NOU 2002: 22

En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon

Til innholdsfortegnelse

7 Merknader til lovutkastet

7.1 Alminnelig borgerlig straffelov (Straffeloven) av 22. mai 1902 nr. 10:

Til § 12 første ledd nr. 4 a

Dersom rådets forslag til § 276a plasseres som foreslått i straffelovens kapittel 26, vil korrupsjon begått i utlandet av norske statsborgere eller noen i Norge hjemmehørende person være straffbar i henhold til strl. § 12 første ledd nr. 3 a).

Ved at § 276a medtas i oppregningen av straffebud i § 12 første ledd nr. 4 a) vil korrupsjon også være straffbar der korrupsjon begås i utlandet av en utlending.

Om utstrekningen av norsk jurisdiksjon ved korrupsjon, se nærmere nedenfor i kommentaren til § 276a fjerde ledd.

Til § 276a:

Bestemmelsen gjelder korrupsjonshandlinger både i offentlig og privat sektor, og den omfatter både den som yter en bestikkelse og den som mottar en bestikkelse. Den omfatter også medvirkning.

Første ledd

Bestemmelsens første ledd gjelder passiv korrupsjon - den som mottar en bestikkelse. Gjerningsbeskrivelsen omfatter ikke bare det å motta en bestikkelse, men også ensidig å kreve en slik. Dersom kravet blir akseptert, vil bestemmelsens øvrige gjerningsalternativer komme til anvendelse.

For det første omhandler kravsalternativet situasjoner hvor gjerningspersonen tilbyr seg å handle eller unnlate å handle i forbindelse med tjeneste, verv, eller oppdrag mot å motta en fordel. Videre knytter kravsalternativet seg til situasjoner hvor det dreier seg om nektelse av å utføre tjeneste, verv, eller oppdrag for å presse tredjemann til å yte en utilbørlig fordel til seg selv eller andre. Det er ikke nødvendig å påvise konkret hvilken handling vedrørende tjeneste, verv, eller oppdrag det dreier seg om.

Det har ingen betydning hvordan den annen part forholder seg til kravet, idet den straffbare handling er fullbyrdet allerede ved at kravet fremsettes overfor personen. F.eks. må den straffbare handling anses fullbyrdet når kravet er sendt til vedkommende.

Videre rammes det å motta en utilbørlig fordel eller å akseptere et løfte om en slik fordel. I motsetning til kravsalternativet vil det her som regel være en ytterligere part involvert i det straffbare forhold. Gjerningsbeskrivelsen på dette punkt er i overensstemmelse med gjeldende rett, jfr. strl. § 112 for offentlige tjenestemenn. Hva angår det private næringsliv, faller forholdet regelmessig inn under strl. § 275, jfr. alternativet «skaffe seg en uberettiget vinning», og strl. § 405b.

Det er presisert i bestemmelsen at bestikkelsen ikke trenger å være til fordel for gjerningspersonen. Fordelen trenger heller ikke å få direkte betydning for gjerningspersonen, f.eks. vil en donasjon til en forening være tilstrekkelig. Dette er i overensstemmelse med gjeldende rett, jfr. strl. § 112 og § 275.

Fordelen vil normalt ha økonomisk verdi. Men dette er ikke noe krav, idet fordelsbegrepet omfatter også seksuelle tjenester, opptak av ens barn på privatskole, medlemskap i en eksklusiv klubb, god omtale i media m.m. Dette er i samsvar med gjeldende rett for lovgivningen som gjelder offentlige tjenestemenn. I forhold til strl. § 275 som gjelder private forhold, er det begrepet «vinning» som er vurderingstemaet. Dette vil nå bli erstattet av «fordel» hvilket må antas mer omfattende. Slik som vinningsbegrepet er forstått gjennom teori og praksis, dreier det seg likevel ikke om mer enn en marginal utvidelse av omfanget.

Fordelen må være utilbørlig. Dette er en rettslig standard som angir grensen mellom straffrie og straffbare forhold. For det første må det avgrenses mot ytelser gjerningspersonen har krav på. Dernest må det avgrenses mot påskjønnelser som gjerningspersonen har rett til å ta i mot.

Det vil lett her kunne trekkes en grense mot bagatellmessige fordeler som har målbar økonomisk verdi, f.eks. blomsterbuketter, kalendere og andre mindre leilighetsgaver. Oppmerksomheter som ytes i forbindelse med mottakerens virke i alminnelighet, for eksempel i forbindelse med jubileum, fratreden eller forflyttelse, vil normalt heller ikke anses utilbørlig.

Ved vurderingen av hva som er «utilbørlig», må man i det enkelte tilfelle foreta en totalvurdering av situasjonen, hvor en rekke momenter vil spille inn. Momenter i den sammenheng vil være formålet med ytelsen, ytelsens art og verdi, hvilken grad av åpenhet som foreligger, hvilket regelsett som eksisterer i bedriften eller bransjen, om forholdet gjelder offentlige tjenestemenn eller privat næringsliv, og også ellers hvilken posisjon henholdsvis giver og mottaker til ytelsen har, m.m.

Det er ikke tilstrekkelig at forholdet er kritikkverdig. Ved at loven bruker uttrykket «utilbørlig» er det gitt en margin slik at tjenestemannen eller den næringsdrivende ikke skal kunne straffes med mindre det foreligger et klart klanderverdig forhold. Det er en ganske sterk fordømmelse som ligger i uttrykket «utilbørlig».

Vurderingen vil kunne variere noe fra område til område. F.eks. vil det kunne være forskjell på vurderingen om saken gjelder offentlige tjenestemenn eller alene næringslivet, idet man normalt må legge til grunn en strengere norm ved forhold hvor offentlige tjenestemenn er involvert. I forhold til offentlige tjenestemenn må det tas vesentlige hensyn til opprettholdelsen av tilliten til en objektiv og upartisk administrasjon.

Det finnes også virksomhet som utøver funksjoner på vegne av samfunnet, og hvor de ansatte ikke kan betegnes offentlige tjenestemenn. Etter omstendighetene bør slik virksomhet bli vurdert på tilnærmet lik linje som offentlig virksomhet.

Selv om størrelsen av gaven tilsier at mottakelsen rammes av tjml. § 20, vil ikke dette med nødvendighet tilsi at også korrupsjonsbestemmelsen i § 276a er overtrådt. Normen antas således ikke like streng som i tjml. § 20.

Videre kan normen ikke antas like streng mellom private forretningsforbindelser som i offentlig virksomhet. Dersom gaver og fordeler gis med full åpenhet i næringslivet, vil det som regel først og fremst være hensynet til fri konkurranse som tilsier forbud. Dette må vektlegges ved anvendelsen av § 276a. Normen kan neppe heller antas like streng som i strl. § 405b og mfl. § 6.

I forretningslivet vil det for øvrig ofte kunne være vanskelig å trekke grensen mellom utilbørlig smøring og lovlig utdeling eller tilrettelegging av gaver og fordeler i konkurranseøyemed eller for å fremme informasjon om et produkt. F.eks. vil det normalt ikke være utilbørlig med studiereiser, kurser og konferanser som bekostes av noen som ønsker å markedsføre et produkt, så lenge innholdet i et program ligger innenfor forsvarlige rammer, og det foreligger åpenhet om forholdet. Derimot vil f.eks. et gratis cruise som i hemmelighet tilbys en innkjøper fort bli ansett utilbørlig, og det uavhengig av om vedkommende innkjøper er privatansatt eller offentlig tjenestemann.

Som nevnt er det ikke ulovlig å motta mindre oppmerksomhetsgaver som blomster eller konfekt. Etter omstendighetene må det også være lovlig å motta noe mer kostbare gjenstander med reklameformål eller i form av vareprøver - særlig dersom gjenstandene er påstemplet firma eller annet som viser reklamefunksjonen. Og selv om den økonomiske verdi er betydelig, kan det i gitte tilfeller likevel være lovlig å motta ytelsen, f.eks. hvor det gis en større gave til en tjenestemann som har kommet til skade i tjenesten. 1

Det må videre også være klart at alminnelige bidrag fra borgerne til politiske partier må anses lovlige. 2

Et moment vil kunne være om arbeidsgiver eller overordnet ledelse har blitt orientert om ytelsen og har gitt sitt samtykke til at gaven kunne mottas. Betydningen av et slikt samtykke vil likevel kunne arte seg forskjellig i offentlig og privat virksomhet. Dette kan blant annet ha sammenheng med forskjeller i kompetansen til aktørene. Dersom det foreligger overskridelse av kompetanse, vil et samtykke fra overordnet innen offentlig sektor normalt ikke tillegges vekt ved utilbørlighetsvurderingen. I enkelte grensetilfeller vil en orientering til overordnet likevel kunne tilsi at gaven ikke antas utilbørlig. Utenfor offentlig sektor må samtykke etter omstendighetene tillegges mer vekt. Men samtykke kan heller ikke her alltid være avgjørende. Korrupsjonsbestemmelsen skal ikke bare verne hovedmannens interesse, men også samfunnet mot korrupsjonens skadevirkninger.

Fordelen må gis i anledning «tjeneste, verv, eller oppdrag». Lovteksten fanger opp det strafferettslige tjenestemannsbegrep og gruppen som faller inn under «styrer eller har tilsyn med» i strl. § 275. Dette innebærer at alle som har offentlige funksjoner omfattes både som ansatte og som valgte til offentlige verv. Uttrykksformene vil således omfatte medlemmer av nasjonale og likedan internasjonale offentlige forsamlinger, slik disse begreper er definert i Europakonvensjonen, jfr. strl. § 12 første ledd nr. 3 a og c og utkast til § 12 første ledd nr. 4 b. Videre omfattes alle ansatte i og utenfor det offentlige, og ellers den som styrer eller har tilsyn med andres anliggender, jfr. strl. § 275. Lovteksten tar således sikte på å videreføre gjeldende rett på dette punkt.

Som tidligere stilles ikke noe krav om at gjerningspersonen har noen selvstendig avgjørelsesmyndighet. Imidlertid utvides rekkevidden for så vidt at personer som ikke kan sies å utøve offentlig myndighet, og som tidligere ville kunne falle utenfor begrepet offentlig tjenestemann, omfattes. Det samme vil være tilfelle i relasjon til «styrer eller har tilsyn med» i strl. § 275 ved at personer som kunne falle utenfor begrepet grunnet for liten selvstendighet, nå omfattes. Selv om det kan være lite aktuelt å bestikke personer med liten grad av selvstendighet og myndighet, synes det lite hensiktsmessig med en avgrensning her.

Når det gjelder tilknytningen mellom fordelen og «tjeneste, verv og oppdrag», legges det ikke opp til endringer i gjeldende rett, jfr. strl. § 112, § 113, § 275 og 405b. For det første videreføres at det ikke bare kan legges vekt på formelle kriterier, slik som f.eks. ansettelsesavtale og gjerningspersonens konkrete oppgaver. Også gjerningspersonens påvirkning av andre, f.eks. ansatte i samme bedrift, må omfattes. Videre må det kunne legges vekt på at fordelen mottas eller kreves på grunn av gjerningspersonens posisjon, uavhengig av om den aktuelle handling lå innenfor eller utenfor vedkommendes konkrete arbeidsoppgaver. Det innebærer at handlinger som ligger utenfor gjerningspersonens arbeidsområde, kan rammes, så lenge han opptrer i kraft av sin posisjon. Videre kreves ikke at det kan påvises noen konkret handling eller unnlatelse av handling som følge av bestikkelsen, så lenge bestikkelsen har tilknytning til gjerningspersonens rolle, det være som ansatt, utnevnt eller valgt.

Når utkastet anvender uttrykkene «verv og oppdrag», innebærer dette at bestemmelsen også omfatter en forsker eller sakkyndig som har fått i oppdrag å foreta en utredning eller å avgi en uttalelse for eksempel om et patent, en konstruksjon eller annet. Man kan tenke seg at en fagkyndig person avgir en uttalelse til det offentlige for godkjennelse av et nytt legemiddel eller en forsker gis i oppdrag å avgi uttalelse for en bedrift om denne bør satse på et nytt produkt.

I forhold til gjeldende rett for gruppen offentlige tjenestemenn gjøres det en endring ved at det ikke lenger skilles mellom pliktstridige handlinger og ikke-pliktstridige handlinger.

Pliktstridige handlinger rammes i dag av strl. § 113, som har en betydelig høyere strafferamme enn strl. § 112, som primært rammer handlinger hvor tjenestemannen mottar bestikkelser for at han f.eks. skal være vennlig innstilt overfor bestikkeren, og hvor det ikke er lagt opp til noen konkret gjenytelse, eller hvor det ikke er mulig å bevise at gjerningsmannen har handlet eller unnlatt å handle i strid med sine plikter som følge av bestikkelsen. Det siste antas langt mer praktisk. Det synes lite hensiktsmessig å opprettholde et skille mellom pliktstridige og ikke-pliktstridige handlinger ved beskrivelsen av den forbudte handling. Hvilke handlinger som gjerningspersonen har gjort som følge av bestikkelsen, og konsekvensen av disse, vil derimot ha betydning for straffeutmålingen. Det følger av første ledd at korrupsjon kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre år.

Skyldkravet ved overtredelse av § 276a er forsett, jfr. strl. § 40 første ledd.

Andre ledd

Andre ledd er et speilbilde av første ledd ved at det her er den aktive handling som omfattes. Allerede et ensidig tilbud om bestikkelse rammes som fullbyrdet overtredelse av annet ledd, og altså uavhengig om adressaten aksepterer eller mottar bestikkelsen. Etter gjeldende rett vil dette også rammes av strl. § 128, men ikke av strl. § 275.

Det er presisert i lovteksten at ytelsen ikke trenger å være til fordel for den som yter bestikkelsen, noe som antas å være gjeldende rett.

Tredje ledd

For grov korrupsjon er straffen fengsel i inntil 10 år. Det foreslås derfor en betydelig skjerping av strafferammen. Det må rett nok antas at det vil være meget sjelden at det vil være behov for å at i bruk straff på over seks år fengsel. Korrupsjon kan imidlertid tenkes å ha mer vidtrekkende og alvorligere skadevirkninger enn f.eks. underslag, bedrageri eller utroskap. Kriminalitetsformen utgjør i siste instans en trussel mot demokratiet, og kan være med på å undergrave tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner, det være seg i offentlig eller i privat sektor. Spesielt kan korrupsjon i det offentlige ha store samfunnskadelige virkninger. F.eks. kan det pekes på korrupsjon innen politiet eller hos høytstående embetsmenn i sentralforvaltningen.

I den sammenheng påpekes at det med en strafferamme på 10 år er grunnlag for å benytte kommunikasjonsavlytting, jf. strpl. § 216 a). Korrupsjon er etter sin natur en skjult kriminalitetsform og er således særdeles vanskelig å etterforske. Kommunikasjonsavlytting vil kunne være et viktig verktøy for å kunne avdekke alvorlig korrupsjon, se foran under kapittel 5.5.2.

Det følger av tredje ledd andre punktum at det ved avgjørelsen av om det foreligger grov korrupsjon særlig skal vektlegges om handlingen er forøvd av offentlig tjenestemann, andre som har brutt den særlige tillit som tillå ham, om det dreier seg om store verdier, eller forelå risiko for betydelig tap som følge av korrupsjonshandlingen.

Følger man gjeldende rett for når et bedrageri eller underslag skal regnes som grovt, vil normalt et korrupsjonsforhold som gjelder mer enn ca. kr 75000 regnes som grovt. Det kan tenkes at selve bestikkelsen er på dette beløpet, men at det ikke kan påvises noe konkret tap som følge av korrupsjonshandlingen. Omvendt kan det forekomme at selve bestikkelsen utgjør et mindre beløp f.eks. kr 10.000- 20.000, men at tapet er på kr 100.000. I begge de nevnte tilfeller bør korrupsjonshandlingen regnes som grov.

Fjerde ledd

Fjerde ledd er en videreføring av nåværende § 128, 3 ledd, og er en presisering av Norges forpliktelser etter OECD-konvensjonen og Europarådskonvensjonen vedrørende aktiv bestikkelse overfor offentlige utenlandske tjenestemenn. Dersom rådets forslag til generell korrupsjonsbestemmelse plasseres i straffelovens kapittel 26 som foreslått, vil bestikkelse av utenlandske tjenestemenn også rammes i henhold til strl. § 12 nr. 3 a). Dette gjelder både aktiv og passiv korrupsjon.

Når det gjelder passiv korrupsjon i offentlig sektor, rammer strl. §§ 112 og 113 i dag handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, jfr. strl. § 12 nr. 3 første ledd bokstav a. Bestemmelsene får i tillegg anvendelse på handlinger begått av utlending i utlandet, jfr. § 12 første ledd nr. 4 bokstav a.

Spesielt når det gjelder tilfeller av passiv korrupsjon av utenlandske offentlige tjenestemenn som er gjort straffbart i henhold til strl. § 12 første ledd nr. 4 bokstav a (utlending i utlandet), kan forfølgning alene reises etter beslutning av Kongen, jfr. strl. § 13 første ledd. Strl. § 13 første ledd er tolket dit hen at det er tilstrekkelig at Kongen gir et generelt samtykke, og da slik at tiltalebeslutningen ikke behøver å forevises. Videre er det antatt at politiet kan iverksette både rettslig og utenrettslig etterforskning uten Kongens beslutning, jfr. Rt. 1964 s. 374. Rådets forslag viderefører dagens regler på dette punkt, se ovenfor under kommentaren til § 12 første ledd nr. 4 bokstav a.

Paragraf 276a omfatter også korrupsjon i private forhold. Rådets forslag sidestiller korrupsjon i offentlig og privat virksomhet, og da slik at reglene for norsk jurisdiksjon er identiske i offentlig og privat sektor.

Fotnoter

1.

Tilsvarende synspunkter er også fremholdt i relasjon til forbudet mot gaver i henhold til tjenestemannslovens bestemmelse, se Innstilling om Ny lov om offentlige tjenestemenn (Tjenestemannslovkomitéen) av 1964 s. 101-102 og Ot.prp. nr. 44 (1976-77) s. 35.

2.

Politiske partier har plikt til å avlegge årlig regnskap over sine inntekter, og ved gaver som overskrider 20.000 kroner skal givers navn oppgis, med mindre giver har vært anonym. Regnskapet sendes Stortinget. jfr. lov om offentliggjøring av partiinntekter av 22. mai 1998 Nr. 30 §§ 1 og 4.

Til dokumentets forside