NOU 2000: 20

Et nytt forsvar

Til innholdsfortegnelse

3 Anbefalinger om forsvarspolitiske endringer

3.1 Innledning

Norsk forsvarspolitikk består av tre hovedelementer. For det første de forsvarspolitiske mål som anviser hvordan forsvarspolitikken kan bidra til å oppfylle de overordnede sikkerhetspolitiske mål. For det andre visse hovedprinsipper som beskriver den grunnleggende idé om innrettingen av forsvarspolitikken. Disse prinsippene omtales som forsvarskonseptet. De forsvarspolitiske målene og forsvarskonseptet danner til sammen grunnlaget for det tredje elementet, nemlig hvilke konkrete oppgaver Forsvaret må være i stand til å løse.

Det er utvalgets syn at dagens forsvarspolitikk ikke er tilpasset de realiteter og utviklingstrekk som er beskrevet i kapittel 1 og 2. Derfor er det nødvendig med en omlegging av forsvarspolitikken. En slik omlegging kan gjennomføres ved å endre de forsvarspolitiske målene, forsvarskonseptet og/eller Forsvarets oppgaver. Endringer på ett område vil imidlertid lett få konsekvenser for andre områder. Utvalget har derfor lagt stor vekt på å skape en best mulig helhet i forsvarspolitikken. Samtidig har utvalget søkt å plassere forsvarspolitikken i en større helhet som sikrer sammenheng mellom Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser (kapittel 2), forsvarspolitikken (kapittel 3) og retningslinjene for utviklingen av Forsvaret (kapittel 4).

I kapittel 2 har utvalget understreket at det over tid har funnet sted vesentlige endringer i Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser, men at disse endringene likevel ikke har opphevet alle tradisjonelle forhold som har ligget til grunn for norsk forsvarspolitikk. For å synliggjøre de endringer som foreslås, har utvalget funnet det hensiktsmessig å redegjøre kort for dagens retningslinjer for norsk forsvarspolitikk som beskrives i kapittel 3.2, før utvalget fremmer sine anbefalinger i de resterende deler av kapittel 3.

3.2 Dagens forsvarspolitiske retningslinjer

De eksisterende retningslinjer for norsk forsvarspolitikk ble fastlagt våren 1998 gjennom Stortingets behandling av St meld nr 22 (1997–98), den såkalte langtidsmeldingen for utviklingen av Forsvaret i perioden 1999–2002. I det følgende foretas en meget kortfattet oppsummering av hovedlinjene i denne politikken.

De eksisterende mål for norsk forsvarspolitikk er:

  • militær tilstedeværelse og synlighet

  • evne til å fremskaffe og utveksle risikovurderinger og tidlige varsler

  • evne til å håndtere episoder og kriser

  • evne til å forsvare norsk land-, sjø-, og luftterritorium mot militære angrep

  • evne til militært samvirke med allierte og deltakelse i internasjonale styrkestrukturer og operasjoner

  • forsvarsrelatert samarbeid med andre land og innenfor internasjonale organisasjoner

Det eksisterende norske forsvarskonseptet består av fire gjensidig forsterkende pilarer:

  • et nasjonalt balansert forsvar der Forsvaret skal ha tilstrekkelig evne til å løse en rekke forskjellige oppgaver og møte ulike utfordringer i fred, krise og krig med et begrenset invasjonsforsvar som den dimensjonerende oppgave

  • alliert militært samvirke og internasjonalt samarbeid som gjenspeiler et ønske om og behov for å kunne møte sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer i samarbeid med andre

  • totalforsvaretsom hviler på prinsippet om at samfunnets samlede resursser skal kunne mobiliseres for forsvaret av Norge

  • den alminnelige verneplikten

De forsvarspolitiske målene og prinsippene i forsvarskonseptet har til sammen dannet grunnlaget for å formulere hvilke konkrete oppgaver Forsvaret må være i stand til å løse. Innenfor rammen av dagens norske forsvarspolitikk er Forsvarets oppgaver inndelt i ni hovedgrupper:

  • invasjonsforsvar med en tidsavgrenset evne til å kunne møte et større militært angrep avgrenset til én landsdel

  • territorialforsvar der Forsvaret skal opprettholde militær tilstedeværelse og en viss evne til overvåkning og sikring i alle landsdeler

  • krisehåndtering på norsk territorium og i Norges nærområder i samarbeid med sivile myndigheter

  • suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

  • etterretningstjeneste

  • sikkerhetstjeneste

  • internasjonalt militært engasjementder Forsvaret skal kunne stille med egnede bidrag til ulike typer fredsoperasjoner og delta i et løpende forsvarsrelatert samarbeid både bilateralt og multilateralt

  • redningstjeneste

  • annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret, herunder støtte til politiet og bistand til det sivile samfunn ved katastrofer, kriser og ulykker.

3.3 Forsvarspolitiske mål – anbefaling

De forsvarspolitiske mål utgjør bindeleddet mellom forsvarspolitikken og sikkerhetspolitikken. Målenes hovedfunksjon er på overordnet nivå å angi hvordan Forsvaret kan anvendes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel. Forsvaret er det mest sentrale virkemiddel norske myndigheter har til rådighet i sikkerhetspolitikken. Forsvaret må i denne forbindelse forstås i bred forstand, og inkluderer hele forsvarssektoren – ikke utelukkende den militære organisasjonen.

Videre må det legges til grunn at Forsvaret er ett av mange virkemidler i arbeidet med å oppnå de overordnede sikkerhetspolitiske mål. Den sikkerhets- og forsvarspolitiske utvikling har medført et endret og større behov for samspill mellom ulike virkemidler i sikkerhetspolitikken, jf kapittel 2. Håndtering av nye typer væpnede konflikter krever et tettere samarbeid mellom militære og sivile aktører, og Forsvaret er i økende grad blitt anvendt for å håndtere sikkerhetspolitiske utfordringer i fredstid. Dette gjør at evnen til å kombinere militære virkemidler med bl a politiske, diplomatiske og økonomiske virkemidler, er blitt viktigere. Denne utviklingen gjør det imidlertid vanskeligere å formulere forsvarspolitiske mål. Målene må være så generelle at de fanger opp hensikten med Forsvaret i en ny situasjon, der bredden i virksomheten er større, uten at fokus på det mest grunnleggende går tapt.

Det er utvalgets syn at det grunnleggende rasjonale for forsvarspolitikken kan formuleres på en mer hensiktsmessig og enhetlig måte. De eksisterende forsvarspolitiske mål bærer i stor grad preg av å være en opplisting av hvilke evner og kapasiteter Forsvaret må besitte når en trussel er lett identifiserbar. Dette skaper også uklarhet i forholdet mellom de ulike elementer av forsvarspolitikken. Innenfor rammen av dagens forsvarspolitikk er det på en rekke områder meget vanskelig å trekke et skille mellom hva som er mål og hva som er konkrete oppgaver.

Forsvarspolitikken må ta utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske utfordringer som vil kunne kreve bruk av Forsvarets ressurser, og bør i tillegg gjenspeile de øvrige krav som stilles til Forsvaret i omgivelsene. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at det etableres et nytt sett av overordnede mål for forsvarspolitikken:

Norsk forsvarspolitikk skal bidra til:

  • å forebygge og møte utfordringer mot norsk sikkerhet

  • å ivareta norske rettigheter, interesser og forpliktelser

  • å løse andre samfunnsviktige oppgaver på utvalgte områder

Etter utvalgets vurdering utgjør dette et riktigere sett av mål for forsvarspolitikken som tar høyde for den usikkerhet som hersker om utviklingen i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser. Målene fanger opp koblingen mellom sikkerhets- og forsvarspolitikken uavhengig av spesifikke utfordringer for norsk sikkerhet og Forsvaret. Dette gjør det mulig løpende å relatere de forsvarspolitiske mål til de konkrete utfordringer som kan oppstå mot norsk sikkerhet, og hvor Forsvaret fremstår som et aktuelt virkemiddel. Slike utfordringer har utvalget beskrevet og kategorisert i kapittel 2.5. Forsvarspolitikken formuleres dermed i et sett av overordnede mål som kan ligge fast over tid. I tillegg blir det mulig å fremstille hovedelementene i forsvarspolitikken på en enklere og mer oversiktlig måte, ikke minst gjennom et klarere skille mellom overordnet mål og Forsvarets konkrete oppgaver. Det vises i denne forbindelse til kapittel 3.4 og 3.5.

Det vises til særuttalelse fra medlemmet Mjelde i vedlegg 1.

3.4 Forsvarskonseptet – anbefaling

Prinsippene i forsvarskonseptet utgjør i sum den grunnleggende idé om innrettingen av forsvarspolitikken. Konseptet omhandler delvis de forutsetninger som legges til grunn for at Forsvaret skal være i stand til å løse sine ulike oppgaver, og er samtidig med på å definere hvilke konkrete oppgaver Forsvaret bør løse.For eksempel kan verneplikten både betraktes som et middel for å tilveiebringe personellressurser og kompetanse til Forsvaret, og som et mål i seg selv i lys av forankringshensyn og vektlegging av demokratiske prinsipper. Forholdet mellom forsvarskonsept og Forsvarets oppgaver preges dermed av gjensidighet, og det er problematisk å håndtere disse elementene hver for seg. Likevel angir forsvarskonseptet et overordnet veivalg, mens Forsvarets oppgaver i større grad er et resultat av de overordnede forsvarspolitiske mål og de muligheter og begrensninger som ligger i forsvarskonseptet.

Utvalget foreslår å videreføre et forsvarskonsept med fire pilarer. Disse pilarene er nærmere beskrevet i de påfølgende kapitler og er:

  • et nytt forsvar basert på fleksibilitet og kompetanse

  • alliert og internasjonalt militært samarbeid

  • verneplikt

  • sivilt-militært samarbeid

Utvalgets forslag innebærer en ny og vesentlig endret innretting av forsvarskonseptet. Det nye konseptet gjenspeiler endringer i Forsvarets samlede oppgaveportefølje og en nødvendig tilpasning av det internasjonale militære samarbeidet, verneplikten og totalforsvaret til endrede rammebetingelser.

3.4.1 Et nytt forsvar basert på fleksibilitet og kompetanse

Fremtidens sammensatte risiko- og trusselbilde preges av usikkerhet. De militære utfordringene er ikke i samme grad som tidligere knyttet til én bestemt aktør eller én bestemt type konflikt. Likevel vil to sentrale forhold ligge fast: For det første vil det alltid finnes kimer til konflikter og ustabilitet som kan komme til å påvirke norsk sikkerhet. For det andre må Norge også i fremtiden basere seg på å møte større utfordringer mot egen sikkerhet i nært samarbeid med andre. Disse utviklingstrekk som er nærmere beskrevet i kapittel 2, krever et fleksibelt forsvar i fremtiden. Et slikt forsvar må både være i stand til å møte de utfordringer som kan oppstå på kort og mellomlang sikt, og kunne tilpasses en vesensforskjellig situasjon på lang sikt. Forsvaret må også være innrettet mot samarbeid innenfor en bredere alliert og internasjonal ramme.

I en fremtid der trusselbildet er sammensatt, utviklingen over tid er usikker og der Forsvaret skal kunne løse en rekke ulike og komplekse oppgaver samtidig, er kompetanse en kritisk ressurs. Kompetanse skaper handlefrihet til å kunne tilpasse Forsvaret til endringer og krav i omgivelsene. Kompetanse utgjør en sentral forutsetning for at Forsvaret skal kunne utnytte og tilpasse seg den teknologiske utviklingen, og for at Forsvaret skal kunne fremstå som et fleksibelt og effektivt virkemiddel for de politiske myndigheter og som en troverdig samarbeidspartner for allierte. Intet element i et moderne forsvar tar lengre tid å bygge opp igjen dersom det skulle gå tapt. Kompetanse vil derfor også være avgjørende for evnen til eventuell oppbygging og større omlegginger dersom den sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon skulle endre seg betydelig på lengre sikt.

Det er utvalgets oppfatning at det er behov for en vesentlig endret innretting av Forsvarets samlede oppgaveportefølje. Den eksisterende oppgaveporteføljen er ikke lenger tilpasset utviklingen i de sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser, og fremstår i økende grad som uforenlig med den utvikling som er beskrevet i kapittel 1.

Det norske invasjonsforsvaret har vært basert på et bredt anlagt territorielt forsvar og evne til å kraftsamle militære styrker for å forsvare strategiske nøkkelområder. Den praktiske innrettingen av dette konseptet har vært gjenstand for betydelige endringer siden annen verdenskrig. Det har vært relativt store variasjoner mht hvilke og hvor store områder man på norsk side har valgt å kraftsamle sin forsvarsinnsats om. Utvalget anbefaler å videreføre en dreining bort fra et ensidig fokus på tradisjonelt invasjonsforsvar i retning av en bredere og mer balansert innretting av Forsvaret. Tidsavgrenset nasjonal evne til å kunne møte et omfattende militært angrep mot store deler av Norge bør ikke lenger betraktes som den mest dimensjonerende oppgaven for Forsvaret. På 90-tallet er det blitt stadig klarere at denne forutsetningen fremstår som både uhensiktsmessig og lite realistisk. I overskuelig fremtid vil en slik eventualitet være lite sannsynlig. En dimensjonering av Forsvaret for å kunne møte en slik trussel innenfor en nasjonal ramme vil i dagens sikkerhetspolitiske situasjon være uforenlig med en nødvendig modernisering og utvikling av Forsvaret innenfor realistiske, økonomiske rammebetingelser, ikke minst mht de investeringer som ville kreves.

En slik endring fremstår derfor som en noe forsinket og helt nødvendig tilpasning av deler av forsvarskonseptet til en ny situasjon. Selv om det ikke kan utelukkes at en omfattende konvensjonell invasjonstrussel igjen kan oppstå på lang sikt, er det i dag vanskelig å forutsi hvilken konkret karakter en slik trussel vil kunne anta, eller å vurdere hvordan den best kan møtes. Det må derfor tas høyde for en slik potensiell utfordring på andre måter enn gjennom spesifikk og detaljert forsvarsplanlegging basert på dagens situasjon. Dette vil kreve langsiktig handlefrihet i form av bred kompetanse i Forsvaret, fleksible rammevilkår for forsvarsplanleggingen og en allmenn bevissthet om sikkerhets- og forsvarsspørsmål. I denne forbindelse vil også de øvrige pilarene i forsvarskonseptet – justert og tilpasset dagens virkelighet – utgjøre et viktig grunnlag for opprettholdelse av nødvendig handlefrihet over tid, jf kapittel 3.4.2, 3.4.3 og 3.4.4.

Det ovennevnte betyr ikke at tradisjonelle militære oppgaver skal utgå fra Forsvarets virksomhet. Det innebærer imidlertid en nødvendig endring av innretting og ambisjonsnivå for Forsvarets oppgaver der andre utfordringer enn omfattende militære angrep mot store deler av Norge må gis relativt større vekt. Den overordnede innrettingen av Forsvarets fremtidige oppgaveportefølje må knyttes opp mot de forsvarspolitiske mål og de utfordringer som vil kunne oppstå mot norsk sikkerhet og som vil kunne kreve bruk av forsvarspolitiske virkemidler, jf kapittel 3.3 og 2.5. Det nye forsvaret skal være et fleksibelt virkemiddel for myndighetene. Fokus må imidlertid være på Forsvarets viktigste og mest grunnleggende oppgaver, uten at man favner for vidt og dermed mister ethvert anstrøk av prioritering. Videre er det viktig at den samlede oppgaveportefølje utgjør en helhet, der evnen til å utføre de ulike oppgaver utfyller og forsterker hverandre.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at følgende oppgaver bør utgjøre Forsvarets fremtidige oppgaveportefølje:

  • militær tilstedeværelse i prioriterte områder

  • etterretning og overvåkning av norske interesseområder

  • suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

  • krisehåndtering i norske områder

  • forsvar av norske områder og sikring av vitale samfunnsfunksjoner

  • tilrettelegge for å møte større utfordringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte

  • internasjonalt engasjement

  • annen samfunnsviktig bruk av Forsvaret

I forhold til gjeldende langtidsmelding for Forsvaret representerer den nye oppgaveporteføljen en sammenslåing av enkelte elementer fra det som tidligere ble omtalt som mål og oppgaver, kombinert med nye momenter. Dette skaper en enklere og mer oversiktlig fremstilling av sammenhengene i forsvarspolitikken. En mer detaljert gjennomgang av de enkelte oppgavenes konkrete innhold og ambisjonsnivå vil bli foretatt i kapittel 3.5.

3.4.2 Alliert og internasjonalt militært samarbeid

Under den kalde krigen ble Norges militære samarbeid med omverdenen først og fremst ivaretatt innenfor NATO-rammen gjennom felles planlegging for militær forsterkning av Norge, oppbygging av en betydelig NATO-finansiert infrastruktur i Norge og store og hyppige allierte øvelser på norsk territorium. Selv om Norge også bidro aktivt med styrker til internasjonale operasjoner, ble den militære koblingen til omverdenen i stor grad ivaretatt gjennom felles militære aktiviteter i norske områder. Utviklingen etter den kalde krigen har endret dette. Oppmerksomheten om nordområdene og norske utfordringer er betydelig redusert. Den allierte øvingsaktiviteten i norske områder har hatt en sterkt synkende tendens, og vektleggingen av statiske og geografisk fokuserte planverk og militære strukturer er blitt mindre. Samtidig har betydningen av militært samvirke og flernasjonale løsninger i forsvarspolitikken økt på en rekke områder. Dette skyldes bl a et endret trusselbilde, nedbygging av de militære strukturer, reduksjoner i de fleste lands forsvarsutgifter, større krav til interoperabilitet og økte kostnader knyttet til utvikling og anskaffelse av forsvarsmateriell. Grupper av land går derfor sammen om å løse felles utfordringer. En slik utvikling har funnet sted i NATO, og i økende grad også utenfor allianserammen.

Dette stiller Norge overfor nye utfordringer og muligheter i det allierte og internasjonale militære samarbeidet. Det dreier seg om å beholde de aspekter ved det tradisjonelle militære samarbeidet som fortsatt har sikkerhets- og forsvarspolitisk verdi, om å etablere nye former for samarbeid og om å kompensere for utviklingen gjennom nasjonal innsats. Norge vil imidlertid fortsatt være kritisk avhengig av alliert støtte for å kunne møte større utfordringer mot egen sikkerhet. Videreutviklingen av det internasjonale militære samarbeidet må derfor ha som overordnet målsetting å tilpasse koblingene mellom Norge og allierte til en ny virkelighet og opprettholde sannsynligheten for forsterkninger i en krise- eller krigssituasjon. Dette vil samtidig fordre at Norge fremstår som en troverdig partner i sine nasjonale prioriteringer.

Ivaretakelse av norske interesser i det allierte og internasjonale militære samarbeidet vil kreve betydelig innsats fra norsk side, og fordre en aktiv bruk av et bredt spekter av virkemidler som spenner langt videre enn forsvarspolitikken. Her fokuseres det imidlertid på det sistnevnte.

Innenfor allianserammen vil ivaretakelsen av norske interesser særlig være knyttet til aktiv norsk deltakelse i NATOs forsvarsplanlegging, forutsigbare og tellende norske bidrag til alliansens felles budsjetter og en sterkere integrasjon av norske militære enheter i flernasjonale styrker til disposisjon for NATO-operasjoner. Det vil videre være viktig å opprettholde nasjonale militære kapasiteter som signaliserer vilje og evne til å håndtere utfordringer mot egen og felles sikkerhet, å legge om norske styrkestrukturer i tråd med målsettingene i DCI, samt å legge økt vekt på tilrettelegging av alliert øving og trening i Norge.

Norge vil også ha betydelig egeninteresse i å utvikle et hensiktsmessig forsvarspolitisk samarbeid med EU, jf kapittel 2.5. Det konkrete innholdet i et slikt samarbeid vil bl a avhenge av hva slags innflytelse Norge over tid ønsker – og vil kunne oppnå – innenfor rammen av de institusjonelle ordninger som nå etableres. Aktuelle virkemidler vil i så fall være norsk deltakelse i EUs militære ledelses-, planleggings- og styrkestrukturer, herunder deltakelse med norske militære styrker i europeiske flernasjonale styrker og et utvidet samarbeid på trenings- og øvingssiden. Andre virkemidler kan være et mer integrert samarbeid på forsvarsmateriellområdet, både mht anskaffelser, drift og vedlikehold, samt forskning og utvikling.

Videre vil det være viktig for Norge å opprettholde og videreutvikle et militært samarbeid med omverdenen også utover de ovennevnte multilaterale ordninger. Dette gjelder ikke minst betydningen av å videreføre det strategiske partnerskapet med USA. Sentrale forsvarspolitiske forutsetninger vil her være at Norge fremstår som en troverdig samarbeidspartner gjennom opprettholdelsen av en tellende nasjonal forsvarsevne og militære kapasiteter med tilstrekkelig evne til å operere i lag med amerikanske og allierte styrker både hjemme og ute. Det vil også være viktig å videreføre amerikansk trenings- og øvingsaktivitet i Norge og et effektivt etterretningssamarbeid. Videre kan dialog og samarbeid med Russland, bl a gjennom trilaterale samarbeidsprosjekter, bidra til å sikre fortsatt amerikansk interesse for nordområdene. Forhåndslagring av amerikansk militært utstyr og bilaterale forsterkningsavtaler vil også i fremtiden utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk kobling mellom USA og Norge. Opprettholdelse av slike ordninger over tid vil imidlertid kunne kreve endrede praktiske løsninger og rammevilkår, og vil også legge visse føringer for Forsvarets struktur og virksomhet.

Samtidig vil strategiske partnerskap med europeiske land og grupperinger på siden av de etablerte multinasjonale organisasjoner bli et viktigere forsvarspolitisk virkemiddel for Norge. Slike partnerskap har en rekke fordeler for et lite land. De kan gi økte muligheter til å utvikle samhold og solidaritet med andre, synliggjøre byrdefordeling, øke Norges innflytelse i NATO og europeisk forsvarssamarbeid, øke mulighetene for å utvikle et tettere samarbeid med partnere som står overfor lignende utfordringer som Norge og dermed koble disse tettere til ivaretakelsen av norske sikkerhetsinteresser. Slike partnerskap kan også gi økonomiske gevinster og styrke mulighetene for å oppnå målsettingene Norge har sluttet seg til i DCI, jf boks 3.1. En rekke av disse vil Norge bare ha mulighet til å oppnå gjennom et nært samarbeid med andre, særlig på grunn av kostnadsaspektene.

En strategi der flernasjonalitet i større grad legges til grunn for forsvarspolitikken, vil imidlertid også kunne medføre visse ulemper og utfordringer. Flernasjonale enheter medfører isolert sett større utfordringer for å oppnå en tilstrekkelig grad av militær effektivitet og evne til samvirke. Dette forutsetter fleksible, velutstyrte og øvede enheter på tilstrekkelig beredskap og med det nødvendige støtteapparat. Nødvendigheten av å inngå kompromisser kan skape konflikter mellom ulike lands ønsker og behov. Videre kan den nasjonale handlefrihet i forsvarspolitikken på visse områder bli redusert. Flernasjonale løsninger kan også i visse tilfelle bidra til å forsterke eller skape nye utfordringer for norsk sikkerhet. I sum er det allikevel utvalgets oppfatning at det kan være betydelige gevinster knyttet til å videreutvikle nye flernasjonale løsninger i forsvarspolitikken der dette fremstår som naturlig.

I utgangspunktet er flernasjonalitet en strategi som kan benyttes innenfor en rekke typer militær virksomhet. Dette kan omfatte alt fra deltakelse med militære enheter i permanente, flernasjonale styrker til å gå sammen med andre land om felles innkjøp, drift eller vedlikehold av materiell. Deltakelse med militære enheter i større formasjoner vil ofte ha størst politisk og symbolsk verdi, men vil samtidig være relativt kostnadskrevende.

Med hvilke spesifikke partnere og på hvilke konkrete områder Norge bør søke å videreutvikle flernasjonale løsninger vil være avhengig av en helhetsvurdering i lys av norske interesser og de muligheter som foreligger. En viktig distinksjon må her trekkes mellom flernasjonale løsninger som er ment å ha en funksjon også i forbindelse med artikkel 5-situasjoner, og andre former for samarbeid, f eks i tilknytning til internasjonale fredsoperasjoner, materiellanskaffelser, utdanning, øvelser osv. Det førstnevnte vil forutsette et samarbeid med allierte land innenfor NATO-rammen, mens det sistnevnte også åpner for andre typer samarbeid, f eks i en europeisk ramme og med enkeltnasjoner utenfor NATO som Sverige og Finland.

Videre vil norsk deltakelse i militære aktiviteter utenfor Norge bli viktigere enn tidligere med tanke på å ivareta og videreutvikle den internasjonale pilaren i forsvarskonseptet. Det er naturlig å anta at en større andel av Norges militære samkvem med andre i fremtiden vil foregå i utlandet. Norsk militær deltakelse i internasjonale operasjoner, staber, hovedkvarter, øvelser og andre former for forsvarsrelatert samarbeid utenfor Norge vil være en viktig forutsetning for at Norge skal fremstå som en troverdig samarbeidspartner. Dette vil også i økende grad utgjøre en målestokk for Norges innsats i et byrdefordelingsperspektiv, og en sentral arena for innflytelse, tilføring av kompetanse, og for utvikling av interoperabilitet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.5.7.

I sum vil utvalget anbefale at følgende retningslinjer legges til grunn for videreutviklingen av det allierte og internasjonale samarbeidet som en pilar i forsvarspolitikken:

  • fokus bør være på samarbeid om aktiviteter som vil kunne fremstå som de mest krevende sett med norske øyne, særlig forsvar av vårt eget territorium og internasjonale operasjoner, uten at dette utelukker samarbeid på andre områder;

  • nasjonale bidrag til flernasjonalt samarbeid bør baseres på militære kapasiteter som både er tiltenkt en nasjonal og internasjonal rolle;

  • fokus bør være på samarbeid om aktiviteter hvor potensialet for synergieffekter inn i det norske forsvaret vil være størst, bl a med hensyn til kompetanseutvikling og utvikling av interoperabilitet;

  • muligheter for økt internasjonalt samarbeid bør vurderes innenfor alle forsvarsgrener. Det vil være viktig å identifisere områder og kapasiteter hvor Norge kan skilte med høy kvalitet og som etterspørres av andre. I denne sammenheng bør Norge også kunne utnytte andre nasjonale fortrinn, jf kapittel 3.4.4;

  • samarbeid bør knyttes opp mot eksterne kapasiteter som kan ha en rolle som forsterkningsstyrker til Norge i en krise eller krigssituasjon, der det fra norsk side må legges betydelig vekt på tilrettelegging for alliert øving, kapasiteter for mottak og øvrig vertslandsstøtte.

Boks 3.1 Forsvaret og DCI

Defence Capabilities Initiative (DCI) ble formelt godkjent av stats- og regjeringssjefene i alliansen på NATO toppmøtet i Washington i april 1999. Det overordnede målet med initiativet er å tilpasse NATOs forsvarssamarbeid til en ny sikkerhetspolitisk virkelighet, samt å styrke den militære evnen til å utføre hele spekteret av alliansens fremtidige oppgaver i tråd med det nye strategiske konseptet. Dette skal skje gjennom utligning av de teknologiske forskjeller mellom medlemslandenes militære styrker og forbedring av styrkenes evne til å operere sammen. I en bredere politisk sammenheng er DCI også ment å styrke det europeiske samarbeidet og de europeiske lands evne til å bidra på forsvarsområdet. Initiativet må således også ses i sammenheng med utviklingen av forsvarssamarbeidet i EU, og spørsmålet om en hensiktsmessig transatlantisk byrdefordeling.

Mer konkret består initiativet av 58 tiltak som skal gjennomføres på kort og lengre sikt innenfor fem kjerneområder: deployeringsevne og mobilitet, utholdenhet og logistikk, effektivt engasjement i strid, overlevelsesevne og infrastruktur, og ledelse og kontroll av militære styrker. Disse tiltakene retter seg dels mot hver enkelt nasjon og dels mot alliansen sett under ett, og er innarbeidet i den løpende forsvarsplanleggingsprosessen i NATO.

Initiativet vil utgjøre en krevende og viktig ramme for omleggingen av Forsvaret, og medfører betydelige økonomiske utfordringer. På norsk side er det allerede iverksatt tiltak som representerer en tilpasning til DCI. Aktuelle eksempler er oppfølgingen av Stortingets behandling av St meld nr 38 (1998–99), gjennomføringen av prosjekt Føniks i Luftforsvaret og utviklingen av flernasjonale logistikkløsninger i tilknytning til NATO-operasjonene på Balkan. En rekke av tiltakene i DCI er imidlertid så krevende at Norge ikke vil ha mulighet til å gjennomføre disse alene. Dette gjelder f eks utvikling, anskaffelse og drift av kapasiteter som missilforsvar og luftbaserte overvåkningssystemer. Her vil Norge være avhengig av felles løsninger innenfor NATO-rammen eller flernasjonalt samarbeid med andre allierte land. Arbeidet med å identifisere nisjer hvor Norge kan gi substansielle bidrag i en flernasjonal ramme, vil være av stor betydning. Norsk satsning innenfor slike nisjer vil signalisere vilje og evne til å imøtekomme alliansens samlede behov og krav. En aktiv norsk oppfølging av DCI vil samtidig bidra til nødvendig endring og modernisering av Forsvaret, og dermed styrke evnen til å operere sammen med allierte hjemme og ute. Videre vil Norge på denne måten bidra til en utvikling som styrker alliansens samlede evne til å utføre sine oppgaver, herunder også forsvaret av medlemslandenes territorium dersom dette skulle bli påkrevet.

3.4.3 Verneplikt

Gjennom hele etterkrigstiden har vårt nasjonale forsvar vært basert på totalforsvar og alminnelig militær verneplikt. Hovedargumentene har vært Norges utsatte geostrategiske stilling sammen med landets betydelige utstrekning og spredte befolkning. Derfor har det vært ansett som helt nødvendig å kunne utnytte landets samlede ressurser for å opprettholde et troverdig forsvar. Samtidig har verneplikten vært ansett som en viktig sosial og integrerende faktor i samfunnet.

Prinsippet om alminnelig verneplikt har vært nedfelt i det norske lovverket siden 1814, men førstegangstjeneste for alle tjenestedyktige har ikke på noe tidspunkt – kanskje med unntak av et par tiår frem mot 1970 – vært gjennomført fullt ut.

Etter den kalde krigen har verneplikten i sin tradisjonelle form vært under press. En rekke land i Europa er i ferd med å avvikle verneplikten, eller gi den mindre betydning for det militære forsvar, jf kapittel 1.8. Dette henger sammen med blant annet reduserte forsvarsstrukturer, økte krav til mannskapenes kompetanse innen en rekke fagområder og økt vektlegging av internasjonale operasjoner.

Erfaringene med norske vernepliktige mannskaper er meget gode. Utvalget mener at det er avgjørende for Norge å opprettholde et forsvar med et troverdig potensiale for rekruttering, mobilisering og utvikling og med bred forankring i samfunnet. I denne sammenhengen utgjør verneplikten et fundament som vil gjøre det mulig å bygge opp et større forsvar dersom nasjonale interesser skulle gjøre dette nødvendig i fremtiden. De vernepliktige utgjør også et meget viktig rekrutteringsgrunnlag til befalskorpset.

I internasjonale operasjoner demonstrerer våre soldater, som får sin hovedopplæring gjennom førstegangstjenesten, både den nødvendige militære grunnkompetanse og i tillegg ferdigheter og kunnskaper som er vel ansett hos våre samarbeidspartnere. Videre utgjør verneplikten grunnlaget for å kunne rekruttere soldater i det omfang som må til for å kunne stille tellende norske hærstyrker i slike operasjoner. En større vektlegging av flernasjonale løsninger i forsvarspolitikken og fortsatt tellende norske bidrag til internasjonale fredsoperasjoner er derfor etter utvalgets syn forenlig med en videreføring av prinsippet om verneplikt.

Et troverdig forsvar av norsk territorium vil også i fremtiden kreve militære styrker av et betydelig omfang, ikke minst for å ivareta nødvendige sikringsoppgaver. Utvalget har tidligere påpekt muligheten for at Norge i et lengre tidsperspektiv kan bli stilt overfor mer omfattende militære trusler, og at dette krever langsiktig handlefrihet. Verneplikten bidrar i vesentlig grad til å skape denne handlefriheten.

Utvalget mener derfor at en rekke forhold tilsier at prinsippet om alminnelig militær verneplikt må videreføres. I kapittel 1.11 ble det imidlertid skissert en mulig utvikling der vernepliktssystemet, og Forsvaret som helhet, etter hvert ytterligere svekkes dersom dagens praktisering av verneplikten videreføres over tid. Utvalget anbefaler derfor at det foretas betydelige endringer i den praktiske gjennomføringen av verneplikten.

Utformingen av en vernepliktsordning må avstemme mange og til dels motstridende hensyn. Utvalget har lagt avgjørende vekt på tre slike hensyn. For det første må Forsvarets behov legges til grunn for praktiseringen av verneplikten. For det andre ser utvalget det som avgjørende at tjenesten oppfattes som meningsfull. For det tredje må verneplikten bygge på prinsippet om bred forankring og bred fordeling av byrdene. Utvalgets anbefalinger om praktiseringen av verneplikten er mer utførlig beskrevet i kapittel 4.10. Det er også viktig å videreutvikle supplerende ordninger for å ivareta de spesielle kompetansebehov som ikke kan dekkes tilfredsstillende gjennom verneplikten.

3.4.4 Sivilt-militært samarbeid

Gjennom etterkrigstiden har totalforsvarskonseptet vært et viktig premiss for forsvarsplanleggingen. At samfunnets samlede ressurser om nødvendig kan mobiliseres for å ivareta norsk sikkerhet, har opp igjennom årene spart Forsvaret for store utgifter. Totalforsvaret har også spilt en nøkkelrolle for vår evne til å ta imot og understøtte allierte styrker i operasjoner på norsk territorium. Noe av potensialet i Totalforsvaret ble demonstrert under øvelsen BATTLE GRIFFIN 99, jf kapittel 1.9. Videre hviler totalforsvar og verneplikt på samme grunnleggende idé og utgjør til sammen en solid og helhetlig ramme rundt et mobiliseringsforsvar. Også i fremtiden vil en helhetlig utnyttelse av sivile og militære ressurser være avgjørende for å kunne møte utfordringer mot norsk sikkerhet. Utvalget legger derfor stor vekt på å videreføre tradisjonen med å se sivile og militære ressurser i sammenheng.

Det er imidlertid stort behov for å tilpasse konseptet til en ny virkelighet. Økende dynamikk og internasjonalisering av eierstrukturene, sentralisering og nedbygging av lagerbeholdninger, spesialisering og globalisering av produksjon og virksomheter, og markedstilpasning av offentlig sektor bidrar til at det blir stadig vanskeligere å etablere nasjonale systemer for "kommando-økonomi" i krise og krig. Samtidig stiller et stadig mindre, men også mer avansert, forsvar andre krav til sivil støtte. Et mer sårbart samfunn og et mer differensiert og komplekst trusselbilde vil også endre forutsetningene for samarbeidet mellom sivil og militær side.

Forsvaret kan ha behov for støtte fra det sivile samfunn i ulike sammenhenger. For det første vil det være behov for sivil støtte til norske styrker under operasjoner på norsk territorium. Selv om en rekke militære enheter og avdelinger vil ha innebygget et betydelig støtteapparat, vil hoveddelen av vårt mobiliseringsforsvar fortsatt være helt avhengig av sivil støtte. Et betydelig mindre mobiliseringsforsvar og behov for økt fleksibilitet tilsier at omfanget av sivil støtte og detaljplanlegging kan reduseres kraftig. Økte krav til militær forflytning tilsier imidlertid større behov for sivil transportstøtte, og til beskyttelse og utbedring av kommunikasjonslinjer.

For det andre er det behov for sivil støtte til mottak av allierte forsterkninger. Med et norsk forsvar som er redusert i omfang, og med de betydelige allierte styrker som kan bli satt inn på norsk territorium, vil forberedelsene av vertslandsstøtte i større grad være dimensjonerende for hele støtteplanleggingen. Det er derfor naturlig at planleggingen av vertslandsstøtte prioriteres også når det gjelder sivile bidrag.

For det tredje er det et stort behov for utvikling av nye konsepter for sivil støtte ved nasjonale kriser og internasjonale operasjoner hvor den norske beredskapslovgivningen ikke kan benyttes. Dette dreier seg følgelig om et utvidet sivilt-militært samarbeid.

Sivil støtte til militære operasjoner bør samtidig ses i en bredere ramme. Sivil støtte kan representere viktige bidrag til internasjonale operasjoner, og kan ytterligere synliggjøre Norges innsats i NATO og på den internasjonale arena. Eksempler kan finnes innen områder der Norge har spesielle forutsetninger eller kompetanse – f eks sjøtransport, kommunikasjonsteknologi, humanitær bistand, minerydding eller tillitsskapende tiltak. Det er uansett et betydelig potensiale for bedre koordinering av norsk innsats i internasjonale krisesituasjoner, jf kapittel 3.5.7. Aktuelle aktører, i tillegg til Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando, er bl a Utenriksdepartementet, Justisdepartementet, og de frivillige organisasjonene.

Den norske beredskapslovgivningen er innrettet mot krig eller situasjoner der krig truer. Etter utvalgets vurdering vil dagens beredskapslover fortsatt utgjøre et velegnet instrument for å håndtere de mest alvorlige utfordringene mot norsk sikkerhet også i fremtiden.

Lavintensitetskriser vil kunne oppstå med forholdsvis kort varslings- og forberedelsestid. Dette stiller store krav til fleksibilitet og reaksjonsevne også på sivil side. Samtidig kan det være behov for en bedre samordning og koordinering mellom Forsvaret og det sivile samfunn. Dette vurderes nærmere i kapittel 3.6.

Samfunnets økende sårbarhet skaper nye muligheter for andre til å legge press på Norge, jf kapittel 2.2.4. Totalforsvaret er avhengig av at både viktige sivile systemer og det militære forsvar fungerer. Dette gjør beskyttelse av vitale samfunnsfunksjoner viktigere. Samtidig må Forsvaret videreutvikle sin evne til å beskytte vitale samfunnsfunksjoner mot militære trusler. Imidlertid vil militær beskyttelse ha klare begrensninger. På sivil side må sårbarhetsreduserende tiltak vektlegges i langt sterkere grad enn hittil.

I fremtiden vil trolig en rekke samfunnssektorer være avhengige av et stadig større antall nøkkelpersonell for å fungere. Dette tilsier at behovene for fritak for mobilisering vil være betydelig større enn det som er nedfelt i dagens planer, jf kapittel 1.9. Her er det behov for en grundig gjennomgang av behov og planverk på sivil side. Samtidig er det klart at den militære vernepliktsordningen må gi rom for økt behov for slikt fritak.

Det synes klart at Forsvarets forutsetninger om forhåndsrekvirerte ytelser fra det sivile samfunn må kvalitetssikres bedre enn i dag og settes i et mer oversiktlig system. Dette betinger at Forsvaret fremlegger oppdaterte og velbegrunnede behov for sivil støtte. Det fremstår som stadig viktigere å forhandle frem fleksible systemer basert på næringenes ordinære organisering og infrastruktur, med frivillige, men forpliktende, avtaler for sivil bistand til Forsvaret. Dette stiller Forsvaret overfor store krav til kompetanse og kapasitet som samhandlingspartner. Det må vurderes om konsesjonsbetingelser og Forsvarets ordinære anskaffelser i større grad kan benyttes som virkemiddel for å innrette industri- eller transportbedrifter etter Forsvarets behov. I særlig grad er det viktig å stille slike krav, eller inngå langsiktige avtaler, for å sikre Forsvaret tilgang på viktige ressurser som skip, fly og helikoptre også i krisesituasjoner. En slik revitalisering og styrking av sivilt-militært samarbeid kan bidra til å motvirke negative konsekvenser av internasjonalisering, globalisering og privatisering.

Et revitalisert sivilt-militært samarbeid basert på totalforsvarskonseptet vil også i fremtiden representere en effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. En viktig side ved dette samarbeidet er Forsvarets støtte til det sivile samfunn i fredstid gjennom kystvakt, redningstjeneste, bistand til politi og tollvesen og bistand i andre sammenhenger som f eks katastrofehjelp. Etter utvalgets mening hører dette derfor fortsatt naturlig inn under Forsvarets oppgaver.

3.5 Forsvarets oppgaver – anbefaling

Forsvarets samlede oppgaveportefølje er beskrevet i kapittel 3.4.1. De fleste av disse oppgavene har viktige berøringspunkter, og må derfor ses i nær sammenheng. Videre må flere av oppgavene ses innenfor en bredere nasjonal og internasjonal ramme, da Forsvarets evne til å løse disse på en effektiv måte i varierende grad vil være betinget av et samarbeid med andre.

3.5.1 Militær tilstedeværelse i prioriterte områder

Militær tilstedeværelse i fredstid kan bidra til å forebygge konflikter og ustabilitet, markere norske interesser, legge grunnlaget for effektiv myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse, og sikre nasjonal handlefrihet og evne til krisehåndtering. Videre kan militær tilstedeværelse på ulike steder i landet bidra til å synliggjøre Forsvaret i samfunnet, og dermed forankre Forsvaret i befolkningen. En viss spredning av Forsvarets virksomhet kan også bidra til å fordele den belastning som kan være knyttet til enkelte sider ved virksomheten. I tillegg har Forsvarets tilstedeværelse betydelige regionalpolitiske aspekter, jf kapittel 4.2.4.

Forsvaret står i dag foran store og nødvendige endringer for å tilpasse organisasjonen til en ny sikkerhetspolitisk situasjon og større krav til effektiv virksomhet. Militær tilstedeværelse i form av ulike militære aktiviteter må først og fremst konsentreres til et fåtall prioriterte områder. Forsvaret må opprettholde en militær tilstedeværelse fordelt slik at aktører som ønsker å utfordre norsk sikkerhet må foreta en synlig styrkeoppbygging. Dette vil bidra til å gi norske myndigheter tid til å forberede og iverksette nasjonale mottiltak og om nødvendig påkalle alliert støtte.

I lys av den beskrivelsen som er gitt av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser i kapittel 2, er det utvalgets oppfatning at nordområdene fortsatt må inneha en sentral plass i norsk forsvarsplanlegging. Opprettholdelse av stabilitet gjennom tilstedeværelse av tilstrekkelige militære kapasiteter i dette området for å kunne møte et bredt spekter av potensielle utfordringer, vil fortsatt være viktig.

Forsvarets tilstedeværelse, både i Nord-Norge og andre steder i landet, må imidlertid tilpasses en ny situasjon. Det som bør være styrende for Forsvarets tilstedeværelse, er Forsvarets evne til å kunne håndtere utfordringene i et endret risiko- og trusselbilde, nødvendigheten av en kostnadseffektiv innretting av Forsvarets virksomhet, evne til mottak av allierte forsterkninger, muligheter til å rekruttere til befalsyrket og effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur. Dette betyr ikke at andre hensyn ikke lenger skal tillegges vekt mht lokaliseringen av Forsvarets virksomhet, men at disse bør komme i annen rekke.

3.5.2 Etterretning og overvåkning av norske interesseområder

Opprettholdelsen av en effektiv og operativ etterretningstjeneste i Forsvaret som er i stand til å innhente, bearbeide og analysere informasjon om fremmede stater, organisasjoner og individer, vil være kritisk for å sikre viktige nasjonale interesser. En slik tjeneste må kunne fungere både i fred, krise og krig, og inneha nødvendig kompetanse og utstyr. Den norske etterretningstjenesten er avhengig av nære og troverdige relasjoner til samarbeidende tjenester i andre land og til nasjonale samarbeidspartnere og brukergrupper. Et mer sammensatt risiko- og trusselbilde der utfordringer mot norsk sikkerhet kan oppstå i løpet av relativt kort tid, gjør norske myndigheter mer avhengige av tidskritisk informasjon og kvalifiserte vurderinger. Dette gjør at evne til å fremskaffe risikovurderinger og tidlige varsler blir viktigere enn tidligere, herunder varsler av strategisk karakter. Samtidig medfører den usikkerhet som knytter seg til utviklingen på lengre sikt, et økt behov for å kunne analysere endringer og trender i omgivelsene over tid.

Endringene i risiko- og trusselbildet medfører at etterretningstjenesten må innrette sin virksomhet med tanke på et bredere spekter av utfordringer. Aktuelle eksempler er trusselen fra masseødeleggelsesvåpen, og anslag og sabotasje mot informasjons- og kommunikasjonssystemer og andre vitale samfunnsfunksjoner. Etterretningstjenesten må derfor ha handlefrihet og ressurser til å tilegne seg ny kompetanse.

Nødvendigheten av en bredere tilnærming må imidlertid ikke gå på bekostning av de områder hvor den norske etterretningstjenesten over tid har bygd opp en særskilt kompetanse eller kan utnytte sine særlige fortrinn, og hvor Norge kan fungere som en viktig premissleverandør innad i bilaterale og multinasjonale samarbeidsordninger. Dette gjelder særlig mht nordområdene, men bør i økende grad også kunne gjelde etterretningsmessige vurderinger og analyser knyttet til petroleumsvirksomheten.

Forsvarets etterretningsoppgaver henger nært sammen med Forsvarets overvåkningsoppgaver i norske interesseområder. Hva som konkret utgjør norske interesseområder, vil kunne variere. Utover de land- og havområder hvor Norge har formelle rettigheter og andre prioriterte deler av Norges umiddelbare nærområder, vil dette i økende grad også kunne dreie seg om mer fjerntliggende områder hvor norske interesser berøres. Dette kan f eks gjelde områder hvor Norge deltar med militært personell i internasjonale operasjoner. Ambisjonsnivået kan imidlertid ikke være det samme her som for norske nærområder.

Overvåkning av norske interesseområder er i utgangspunktet en oppgave som ivaretas av alle forsvarsgrener og som involverer en rekke av Forsvarets ressurser. Evne til effektiv overvåkning utgjør en viktig forutsetning for å kunne utarbeide etterretningsvurderinger, trusselanalyser og tidlige varsler om endringer i Norges omgivelser. En slik evne utgjør også en forutsetning for en løpende og effektiv myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse, jf kapittel 3.5.3, og nasjonal evne til krise- og episodehåndtering, jf kapittel 3.5.4. Dette er også med på å legge føringer for hvor Forsvaret til enhver tid bør prioritere en tilstedeværelse, jf kapittel 3.5.1.

Overvåkning av norske interesseområder er en meget krevende oppgave, gitt områdenes betydelige utstrekning. Evne til å overvåke disse områdene gjennom tilstedeværelse med tradisjonelle plattformer vil fortsatt være helt sentralt. I fremtiden vil imidlertid effektiv utførelse av overvåkningsoppgavene også fordre en mer utstrakt bruk av nye teknologiske virkemidler, jf kapittel 4.2.2.

Den sikkerhets- og forsvarspolitiske utvikling medfører at et tettere internasjonalt samarbeid vil bli viktigere for Forsvaret i utførelsen av etterretnings- og overvåkningsoppgavene. Et velfungerende nasjonalt samarbeid på etterretnings- og overvåkningssiden vil i vesentlig grad styrke Norges muligheter til å fremstå som en troverdig samarbeidspartner og premissleverandør i det internasjonale samarbeidet på disse områdene, jf kapittel 3.6.

3.5.3 Suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

Suverenitetshevdelse forutsetter evne til å håndtere så vel mindre som større episoder til sjøs, i luften og på land. I fredstid innebærer dette å kontrollere at de som ferdes på norsk territorium, har tillatelse til dette. Ved alvorlige kriser og i krig innebærer håndhevelse av norsk suverenitet evne til å hindre en motstander eller andre fremmede fly og fartøyer adgang til norsk territorium.

Myndighetsutøvelse er knyttet til oppsyns- og kontrollvirksomhet til sjøs i forbindelse med fiskerier og annen ressursutvinning, miljøvern og sjøtrafikk i de områder der vi hevder suverene rettigheter (i motsetning til full suverenitet). Her spiller Kystvakten en nøkkelrolle. Norge driver myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone, Fiskerisonen ved Jan Mayen og i Fiskevernsonen ved Svalbard – områder som til sammen utgjør et areal som er over seks ganger større enn Fastlands-Norge. I tillegg har vi et delt forvaltningsansvar for fiskeressursene i internasjonalt farvann (Smutthavet og Smutthullet) på vegne av North East Atlantic Fisheries Commission.

En effektiv og troverdig suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse forutsetter evne til overvåkning og tilstedeværelse, jf kapittel 3.5.1 og 3.5.2. I sjøterritoriet og i havområdene utenfor er Forsvaret representert med fartøyer fra Kystvakten og Marinen, samt fly og helikoptre fra Luftforsvaret.

I mai 1999 ratifiserte Stortinget avtalen mellom Norge og Schengen-landene. Avtalen innebærer en nedbygging av de indre grensene mellom Schengen-landene og en styrking av yttergrensene. For Forsvaret betyr dette utvidede oppgaver knyttet til oppsynet av Norges lange sjøgrense og grensen mot Russland. Oppsynet mellom de faste grenseovergangsstedene langs kysten vil primært bli en oppgave for Kystvakten, mens Garnisonen i Sør-Varanger får et utvidet ansvar ved grensen mot Russland.

Utviklingen er gått i en retning der Forsvaret blir stilt overfor stadig flere og mer krevende oppgaver i tilknytning til suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Disse oppgavene er av en slik karakter at potensialet for en stadig utvidelse av Forsvarets innsats er betydelig. Dette understreker behovet for løpende og kritisk vurdering av Forsvarets rolle på dette området, slik at Forsvarets evne til å løse sine øvrige oppgaver ikke blir skadelidende, jf kapittel 3.5.8 og 3.5.1.

3.5.4 Krisehåndtering i norske områder

Norge må ha en selvstendig evne til å kunne forebygge og håndtere mindre kriser og episoder i norske ansvarsområder i fredstid. Disse kan i utgangspunktet være av vidt forskjellig omfang og karakter, og kan ha sitt utspring i en lang rekke forhold, jf kapittel 2.5. Uten en slik evne vil Norge miste troverdighet, både i NATO-sammenheng og overfor aktører som vil kunne ønske å utfordre norske interesser. En slik evne vil også utgjøre en nødvendig forutsetning for å kunne påregne og motta hjelp utenfra dersom krisen skulle forsterkes, eller den får et slikt omfang at nasjonale ressurser alene ikke strekker til.

Effektiv krisehåndtering forutsetter tilgjengelige og fleksible militære kapasiteter. Rask innsetting av nasjonale og eventuelt allierte styrker vil i mange situasjoner virke avskrekkende på en motstander og kan derved forhindre at krisen opptrappes. Effektiv krisehåndtering krever derfor evne til rask tilstedeværelse av enheter fra Forsvaret, og evne til forsterkning av disse – om nødvendig også med allierte enheter. Krisehåndtering vil derfor først og fremst være en oppgave for de deler av Forsvaret som har høy mobilitet og fleksibilitet, kort reaksjonstid, erfaring fra å operere sammen med andre lands styrker og som er tilgjengelige året rundt. I fremtiden vil det derfor være viktig å sikre at slike kapasiteter forefinnes innenfor alle forsvarsgrenene. I mange tilfelle vil dette gjelde enheter som også er aktuelle for deltakelse i internasjonal krisehåndtering. Dette tilsier at Forsvarets evne til nasjonal og internasjonal krisehåndtering må ses i nær sammenheng, jf kapittel 3.5.7. Også Heimevernets styrker vil kunne ha en viktig rolle å spille i tilknytning til nasjonal krisehåndtering.

Videre vil krisehåndtering i de fleste tilfelle forutsette et samspill mellom militære og sivile aktører og virkemidler. Effektiv ledelse og koordinering blir derfor helt avgjørende, også på nasjonalt plan, jf kapittel 3.6.

3.5.5 Forsvar av norske områder og sikring av vitale samfunnsfunksjoner

Forsvaret må kunne yte motstand mot ethvert militært angrep på Norge. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at ambisjonen om å opprettholde et tidsavgrenset nasjonalt invasjonsforsvar for å kunne møte et omfattende militært angrep mot store deler av Norge, vil være både uhensiktsmessig og lite realistisk i fremtiden, jf kapittel 3.4.1. Selv om utvalget ikke utelukker at en omfattende konvensjonell invasjonstrussel igjen kan oppstå på lang sikt, vil en slik potensiell utfordring først og fremst kreve langsiktig handlefrihet. Forsvarets viktigste bidrag i denne sammenheng vil være å sikre den militære kompetansen. Denne kompetansen vil være avgjørende for evnen til å bygge ut eller legge om Forsvaret over tid.

Imidlertid vil potensielle risikoer og trusler av mer begrenset militær art utgjøre vedvarende trekk i det sikkerhets- og forsvarspolitiske bildet. Det er derfor avgjørende å opprettholde et forsvar som kan møte begrensede militære angrep mot norske områder. Slike angrep kan være rettet mot militære mål eller styrker, olje- og gassinstallasjoner eller andre norske økonomiske interesser, energiforsyning, og andre vitale samfunnsfunksjoner, herunder tele- og datasystemer.

I overskuelig fremtid vil Russland besitte betydelige militære kapasiteter. Disse kapasitetene vil være tilstrekkelige til å gjennomføre begrensede militære angrep som også omfatter invasjon av mindre deler av norsk territorium. Dette fremstår ikke som noen trussel i dagens situasjon. Dersom utviklingen over tid skulle gå i negativ retning, må imidlertid Forsvaret kunne møte slike angrep gjennom umiddelbar militær motstand som tydelig viser at Norge og NATO står overfor en artikkel 5-situasjon. Videre må Forsvaret i en slik situasjon kunne sikre innsettingsområder for, og operere sammen med, allierte forsterkningsstyrker.

Faren for militære angrep på sivile mål som det nasjonale ledelsesapparatet, energiforsyningen, telekommunikasjoner og datasystemer, gjør det påkrevet å videreutvikle Forsvarets evne til å sikre vitale samfunnsfunksjoner. Samtidig vil utvalget understreke at Forsvarets bidrag til å beskytte kritisk sivil virksomhet og infrastruktur er en støtte til det sivile beredskap og de sivile myndigheter som har ansvaret for å sikre disse funksjonene. På militær side vil territorialforsvaret spille en nøkkelrolle for å ivareta sikringsoppgavene. I tillegg vil det sivile beredskap og sivile myndigheter kunne trekke på den kompetanse som Forsvaret disponerer, f eks i tilknytning til beskyttelse av informasjons- og kommunikasjonssystemer, jf også kapittel 3.5.8.

Anslag mot vitale samfunnsfunksjoner kan også finne sted i gråsonen mellom fred og krig. Derfor må de aktuelle militære enheter også kunne aktiviseres i slike situasjoner.

Sikring av petroleumsinfrastrukturen offshore er en oppgave Forsvaret utfører i nært samarbeid med Politiet. Politiet har i dag det overordnede ansvaret for denne oppgaven unntatt i krig og når krig truer, jf også kapittel 3.6. I overskuelig fremtid er det imidlertid kun Forsvaret som har kompetanse, ledelsesapparat og ressurser til å kunne håndtere anslag og trusler mot offshore-installasjonene. Sikring og beskyttelse av petroleumsinstallasjonene på norsk kontinentalsokkel vil derfor være en viktig oppgave for Forsvaret i fremtiden, både i fred, krise og krig. Å møte trusler mot norske installasjoner på sokkelen i en sikkerhetspolitisk krise, vil kreve store ressurser fra Forsvarets side. Mottiltak vil kunne involvere enheter fra alle forsvarsgrener. Dette stiller store krav til koordinering og ledelse. I tillegg vil etterretningstjenesten ha en sentral rolle mht utarbeidelse av trusselanalyser og tidlige varsler. Gitt det store antall objekter og de betydelige områder dette dreier seg om, vil også Forsvaret ha begrenset kapasitet til å kunne håndtere det brede spekter av utfordringer som kan oppstå mot petroleumsvirksomheten offshore. Ved større kriser vil Norge derfor være helt avhengig av støtte fra NATO for å kunne utføre denne oppgaven, og vil tidlig kunne være nødt til å anmode om assistanse. I slike situasjoner vil Norge primært ha ansvaret for punktforsvar, mens områdeforsvaret utføres av NATO.

Trusselen fra masseødeleggelsesvåpen og langtrekkende våpensystemer kan over tid få større aktualitet, også for forsvaret av norske områder. Dette representerer en meget stor utfordring for Forsvaret. Et effektivt, aktivt forsvar mot slike våpen, ikke minst eventuelle missilangrep, vil være så krevende at det er urealistisk for Norge å løse dette innenfor en nasjonal ramme. Også innenfor NATO-rammen vil evnen til aktivt forsvar mot slike angrep være relativt beskjeden i lang tid fremover. Dette gjør det viktig å videreføre det nasjonale arbeidet med å forbedre og utvikle passive forsvarstiltak, som f eks verne- og deteksjonsutstyr, vaksiner og etterretning.

3.5.6 Tilrettelegge for å møte større utfordringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte

Utvalget har tidligere understreket at Norge fortsatt vil være kritisk avhengig av alliert støtte for å kunne møte større militære utfordringer mot eget område. Dette vil fremfor alt gjelde dersom en omfattende invasjonstrussel igjen skulle oppstå mot norske områder, men vil også kunne gjelde i andre sammenhenger der Forsvarets samlede ressurser alene ikke strekker til. Dette kan dreie seg om både ulike typer begrensede militære angrep mot norske områder, og om visse typer kriser og episoder i fredstid, jf kapittel 3.5.4, 3.5.5 og 2.5. Omfanget av den allierte støtte Norge kan påregne i ulike tilfelle vil avhenge av en rekke forhold som utfordringenes karakter, varslingstid og i hvilken grad allierte styrker er engasjert andre steder.

Samarbeid med allierte vil ikke bare være avgjørende for å kunne møte konkrete trusler mot norsk sikkerhet når de først har oppstått. Et løpende samarbeid vil ha en vel så viktig funksjon for å forebygge og avverge utfordringer før de eventuelt manifesterer seg i konkrete anslag eller angrep. Den preventive effekten av alliansesamarbeidet har derfor en betydelig egenverdi for Norge.

I kapittel 3.4.2 ble flernasjonale løsninger i forsvarspolitikken fremhevet som et viktig virkemiddel for å videreutvikle den allierte og internasjonale pilaren i forsvarskonseptet. Samtidig betonte utvalget betydningen av en troverdig nasjonal forsvarsevne og av at Norge legger forholdene til rette for alliert assistanse og virksomhet i Norge. Slik tilrettelegging som kan bidra til å bibeholde kunnskap om og interesse for norske forhold, vil være en helt sentral oppgave for Forsvaret i fremtiden.

De viktigste aspekter ved denne oppgaven vil være å ivareta de forpliktelser Norge har mht mottak og støtte av forsterkningsstyrker i en krise eller krigssituasjon og tilrettelegge mulighetene for andre til å øve i Norge. Det vil være viktig å opprettholde et planverk og en infrastruktur som underbygger dette. Utvalget vil også understreke betydningen av å opprettholde en alliert tilstedeværelse i staber og hovedkvarter i Norge, herunder ønskeligheten av å beholde et NATO-hovedkvarter på norsk jord. Disse hensyn vil fordre en fleksibel evne til å oppfylle kravene til vertslandsstøtte, til å kunne operere effektivt sammen med styrker som kommer til Norge, og til å synliggjøre Norge som et attraktivt og kostnadseffektivt øvingsområde. De pågående endringsprosessene i alliansesamarbeidet kan føre til at Norge blir stilt overfor betydelige utfordringer også på dette området. Dette kan gjøre det nødvendig å endre tilvante tenkemåter og konsepter, og påta seg nye byrder og oppgaver.

3.5.7 Internasjonalt engasjement

Forsvarets internasjonale engasjement utgjør en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. I de senere år har denne oppgaven fått en mer sentral plass i Forsvarets virksomhet, og har samtidig endret karakter. Det er viktig å understreke at oppgaven omfatter mer enn deltakelse med militære enheter i ulike typer internasjonale operasjoner. Den inkluderer også andre former for internasjonalt forsvarsrelatert samarbeid, som deltakelse i internasjonale staber og hovedkvarter, utvekslingsordninger, felles utdanning, felles materiellprosjekter og andre former for multi- og bilateralt samarbeid og kontakter. Forsvarets internasjonale engasjement er derfor av en sammensatt og mangeartet karakter.

Det er utvalgets syn at deltakelse i internasjonale operasjoner (herunder både eventuelle artikkel 5-operasjoner og ulike typer fredsoperasjoner) samt deltakelse i andre former for internasjonalt forsvarsrelatert samarbeid, vil være en viktig oppgave for fremtidens forsvar. Et aktivt internasjonalt engasjement fra Forsvarets side styrker Norges sikkerhetspolitiske stilling. Norge har som småstat store fordeler av et velfungerende internasjonalt samarbeid, og har en egeninteresse i å bidra til fred og stabilitet utenfor eget nærområde. Det internasjonale militære engasjementet er viktig i et solidaritets- og byrdefordelingsperspektiv, både innenfor NATO-rammen og i andre samarbeid. Det representerer et tydelig signal om Norges vilje til å delta i løsningen av felles utfordringer og kan dermed styrke andres vilje til å bistå Norge i en krisesituasjon. Det internasjonale militære engasjementet bidrar også til å videreutvikle det norske forsvaret. Deltakelse i internasjonale militære operasjoner og andre former for internasjonalt forsvarsrelatert samarbeid tilfører Forsvaret viktig kompetanse og gir en trenings- og øvingseffekt som utvikler evnen til militært samvirke med allierte og andre. Forsvarets aktiviteter hjemme og ute må derfor ses i nær sammenheng, og som gjensidig forsterkende elementer i arbeidet med å oppnå de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske mål.

Den mest synlige, dimensjonerende og ressurskrevende delen av Forsvarets internasjonale virksomhet har vært deltakelsen i internasjonale fredsoperasjoner, jf figur 1.13. På 90-tallet har antallet internasjonale fredsoperasjoner steget kraftig, og er blitt en hovedoppgave også for NATO og andre regionale organisasjoner. Samtidig har disse operasjonene endret karakter. De fremstår som mer komplekse, der militære og sivile virkemidler inngår i et nært samspill.

Stortinget har nylig behandlet St meld nr 38 (1998–99). Denne meldingen representerer en helhetlig fremstilling av prinsipper, retningslinjer, ambisjonsnivå og organisering med tanke på Forsvarets fremtidige deltakelse innenfor hele spekteret av internasjonale operasjoner. Det mest sentrale i denne forbindelse er opprettelsen av en egen innsatsstyrke med enheter fra alle forsvarsgrener, etableringen av en ny modell for organiseringen av rekruttering til Hærens reaksjonsstyrke og etableringen av en ny incentivstruktur og et helhetlig kontraktsregime for rekruttering til internasjonale operasjoner.

Utvalget legger til grunn at Stortinget med enkelte tillegg har sluttet seg til innholdet i St meld nr 38 i sin helhet, og at det dermed er etablert en bred politisk enighet om å gjennomføre anbefalingene i meldingen. Utvalget ønsker derfor ikke å gå inn i en bred realitetsbehandling av innholdet i meldingen. Utvalget ønsker imidlertid kort å påpeke enkelte forhold som omtales i meldingen, og som anses som særlig viktige sett med utvalgets øyne. Dette gjelder fremfor alt nødvendigheten av løpende å balansere Forsvarets engasjement i utlandet mot Forsvarets nasjonale oppgaver slik at disse fremstår som gjensidig forsterkende innenfor rammen av de ressurser Forsvaret har til rådighet. Deltakelse i internasjonale operasjoner vil i fremtiden kunne kreve en betydelig del av Forsvarets ressurser. Utvalget legger i denne forbindelse særlig vekt på meldingens påpeking av at deltakelse ute bare kan gjennomføres med basis i et robust nasjonalt forsvar.

Videre vil utvalget påpeke de utfordringer som knytter seg til rekruttering. Det vil være svært viktig å etablere ordninger som ivaretar personellets behov på en god måte, også med tanke på nødvendig oppfølging etter endt utenlandstjeneste. Dette vil sammen med en bred videreføring av verneplikten utgjøre helt sentrale forutsetninger for å oppnå en tilstrekkelig rekruttering til utenlandsoperasjonene og dermed oppfylle ambisjonene i St meld nr 38. Utvalget vil også understreke nødvendigheten av å etablere ordninger som utvider adgangen til å beordre fast tilsatt personell til tjeneste i internasjonale operasjoner. Det vises i denne forbindelse til Innst S nr 152 (1999-–2000), der det legges til grunn at en ny beordringsordning bør vurderes innført og forelegges Stortinget.

Den prioritering av norsk militær deltakelse i internasjonale operasjoner og den etablering av en innsatsstyrke som meldingen legger opp til, har viktige strukturmessige konsekvenser, jf kapittel 4.4 og 4.5. Dette gjelder særlig for Hæren. Utvalget vil betone at etableringen av en innsatsstyrke er en fornuftig og nødvendig tilnærming. En slik styrke vil utgjøre en viktig komponent i det nasjonale forsvaret, og vil skape en mer forutsigbar og helhetlig ramme for innsatsen i utlandet. Utvalget vil imidlertid påpeke at en slik innsatsstyrke ikke alene kan være bestemmende for Forsvarets fremtidige struktur. Det konkrete innholdet i denne styrken må kunne justeres i lys av de erfaringer som høstes og den generelle utviklingen av Forsvaret i sin helhet.

Utvalget legger stor vekt på at norsk militær deltakelse i internasjonale operasjoner må ha en tilstrekkelig folkerettslig forankring. Bare unntaksvis bør norske styrker delta i operasjoner som ikke har et mandat fra FN, og da bare når dette er velbegrunnet ut fra folkerettslige betraktninger.

Norsk deltakelse i internasjonale operasjoner vil alltid finne sted i samarbeid med andre land, uavhengig av om deltakelse finner sted innenfor rammen av FN, NATO, OSSE eller i andre sammenhenger. Samtidig vil en kombinasjon av militære og sivile virkemidler i mange tilfelle være nødvendig. Norges innsats i internasjonale operasjoner involverer ofte en lang rekke nasjonale aktører i tillegg til Forsvaret, f eks Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og et bredt spekter av frivillige organisasjoner, og inkluderer et stort sett av virkemidler.

Utvalget vil understreke betydningen av at det utvikles en overordnet strategi for Norges innsats i operasjoner der både sivile og militære virkemidler inngår. En slik strategi må se norske militære og sivile bidrag i sammenheng i de ulike fasene av dagens sammensatte internasjonale operasjoner. Dette kan etter utvalgets syn bidra til bedre ressursutnyttelse og resultater, en sterkere synliggjøring av Norge internasjonalt, og økt norsk innflytelse. Dette vil også ha en positiv effekt for sikkerheten til norsk personell i utlandet. I tillegg vil det kunne styrke det nasjonale samarbeidet mellom sivil og militær side med tanke på håndteringen av eventuelle kriser og krig i Norge. Som et ledd i disse bestrebelsene vil utvalget også understreke betydningen av at Norges løpende innsats i ulike typer internasjonale operasjoner koordineres bedre enn i dag. Det bør etableres nye ordninger for samråd og utveksling av informasjon. I lys av sitt omfattende bidrag bør det fra Forsvarets side tas initiativ til styrket kontakt med de mest berørte departementer, Politiet og bistandsorganisasjonene.

Det vises til særuttalelse fra medlemmet Solhjell i vedlegg 1.

3.5.8 Annen samfunnsviktig bruk av Forsvaret

All bruk av Forsvaret er innrettet mot å ivareta det norske samfunnets interesser. Dette gjelder samtlige oppgaver som er beskrevet tidligere. Disse har sin primære innretting mot å forebygge og møte utfordringer mot norsk sikkerhet og å ivareta norske rettigheter og interesser i et sikkerhets- og forsvarspolitisk perspektiv. I tillegg utfører Forsvaret en rekke andre oppgaver. Dette er oppgaver som delvis har samme funksjon som de øvrige oppgaver, som delvis utgjør forutsetninger for Forsvarets evne til å utføre disse, og som delvis representerer en direkte støtte til det sivile samfunn i fredstid ved at Forsvaret brukes som noe annet enn et sikkerhetspolitisk virkemiddel. De viktigste eksempler er redningstjeneste, sikkerhetstjeneste og den bistand Forsvaret yter til det sivile samfunn på ad hoc basis, bl a i forbindelse med katastrofer, ulykker, store arrangementer, sikring av materielle verdier og leteaksjoner. Deler av Kystvaktens virksomhet, Hærens grensekontrolloppgaver og Forsvarets bistand til Politiet faller også i denne kategorien. I tillegg ivaretar Forsvaret også betydelige kulturelle oppgaver, f eks forvaltning av historiske bygninger og områder.

Det pågår egne utredninger som berører den fremtidige organiseringen av redningshelikoptertjenesten og sikkerhetstjenesten, og som foreløpig ikke er politisk behandlet. Utvalget har derfor ikke vurdert konkrete, alternative tilknytnings- og organisasjonsformer for redningstjenesten og sikkerhetstjenesten.

Justisdepartementet har det overordnede ansvaret for den nasjonale redningstjenesten i Norge. Forsvaret har øremerket redningshelikoptrene i 330-skvadronen spesielt til dette formålet. Av offentlige ressurser er disse helikoptrene og Kystvaktens kapasiteter blant de mest benyttede når det gjelder redningstjeneste i Norge. Avhengig av den konkrete situasjon benyttes også en rekke av Forsvarets øvrige ressurser til ulike typer redningsoppdrag. Forsvaret har i tilknytning til sin egen virksomhet behov for å ha en selvstendig evne til å gjennomføre søk- og redningsoperasjoner både i fred, krise og krig. Dette gjelder særlig på maritim side. Den altoverveiende del av de redningsoppgaver Forsvaret utfører, har imidlertid form av støtte til det sivile samfunn.

Generelt legger utvalget til grunn at redningstjeneste fortsatt bør være en oppgave for Forsvaret. Det finnes ingen strukturer som raskt kan overta de nasjonale redningsoppgavene som i dag ivaretas av Forsvaret, uten at dette med stor sannsynlighet vil medføre betydelige kostnader. Det vil neppe være samfunnsøkonomisk lønnsomt å bygge opp parallelle strukturer på siden av Forsvaret for å håndtere disse oppgavene.

Forsvaret har også et selvstendig behov for en effektiv sikkerhetstjeneste. Sikkerhetstjeneste er en defensiv oppgave der hovedformålet er å sikre informasjon, installasjoner, materiell og personell mot fremmed etterretningsvirksomhet, sabotasje og terrorhandlinger. Det endrede trussel- og risikobilde og samfunnets økede sårbarhet skaper nye utfordringer for sikkerhetstjenesten, ikke minst mht beskyttelse av informasjons- og kommunikasjonssystemer. Sikkerhetstjeneste blir derfor en viktigere og mer krevende oppgave for Forsvaret i fremtiden. Forsvarets sikkerhetstjeneste har i dag et ansvar som spenner langt videre enn Forsvarets egen organisasjon, og som inkluderer hele statsforvaltningen. Forsvarssjefen vil i fremtiden bli delegert det utøvende, veiledende og kontrollerende ansvaret for den forebyggende sikkerhetstjenesten i hele den offentlige forvaltningen. En overveiende del av sikkerhetstjenestens ressurser benyttes dermed til å løse nasjonale sikkerhetsoppgaver utenfor Forsvaret.

Det finnes alternativer til å organisere en nasjonal sikkerhetstjeneste innenfor Forsvaret. Utvalget har ingen motforestillinger mot slike løsninger, dersom dette samlet fremstår som en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, og ikke går på bekostning av Forsvarets behov for en effektiv militær sikkerhetstjeneste. Dette spørsmålet bør imidlertid vurderes innenfor en bredere ramme, der de nasjonale etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetsressurser (EOS-tjenestene) ses i sammenheng. Utvalget vil i denne forbindelse også vise til de overordnede vurderinger som fremkommer i kapittel 3.6, og til arbeidet i Sårbarhetsutvalget.

Utvalget legger stor vekt på den synlighet og forankring som støtten til det sivile samfunnet i fredstid gir Forsvaret. Denne støtten viser at Forsvarets ressurser også i fredstid kan benyttes på en måte som tjener samfunnet som helhet, og utgjør i en rekke tilfelle en fornuftig samfunnsøkonomisk utnyttelse av offentlige ressurser. En slik støtte kan også tilføre Forsvaret verdifull kompetanse.

Den støtte Forsvaret yter til det sivile samfunnet i fredstid, må imidlertid ses i sammenheng med Forsvarets evne til å løse sine oppgaver i krise og krig. Slik støtte bør derfor i størst mulig grad bidra til å skape positive synergieffekter mellom ulike aspekter av Forsvarets virksomhet, og bør i størst mulig grad innrettes mot samfunnsviktige områder som f eks sikring av liv og helse. Utvalget vil også understreke at denne type støtte i sum krever betydelige ressurser. Mange av disse oppgavene er av en slik karakter at Forsvaret løpende kan bli utsatt for press i retning av å øke innsatsen. Ulike former for støtte til samfunnet må vurderes nøyere enn før. Nye og utvidede oppgaver kan ikke veltes over på Forsvaret uten at dette ledsages av nødvendige ressurser, jf kapittel 5.3.1. I de tilfelle hvor utførelsen av denne type oppgaver har negative konsekvenser for Forsvarets evne til å drive sin øvrige virksomhet, må Forsvarets behov komme først, og oppgavene overføres til eller utføres av andre. Utvalget vil advare mot bruk av Forsvaret som tilsynelatende billig arbeidskraft. Som en hovedregel bør Forsvaret ikke yte bistand til det sivile samfunn der oppgavene tilligger sivile myndigheters ansvarsområder, der oppgavene kan løses like godt av frivillige eller kommersielle aktører, eller der Forsvarets virksomhet kan bidra til å fortrenge kommersielle interesser.

3.6 Nasjonal samordning og koordinering

Skillelinjene mellom fred og krig, og mellom militære operasjoner og sivil virksomhet, er blitt stadig mindre tydelige. Samspillet mellom militære og sivile virkemidler er blitt viktigere for å kunne møte utfordringer mot norsk sikkerhet og ivareta norske interesser. Dette har økt behovet for nasjonal samordning og koordinering i tilknytning til samtlige av Forsvarets oppgaver. Spesielt gjelder dette områdene nasjonal krisehåndtering, etterretning og overvåkning, sikring av vitale samfunnsfunksjoner, internasjonale operasjoner og i planleggingen for å kunne møte større utfordringer mot norsk sikkerhet innenfor rammen av totalforsvaret.

Behovet for nasjonal samordning og koordinering gjør seg gjeldende på flere nivåer – fra det sentrale politiske og administrative ledelsesapparatet ned til de utøvende ledd. Problemstillingene er mangeartede og kompliserte, og spenner fra utveksling av informasjon til spørsmål om organisering og ansvarsfordeling. Enkelte aspekter av den nasjonale samordnings- og koordineringsproblematikken er berørt tidligere, bl a i kapittel 3.4.4 og 3.5.7. Innenfor mandatet og med den tid som har stått til rådighet, har utvalget ikke foretatt en uttømmende vurdering av disse spørsmål. Parallelt med utvalgets arbeid har det også pågått andre utredninger som berører denne typen spørsmål, ikke minst i regi av Sårbarhetsutvalget.

Utvalget vil likevel påpeke behovet for å styrke den overordnede samordning og koordinering i tilknytning til ivaretakelsen av nasjonal sikkerhet innenfor et bredere og mer sammensatt trusselbilde. Dagens ordninger er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset de nye krav til overordnet og sektorovergripende kriseledelse, og til koordinering og samordning av planlegging. Utvalget mener derfor at det kan være grunn til å se nærmere på mulighetene for å etablere nye eller revitalisere eksisterende mekanismer for konsultasjoner mellom politiske myndigheter og militære og sivile ledere for krisehåndtering og beredskap, og for å ivareta behovet for koordinering og samordning i det sentrale embetsverket.

I lys av endringene i risiko- og trusselbildet vil utvalget særlig trekke frem behovet for en tett samordning og koordinering mellom Forsvaret og Politiet. Det er utvalgets oppfatning at det operative samarbeidet mellom Forsvaret og Politiet har fungert godt innenfor rammen av gjeldende lov- og instruksverk og i de situasjoner samarbeidet så langt er blitt satt på prøve. På enkelte områder, f eks beskyttelse av olje- og gassinstallasjoner offshore, er det imidlertid nødvendig med en nærmere gjennomgang av lover og bestemmelser med sikte på å kunne etablere effektive samarbeidsformer og klare ansvarsforhold. Dette gjelder særlig med tanke på sikkerhetspolitiske krisesituasjoner – også der krig ikke truer i norsk område hvor norske myndigheter i en rekke tilfelle vil være helt avhengig av å trekke på Forsvarets ressurser. Her er det viktig at forhold knyttet til ansvarsoverføring, kommando og kontroll koordineres, planlegges og øves i fredstid. Den overordnede målsetting må være å utnytte de samlede ressurser best mulig gjennom en ansvars- og oppgavefordeling som i størst mulig grad baseres på kapasiteter og kompetanse. I tillegg må de nasjonale ansvarsforholdene være innrettet slik at de underbygger evnen til å motta alliert assistanse og til å samvirke effektivt med allierte i de situasjoner hvor dette er påkrevet.

Utvalget vil også understreke betydningen av et nærmere samarbeid mellom etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenesten for å oppnå en mer effektiv utnyttelse av ressursene. I lys av det endrede risiko- og trusselbilde bør dette samarbeidet etter behov også inkludere nær kontakt med andre relevante etater.

Utvalget anbefaler at det på bakgrunn av denne utredningen og arbeidet i Sårbarhetsutvalget foretas en helhetlig gjennomgang med sikte på å skape en bedre koordinering og samordning i og mellom det politiske og administrative ledelsesapparat på de områder som er berørt ovenfor.

Til dokumentets forside