankring av verneplikten og bred fordeling av byrdene, anbefaler utvalget at omfanget av førstegangstjenesten som et minimum opprettholdes på dagens nivå.

Utvalget vil også understreke at mulighetene til å få utsatt førstegangstjenesten må begrenses. Dette må ses i sammenheng med kravene til personellets skikkethet, at avdelingene skal disponeres mest mulig samlet i mobiliseringsoppsetningene, og økende behov for fritak av sivile beredskapshensyn med økende alder.

Kravene til kompetanse er i endring. Selv om de fleste mannskapene klassifiseres som tjenestedyktige, betyr ikke det at alle kan gjennomføre sin tjeneste hvor som helst i Forsvaret. For en rekke stillinger er kravene høye. For at alle som kalles inn til tjeneste skal ha rimelige forutsetninger for å gjennomføre denne, vil det være nødvendig å utvikle sesjonen for å kunne velge ut de kvalifiserte mannskapene.

Utvalgets anbefalinger vil innebære en vesentlig endring av dagens vernepliktsordning. Utvalget ser det derfor som naturlig at erfaringene med den nye ordningen etter noen år evalueres grundig, og at det er rom for nødvendige justeringer for å få vernepliktsordningen til å fungere best mulig.

Utvalget vil imidlertid peke på at visse sider ved verneplikten berører spørsmål som favner bredere enn det utvalget har hatt mandat og ressurser til å vurdere. Utvalget vil særlig fremheve to slike spørsmål. For det første kan det synkende behovet for militære mannskaper i fremtiden gjøre det aktuelt å opprette en tredje kategori tjeneste i tillegg til militærtjenesten og siviltjenesten. En slik tjeneste kan omfatte oppgaver knyttet til samfunnets sårbarhet, sivile humanitære oppgaver og dagens sivilforsvar. For det andre kan hensynet til å opprettholde et forsvar med bred forankring i samfunnet, aktualisere spørsmålet om kvinnelig verneplikt. Etter utvalgets vurdering finnes det i dag ingen prinsipielle argumenter mot kvinnelig verneplikt. Imidlertid vil et slikt forslag ha store samfunnsmessige konsekvenser og by på betydelige utfordringer for Forsvarets organisasjon og økonomi.

Utvalget anbefaler at disse spørsmålene vurderes i sin fulle bredde når bl a Sårbarhetsutvalgets innstilling foreligger, ved at det gjennomføres en egen utredning om verneplikten. En slik utredning vil bidra til at samfunnets ressurser utnyttes best mulig. Utvalget vil imidlertid understreke at Forsvaret må sikres handlefrihet til å kunne møte en vesensforskjellig endret sikkerhetspolitisk situasjon også på mannskapssiden. Videre må kvinnene fortsatt ha adgang til all militær utdanning og tjeneste på frivillig basis på samme måte som i dag.

Det vises til særuttalelse fra medlemmene Lysgaard, Olsen, Stensønes og Tamnes, og særuttalelse fra medlemmene Hovind, Mjelde og Solhjell i vedlegg 1.

Til dokumentets forside