NOU 2002: 22

En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon

Til innholdsfortegnelse

3 Internasjonale forpliktelser

3.1 OECD og Europarådets korrupsjonskonvensjoner

Norge ratifiserte OECD-konvensjonen om korrupsjon i 1998, og i 1999 undertegnet Norge Europarådskonvensjonen som gjelder korrupsjon. Det vil i det følgende gjøres rede for konvensjonenes hovedinnhold, og hvorvidt Norge i dag eller ved rådets forslag vil oppfylle sine forpliktelser etter konvensjonene.

3.2 OECD-konvensjonen

OECD har i lang tid arbeidet for å innføre et globalt forbud mot aktiv bestikkelse. Allerede i 1994 fremsatte OECD en rekommandasjon til bekjempelse av aktiv bestikkelse. Det vises videre til OECDs rekommandasjon av 23. mai 1997 om bekjempelse av bestikkelse i internasjonal handel, som blant annet inneholder en oppfordring til å kriminalisere bestikkelse av utenlandske tjenestemenn og til å hindre virksomheter m.v. fra å kunne trekke utgifter til bestikkelse fra i skatt.

I forlengelsen av denne rekommandasjonen utarbeidet OECD konvensjon av 21. november 1997 om motarbeidelse av bestikkelse av utenlandske tjenestemenn i internasjonale forretningsforhold. 1

Formålet med konvensjonen er å innføre et globalt forbud mot korrupsjon ved å kriminalisere bestikkelser i forbindelse med internasjonale forretningstransaksjoner. Ved konvensjonen forplikter de deltagende stater seg til, på grunnlag av en felles definisjon av bestikkelse av utenlandske tjenestemenn, å betrakte sådan atferd som en straffbar handling og til å fastsette effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner.

Konvensjonen retter seg mot den aktive part, dvs. den som bestikker. Et av hensynene bak konvensjonen, foruten bekjempelse av korrupsjon som et onde i seg selv, er å sørge for «a level playing field» for OECD landene i forbindelse med konkurranse om kontrakter.

Norge ratifiserte OECD-konvensjonen den 18. desember 1998. Som en følge av dette ble bestemmelsen om aktiv korrupsjon i strl. § 128 endret til også gjelde for utenlandske offentlige tjenestemenn og tjenestemenn i mellomstatlige organisasjoner, jfr. Ot.prp. nr.66 (1997-98) og Innst.O. nr.1 (1998-99).

Pr. dags dato er alle OECDs 29 medlemsland konvensjonsparter, samt Argentina, Brasil, Bulgaria, Chile og Slovakia.

3.2.1 Evaluering av Norge

Norge ble evaluert av OECD i 1999 2 for å klargjøre om Norge oppfylte sine forpliktelser under konvensjonen. Den sentrale merknad fra OECD var at Norge ikke oppfylte kravet i artikkel 3 om «effective, proportionate and dissuasive penalty» ved at strl. § 128, andre ledd begrenset straffen til fengsel i ett år. Det ble bemerket at en strafferamme på ett års fengsel «does not meet the standard set by the convention». Det ble også pekt at en to års foreldelsesfrist neppe oppfylte kravene i konvensjonen.

En norsk endring av strafferammen til fengsel i henholdsvis tre år for simpel korrupsjon og 10 år for grov korrupsjon, hvilket tilsier en foreldelsesfrist på henholdsvis fem og ti år, vil oppfylle kravene i konvensjonen. Lovutkastet til ny § 276a oppfyller således artikkel 3 i konvensjonen.

Videre ble det påpekt at norsk lovgivning ikke har noen definisjon av «foreign public official». Imidlertid var det akseptabelt at Norge viste til at offentlig utenlandsk tjenestemann ville bli tolket på samme måte som offentlig tjenestemann i strl. § 128 med hensyn til hvilken personkrets som omfattes av begrepet.

Det fremkommer ikke direkte av strl. § 128 at bestikkelser som er til fordel for en tredjemann omfattes. Det ble imidlertid akseptert at man vil tolke strl. § 128 slik at fordel til tredjemenn omfattes. I lovutkastet til ny § 276a fremkommer det direkte av ordlyden at fordel som tilfaller tredjemann omfattes.

OECD stilte spørsmål ved om Norge oppfylte artikkel 2 i konvensjonen som gjelder ansvar for juridiske personer. Det ble vist at det er opp til påtalemyndigheten, og i siste instans domstolens skjønn, om foretaksstraff skal anvendes, selv om vilkårene for straffansvar foreligger, jfr. strl. § 48 a) hvor det fremkommer at foretaksstraff «kan» benyttes. Basert på norske forsikringer om at Norge vil oppfylle kravene i konvensjonen ved at påtalemyndigheten normalt vil anvende foretaksstraff i korrupsjonsaker i samsvar med gjeldende regelverk og instrukser, vil OECD komme tilbake til spørsmålet under fase 2 evalueringen.

3.2.2 Konvensjonens hovedpunkter

Da Norge allerede er evaluert i relasjon til om Norge oppfyller kravene i konvensjonen, vises det i det følgende alene til konvensjonens hovedpunkter.

Artikkel 1 i konvensjonen fastslår at

«Hver av partene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å kunne konstatere at det etter sitt lovverk er straffbart for enhver forsettlig å tilby, love, eller gi en urettmessig økonomisk eller ikke-økonomisk fordel, for å få en utenlandsk offentlig tjenestemann til å foreta eller unnlate å foreta handlinger i tjenesten slik at en kan få eller ta vare på oppdrag eller annen utilbørlig fordel i tilknytning til internasjonale forretningsforhold. Dette skal gjelde både direkte ytelser, og ytelser som blir gitt via en mellommann og omfatter både ytelser til tjenestemannen selv og til en tredjepart.»

Medvirkning skal også være straffbart, jfr. art. 1 nr. 2. Videre skal forsøk være straffbart i samme utstrekning forsøk er straffbart overfor nasjonale offentlige tjenestemenn.

Med utenlandsk offentlig tjenestemann menes ifølge artikkel 1 nr. 4 enhver som er ansatt eller som folkevalgt ivaretar et verv innen lovgivning, forvaltning, eller domstolene i et annet land og enhver som utøver en offentlig funksjon for et land, herunder en offentlig myndighet, eller en offentlig virksomhet, samt enhver ansatt eller representant for en mellomstatlig organisasjon.

Det fremgår av den forklarende rapport til konvensjonen at det ikke tilsiktes en plikt til å straffe betaling av såkalte mindre «smøringspenger» («small facilitation payments»). Ved Europarådets korrupsjonskonvensjon er det ikke uttalt en tilsvarende begrensning.

I tillegg til kriminalisering av den aktive bestikkelseshandlingen inneholder konvensjonen andre viktige redskap for å bekjempe korrupsjon.

Etter artikkel 2 skal foretak gjøres ansvarlige for aktiv korrupsjon. Partene forplikter seg enten til å innføre straffeansvar for juridiske personer, eller sanksjoner av sivilrettslig art.

I følge artikkel 3 skal straffebestemmelsene være effektive, proporsjonale og avskrekkende. Videre skal statene sørge for inndragning av bestikkelsen og utbytte som følger av bestikkelsen.

Artikkel 4 omhandler jurisdiksjon. Den fastslår at hovedregelen er territorialprinsippet.

Artikkel 5 sier at nasjonale prinsipper om etterforskning og påtale skal gjelde. Men artikkel 5 fastslår at det ikke kan legges vekt på hensynet til nasjonale økonomiske interesser, mulig virkning på forholdet til annen stat, eller identiteten til de involverte juridiske og fysiske personer.

Etter artikkel 6 må ikke de nasjonale frister være for korte, da de sakene som konvensjonen regulerer, vil være internasjonale og komplekse.

Etter artikkel 7 skal det være straffbart å hvitvaske penger som stammer fra korrupsjonshandlinger.

Reglene i artikkel 8 inneholder krav til føring av regnskap som skal hindre at bestikkelser kan skjules i regnskapene.

I henhold til artikkel 9 skal partene yte hverandre gjensidig bistand. I denne sammenheng slår artikkel 3 fast at bankers taushetsplikt ikke skal hindre informasjonsutlevering.

Artikkel 10 slår fast at bestikkelse av utenlandsk offentlig tjenestemann skal være et lovbrudd som åpner opp for utlevering i samsvar med nasjonalt lovverk og eksisterende utleveringsavtaler. Forbehold mot utlevering av egne statsborgere er tillatt etter konvensjonen. I så fall har staten plikt til å vurdere straffeforfølgning selv.

Rådet viser for øvrig til Ot.prp. nr. 66 (1997-98) hvor det redegjøres mer utførlig for OECD-konvensjonen. 3

3.3 Europarådskonvensjonen

3.3.1 Innledning

I november 1996 vedtok Europarådets Ministerkomité som oppfølgning av den 19. Europeiske justisministerkonferanse på Malta i 1994 en handlingsplan mot korrupsjon. Videre vedtok Europarådets stats- og regjeringssjefer i Strasbourg i 1997 en handlingsplan med henblikk på å fremme samarbeidet om bekjempelse av korrupsjon, herunder forbindelsen til organisert kriminalitet og hvitvaskning av penger. Som en del av handlingsplanen ble det pålagt å utarbeide internasjonale rettsakter vedrørende korrupsjon. Ministerkomiteen vedtok på bakgrunn av dette, 6. november 1997, beslutning nr. (97) 24 om de 20 «Guiding Principles for the Fight Against Corruption», som bl.a. oppfordret den tverrfaglige gruppen mot korrupsjon (GMC 4) til å fremskynde utarbeidelsen av internasjonale instrumenter i overensstemmelse med handlingsplanen mot korrupsjon, og et utkast til avtale om opprettelse av en hensiktsmessig og effektiv mekanisme til overvåkning av de enkelte lands gjennomføring av de nevnte retningslinjer og de påtenkte internasjonale instrumenter.

I 1998 vedtok Europarådets Ministerkomité, som oppfølgning av handlingsplanen mot korrupsjon, opprettelsen av Sammenslutningen av stater mot korrupsjon - GRECO. 5

GMC leverte i 1998 et utkast til strafferettslig konvensjon om korrupsjon 6, som i november samme år ble godkjent av Ministerkomiteen. Konvensjonen ble åpnet for undertegnelse 27. januar 1999.

Formålet med konvensjonen er å styrke det internasjonale samarbeidet om bekjempelse av korrupsjon. Ved konvensjonen forplikter deltakerstatene seg å samordne kriminaliseringen av korrupsjon og forbedre det internasjonale strafferettslige samarbeid om bekjempelse av korrupsjon. Gjennom GRECO forplikter statene seg til å underkaste seg en gjensidig evaluering av lovgivning og praksis som det enkelte land har vedtatt som følge av konvensjonen. Formålet med GRECO er å forbedre medlemmenes evne til å bekjempe korrupsjon ved en dynamisk prosess og press fra likesinnede - «peer pressure» og slik følge opp overholdelsen av korrupsjonsforpliktelsene.

Konvensjonen omhandler, i motsetning til OECD-konvensjonen, korrupsjon både i privat og offentlig sektor.

Europarådets korrupsjonskonvensjon trådte i kraft 29. januar 1999. Norge signerte samme dag. Norge ble medlem av GRECO 5. januar 2001.

3.3.2 Nærmere om konvensjonen

Konvensjonen består av 5 kapitler. Kapittel 1 inneholder en definisjon av visse sentrale begrep i konvensjonen. Kapittel 2 inneholder bestemmelser om de foranstaltinger som skal treffes på nasjonalt plan. Kapittel 3 omhandler overvåkningen av gjennomføringen av konvensjonen i nasjonal rett, mens kapittel 4 regulerer det internasjonale samarbeid om bekjempelse av korrupsjon. Endelig inneholder kapittel 5 en rekke avsluttende bestemmelser, som bl.a. innebærer at stater som ikke i forveien er medlem av GRECO, automatisk blir medlemmer når korrupsjonskonvensjonen trer i kraft for den angjeldende stat.

I det følgende vil det bli foretatt en gjennomgang av konvensjonens hovedpunkter.

Artikkel 1 - Begrepsbruk

Etter artikkel 1 litra a anvendes uttrykket «tjenestemann» i konvensjonen i den betydning som uttrykkene «offentlig ansatt», «øvrighetsperson», «dommer» m.v. har i nasjonal rett i den stat hvor vedkommende person utøver sin tjeneste, og således som dette uttrykk anvendes i vedkommende lands strafferett.

Etter artikkel 1 litra c skal en stat ved strafforfølgning som omfatter en tjenestemann fra en annen stat, kun anvende den nevnte definisjon på en tjenestemann så fremt definisjonen er forenlig med statens nasjonale rett. Dette kan bety at tjenestemannsbegrepet blir definert annerledes enn i det land den utenlandske tjenestemann arbeider for, jfr. Europarådets Forklarende Rapport vedrørende konvensjonen. 7

Med uttrykket «juridisk person» menes alene enheter som har denne status i henhold til den nasjonale lovgivning, dog ikke stater og andre offentlige organer under utøvelse av offentligrettslige oppgaver, og heller ikke offentligrettslige internasjonale organisasjoner, jfr. artikkel 1 litra d.

Artikkel 2 - Aktiv bestikkelse av nasjonale offentlige tjenestemenn

Partene forplikter seg til å vedta lovgivning som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart direkte, eller indirekte å love, tilby eller gi enhver utilbørlig fordel til en offentlig tjenestemann, eller noen annen, for at tjenestemannen skal handle, eller unnlate å handle under utøvelse av sine funksjoner.

Artikkelen gir en meget vid definisjon av korrupsjonsbegrepet. Det er tilstrekkelig at det konstateres løfte om en utilbørlig fordel overfor tjenestemannen i forbindelse med en tjenestehandling. Det kreves således ikke at tjenestemannen skal handle pliktstridig. Dersom en stat ønsker å gjøre pliktstridighet til et krav for straffbarhet, må staten forsikre seg om at den kan implementere definisjonen av korrupsjon i artikkel 2 i lovgivningen uten å komme i strid med formålene bak artikkel 2.

Artikkelen rammer derimot ikke det forhold at fordelen er ytet etter at tjenestemannen har foretatt sin tjenestehandling.

Med utilbørlig menes enhver fordel som setter mottakeren i en bedre posisjon enn han var i før fordelen ble ytet. Begrepet utilbørlig brukes for å avgrense mot fordeler som er tillatt i henhold til lov, forskrifter eller interne regler. Det må også avgrenses mot fordeler av beskjeden økonomisk verdi eller sosialt akseptable fordeler.

Nåværende strl. § 128 oppfyller kravene stilt i artikkel 2, likedan lovutkastet til ny § 276a. Det vises i denne sammenheng til merknadene til lovutkastet.

Artikkel 3 - Passiv bestikkelse av nasjonale offentlige tjenestemenn

Artikkel 3 gir et speilbilde av reglene om aktiv bestikkelse. Etter artikkel 3 forplikter partene seg til å vedta lovgivning som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart direkte eller indirekte å anmode om eller motta enhver utilbørlig fordel for tjenestemannen eller en annen, eller godta et tilbud eller løfte om slik, for å handle eller unnlate å handle under utøvelse av sine funksjoner. I henhold til konvensjonen er det ikke straffbart å motta en fordel etter at handlingen er utført av tjenestemannen så lenge det ikke på forhånd forelå et tilbud, løfte eller aksept.

Nåværende strl. § 112, jfr. også strl. § 113, oppfyller antagelig konvensjonskravene stilt i artikkel 3, mens lovutkastet til ny § 276a klart dekker de forhold som er nevnt i artikkelen. Det vises i denne sammenheng til merknadene til lovutkastet.

Artikkel 4 - Aktiv og passiv bestikkelse av medlemmer av nasjonale offentlige forsamlinger.

Partene forplikter seg til å vedta den lovgivning som er nødvendig for å fastsette at atferd som beskrevet i artikkel 2 og 3 også er straffbar når den involverer person som er medlem av en nasjonal offentlig forsamling som utøver lovgivnings- eller forvaltningsmyndighet.

Som for «offentlig tjenestemann» nevnt i forbindelse med artikkel 2, vil det være den nasjonale definisjon av «medlem av nasjonal offentlig forsamling» som vil avgjørende.

Personkretsen bør omfatte nasjonalforsamling og medlemmer av lokale og regionale forsamlinger. Poenget med å nevne forvaltningsmyndighet er ønsket om også å inkludere forsamlinger som ikke har lovgivningsmyndighet, men som har betydelig makt, f.eks. ved sin kompetanse til å gi tillatelser.

Bortsett fra personkretsen er artikkel 4 i det vesentlige identisk med artikkel 2 og 3. Gjeldende rett omfatter denne personkretsen. Dette følger av det alminnelige strafferettslige tjenestemannsbegrepet i strl. §§ 112, 113 og 128. Lovutkastet til § 276a dekker også personkretsen som er nevnt i artikkelen.

Artikkel 5 - Aktiv og passiv bestikkelse av utenlandske offentlige tjenestemenn

Formålet med artikkel 5 er å sørge for rettferdighet og åpenhet over landegrensene for å sikre korrekte og upartiske tjenestehandlinger. Å sikre at offentlige tjenestemenn opptrer rettferdig og upartisk, ble tidligere ansett som et internt anliggende i det enkelte land, men globaliseringen har gjort en slik snever betraktning uaktuell. Formålet er videre å sørge for lik konkurranse i næringslivet.

I forhold til OECD-konvensjonens bestemmelser går artikkel 5 lengre på to punkt. For det første dekkes både aktiv og passiv korrupsjon. For det andre er det ingen begrensninger i hvilken sammenheng bestikkelsen skjer. Mens OECD-konvensjonen bare gjelder vern om rettferdig konkurranse i internasjonale forretningstransaksjoner, har Europarådskonvensjonen et videre siktemål.

Konvensjonens artikkel 2 som gjelder nasjonale offentlige tjenestemenn, stiller ikke krav til at tjenestemannen skal foreta en handling som er pliktstridig. Det straffbare er å motta en utilbørlig fordel. Det vises for øvrig til kommentarene under artikkel 2. Artikkel 36 gir derimot mulighet for det enkelte land å begrense straffansvaret i relasjon til artikkel 5 og artikkel 6 ved at det stilles krav om pliktstridig handlemåte for utenlandske tjenestemenn og tjenestemenn ved internasjonale organisasjoner.

Bortsett fra persongruppen er substansen i den straffbare handling identisk med handlingen beskrevet i forbindelse med artikkel 2 og artikkel 3.

Strl. § 128 tredje ledd innebærer at Norge oppfyller kravene stilt i artikkel 5 for så vidt gjelder aktiv korrupsjon. Strl. §§ 112 og 113 rammer handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, jfr. strl. § 12, første ledd nr. 3 bokstav a.

I tillegg vil også strl. § 12, første ledd nr. 3 c) medføre at handlinger begått i utlandet av norsk statsborger eller av noen hjemmehørende i Norge rammes. Når det gjelder strl. § 12, første ledd nr. 3 c) vil den allikevel medføre at bestikkelser i enkelte land kan falle utenfor, dersom handlingen ikke er straffbar der, eller dersom det er vanskelig å få klarhet i dette spørsmålet.

Strl. §§ 112 og 113 kan i dag også gis anvendelse på handlinger begått av utlending i utlandet, jfr. § 12, første ledd nr. 4 a).

Når det gjelder tilfeller av passiv korrupsjon av utenlandske offentlige tjenestemenn som er gjort straffbare i henhold til strl. § 12 første ledd nr. 4 a), kan forfølgning alene reises etter beslutning av Kongen, jfr. strl. § 13, første ledd.

Lovutkastet til ny § 276a omfatter både aktiv og passiv korrupsjon som involverer utenlandske offentlige tjenestemenn. Med hensyn til straffansvaret for utenlandske tjenestemenn går rådet inn for å videreføre dagens regler, se nedenfor under kapittel 5.3.6. og under kapittel 7, merknadene til utkast til ny § 276a, fjerde ledd.

Artikkel 6 - Aktiv og passiv bestikkelse av medlemmer av utenlandske offentlige forsamlinger

Partene forplikter seg til å vedta den lovgivning som er nødvendig for å fastsette at atferd som beskrevet i artikkel 2 og 3 også er straffbar når den involverer person som er medlem av en nasjonal offentlig forsamling som utøver lovgivnings- eller forvaltningsmyndighet i en annen stat.

Hensynene bak regelen er identisk med regelen i artikkel 4 som gjelder innlendinger. På samme måte som i artikkel 4 skal «offentlig forsamling» tolkes i overensstemmelse med nasjonal rett.

Det antas at Norge vil oppfylle kravene stilt i artikkel 6. Lovutkastet til § 276a vil omfatte bestikkelse av medlemmer av utenlandske offentlige forsamlinger. Dette følger av begrepene «tjeneste, verv eller oppdrag» slik disse uttrykk fremkommer i lovutkastet. Det vises til kapittel 7 under merknadene til utkast til ny § 276a, fjerde ledd.

Artikkel 7 og 8 - Aktiv og passiv korrupsjon i privat sektor

Etter artikkel 7 forplikter partene seg til å vedta den lovgivning som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart, «forsettlig under utøvelse av næringsvirksomhet, direkte eller indirekte å love, tilby eller gi enhver utilbørlig fordel til en person som i enhver egenskap leder eller arbeider for organer i privat sektor, til ham eller henne selv eller til en annen, for at han eller hun skal handle eller unnlate å handle i strid med sine plikter».

Europarådet har anført en rekke grunner for å kriminalisere korrupsjon i privat sektor. Det er vist til at korrupsjon i det private underminerer verdier som tillit, tiltro og lojalitet noe som er nødvendig for opprettholdelsen og videreutvikling av sosiale og økonomiske relasjoner. Selv om offeret for korrupsjonen ikke har lidd et påviselig økonomisk tap, fører korrupsjon i privat sektor til skade for samfunnet som helhet. Videre er det vist til hensynet til rettferdig konkurranse og til det faktum at det foregår en utstrakt privatiseringsprosess.

Virkeområdet etter konvensjonen er begrenset til korrupsjon i forbindelse med forretningsaktivitet. Det er her foretatt en avgrensing mot non-profit virksomhet. Statene står fritt til å implementere regelverket i artikkel 7 og artikkel 8 uten å avgrense mot non-profit virksomhet.

Persongruppen som dekkes av bestemmelsen er alle ansatte, styremedlemmer i bedrifter, og også personer som har begrensede oppdrag for bedriften, slik som konsulenter og agenter.

Artikkel 8 om passiv bestikkelse er et speilbilde av reglene om aktiv bestikkelse i artikkel 7. Ifølge artikkelen forplikter partene seg til å vedta den lovgivning som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart for enhver person i næringsvirksomhet direkte eller indirekte å anmode om eller motta enhver utilbørlig fordel eller løfte om en slik fordel for seg selv eller for noen annen, eller godta et slikt tilbud, for at vedkommende skal handle eller unnlate å handle i strid med sine plikter.

Det straffbare området tar sikte på å dekke atferd som medfører eller kan medføre konkurranseforvridning, og som påfører eller kan påføre andre økonomisk skade ved urettmessig tildeling eller mangelfull utførelse av en kontrakt.

I tillegg til at det skal foreligge en utilbørlig fordel, kan det kreves at denne skal være gitt eller mottatt for at det skal handles pliktstridig. Sistnevnte er et krav som ikke er inntatt i artiklene 2 og 3 for så vidt gjelder korrupsjon i offentlig sektor.

Under punkt 55 i den forklarende rapport til konvensjonen anføres det blant annet at uttrykket «i strid med sine plikter» ikke alene har til formål å sikre respekt for bestemte plikter i henhold til kontrakt, men også å sikre at det ikke skjer brudd på den generelle lojalitetsplikt overfor oppdragsgiverens anliggender eller forretning. Det er videre vist til at begrepet «i strid med sine plikter» kan kobles til begrepet «hemmelighold». Det er på mange måter hemmeligholdet av fordelen som er essensen i den straffbare handlemåte.

Etter artikkel 1 tredje ledd skal uttrykket «pliktforsømmelse» forstås i den betydning som dette uttrykk har i nasjonal rett. I nasjonal rett bør begrepet iallfall omfatte enhver illojal opptreden som utgjør brudd på en lovbestemt eller instruksfestet plikt. Videre bør omfattes en klar illojal opptreden som innebærer et grovt brudd på en sedvanefestet norm innen vedkommende forretningsområde.

Foreligger en utilbørlig fordel, vil det normalt også foreligge en pliktstridig handling. Det kan synes tvilsomt om det er nødvendig for den private sektor spesielt å ta med et krav om pliktstridig opptreden ved siden av at det kan konstateres at det foreligger en utilbørlig fordel. Etter rådets syn bør imidlertid grensen mellom det straffbare og straffrie området alene kunne reguleres av kriteriet «utilbørlig fordel» også ved korrupsjon i den private sektor.

Mfl. § 17, jfr. § 6 og strl. § 405 b kan ikke antas fullt ut å oppfylle konvensjonskravene i artiklene 7 og 8. Nåværende strl. § 275 om utroskap, basert på høyesterettspraksis, vil trolig derimot ofte kunne oppfylle de krav som stilles i artikkel 7. Imidlertid gjelder det et aksessorisk medvirkningskrav i strl. § 275. Den aktive bestikker kan således ikke straffes uten at den som mottok bestikkelsen også kan det.

Lovutkastet til ny § 276a dekker de forhold som er nevnt i artiklene 7 og 8 fullt ut.

Artikkel 9 og 10 - Aktiv og passiv bestikkelse av tjenestemenn i internasjonale organisasjoner og internasjonale parlamentariske forsamlinger

Etter artikkel 9 skal partene vedta den lovgivning og andre tiltak som er nødvendig for å fastsette at den atferd som er nevnt i artikkel 2 og 3, er straffbar etter nasjonal lovgivning når den involverer en tjenestemann eller annen avtalemessig ansatt, i henhold til vedtektene for tjenestemenn i en internasjonal statlig eller overstatlig organisasjon eller organ parten er medlem i, og enhver person, enten vedkommende er utstasjonert dit eller ikke, som utfører funksjoner tilsvarende dem som utøves av slike tjenestemenn eller aktører.

Etter artikkel 10 skal det vedtas lovgivning som fastsetter straff for aktiv og passiv korrupsjon når den involverer medlemmer av parlamentariske forsamlinger i internasjonale eller overstatlige organisasjoner som Norge er medlem i.

Artiklene 9 og 10 henviser til atferden som er beskrevet i artikkel 2 og artikkel 3, og kommentarene der vil også gjelde for disse artiklene. Forskjellen gjelder hvem som mottar bestikkelsen. Persongruppen som dekkes er tjenestemenn og andre ansatte, uavhengig av om de er permanente eller midlertidige. Videre dekkes også personell som er sekundært/utplassert til organisasjonen så lenge deres funksjoner tilsvarer de som blir utført av ansatte i organisasjonen.

Ikke-statlige organisasjoner (NGOs) faller utenfor artikkel 9. Imidlertid vil artikkel 7 og artikkel 8 kunne komme til anvendelse på disse.

Det antas at Norge vil oppfylle kravene stilt i artikkel 9 og 10. Lovutkastet til ny § 276a dekker de forhold som der er nevnt. Det vises til formuleringen av ansvarssubjektet i lovutkastet og til kapittel 7 merknadene til utkast til ny § 276a.

Artikkel 11 - Bestikkelse av dommere og tjenestemenn ved internasjonale domstoler

Artikkel 11 gjelder ikke bare dommere i internasjonale domstoler, men også andre ansatte, f.eks. påtalemyndigheten ved krigsforbryterdomstolen for det tidligere Jugoslavia. Internasjonale voldgiftsdomstoler dekkes ikke av artikkel 11 fordi de ikke utfører judisielle funksjoner på vegne av stater.

Når det gjelder selve den korrupte handling vil kommentarene ovenfor til artikkel 2 og artikkel 3 være relevante. Det vises videre til kommentarene til artikkel 9 og artikkel 10 for så vidt gjelder rekkevidden av hvilke typer internasjonale organer som omfattes.

Det antas at Norge vil oppfylle kravene stilt i artikkel 11. Lovutkastet til § ny 276 a) vil også dekke bestikkelse av personer med slike funksjoner. Det vises til kapittel 7, merknadene til bestemmelsen.

Artikkel 12 - Påvirkningshandel

Artikkel 12 lyder:

«Partene skal vedta den lovgivning og andre tiltak som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart, når det begås forsettlig, direkte eller indirekte å love, gi eller tilby en utilbørlig fordel til en person som hevder eller bekrefter at han eller hun kan utøve utilbørlig påvirkning på beslutningstakingen til en person nevnt i artikkel 2, artikkel 4 til 6 og artikkel 9 til 11 som vederlag for fordelen, uansett om den utilbørlige fordelen er til ham eller henne selv eller til en annen, samt å anmode om, motta eller godta tilbudet eller løftet om slik fordel som vederlag for påvirkningen, uansett om påvirkningen utøves eller ikke, eller uansett om påvirkningen fører til det påtenkte resultatet eller ikke»

I følge punkt 64 i den forklarende rapport til konvensjonen begrunnes artikkelen med et ønske om å ramme såkalt bakgrunnskorrupsjon i offentlig sektor. Man søker å kriminalisere også korrupte handlemåter fra personer som befinner seg «in the neighbourhood of power», og som prøver å oppnå fordeler av dette. Et eksempel vil være å få en person som tilhører beslutningstakers krets, en partikollega eller slektning, til å utøve påvirkning overfor beslutningstakeren. Legitim lobbyvirksomhet vil ikke rammes av artikkel 12, ettersom artikkelen forutsetter at det skal foreligge et «utilbørlig«forhold, jfr. nærmere nedenfor under kapittel 5.2.

I henhold til artikkel 37 kan en stat ta forbehold mot å straffebelegge handlinger som nevnt i artikkel 12.

Artikkel 13 - Hvitvasking av pengeutbytte fra korrupsjonsforbrytelser

Artikkel 13 kriminaliserer utbytte fra alle korrupsjonshandlinger beskrevet i artikkel 2 til artikkel 12. Selv om Europarådets konvensjon av 8. november 1990 8 vedrørende hvitvasking, ransaking, beslag og inndragning, langt på vei allerede dekker hvitvasking av utbytte fra korrupsjonsforbrytelser, fant man det riktig å ha en egen artikkel om hvitvasking av utbytte i korrupsjonskonvensjonen.

Norge oppfyller kravene i artikkel 13. Strl. § 317 om heleri gjelder utbytte fra alle former for straffbare handlinger, og vil følgelig også gjelde handlinger hvor primærforbrytelsen er korrupsjon.

Ifølge strl. § 12, første ledd nr. 3 a rammes også om handlingen skjer i utlandet av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person. Når det gjelder handlinger foretatt i utlandet av utlending, gjelder krav om dobbelstraffbarhet, jfr. strl. § 12, første ledd nr. 4 b).

Finansvl. § 2-17 omhandler tiltak mot hvitvasking. Ved denne bestemmelsen pålegges finansinstitusjoner en rekke plikter. Dersom finansinstitusjonen har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling som kan medføre fengsel i mer en 6 måneder, har institusjonen plikt til å foreta nærmere undersøkelser for å få avkreftet mistanken. Hvis mistanken ikke avkreftes, skal institusjonen sende underretning med alle relevante opplysninger til ØKOKRIM. I tillegg presiserer finansvl. § 2-17 syvende ledd at når institusjonen i god tro gir opplysninger til ØKOKRIM i henhold til loven, er dette ikke brudd på institusjonens taushetsplikt.

Artikkel 14 - Straffbare forhold vedrørende regnskap

I følge artikkel 14 skal partene ha sanksjoner mot å lage eller bruke faktura eller regnskapsdokument som inneholder falske eller ufullstendige opplysninger, samt rettstridig å unnlate å bokføre betalinger. Begrunnelsen for artikkel 14 er at regnskapsovertredelser enten kan være et nødvendig redskap for å gjennomføre korrupsjonshandlinger, eller for å dekke over foretatte korrupsjonshandlinger. Konvensjonsstatene kan velge å innføre forvaltningsmessige sanksjoner for slike overtredelser istedenfor å kriminalisere dem.

Det antas at regnskapslovens alminnelige regler i kapitlene 4, 5 og 8 vil komme til anvendelse, jfr. også regelen i § 4-6 om god regnskapsskikk. Overtredelser er straffesanksjonert i rskl. § 8-5. I henhold til rettspraksis vil det normalt regnes som straffbar overtredelse av rskl. å lage eller bruke fakturaer for å dekke over korrupsjonshandlinger. Det kan imidlertid være noe mer usikkert om det alltid vil være straffbart etter rskl. § 8-5 å unnlate å bokføre en betaling som har blitt brukt til en bestikkelse, uten at betalingen kobles til en uriktig faktura eller et uriktig bilag. Særlig kan dette tenkes dersom beløpet er ikke betydelig. Straffelovrådet antar at unnlatelse av å bokføre betalinger som har gått til bestikkelser, vil rammes av rskl. § 8-5, annet ledd hvor det ikke er et krav om vesentlighet.

Straffelovrådet vil se det som en fordel at spørsmålet drøftes og presiseres i forbindelse med det pågående arbeid med revisjon av regnskaps og bokføringslovgivningen.

Artikkel 15 - Medvirkning

Partene skal vedta den lovgivning og andre tiltak som er nødvendig for å fastsette at det etter nasjonal lovgivning er straffbart å medvirke til et straffbart forhold fastsatt i samsvar med konvensjonen.

Etter gjeldende rett er det ikke medvirkningstillegg i strl. §§ 112 og 113. Strl. § 125 setter imidlertid straff for visse medvirkningshandlinger, men ansvarssubjektet i denne bestemmelsen er kun andre offentlige tjenestemenn. Gjeldende rett oppfyller således ikke konvensjonskravet fullt ut på dette punkt.

Lovutkastet til § 276a vil oppfylle kravene stilt i artikkel 15, da medvirkning til overtredelse av korrupsjonsbestemmelsen er straffbar.

Artikkel 17 - Jurisdiksjon

I følge artikkel 17 skal statene ha jurisdiksjon når handlingen:

  • er begått helt eller delvis på partens territorium.

Det følger av strl. § 12 at handlinger begått helt eller delvis på norsk territorium omfattes.

  • gjerningsmannen er en av partens borgere, en av dens offentlige tjenestemenn eller medlem av dens nasjonale offentlige forsamlinger.

Handlinger foretatt i utlandet av norske borgere og personer hjemmehørende i Norge omfattes, jfr. strl. § 12 første ledd nr. 3. Dette forutsetter at korrupsjonsbestemmelsen omfattes av § 12 første ledd nr. 3 a). I motsatt fall vil man måtte falle tilbake på kravet om dobbel straffbarhet, jfr. § 12 første ledd nr. 3 c). Dersom en norsk offentlig tjenestemann eller medlem av en nasjonal offentlig forsamling mot formodning ikke skulle dekkes av dette, vil strl. § 12 første ledd nr. 4 komme til anvendelse. Dette forutsetter at korrupsjonsbestemmelsen omfattes av § 12 første ledd nr. 4 a. I motsatt fall vil man måtte falle tilbake på kravet om dobbel straffbarhet i § 12 første ledd nr. 4 b).

  • det straffbare forholdet involverer en av partenes offentlige tjenestemenn eller medlemmer av dens nasjonale offentlige forsamlinger eller en annen person nevnt i artikkel 9 til 11 som samtidig er en av partenes borgere.

Her vil strl. § 12 første ledd nr. 3 a) medføre at forholdet omfattes.

Artikkel 18 - Ansvar for juridiske personer

I følge artikkel 18 skal partene vedta lovgivning som sikrer at juridiske personer kan holdes ansvarlige for aktiv bestikkelse, påvirkningshandel og hvitvasking begått til fordel for den juridiske personen av en fysisk person i ledende stilling på grunnlag av fullmakt, myndighet til å treffe beslutninger, eller myndighet til utøve kontroll. Partene skal, bortsett fra det foregående, treffe nødvendige tiltak for å sikre at ansvar kan pålegges dersom fravær av tilsyn og kontroll ved en fysisk person som nevnt foran har gjort det mulig for en fysisk person under den juridiske personens myndighet å begå de straffbare forhold nevnt ovenfor til fordel for den juridiske personen.

Det antas at Norge vil oppfylle kravene i artikkel 18 gjennom regelen om foretakstraff i strl. § 48 a), jfr. strl. § 48 b), selv om det ikke kan utelukkes at det kan reises en viss tvil hensett til at ansvaret i henhold til strl § 48 a), jfr. § 48 b) er fakultativt, hvilket innebærer at påtalemyndigheten og i siste instans domstolen har en skjønnsmessig adgang til å bestemme at straffeansvar ikke skal pålegges foretaket, selv om vilkårene for straff er til stede. Det vises for øvrig til omtalen ovenfor av artikkel 2 i OECD-konvensjonen.

Artikkel 19-23 Sanksjoner og tiltak

I følge artikkel 19 skal det «fastsettes effektive, forholdsvise og forebyggende sanksjoner og tiltak» både for fysiske og juridiske personer. Dette skal også danne grunnlag for utlevering av fysiske personer. Videre skal utbytte kunne beslaglegges og inndras, eller verdier tilsvarende dette.

Norge oppfyller trolig ikke pr. i dag konvensjonens krav når det gjelder sanksjoner med hensyn til straff for bestikkelse av offentlig tjenestemann. Strafferammen i nåværende strl. 128, annet ledd er fengsel i inntil ett år. Dette oppfyller neppe kravet. Det vises her til omtalen under artikkel 3 i OECD-konvensjonen. Det samme gjelder straffelovens § 112 (ikke pliktstridig mottakelse av bestikkelse), hvor strafferammen er fengsel i inntil 6 måneder. For private forhold vil strafferammen på fengsel i tre år, jfr. strl. § 275, og seks år ved grov overtredelse, jfr. strl. § 276, være tilstrekkelig.

Strafferammen i utkast til ny § 276a med bøter og fengsel inntil henholdsvis tre og ti år vil oppfylle konvensjonens krav med hensyn til straffesanksjoner. Videre må antas at bøtenivået som vil bli anvendt ved foretaksstraff, også vil oppfylle kravene

Norsk rett gir ikke hjemmel for utlevering av egne borgere. Unntak finnes allikevel i henhold til lov om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finland, Island og Sverige av 3. mars 1961 nr. 1. Av loven fremgår at norske statsborgere på visse vilkår kan utleveres til et annet nordisk land. Etter lovens § 2 kan utlevering bare skje dersom borgeren i de to siste år før lovbruddet har hatt bopel i landet som ønsker utlevering, eller handlingen kan medføre fengselsstraff i mer enn 4 år.

I henhold til utleveringsloven vil utlevering av andre skje når handlingen er av en slik art at den etter norsk rett vil kunne medføre fengselsstraff i mer enn ett år. Dette innebærer at utlevering etter gjeldende rett ikke vil kunne skje med hjemmel i utleveringsloven når det gjelder aktiv bestikkelse av offentlige tjenestemenn, jfr. strl. § 128, annet ledd, eller ved mottakelse av bestikkelse som rammes av strl. § 112. Imidlertid kan Kongen i statsråd inngå bilaterale eller multilaterale avtaler vedrørende utlevering, selv om strafferammen er lavere enn ett års fengsel, jfr. utlevl. § 3 nr. 3. Det antas at Europarådskonvensjonen og OECD-konvensjonen vil regnes som en slik avtale som gir hjemmel for utlevering i relasjon til aktiv bestikkelse av offentlig tjenestemann.

Strafferammen i lovutkastet til ny § 276a vil uansett medføre at det vil være direkte hjemmel for utlevering i utleveringsloven.

Også når det gjelder beslag og inndragning, vil norsk straffelovgivning oppfylle kravene i artikkel 19. Det er fastslått i strl. § 34 at utbytte fra straffbar handling skal inndras, jfr. også §§ 34a - 37d. Strpl. § 203 gir hjemmel for beslag av utbytte, alternativt kan bestemmelsen om heftelse i formuesgode anvendes, jfr. strpl. § 217.

Artiklene 20 og 21 omhandler interne organisatoriske forhold for å bekjempe korrupsjon på en hensiktsmessig måte. Det antas at Norge oppfyller konvensjonen på disse punkter. Det samme gjelder artikkel 22 som stiller krav til beskyttelse av vitner.

Artikkel 23 stiller krav til medlemslandet om å ta i bruk hensiktsmessige etterforskningsmetoder. I tillegg skal lovgivningen stille krav til å kunne pålegge at dokumenter i banker og finansinstitusjoner gjøres tilgjengelige uten hensyn til finansintitusjoners taushetsplikt.

Rådet antar at Norge oppfyller disse krav. For så vidt gjelder etterforskningsmetoder, vises det til rådets drøftelse nedenfor i kapittel 5.5. Med hensyn til de plikter som gjelder for banker og andre finansinstitusjoner, vises det til finansvl. § 2-17, se også ovenfor under kommentaren til artikkel 13.

Fotnoter

1.

«Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions».

2.

Rapport av 16 april 1999 forfattet av Working Group on Bribery in International Business Transactions (CIME), OECD.

3.

I Ot.prp. nr. 66 (1997-98) er OECD-konvensjonen gjengitt i fulltekst både på norsk og engelsk.

4.

Multidisciplinary Group against Corruption

5.

«Group of States against corruption»

6.

«Criminal Law Convention on Corruption»

7.

Strasbourg 27 januar 1999: «Criminal Law Convention on Corruption and explanatory report».

8.

«Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime»

Til dokumentets forside