NOU 2003: 15

Fra bot til bedring— Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Sammendrag, oppnevning, mandat og avgrensninger

1 Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

1.1 Innledning

Formålet med utvalgets utredning har vært å utarbeide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven) som vil gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff.

Utvalgets forslag vil legge til rette for

  • å redusere behovet for nykriminalisering, fordi det blir enklere for lovgiveren å anvende andre sanksjoner enn straff når nye lover skal utformes.

  • å avkriminalisere overtredelser som nå er belagt med straff, fordi administrative sanksjoner eller tvangsmulkt kan sikre tilstrekkelig etterlevelse.

  • å effektivisere håndhevingen, fordi et mer fleksibelt sanksjonssystem vil gjøre det mulig å tilpasse sanksjonen bedre til overtredelsens art og alvor, og fordi man sparer tid og kostnader ved at saken ved administrative sanksjoner normalt behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og domstolene). Derved går det også kortere tid mellom overtredelse og reaksjon.

  • å forenkle lovarbeidet, fordi generelle bestemmelser om administrative sanksjoner vil gjøre dette til et helhetlig og fullverdig alternativ for lovgiveren.

  • å forenkle lovverket, fordi begrepsbruken gjøres ensartet, og det etableres et helhetlig system med felles regler for administrative sanksjoner.

Utvalget har også vurdert utvidet bruk av forenklet forelegg på bot. Bot ilagt ved forenklet forelegg er formell straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg. Denne del av mandatet handler derfor ikke om alternativer til straff, men om en enklere fremgangsmåte ved ileggelse av straff. Utvalget anbefaler at anvendelsesområdet for forenklet forelegg blir endret. Mange av de overtredelser der forenklet forelegg på bot benyttes i dag, bør kunne avkriminaliseres og den formelle straff erstattes med en administrativ sanksjon (overtredelsesgebyr). Samtidig bør flere overtredelsestyper der et betydelig antall saker nå avgjøres med ordinært forelegg på bot, legges inn under ordningen med forenklet forelegg.

Sammendraget er relativt omfattende. Utvalget har valgt å gjøre det slik for at også den som bare leser sammendraget skal få god oversikt både over de viktigste forslagene og begrunnelsen for dem.

1.2 Utvalgets oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonssystem (kapittel 9)

Mandatet fremhever to hovedsvakheter ved det nåværende sanksjonssystem for overtredelser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. På mange områder er det dessuten grunn til å anta at andre sanksjoner enn straff både kan gi bedre etterlevelse av reglene og kreve færre ressurser.

Etter mandatet er utvalgets oppmerksomhetsområde handlinger som er gjort straffbare i særlovgivningen. Utvalget skal her angi prinsipper for bruk av straff og vurdere om administrative sanksjoner – dvs. sanksjoner som kan ilegges av forvaltningsorganer – kan være et alternativ, slik at avkriminalisering kan foreslås eller bruk av straff reduseres. Utvalget skal blant annet fremme forslag om hvilke sanksjoner man bør ha, angi retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes og vurdere krav til saksbehandlingen for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som hensynet til rettssikkerheten blir ivaretatt. I tillegg til å foreslå et generelt sanksjonssystem skal utvalget gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkriminaliseres, og i stedet forfølges med andre sanksjonsformer eller ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt. Innenfor den tid utvalget har hatt til disposisjon, og ut fra utvalgets sammensetning, har det ikke vært mulig med noen utførlig gjennomgang av særlovgivningen, men utvalget har valgt eksempler fra seks ulike forvaltningsområder som gjennomgås i utredningens del 4. Utvalget skal også utrede utvidet bruk av forenklet forelegg. Denne del av mandatet omfatter både overtredelser av straffeloven og særlovgivningen.

Etter mandatet skal utvalget finne frem til en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utforming av administrative sanksjoner i særlovgivningen. Utvalget har for sitt arbeid definert ”sanksjon” slik:

”En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.”

Det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende. Den utløses av en overtredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon mot overtredelsen. Sanksjoner må ha hjemmel i lov. Sanksjoner som kan ilegges av forvaltningen, betegnes ”administrative” sanksjoner. Utvalget benytter begrepet ”andre forvaltningstiltak” om vedtak som ikke er sanksjoner. De ulike typer administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak omtales nærmere i kapittel 11, jf. punkt 1.4.

1.3 Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner (kapittel 10)

Et hovedpunkt i utvalgets mandat er at bruken av straff bør reduseres. Særlovgivningen inneholder nå ca. 450 straffebestemmelser. Antall straffesanksjonerte handlingsnormer er langt større, fordi de fleste av straffebudene retter seg generelt mot overtredelser av bestemmelser i loven eller i forskrift gitt i medhold av loven.

Utvalget mener at vurderingen av kriminalisering av brudd på særlovgivningen bør knyttes til følgende fem hensyn:

  • Nødvendighet: Det grunnleggende spørsmål er om det er nødvendig med en sanksjon ved overtredelse, og om denne i tilfelle må være straff. Nødvendighetskriteriet innebærer at straff må brukes bevisst. Behovet for kriminalisering bør derfor vurderes konkret for hver enkelt handlingsnorm. Utvalget frarår at dagens praksis med bruk av straffetrusler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift i medhold av loven, blir videreført.

  • Subsidiaritet: Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på annen måte, for eksempel med sanksjoner som ikke er straff, eller ved andre tiltak.

  • De vernede interesser: De interesser bestemmelsen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

  • Alvorlighet: Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

  • Håndheving:Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

Disse hensyn utgjør en momentliste som lovgiver bør legge vekt på når det vurderes om brudd på en handlingsnorm skal gjøres straffbar. Utvalget anbefaler at pålegg om å foreta en slik vurdering blir tatt inn i utredningsinstruksen 1 og at momentene omtales i Justisdepartementets veileder om lovteknikk og lovforberedelse. 2

Utvalget har drøftet nærmere hvorledes alvorlighetskriteriet (kvalifikasjonskravet for straffbarhet) bør gjennomføres. Det pekes på at kvalifikasjonskravet er relativt og må ses i sammenheng med handlingsnormens innhold. Noen lovbestemmelser inneholder handlingsnormer som er så sentrale i forhold til de vernede interesser at enhver overtredelse må anses som tilstrekkelig kvalifisert til at det bør reageres med straff, for eksempel plikten til å stanse og hjelpe tilskadekomne ved trafikkulykker. I andre tilfeller – for eksempel ved fartsoverskridelser – vil det være slik at ikke en hvilken som helst overtredelse av handlingsnormen bør være straffbar. Utvalget foreslår at kvalifikasjonskravet i slike tilfeller gjennomføres ved at straffebestemmelsene begrenses til å ramme alvorlige eller gjentatte overtredelser. Det drøftes nærmere hvilke momenter som normalt vil være sentrale ved alvorlighetsvurderingen, og når det vil foreligge gjentakelse. Utvalget har utarbeidet utkast til mønsterbestemmelse for straffebud med kvalifikasjonskrav i særlovgivningen. Utvalget foreslår også en ny bestemmelse i straffeloven § 61a om hva som skal regnes som gjentakelse.

Administrative sanksjoner bør benyttes ved overtredelser der det er nødvendig med en sanksjon, men hvor overtredelsen ikke oppfyller kvalifikasjonskravet for straff. Det samme gjelder når den interesse handlingsnormen beskytter ikke er så viktig at den forsvarer bruk av straff ved overtredelser.

Utvalget drøfter fordeler og ulemper ved administrative sanksjoner sammenlignet med straff. Særlig hensynet til å begrense bruken av straff, hensynet til effektiv håndhevelse og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem taler for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn nå. Mothensynet er først og fremst kravene til rettssikkerhet. Utvalget peker på at avveiningen mellom disse hensynene vil kunne falle ulikt ut, blant annet avhengig av overtredelsens art.

Slik situasjonen er etter gjeldende rett, er det enklest å gi bestemmelser om straff som sanksjon ved overtredelser, fordi man da automatisk bringer til anvendelse hele det regelsett som gjelder for behandling av straffesaker. Ved at det utformes et generelt og helhetlig administrativt sanksjonssystem og lovfestes fellesregler om saksbehandling, adgang til domstolsprøving mv., blir det lettere for lovgiveren å unnlate eller begrense kriminalisering når nye lover vedtas. Dessuten blir rettssikkerheten ved ileggelse av administrative sanksjoner styrket.

Utvalget har lagt til grunn at det er en forutsetning for å innføre administrative sanksjoner på nye områder at det fra før finnes et forvaltningsorgan som utfører tilsyn/kontroll med den aktuelle særlov, og som man kan legge sanksjonskompetansen til.

Administrative sanksjoner vil normalt være mer effektive enn straff ved at man sparer tid og kostnader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostnadene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt domstolene). Behandlingen i forvaltningen vil dessuten ofte være enklere enn i strafferettsapparatet. Med den samme totale ressursinnsats fra samfunnets side kan man derfor følge opp og eventuelt sanksjonere flere overtredelser enn i dag, noe som vil bidra til økt etterlevelse. At saken behandles i én etat istedenfor i flere, medfører også at administrative sanksjoner normalt kan ilegges raskere enn straff. Kort tid mellom overtredelse og sanksjon er viktig for sanksjonens preventive virkning.

Etter utvalgets forslag til utforming av straffebestemmelser, kan det i mange tilfeller – som nå – for én og samme handling være hjemmel både for straff og administrativ sanksjon. Utvalget mener således at den ”nedre grense” for straff (alvorlig eller gjentatt overtredelse) ikke bør falle sammen med en ”øvre grense” for administrativ sanksjon. Også ved handlinger som oppfyller kvalifikasjonskravet i straffebudet, kan det godt tenkes at en administrativ sanksjon vil være mer hensiktsmessig enn straff i den konkrete sak. Hensynet til å begrense bruken av straff tilsier at det da bør være adgang til å ilegge administrativ sanksjon.

Etter utvalgets syn bør imidlertid reglene utformes slik at sanksjonsspørsmålet blir avgjort samlet. Således taler hensynet til overtrederen for at han bør slippe gjentatt forfølgning for den samme overtredelsen. For det offentlige (forvaltningen, påtalemyndigheten og domstolene sett under ett) vil det som regel være mindre ressurskrevende med én prosess enn flere. Dessuten vil en felles sanksjonsfastsettelse gi bedre mulighet til å se sanksjonene i sammenheng, slik at den totale reaksjon blir best mulig tilpasset overtredelsen. Også forbudet mot dobbeltforfølgning i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 gjør det hensiktsmessig å utforme reglene slik at alle sanksjoner mot samme person for samme overtredelse blir ilagt under ett.

Etter dette må det legges opp til sanksjonering i ett spor: Enten må forfølgningen skje forvaltningsrettslig med sikte på at det skal ilegges en administrativ sanksjon, eller saken må anmeldes til politiet med henblikk på straffesak. Utvalget anbefaler at ”sporvalget” skal gjøres i den enkelte sak og av forvaltningen. Dette foreslås lovfestet i forvaltningsloven § 52. For å tydeliggjøre forvaltningens primærfunksjon foreslår utvalget dessuten å innføre en bestemmelse i straffeloven § 81a som gjør offentlig påtale betinget av at det enten foreligger anmeldelse fra forvaltningen eller allmenne hensyn i saker som gjelder overtredelser som etter loven kan medføre en administrativ sanksjon. Videre foreslås endringer i straffeprosessloven § 229 om underretning fra påtalemyndigheten til kompetent forvaltningsmyndighet.

Utvalget foreslår endringer i straffeprosessloven § 51 slik at en endelig administrativ sanksjon skal sperre for senere straffesak mot samme person for samme forhold, og tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven § 52 om at rettskraftig straffedom sperrer for administrativ sanksjon.

Utvalget drøfter videre hvorvidt strafferettsorganene – når saken forfølges i det straffeprosessuelle spor – bare skal kunne anvende strafferettslige reaksjoner. Etter utvalgets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å avskjære muligheten til å pådømme krav om administrative sanksjoner i tilknytning til en straffesak. Prinsippet om å unngå dobbeltforfølgning stiller bare krav om samtidighet, og utgangspunktet om at man bør begrense bruken av straff, jf. mandatet, tilsier at den sanksjon som utenrettslig ville vært administrativ, ikke skal måtte gjøres om til formell straff hvis det reises straffesak. De aller fleste administrative sanksjoner ilegges utenrettslig, og sanksjonens innhold bør være avgjørende for om den skal være formell straff eller ikke. Det forhold at den personelle kompetanse endres fra forvaltningen til domstolene bør etter utvalgets oppfatning ikke ha betydning her. Det er for eksempel ikke grunn til at tilleggsbetaling (tilleggsskatt, tilleggsavgift eller tilleggstoll) eller tap av offentlig ytelse ikke skal kunne ilegges når sanksjonssaken overføres fra forvaltningen til påtalemyndigheten. Utvalget anbefaler derfor at krav om administrativ sanksjon skal behandles som et borgerlig rettskrav i straffesaken, og foreslår en tilføyelse om dette i straffeprosessloven §§ 3 og 256. Når krav om pådømmelse av en administrativ sanksjon er tatt med i straffesaken, bør domstolen etter utvalgets syn ha full kompetanse. Dette foreslås gjennomført ved en endring i straffeprosessloven § 38.

Hvis påtalemyndigheten kommer til at vilkårene for straff ikke er oppfylt, skal den etter straffeprosessens regler henlegge anmeldelsen. Utvalget antar imidlertid at saken bør sendes tilbake til forvaltningen dersom påtalemyndigheten begrunner henleggelsen med at det riktignok foreligger et brudd på normen, men at bruddet ikke er tilstrekkelig alvorlig, jf. omtalen av kvalifikasjonskravet for straff i punkt 10.6. Formentlig bør det samme gjelde hvis påtalemyndigheten av andre grunner har kommet til at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er til stede, men antar at forvaltningen likevel bør vurdere om det bør ilegges en administrativ sanksjon. Utvalget foreslår at det innføres en bestemmelse om overføring til forvaltningen i straffeprosessloven § 71b.

Der det er aktuelt å straffe med en bot, ville samtidighetskravet også blitt oppfylt hvis forvaltningen hadde fått kompetanse til å utferdige forelegg. Utvalget mener imidlertid at tungtveiende prinsipielle hensyn taler for at bot, som formell straff, bare bør kunne ilegges av påtalemyndigheten og domstolene. En kan heller ikke se at det er noe nevneverdig praktisk behov for å gi forvaltningen en slik adgang. Forvaltningens behov for selv å kunne ilegge sanksjoner ved overtredelser kan ivaretas gjennom administrative sanksjoner.

1.4 Oversikt over sanksjoner og andre forvaltningstiltak (kapittel 11)

De viktigste administrative sanksjonene inngår i én av to hovedgrupper: Enten dreier det seg om en økonomisk forpliktelse eller om tap av en rettighet. I tillegg kommer formelle advarsler, som kan være en alternativ sanksjon i forhold til begge hovedgrupper. Etter utvalgets oppfatning bør et generelt administrativt sanksjonssystem inneholde følgende sanksjoner:

  • Overtredelsesgebyr:

    Det karakteristiske for et overtredelsesgebyr er at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov.

    Etter gjeldende rett brukes overtredelsesgebyrer for en stor del ved masseovertredelser. Her er ansvaret tilnærmet objektivt, gebyrene ilegges oftest på stedet og etter standardiserte satser fastsatt i lov eller forskrift. Det finnes imidlertid også eksempler på overtredelsesgebyrer som utmåles etter en konkret vurdering og som kan utgjøre store beløp. Med utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som utvalget foreslår, bør overtredelsesgebyr i mange tilfeller kunne erstatte bøtestraff. Særlig gjelder dette ved overtredelser som etter gjeldende rett medfører bot ved forenklet forelegg. Etter utvalgets syn bør en imidlertid også vurdere å innføre overtredelsesgebyr på andre forvaltningsområder ved overtredelser der normalstraffen er bot.

  • Tilleggsbetaling:

    En rekke lover om skatt og avgifter inneholder bestemmelser om tilleggsbetaling. I utvalgets terminologi karakteriseres tilleggsbetaling ved at forvaltningen pålegger borgeren eller foretaket å betale et pengebeløp som følge av at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til skatte- eller avgiftsmyndigheten. Systematisk er dette en undergruppe av overtredelsesgebyrene.

    Utvalget legger hovedvekten på avgiftslovgivningen, blant annet fordi ligningslovens bestemmelser er utredet av Tilleggsskatteutvalget. Etter utvalgets oppfatning bør tilleggsbetaling fortsatt være den primære sanksjon ved brudd på opplysningsplikt, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes med krav om straff. Det er imidlertid behov for å harmonisere bestemmelsene i særlovgivningen.

  • Tap av offentlig ytelse:

    Tap av offentlig ytelse er aktuelt som sanksjon i lovgivning om økonomisk støtte fra det offentlige til borgere og foretak. På disse forvaltningsområdene er borgerne pålagt en plikt til å gi forvaltningen de opplysninger som er nødvendige for å bedømme om søkeren er berettiget til støtte. Stønadsmottakere har også plikt til av eget tiltak å gi melding om endringer i sin situasjon som har betydning for stønaden. Sanksjonen karakteriseres ved at forvaltningen som følge av brudd på denne opplysningsplikten, treffer vedtak om å avslå eller begrense en ytelse som borgeren/foretaket ellers ville hatt krav på, eller vedtar å stanse en slik ytelse for en bestemt tid eller inntil videre.

    En forutsetning for at det skal være tale om en sanksjon er imidlertid at det dreier seg om ytelser som borgeren eller foretaket har et rettskrav på. Trygd og dagpenger under arbeidsledighet er eksempler her. Omvendt vil de fleste former for næringsstøtte falle utenfor. Det er således bare en begrenset del av den offentlige ”godetildeling” som er relevant for utvalgets arbeid.

    Utvalget mener at tap av ytelse fortsatt bør være den primære sanksjon ved brudd på opplysningsplikten, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes med krav om straff.

  • Administrativ inndragning:

    Administrativ inndragning må ses i sammenheng med bestemmelsene om strafferettslig inndragning i straffeloven §§ 34 flg. Administrativ inndragning karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en borger eller et foretak å gi fra seg penger eller gjenstander. Det er flere grunnlag for inndragning. I praksis vil de viktigste være inndragning av utbyttet (vinningen) ved en overtredelse, inndragning av ting som har vært brukt ved en overtredelse (for eksempel fangstredskap ved ulovlig jakt eller fiske), og ting som har vært gjenstand for en overtredelse (for eksempel innsmuglede varer).

    Etter utvalgets oppfatning bør et generelt administrativt sanksjonssystem inneholde hjemmel for administrativ inndragning, selv om behovet vil variere betydelig mellom de ulike forvaltningsområder. Særlig der overtredelsen ellers sanksjoneres administrativt, bør også eventuell inndragning kunne skje ved vedtak av forvaltningen.

  • Administrativt rettighetstap:

    Administrativt rettighetstap må ses i sammenheng med strafferettslig rettighetstap, jf. straffeloven §§ 29 flg. Rettighetstap som sanksjon karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake en offentlig tillatelse som følge av en overtredelse.

    Etter utvalgets syn kan et tidsbegrenset administrativt rettighetstap være en hensiktsmessig sanksjon på mange forvaltningsområder. Sanksjonen er aktuell både overfor næringsdrivende og utenfor næringsvirksomhet. Ved mindre alvorlige overtredelser i næring antas sanksjonen først og fremst å være praktisk der rettighetstapet er begrenset til en del av virksomheten, slik at konsekvensen ikke blir at foretaket må legges ned.

    Rettighetstap som sanksjon må avgrenses mot tilbakekall av offentlige tillatelser som ikke er en sanksjon, selv om vedtaket utløses av en overtredelse. Avgjørende for grensedragningen er formålet med bestemmelsen om rettighetstap. Dersom dette er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnets side mot overtredelsen, er vedtaket en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet. Omvendt vil et tilbakekall ikke være en sanksjon hvis formålet er å hindre at en person fortsetter å drive en virksomhet han ikke er kvalifisert for. Ikke sjelden vil et vedtak ha flere formål. Etter utvalgets definisjon står man da overfor en sanksjon når det pønale formål er hovedsakelig eller vesentlig.

    Utvalget mener at denne sondringen bør gjenspeiles i begrepsbruken. En foreslår derfor at administrativt rettighetstap anvendes som betegnelse på sanksjonene, og at tilbakekall av offentlig tillatelsebenyttes ved andre vedtak. Utvalget anbefaler videre at hjemmel for administrativt rettighetstap og hjemmel for tilbakekall av offentlig tillatelse plasseres i forskjellige bestemmelser. Blant annet av hensyn til de krav EMK stiller til saksbehandlingen og EMKs forbud mot dobbeltstraff, er det behov for å sondre tydelig mellom disse to gruppene.

  • Formell advarsel:

    Formell advarsel som sanksjon karakteriseres ved at forvaltningen med hjemmel i lov treffer vedtak om å tildele en person eller et foretak en advarsel som følge av en overtredelse. Advarselen innebærer at dersom det begås nye lovbrudd til tross for advarselen vil dette kunne medføre en strengere sanksjon (administrativ sanksjon eller anmeldelse til politiet med krav om straff).

    Etter utvalgets syn bidrar regler om formell advarsel til å gjøre et administrativt sanksjonssystem mer nyansert og fleksibelt. I prinsippet kan formell advarsel tenkes som alternativ til alle andre typer administrative sanksjoner, men etter gjeldende rett brukes slike advarsler først og fremst der overtredelsen ikke er tilstrekkelig alvorlig til at man vil reagere med rettighetstap eller politianmeldelse.

Utvalget har også vurdert andre mulige sanksjoner. Således har en – i samsvar med mandatet – drøftet om ”offentliggjøring av hvem som har brutt loven” bør innføres som en formell sanksjon, men er kommet til at man ikke vil anbefale dette. Etter utvalgets syn ivaretas behovet for alternative sanksjoner gjennom de øvrige forslag. Videre tas tilstrekkelig hensyn til behovet for offentliggjøring gjennom reglene om taushetsplikt og offentlighet med de endringer utvalget her har foreslått.

Utvalget har videre vurdert om forbud mot å drive virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse, bør være en generell sanksjon. Utvalget vil ikke gå inn for dette. Sanksjonen vil i tilfelle ikke være et tilbakekall av en tillatelse borgeren eller foretaket har fått av det offentlige, men en innskrenkning av den alminnelige handlefrihet. Etter utvalgets syn bør man være tilbakeholden med å gi slike bestemmelser.

Ved siden av sanksjonene har utvalget gjennomgått de viktigste ”andre forvaltningstiltak”, pålegg om stansing og retting, tvangsmulkt og tilbakekall av offentlig tillatelse, se punkt 1.2.

Tvangsmulkt og pålegg om stansing og retting må ses i sammenheng, fordi loven ofte gir forvaltningen hjemmel til å ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir oppfylt innen den frist som er satt. Tvangsmulkten skiller seg fra økonomiske sanksjoner ved at formålet ikke er pønalt, men å fremtvinge oppfyllelse. I tilfeller der det er noe å gjenopprette kan tvangsmulkt ofte være mer effektivt enn sanksjoner for å oppnå etterlevelse. I gjeldende rett er det ulike typer tvangsmulkt. Formålet med mulkten realiseres best der denne enten fastsettes som en løpende mulkt eller som et betinget engangsbeløp, dvs. at beløpet ikke skal betales dersom plikten blir oppfylt innen fristen.

Tilbakekall av offentlig tillatelse karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake en offentlig tillatelse som følge av at innehaveren av tillatelsen ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Slike tilbakekall må avgrenses mot rettighetstap som sanksjon, jf. ovenfor. Grunnlaget for tilbakekall vil som regel være knyttet til sviktende helse (herunder rusproblemer), sviktende kompetanse, sviktende økonomi eller sviktende vandel. Tilbakekall faller utenfor utvalgets mandat.

1.5 Administrative sanksjoner – fellesspørsmål (kapittel 12)

Administrative sanksjoner er formelt forvaltningsrettslige enkeltvedtak som skal behandles etter forvaltningsloven. Den rettslige prøving skjer etter sivilprosessens regler. Sanksjonene har imidlertid mange fellestrekk med straffetiltak som reguleres av straffeprosessen. På denne bakgrunn behandler utvalget i kapittel 12 en del fellesspørsmål for administrative sanksjoner på generelt grunnlag. Målet må være å etablere et effektivt regelsett som sikrer etterlevelse av fastsatte handlingsnormer og som samtidig ivaretar den enkeltes rettssikkerhet.

Etter legalitetsprinsippetmå sanksjoner ha hjemmel i lov. Utvalget peker på at slike lovbestemmelser må være klare med hensyn til hvilke handlingsnormer som rammes og hvilket skyldkrav som gjelder. Etter utvalgets syn er et naturlig utgangspunkt at skyldkravet ved administrative sanksjoner er forsett eller uaktsomhet. På enkelte områder der det er lett å konstatere om en overtredelse har funnet sted og sanksjonen er mild, kan det være aktuelt å oppstille et meget strengt aktsomhetsansvar. Generelle formuleringer som hjemler overtredelser av enhver bestemmelse i loven frarådes. Utvalget har vurdert om det er behov for særlige beviskrav, men finner at gjeldende regler gir rom for nyansering som etter praksis må anses tilfredsstillende.

Utvalget har vurdert hvorvidt det skal være opp til myndighetenes skjønn om det skal ilegges en sanksjon når det er konstatert en overtredelse eller om det skal oppstilles en plikt til å reagere. Det konkluderes med at hensynet til fleksibilitet taler for en skjønnsmessig adgang ( opportunitetsprinsippet).

I forvaltningen er det normalt det samme organet som forvalter et regelverk, avdekker overtredelser og eventuelt bestemmer om det skal reageres med en sanksjon ( inkvisisjonsprinsippet). Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at det innføres egne organer til å fastsette sanksjoner, men peker på at ulempene ved ordningen avhjelpes med retningslinjer, organisatoriske tiltak, klageordninger, kontrollmuligheter og adgangen til rettslig prøving.

Når det gjelder saksbehandlingsreglerfor administrative sanksjoner, må det foretas en avveining av den enkeltes rettssikkerhet mot hensynet til en effektiv håndhevelse. Dette innebærer at det kan være aktuelt å differensiere saksbehandlingsreglene etter hvor alvorlig og inngripende sak det dreier seg om. Utvalget konstaterer at forvaltningslovens saksbehandlingsregler gir rom for en slik nyansering. For overtredelsesgebyr etter faste satser, for eksempel parkeringsgebyr, foreslås det lovfestet et unntak fra kravet om forhåndsvarsel. Utvalget har vurdert om det bør innføres en rett til muntlig fremleggelse overfor vedtaksinstansen i større utstrekning enn det som gjelder etter forvaltningsloven § 11 d, men har kommet til at det vil kreve for store ressurser.

Vernet mot selvinkriminering er en sentral rettsikkerhetsgaranti som gjelder også for administrative sanksjoner. Det innebærer at den som får en sanksjonssak mot seg, ikke under trussel om tvang skal pålegges å gi opplysninger om forhold av betydning for sanksjonsspørsmålet. På denne bakgrunn foreslås lovfestet at enhver i sak om administrativ sanksjon eller mulig politianmeldelse skal ha rett til å nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff.

Utvalget har vurdert, men ikke funnet grunn til å foreslå, innføring av maksimaltid for saksbehandlingen. I tilfeller der det er gitt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, foreslår utvalget at det lovfestes en plikt for forvaltningen til å gi meddelelse om sakens utfall også når det ikke ilegges sanksjon.

Utvalget har etter en gjennomgang av forvaltningslovens regler om klage og omgjøring kommet til at disse er hensiktsmessige også for sanksjonssakene. Det foreslås lovfestet at fylkesmannen skal være klageorgan for vedtak truffet av kommunale organer.

Et vedtak om administrativ sanksjon vil alltid kunne overprøves av domstolene etter reglene i sivilprosessen. Det innebærer at det normalt er den som er misfornøyd med vedtaket som må reise sak, i motsetning til den som ikke vil vedta et strafferettslig forelegg. Utvalget har vurdert om søksmålsbyrden bør snus, men er kommet til at hensynet til effektivitet må føre til at hovedregelen bør være at den private part har ansvaret for å reise sak om sanksjonsvedtaket. Kostnadene ved å anlegge en sivil sak er store og vil ofte innebære en reell skranke for saksanlegg. Utvalget har merket seg at Tvistemålsutvalget foreslår å innføre en særlig småkravsprosess som gjør saksanlegg billigere og enklere for mindre saker. Utvalget anser at denne prosessordningen ofte kan bli aktuell i saker om administrative sanksjoner og anbefaler at ordningen gjøres gjeldende.

Etter dagens ordning er det opp til det enkelte forvaltningsorgan om den administrative klagemuligheten bør være uttømt før det kan reises sak om et forvaltningsvedtak. Utvalget anser at det normalt vil være en klar fordel at klageorganet har behandlet saken før domstolene og foreslår at det lovfestes et generelt krav om dette i forvaltningsloven. Utvalget vil ikke tilrå at det innføres en ny regel om at saksanlegg skal ha oppsettende virkning.

Etter gjeldende rett kan domstolene prøve hvorvidt et forvaltningsvedtak er gyldig. Det innebærer at faktum, lovanvendelse og saksbehandling kan prøves, mens det er begrensninger i prøvelsesretten når det gjelder forvaltningens frie skjønn. Utvalget foreslår ikke endringer i dette. Etter utvalgets syn bør imidlertid domstolenes kompetanse i saker om administrative sanksjoner ikke begrenses til å konstatere om vedtaket er gyldig eller ikke. Som i straffesaker bør domstolene kunne prøve størrelsen av en reaksjon og eventuelt idømme en annen sanksjon. Unntak fra dette vil selvsagt gjelde der størrelsen av et gebyr følger av faste satser fastsatt i lov eller forskrift.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå endringer i reglene om advokat på det offentliges bekostning. Reglene i rettshjelploven 3 gir tilnærmet samme krav på offentlig advokat som straffeprosessloven gir på forsvarer i tilsvarende saker. Utvalget har videre vurdert om det kunne være grunn til å innføre særlige regler om rettsgebyr for disse sakene, men er kommet til Tvistemålsutvalgets forslag om å senke rettsgebyret til 1 R for mindre saker er tilfredsstillende og fremmer derfor ikke et eget forslag.

Utvalget foreslår en presisering av taushetspliktensomfang etter forvaltningsloven § 13, slik at denne som utgangspunkt ikke skal omfatte opplysning om vedtak av administrative sanksjoner eller om lovovertredelse et slikt vedtak er eller kan bli basert på. Betydningen av å vurdere bruk av adgangen i offentlighetsloven til å unnta dokumenter fra offentlighet understrekes. Det bør tas hensyn til den det gjelder, særlig under saksforberedelsen før vedtak er truffet. Det foreslås ikke endringer i offentlighetslovens regler.

Et vedtak om en administrativ sanksjon bør, etter utvalgets syn, utgjøre et særskilt tvangsgrunnlag slik at inndriving kan skje uten dom. Hovedregelen bør være at tvangsinndrivelse først bør kunne skje etter at sanksjonssaken er forvaltningsrettslig endelig avgjort. Unntak kan forekomme, men bør i tilfelle fastsettes i den enkelte særlov. Utvalget foreslår ikke generelle regler om når tvangsfullbyrdelse bør kunne skje overfor andre enn overtrederen. Mulighetene for å begjære midlertidig forføyning og til å fremme innsigelser overfor namsmyndighetene beskrives.

På flere områder der overtredelser av handlingsnormer kan sanksjoneres administrativt, er det behov for at gjentatte overtredelser kan straffesanksjoneres. En forutsetning for dette er at gjentakelser blir fanget opp og registrert. Det må i denne forbindelse foretas en avveining mot personvernhensyn. Utvalget foreslår at det innføres hjemmel for å registrere formelle advarsler og sanksjoner der det er bestemt at gjentakelse kan føre til straff.

1.6 Nærmere om de administrative sanksjoner – lovforslag og mønsterbestemmelser (kapittel 13)

Etter utvalgets oppfatning bør hjemmelen for å ilegge administrative sanksjoner plasseres i den enkelte særlov. Utvalget har her utarbeidet forslag til en mønsterbestemmelse. Særloven bør fastsette hvilke handlingsnormer som skal kunne utløse administrativ sanksjon, skyldkravet, hvem ansvaret kan rettes mot, hvilke administrative sanksjoner som kan anvendes og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetanse til å ilegge sanksjoner. Sanksjonshjemmelen i særloven kan etter utvalgets forslag suppleres med bestemmelser i forskrift.

Videre anbefaler utvalget at det vedtas et nytt forvaltningsloven kapittel IX med generelle bestemmelser om administrative sanksjoner. Disse bør gjelde som utfyllende regler, dvs. at de får anvendelse når ikke noe annet er bestemt i eller i medhold av særloven. Forvaltningsloven bør således inneholde bestemmelser om definisjoner og anvendelsesområde, om innhold og gjennomføring av hver av sanksjonene, om foretakssanksjon, om forbud mot gjentatt forfølgning og om registrering av sanksjoner. Særskilte saksbehandlingsregler for administrative sanksjoner og regulering av domstolenes prøvingsrett hører også hjemme i samme kapittel.

Utvalget har utarbeidet utkast til følgende bestemmelser i nytt kapittel IX:

  • definisjoner og anvendelsesområde (§ 44)

  • overtredelsesgebyr (§ 45)

  • tilleggsbetaling (§ 46)

  • tap av offentlig ytelse (§ 47)

  • administrativt rettighetstap (§ 48)

  • administrativ inndragning (§ 49)

  • formell advarsel (§ 50)

  • foretakssanksjon (§ 51)

  • anmeldelse og forbud mot gjentatt forfølgning (§ 52)

  • vern mot selvinkriminering (§ 53)

  • meddelelse om sakens utfall (§ 54)

  • klageinstans ved kommunale vedtak (§ 55)

  • registrering av sanksjoner (§ 56)

  • domstolenes prøvingsrett (§ 57)

Om innhold og anvendelsesområde for hver av sanksjonene – jf. utkastet til §§ 45 til 50 – vises til punkt 1.4. Omleggingen fra et tosporet til et ensporet system, jf. utkastet til § 52, er omtalt i punkt 1.3. Saksbehandlingsreglene, bestemmelsen om domstolsprøving og registreringsbestemmelsen – jf. utkastet til §§ 53 til 57 – er omhandlet i punkt 1.5.

Utvalget foreslår at de to hovedformene for utmåling av overtredelsesgebyr blir lovfestet. Ved den ene ilegges gebyrene etter faste satser som er bestemt i lov eller forskrift, mens gebyrene ved den andre hovedform blir utmålt individuelt. Utvalget mener at faste satser normalt bør foretrekkes der det dreier seg om overtredelser som forekommer i betydelig omfang. Utvalget anbefaler at gebyrsatsene blir standardisert i større grad enn i dag, og det bør vurderes om satsene bør relateres til rettsgebyret (R).

Utvalget har vurdert skyldkrav og krav til forhåndsvarsel og begrunnelse ved masseovertredelsene (for eksempel parkeringsgebyrer). Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå bestemmelser om objektivt ansvar. Prinsipielt bør sanksjoner ikke ilegges uten hensyn til utvist skyld. Hensynet til effektiv håndhevelse er ivaretatt selv om det kreves uaktsomhet. Aktsomhetsnormen vil være streng, jf. punkt 1.5. Derimot bør forhåndsvarsel kunne unnlates og begrunnelsen standardiseres, for eksempel til avkrysninger på en blankett.

Der gebyret skal utmåles individuelt, foreslår utvalget at det i lov eller forskrift skal fastsettes et maksimum, og det bør angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på.

Utvalget foreslår som normalregel at oppfyllelsesfristen skal være fire uker fra vedtaket ble truffet. Hensynet til et effektivt sanksjonssystem tilsier at det gis enkel adgang til fullbyrdelse. Utvalget tilrår derfor at vedtak om overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg, men at adgangen til å begjære tvangsfullbyrdelse først skal inntre når vedtaket er endelig.

I drøftelsen av tilleggsbetaling legger utvalget hovedvekten på avgiftslovgivningen, blant annet fordi ligningslovens bestemmelser er utredet av Tilleggsskatteutvalget.

Utvalget mener sanksjonen bør være tilleggsbetaling der overtredelsen består i at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger av betydning for egen avgiftsforpliktelse. Som i de fleste av de någjeldende bestemmelsene, bør tilleggsbetalingens størrelse angis i prosent av det beløp som er eller kunne vært inndratt. Utvalget foreslår imidlertid at satsene standardiseres og lovfestes i forvaltningsloven. Normalt – ved uaktsom overtredelse – skal tilleggsbetalingen utgjøre 30 %, mens den kan forhøyes inntil 60 % hvis overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom.

Der (riktige) opplysninger gis for sent, eller der det ikke gis opplysninger i det hele tatt (for eksempel unnlatt innsendelse av avgiftsoppgave), er tilleggsbetaling etter utvalgets oppfatning mindre egnet som sanksjon. Hovedhensynet er her å etablere et oppfyllelsespress, dvs. stimulere til at de avgiftspliktige gir opplysningene i riktig tid. Utvalget mener at dette primært bør ivaretas gjennom bestemmelser om tvangsmulkt, jf. punkt 1.8, eventuelt også ved overtredelsesgebyr.

Vedtak om tap av offentlig ytelsekan rette seg mot ytelsens omfang eller varighet eller begge deler. I praksis vil det normale være at borgeren eller foretaket utestenges fra eller får redusert en løpende ytelse for et visst tidsrom. Utvalget foreslår at vedtak om tap av offentlig ytelse alltid skal gjelde for bestemt tid, og at tidsrommet bare unntaksvis kan overstige to år. De viktigste momentene ved utmålingen vil være overtredelsens varighet og omfang, graden av skyld, om misbruket har vært planmessig og om det foreligger gjentakelse.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om administrativ inndragning både skal omfatte inndragning av utbytte og inndragning av ting med nærmere angitt tilknytning til en overtredelse.

Ved inndragning av utbytte anbefaler utvalget at det legges til grunn en bruttoberegning på samme måte som ved strafferettslig inndragning. Eventuelle urimelige utslag av dette kan avhjelpes ved at utkastet gir adgang til delvis inndragning. Der utbyttets størrelse ikke kan godtgjøres, kan forvaltningen fastsette dette skjønnsmessig. I motsetning til ved andre sanksjoner, foreslår utvalget at det ikke skal kreves skyld hos den inndragningskravet retter seg mot. Begrunnelsen er at vedkommende ikke bør få beholde fortjenesten av et lovbrudd, selv om han ikke kan klandres for selve overtredelsen.

Utvalget har særlig drøftet spørsmålet om domstolskontroll og har kommet til at det ikke er grunn til å ha særregler for inndragning av utbytte. Både konkurranseloven og verdipapirhandelloven har i dag en foreleggsordning, som innebærer at søksmålsbyrden snus. Således må forvaltningen reise sivilt søksmål dersom foretaket ikke godtar det inndragningsvedtak som blir forelagt. Etter utvalgets syn tilsier både hensynet til sanksjonens effektivitet og hensynet til et mest mulig oversiktlig og ensartet sanksjonssystem at denne ordningen ikke blir opprettholdt. For øvrig kan andre administrative sanksjoner – for eksempel tilleggsskatt – være like inngripende som et inndragningsvedtak uten at man av den grunn har bestemmelser om forelegg.

Bestemmelsen om inndragning av ting som har tilknytning til en overtredelse vil være mest aktuell på spesialområder. På tollområdet foreslår utvalget at forenklet forelegg på bot blir erstattet av overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel, jf. punkt 1.10 og 1.14. Det vil da være behov for en bestemmelse om administrativ inndragning av innsmuglede varer. Det samme gjelder inndragning av ulovlig fangstredskap, jf. punkt 1.16.

Administrativt rettighetstap kan bestå i at en tillatelse trekkes tilbake eller begrenses, for eksempel slik at rettighetstapet bare skal omfatte en del av virksomheten. Utvalget foreslår som generelt vilkår for administrativt rettighetstap at slik sanksjon anses nødvendig av hensyn til lovens formål. Således blir det sentrale vurderingstema i hvilken grad overtredelsen krenker de interesser som særloven eller den aktuelle handlingsnorm skal ivareta. Rettighetstapet skal alltid gjelde for bestemt tid, og varigheten bør bare unntaksvis overstige to år.

Utvalgets forslag om formell advarsel som sanksjon bidrar til å gjøre sanksjonssystemet mer fleksibelt, og er – for eksempel ved mindre alvorlige førstegangsovertredelser – et godt alternativ til mer inngripende sanksjoner som administrativt rettighetstap eller administrativ inndragning. Når det er gitt formell advarsel, er dette et varsel om at nye overtredelser innenfor et tidsrom på to år kan medføre en strengere administrativ sanksjon eller politianmeldelse. Det etableres således en ”prøvetid”. For å sikre at tidligere advarsler blir fanget opp når det er begått en ny overtredelse, anbefaler utvalget en begrenset registreringsordning.

Utvalget anbefaler at administrative sanksjoner kan ilegges et foretak når overtredelsen er begått på vegne av foretaket. Etter utvalgets syn er det et klart behov for en slik bestemmelse. Mange av de handlingsnormene der overtredelse kan medføre en administrativ sanksjon, retter seg mot foretak. Det fremstår også som rimelig at ansvaret plasseres hos foretaket når overtredelsen er begått i foretakets interesse. Derved vil man ved sanksjonsvalg og utmåling kunne ta hensyn til de fordeler foretaket har eller kunne ha oppnådd, og til foretakets økonomi. Ansvar for foretak kan dessuten gi foretaket en større egeninteresse i å overholde bestemmelsene og motvirke ansvarspulverisering.

Utformingen av utvalgets lovutkast er lagt nær opp til straffelovens bestemmelser om foretaksstraff. ”Foretak” er gitt en bred definisjon, og ansvaret omfatter både anonyme og kumulative feil. Med anonyme feil siktes til tilfeller hvor man ikke lykkes i å utpeke gjerningspersonen. Kumulative feil står man overfor når flere personer har begått feil, men uten at noen av dem enkeltvis har opptrådt uaktsomt. Ansvaret konstateres her ved at man ”summerer” feilene. Lovutkastet angir en rekke momenter som det skal legges vekt på både ved vurderingen av hvorvidt det skal ilegges foretakssanksjon og ved utmålingen av denne.

1.7 Offentligrettslig sanksjonskompetanse til andre enn offentlige myndigheter (kapittel 14)

Utvalget har drøftet hvorvidt det på enkelte områder kan oppnås fordeler ved å legge tilsynsoppgaver og sanksjonskompetanse til et privat rettssubjekt, for eksempel til et selskap, en stiftelse eller en organisasjon. Etter utvalgets oppfatning taler mye for at administrative sanksjoner på samme måte som straff bør ilegges av det offentlige selv. Dessuten vil hensynet til at tilsynsarbeidet skal utføres uavhengig og objektivt normalt medføre at tilsynsoppgaver og sanksjonskompetanse ikke bør tildeles private rettssubjekter. På den annen side finnes det eksempler på virksomhetsområder der private rettssubjekter både har særskilt kompetanse som er nødvendig for å føre tilsyn, og svært god oversikt over aktørene og den virksomhet som drives, samtidig som objektivitetskravet kan ivaretas. Unntaksvis kan det derfor være hensiktsmessig at private rettssubjekter i en viss grad kan gis tilsyns- og sanksjonskompetanse. Det må i så fall etableres kontrollrutiner og rapporteringsordninger mellom tilsynsorganet og forvaltningen som sikrer kvalitet og objektivitet. Videre må finansieringen ordnes. For å sikre at ikke det private organ skal ha noen egeninteresse i å ilegge sanksjoner, bør overtredelsesgebyrer ikke tilfalle organet selv.

1.8 Forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner (kapittel 15)

I kapittel 15 behandles forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner. Oppmerksomheten er for det første rettet mot utforming av hjemler om tilbakekall av offentlige tillatelser i tilfeller hvor det er annet enn pønale hensyn som begrunner tiltaket. Utvalget påpeker blant annet at det kan by på problemer å anvende lovbrudd som vilkår for denne typen tilbakekall, i den forstand at tiltaket da kan måtte ses som en sanksjon. Etter utvalgets oppfatning bør det reguleres i lov hvilken adgang forvaltningen skal ha til å kalle tilbake ulike typer tillatelser. Slik regulering gjør det enklere for alle aktører å beregne sin rettsstilling enn om tilbakekallsadgangen skal utledes av mer eller mindre ulovfestede prinsipper med uklar rekkevidde. Videre anbefaler utvalget at de nåværende hjemler for tilbakekall av offentlige tillatelser blir gjennomgått med henblikk på å sortere ut i egne bestemmelser det som vil være sanksjoner. Det gis anbefalinger for hvordan lovbrudd kan gis relevans, uten at tiltaket samtidig blir en sanksjon.

Videre rettes oppmerksomheten mot utformingen av regler om pålegg og tvangsmulkt. Særlig for tvangsmulkt anbefales at det utvikles mer enhetlige regler til bruk innenfor alle de forvaltningsområder som hjemler dette tiltaket. I mange tilfeller kan tvangsmulkt være vel så effektivt som sanksjoner for å sikre etterlevelse. Utvalget legger til grunn at hjemler for pålegg og tvangsmulkt fortsatt må finnes i særlovgivningen, mens generelle, utfyllende bestemmelser bør tas inn i forvaltningsloven. Utvalget har utarbeidet forslag til slike standardbestemmelser, én om automatisk tvangsmulkt og én om tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen, jf. utkastet til nytt kapittel X om tvangsmulkt i forvaltningsloven.

1.9 Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv. (kapittel 16)

I kapittel 16 vurderer utvalget betydningen av sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv. som alternative tiltak for å hindre lovbrudd. Slike tiltak kan være

  • privat rettshåndhevelse gjennom sivilt søksmål. Mange lovbrudd kan f.eks. gi grunnlag for erstatningsansvar. Blant annet fordi det er ressurskrevende å gå til sak, er imidlertid privat søksmål i mange tilfeller et lite realistisk alternativ til offentlig håndhevelse av loven.

  • alternativ tvisteløsningi reklamasjonsnemnder opprettet i samarbeid med Forbrukerrådet og den enkelte bransjeorganisasjon. Utvalget legger til grunn at mulighet for effektiv privat rettsforfølgelse trolig vil føre til færre brudd på offentligrettslig regelverk.

  • det offentliges bruk av markedsmakt. Det offentlige er en stor kjøper av varer og tjenester. Dette gir mulighet til å stille betingelser til kontraktspartene, for eksempel at firmaer som legger inn anbud på offentlige kontrakter må fremvise attest for betalt skatt og offentlige avgifter. Slike krav kan bidra til økt etterlevelse av lovgivningen.

  • ordninger som gjør at bransjene selv kan ”rydde opp”. Eksempler på slike ordninger er aldersmerking av PC-spill og ordningen med retur av brune- og hvitevarer. Slike tiltak kan begrense behovet for både lovregulering, tilsyn og sanksjonering.

  • selvdømmeordninger internt i den enkelte bransje. Slike ordninger eksisterer blant annet for leger og eiendomsmeglere, og supplerer offentligrettslig kontroll og tilsyn.

  • kvalitetsmerkerfra den enkelte bransjeorganisasjon. Slike merkeordninger bidrar til å lette forbrukernes valg, eksempelvis ved at forbrukere kan velge kvalitetsmerkede butikker og velge bort de som ikke er kvalitetsmerket. Overholdelse av ulike regelverk kan være en forutsetning for retten til å benytte merket. I så fall kan slik kvalitetsmerking være et supplement til bruk av administrative sanksjoner for å sikre etterlevelse.

  • publisering av kontrollresultaterog lignende. Publisering av offentlige myndigheters kontrollresultater kan påvirke forbrukernes valg og dermed gi de næringsdrivende et incitament til å etterleve gjeldende regler. Dette vil i sin tur resultere i færre overtredelser.

Offentlig tilsyn og sanksjonering er kostnadskrevende. Ikke minst gjelder det for saker som må behandles av domstolene, herunder straffesaker og saker om administrative sanksjoner som bringes inn for retten til overprøvelse. Blant annet dette aspektet innebærer at slike tiltak som er angitt ovenfor, kan være et nyttig supplement til offentlig sanksjonering. Utvalget legger til grunn at disse ordningene er interessante som styringsverktøy ved at de bidrar til bedre etterlevelse av aktuelle bestemmelser. Derved vil det også bli færre overtredelser, slik at bruken av straff og administrative sanksjoner kan reduseres. Det anbefales derfor at ordningene følges nøye og videreutvikles. For mange overtredelsestyper er det likevel neppe realistisk at slike tiltak alene vil være tilstrekkelig. De vil derfor normalt være et supplement snarere enn et alternativ til offentlig tilsyn og sanksjonering.

1.10 Forenklet forelegg (kapittel 17)

Bot ilagt ved forenklet forelegg er straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg. Forenklet forelegg er derfor ikke et alternativ til straff, men en enklere fremgangsmåte ved ileggelse av straff. Ved forenklet forelegg anvendes faste bøtesatser, og forelegget kan ilegges av tjenestemenn i politiet og tollvesenet, som ikke tilhører påtalemyndigheten. Vanligvis skjer ileggelsen på stedet. På samme måte som ved et ordinært forelegg utferdiget av påtalemyndigheten, må et forenklet forelegg vedtas for å få rettsvirkning.

Etter gjeldende rett kan forenklet forelegg anvendes ved nærmere angitte overtredelser av vegtrafikkloven, tolloven og småbåtloven. Utvalget anbefaler at disse overtredelsene gjennomgås med utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som utvalget har anbefalt i kapittel 10, jf. punkt 1.3. Etter utvalgets syn kan tilstrekkelig grad av etterlevelse gjennomgående oppnås ved administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr), slik at det ikke er nødvendig med straff. Videre er mange av overtredelsene så vidt lite alvorlige at heller ikke dette tilsier at samfunnets reaksjon bør være straff. Blant annet gjelder dette mindre fartsoverskridelser og smugling av mindre varekvanta. De overtredelser som etter dette bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr istedenfor bot ved forenklet forelegg, kan avkriminaliseres.

Utvalget har vurdert om området for forenklet forelegg bør utvides til saker som nå avgjøres med ordinært forelegg. Som sentrale momenter har utvalget her lagt vekt på om tallet på lovbrudd er så høyt at bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste politiet og påtalemyndigheten, om lovbruddet er av en slik art at det er hensiktsmessig å reagere med standardbøter, og om hendelsesforløpet normalt vil være så enkelt og oversiktlig at lovbrudd lett kan konstateres på stedet. Det må videre tas hensyn til om vedtatte forenklede forelegg skal registreres, slik at det blir mulig å fange opp gjentakelser. Jo mer alvorlige straffbare forhold det dreier seg om, jo viktigere er det å være oppmerksom på tidligere straffereaksjoner, slik at den nye saken kan bli behandlet som en ordinær straffesak og føre til strengere reaksjon.

Utvalget anbefaler at ordningen med forenklet forelegg utvides til å omfatte:

  • Kjøring uten førerkort (vegtrafikkloven § 24 første ledd første punktum) – ca. 5 500 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Brudd på bestemmelsene om kjøre- og hviletid (vegtrafikkloven § 21 annet ledd) – ca. 1 350 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Bruk av uregistrert motorvogn (vegtrafikkloven § 17 første ledd) – noe over 1 300 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Bruk av narkotika samt erverv og besittelse/oppbevaring av mindre kvanta narkotika når stoffet er til eget bruk (legemiddelloven 24 første ledd og straffeloven § 162 første ledd) – nesten 16 000 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Naskeri fra butikk, kiosk, bensinstasjon mv. (straffeloven § 391a) – nesten 6 000 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Drukkenskap (løsgjengerloven § 17) – nesten 4 000 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Avgivelse av uriktige personalia til politiet (straffeloven § 333) – noe over 800 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Brudd på forbudet mot å bære kniv på offentlig sted (straffeloven § 352a) – nesten 750 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Overtredelse av plikten til å rette seg etter politiets anvisninger (politiloven § 5) – 875 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001.

  • Smugling av varer (tolloven § 24) – nesten 1 300 overtredelser ble avgjort med ordinært forelegg på bot i 2001

I sum omfatter utvalgets forslag lovbrudd der det i 2001 ble utferdiget til sammen mer enn 37 000 ordinære forelegg på bot. Til sammenligning nevnes at det totale antall saker som ble avgjort med ordinært forelegg i 2001 var ca. 83 500, fordelt på ca. 53 500 forseelser og ca. 30 000 forbrytelser. Utvalgets forslag berører således nesten halvparten av alle foreleggssakene.

Utvalget har drøftet om brudd på politivedtektene (blant annet forbudet mot urinering og forbudet mot å kaste glass, flasker og søppel på offentlig sted) bør kunne avgjøres ved forenklet forelegg. Etter utvalgets syn er det imidlertid her mer naturlig å vurdere avkriminalisering og bruk av administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr).

Utvalget har også drøftet andre bestemmelser, men er kommet til at disse ikke er egnet for avgjørelse med forenklet forelegg ut fra de kriterier utvalget har lagt til grunn.

Utvalget anbefaler at forenklet forelegg – som nå – skal kunne utferdiges av tjenestemenn i politiet og tollvesenet. Det kan også være aktuelt å gi slik foreleggsmyndighet til tjenestemenn i andre forvaltningsorganer som har begrenset politimyndighet. Det mest praktiske eksempel her er Statens Naturoppsyn. Bot er formell straff selv om den ilegges ved forenklet forelegg, og straff bør ikke kunne fastsettes av den ordinære forvaltning. Dersom det er behov for at forvaltningen selv skal ha mulighet til å treffe vedtak om sanksjon, bør dette skje i form av et overtredelsesgebyr.

Utvalget foreslår at de någjeldende satser for botens størrelse og den subsidiære frihetsstraff blir harmonisert. Det anbefales videre at bøtene skal legges sammen dersom gjerningspersonen har begått flere overtredelser (for eksempel både kjørt for fort og ikke overholdt vikeplikten).

Utvalget tilrår at det gjøres visse endringer i saksbehandlingsreglene for forenklet forelegg. Således mener utvalget at det bør innføres en frist for vedtakelseogså der et forenklet forelegg ilegges på stedet. Etter gjeldende rett er det slik frist bare når forelegget utferdiges i ettertid, for eksempel etter en automatisk fartskontroll.

Etter gjeldende rett er hjemmelen for forenklet forelegg plassert i hver enkelt særlov. Utvalget foreslår at disse bestemmelsene oppheves og erstattes av en felles hjemmel i straffeprosessloven.

Utvalget anbefaler at det innføres en begrenset registreringsordning for vedtatte forenklede forelegg for å sikre at man blir oppmerksom på tidligere overtredelser. Registreringen bør begrenses til overtredelsestyper der det er naturlig å legge vekt på gjentakelse ved vurderingen av om nytt lovbrudd skal medføre nok et forenklet forelegg eller behandles som ordinær straffesak med sikte på en strengere reaksjon. Utvalget tilrår at de registrerte opplysninger kun skal benyttes til dette formål og således ikke tas med i politiattest. Etter utvalgets forslag skal opplysningene slettes etter tre år dersom det ikke i mellomtiden er begått nye overtredelser.

1.11 Generelt om utvalgets gjennomgang av utvalgte forvaltningsområder (kapittel 18)

Den omlegging utvalget foreslår – med redusert bruk av straff og økt bruk av administrative sanksjoner – gjør det nødvendig å gjennomgå både straffebestemmelsene og de straffesanksjonerte handlingsnormene på det enkelte forvaltningsområde. Dette vil være meget omfattende og forutsetter spesialinnsikt på hver sektor. Utvalget er verken sammensatt for eller gitt tilstrekkelig tid til en slik gjennomgang. Derimot har utvalget i kapitlene 19-24 gjennomgått utvalgte forvaltningsområder for å gi eksempler på lovbrudd som kan avkriminaliseres og erstattes med administrative sanksjoner. I kapittel 25 drøftes så hvorledes en mer omfattende regelverksreform kan gjennomføres.

Utvalget har særlig lagt vekt på å velge ut forvaltningsområder der antall straffereaksjoner er høyt, som kan illustrere hvorledes hver av de administrative sanksjoner kan anvendes i praksis, og som gjenspeiler bredden i forvaltningens virksomhet.

1.12 Vegtrafikkloven (kapittel 19)

I kapittel 19 behandler utvalget sanksjonsbestemmelser i vegtrafikkloven.

I tråd med sitt generelle syn på bruk av straff, peker utvalget på muligheten for å innføre et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter de fleste bestemmelsene i vegtrafikkloven. En overtredelse av disse bestemmelsene vil i så fall bare være straffbar dersom den er vesentlig. Noen overtredelsestyper bør dessuten være straffbare ved gjentakelse, selv om overtredelsen ikke er vesentlig. Utvalget tar ikke nærmere stilling til hvorledes dette konkret skal gjennomføres, men angir eksempler.

Utvalget behandler spørsmål om å bruke overtredelsesgebyr som sanksjon for brudd på vegtrafikkloven. Dette er delvis en følge av utvalgets forslag om å vurdere avkriminalisering. Mange av de overtredelser som det kan være grunn til å vurdere å avkriminalisere, vil det være behov for å kunne reagere mot på annen måte. Det er da nødvendig å ta stilling til om adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bør utvides tilsvarende. Utvalget foreslår at det skal være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for fartsoverskridelser inntil 20 km/t. Utvalget anbefaler at hjemmelsgrunnlaget for å ilegge overtredelsesgebyr etter vegtrafikkloven, som i dag er spredt i flere bestemmelser, samles i én bestemmelse tilpasset utvalgets generelle vurderinger og forslag.

Utvalget mener at kompetansen til å håndheveulike overtredelser bør være delt mellom politiet og vegmyndighetene, slik det er etter gjeldende rett. I saker som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll (ATK), mener imidlertid utvalget at også Statens vegvesen bør gis kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr, men uten at dette skal begrense politiets kompetanse i trafikksaker. Sammen med utvalgets forslag om at overtredelsesgebyr bør kunne benyttes ved fartsoverskridelser inntil 20 km/t, vil dette medføre at en stor andel av fartsoverskridelsene som avdekkes ved automatisk trafikkontroll, kan sanksjoneres administrativt. Dette vil innebære en ressursbesparelse.

For saker om feilparkering, anbefaler utvalget at man opphever dagens særordning med klage til tingretten og i stedet gir de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven anvendelse. Etter utvalgets syn er det ingen grunn til at domstolene skal være klageorgan i rent administrative parkeringssaker som angår mindre alvorlige forhold og relativt små beløp.

Utvalget viser til sin høringsuttalelse om forslaget fra Justisdepartementet om endringer i reglene om tap av retten til å føre motorvognsom sanksjon. Høringsuttalelsen i sin helhet følger som vedlegg 2 til utredningen. I Ot.prp. nr. 52 (2002-2003) er det nå fremmet lovforslag som så langt kan ses er i overensstemmelse med utvalgets innspill.

1.13 Trygden – folketrygdloven og sysselsettingsloven (kapittel 20)

I kapittel 20 behandler utvalget folketrygdlovens og sysselsettingslovens sanksjonssystem ved opplysningssvikt som leder til uberettiget støtte, det vil si ”trygdemisbruk” eller ”trygdebedrageri”, herunder misbruk av ordningen med dagpenger under arbeidsledighet.

Utvalget foreslår å oppheve straffebestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d. Dette vil innebære en avkriminalisering av simpelt uaktsom overtredelse. Forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse vil fortsatt normalt være straffbar etter straffeloven §§ 270 (bedrageri), 271 (grovt bedrageri) eller 271a (grovt uaktsomt bedrageri) eventuelt også § 166 (falsk forklaring til offentlig myndighet). Bakgrunnen for forslaget er – foruten utvalgets prinsipper for bruk av straff – at de aktuelle straffebestemmelsene ikke benyttes i praksis.

Utvalget anbefaler videre at bestemmelsen i folketrygdloven § 21-7 (uriktige opplysninger m.m. – følger for ytelser fra trygden) endres slik at det trekkes et klart skille mellom rettighetstap som sanksjon og tilbakekall av retten til ytelse av andre grunner. Endelig foreslår utvalget at det både i folketrygdloven og sysselsettingsloven gis hjemmel for å ilegge formell advarsel og overtredelsesgebyr ved opplysningssvikt. Dette vil gi et mer fleksibelt sanksjonssystem, og en bedre mulighet for å sanksjonere mindre alvorlige overtredelser på en forholdsmessig måte.

1.14 Skatte- og avgiftslovgivningen – ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven (kapittel 21)

I kapittel 21 drøfter utvalget reaksjonssystemet for brudd på egen opplysningsplikt etter ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven. Ved vurderingen av bestemmelsene i ligningsloven har utvalget tatt utgangspunkt i forslagene fra Tilleggsskatteutvalget som avga sin innstilling 11. februar 2003. Utvalget anbefaler at det innføres et kvalifikasjonskrav i straffebestemmelsenei ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 72, slik at bare vesentlige overtredelser skal være straffbare. Dessuten anbefaler utvalget at det vurderes å innføre et kvalifikasjonskrav i tollovens straffebestemmelser. I forlengelsen av denne anbefalingen peker utvalget på at det formentlig bør innføres regler om overtredelsesgebyr og administrativ inndragning i tolloven.

Utvalget behandler videre bestemmelsene om tilleggsbetalingi ligningsloven §§ 10-2, jf. 10-4 (tilleggsskatt), merverdiavgiftsloven § 73 (tilleggsavgift) og tolloven § 69 (tilleggstoll). Reglene om tilleggsbetaling i de tre lovene har visse ulikheter. Utvalget foreslår å standardisere bestemmelsene i overensstemmelse med de generelle anbefalingene og forslagene i punkt 13.5. Dette innebærer blant annet at øvre prosentsats for tilleggsavgift etter merverdiavgiftsloven anbefales endret fra 100 % til 60 %.

Utvalget behandler også bestemmelsen om ”avgiftsforhøyelse” i merverdiavgiftsloven § 54. I overensstemmelse med utvalgets generelle forslag i punkt 15.4 anbefales at bestemmelsen vurderes endret til en bestemmelse om tvangsmulkt. Det samme gjelder bestemmelsene om ”forsinkelsesavgift” i ligningsloven §§ 10-1 og 10-5. Bakgrunnen for forslagene er at formålet med bestemmelsene er å fremtvinge opplysninger, ikke å sanksjonere allerede begåtte overtredelser.

1.15 Regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til Brønnøysundregistrene (kapittel 22)

I kapittel 22 behandler utvalget reaksjonshjemlene i regnskapsloven og foretaksregisterloven for brudd på bestemmelsene om innsendingsplikt/meldeplikt til Regnskapsregisteret og Foretaksregisteret. Plikten etter de to lovene går i korte trekk ut på å sende inn henholdsvis årsregnskap og ulike foretaksopplysninger.

Utvalget foreslår å avkriminalisere brudd på opplysningsplikten etter regnskapsloven og erstatte straffetrusselen med en bestemmelse om tvangsmulkt. Bakgrunnen for forslaget er at straffebestemmelsen i regnskapsloven ikke er i bruk, og at tvangsmulkt er et tilstrekkelig effektivt middel for å sikre at de aktuelle opplysningene blir gitt.

Også overtredelse av foretaksregisterlovens opplysningsplikt foreslås avkriminalisert. For slik overtredelse har imidlertid utvalget kommet til at det er et sanksjonsbehov, først og fremst for manglende endringsmeldinger. Utvalget mener imidlertid at det ikke er nødvendig at sanksjonen må være straff. Derfor foreslås en hjemmel for overtredelsesgebyr i tillegg til en bestemmelse om tvangsmulkt.

1.16 Miljø- og ressursforvaltning – viltloven og innlandsfiskeloven (kapittel 23)

I kapittel 23 behandler utvalget reaksjonshjemlene i viltloven og innlandsfiskeloven. Utvalget drøfter muligheten for å avkriminalisere visse overtredelsestyper og i stedet sanksjonere dem administrativt. Utvalget anbefaler at spørsmålet utredes nærmere, men viser til muligheten for å innføre bestemmelser om overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap i de to lovene.

Dessuten foreslår utvalget endringer i bestemmelsene i viltloven § 48 og innlandsfiskeloven § 47 annet ledd. Disse bestemmelsene fastsetter i dag eiendomsrett for henholdsvis Viltfondet/kommunen og for Fiskefondet for vilt og fisk som er ulovlig fanget. Av hensyn til et enhetlig sanksjonssystem, foreslår utvalget at bestemmelsene erstattes av hjemler for administrativ inndragning i tråd med utvalgets mønsterbestemmelser. I denne sammenhengen foreslås også at det gis bestemmelser om administrativt beslag.

1.17 Finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven (kapittel 24)

I kapittel 24 vurderer utvalget straffesanksjoneringen av overtredelser av meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven. Reglene går i hovedtrekk ut på at styremedlemmer og ledende ansatte i børsnoterte selskaper straks må gi melding til børsen om alle kjøp eller salg de foretar av aksjer mv. i det selskap de er tilknyttet. De siste år har Kredittilsynet behandlet noen hundre mulig straffbare overtredelser av dette regelverket, hvorav et tredvetalls overtredelser er politianmeldt årlig. I forhold til de hensyn reglene skal ivareta – at verdipapirmarkedet skal få informasjon om kurssensitive transaksjoner – fremstår mange av de overtredelser som skjer, som mindre graverende. Straff som eneste formelle sanksjonsmulighet leder dels til straff for forhold som burde vært møtt med andre sanksjoner, dels til unnlatt reaksjon overfor forhold som er kritikkverdige. Utvalget foreslår – i tråd med de generelle vurderinger i utredningen – at de mindre alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene avkriminaliseres slik at straff bare kommer til anvendelse på alvorlige eller gjentatte overtredelser. Videre foreslås at det innføres adgang til å reagere med administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller formell advarsel.

1.18 Opplegg for gjennomføringen av en regelverksreform (kapittel 25)

Utvalget vil foreslå at regelverksreformen gjennomføres i tre trinn:

  1. Det generelle grunnlaget for gjennomføring av et administrativt sanksjonssystem etableres ved endringer av forvaltningsloven, straffeloven, straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven. Dette er etter utvalgets syn avgjørende for de endringene i særlovene som utvalget tar til orde for.

  2. Det nye systemet for administrative sanksjoner og regulering av straffbarhetsvilkår gjennomføres for ny lovgivning der det er aktuelt.

  3. De eksisterende særlovene gjennomgås slik at sanksjonshjemler og straffebestemmelser endres. Utvalget anbefaler at man starter med de særlovene som likevel skal revideres og et utvalg av forvaltningsområder som kan egne seg for å prøve ut regelverksendringene.

Denne fremgangsmåten vil kunne bidra til å gjennomføre regelverksreformen med minst mulig ressursbruk til selve lovgivningsprosessen. Utvalget vil ikke anbefale at det nye regelsettet tas i bruk kun i nye lover og i lover som likevel skal revideres. Det vil i tilfelle ikke bidra vesentlig til å få et enklere og mer enhetlig lovverk, og noe av hensikten med omleggingen går tapt. Revisjonsperioden bør ikke strekkes for langt ut i tid, slik at det blir en uforholdsmessig lang overgangsperiode med sprik i lovgivningen. Utvalget anbefaler at det settes en tidsfrist for når regelverksreformen som helhet skal være gjennomført.

Hovedtyngden av arbeidet med å gjennomføre en enhetlig reform for hele forvaltningen vil falle på de enkelte sektormyndighetene, og utvalget antar at de enkelte særlovene bør gjennomgås av faggrupper. Utvalget anbefaler at selve reformprosessen styres og kvalitetssikres sentralt.

1.19 Administrative og økonomiske konsekvenser (kapittel 27)

En overgang fra straff til administrative sanksjoner antas totalt sett å innebære en samfunnsmessig besparelse, forutsatt uendret håndhevingsnivå. Administrative sanksjonssaker vil bli behandlet i én etat, framfor i to, tre eller fire (forvaltning, politi/påtalemyndighet og domstoler), som tilfellet er når overtredelsen skal møtes med straff. Omleggingen vil medføre en kostnadsbesparelse for politi, påtalemyndighet og domstoler. For noen forvaltningsorganer kan det å selv bringe saken frem til endelig avgjørelse, medføre noe økt ressursbruk, sammenlignet med en situasjon der saken politianmeldes. For andre vil sanksjonssaken være en naturlig forlengelse av det tilsynsarbeidet forvaltningsorganet likevel utfører. Det vil da ikke påløpe særlig økte kostnader sammenlignet med å forberede saken for politianmeldelse.

Utvalgets forslag vil ha betydning også på områder der man allerede i dag ilegger administrative sanksjoner. Utvalget har blant annet foreslått nærmere regler om saksbehandlingen i kapittel 12, så som plikt til å treffe avsluttende avgjørelse. Dette kan kreve en noe mer omstendelig saksbehandling enn tidligere. Dette er imidlertid ikke entydig. De fleste av kostnadene knyttet til saksbehandling og domstolsprøving, pådras også i dag. Hvis man forutsetter et uendret håndhevelsesnivå, antar utvalget at det for denne gruppen saker ikke vil oppstå nevneverdige nye kostnader. På en del forvaltningsområder savnes det standardiserte regler for fremgangsmåten ved ileggelse av administrative sanksjoner. Det skaper en viss usikkerhet med hensyn til saksbehandlingen. Generelle regler vil kunne lette forvaltningsorganenes arbeid med sanksjonssakene. Utvalget har dessuten i kapittel 19.6 foreslått opphevet særordningen med klage til retten i parkeringssaker, hvilket antas å ville medføre en besparelse.

Når administrative sanksjoner ilegges av forvaltningen, vil eventuell overprøvelse ved domstolene skje ved at parten reiser sivil rettssak. Utvalget har foreslått særregler om slik overprøvelse. Utvalget antar at disse særreglene ikke vil påvirke ressursforbruket i nevneverdig grad, sammenlignet med de alminnelige prinsippene for overprøvelse av forvaltningsvedtak som alternativt ville blitt anvendt.

Utvalget foreslår også at administrative sanksjoner kan tas med i en eventuell straffesak som borgerlig rettskrav. Forbudet mot gjentatt forfølging i EMK nødvendiggjør en samlet pådømming. Utvalget antar at pådømming av den administrative sanksjonen i forbindelse med straffesaken, totalt sett kan være mindre ressurskrevende enn alternative løsninger. Det er likevel grunn til å tro at endringen kan føre til at noen færre straffesaker blir avgjort ved vedtakelse av forelegg eller ved tilståelsesdom.

Utvalgets forslag gjelder hele forvaltningsområdet. Utvalget har begrenset seg til å illustrere systemomleggingen på noen utvalgte forvaltningsområder. Det er derfor ikke mulig for utvalget å anslå de økonomiske og administrative konsekvensene på tvers av alle forvaltningsområder. Et enklere administrativt sanksjonssystem vil legge til rette for økt håndheving. Dette vil i så fall ikke være en direkte konsekvens av utvalgets forslag, men en følge av endret håndhevingspraksis.

Gjennomføringen av regelverksendringene vil kreve noe ressurser. Utvalget har foreslått at regelverksendringene gjennomføres i tre trinn. Det vil gjøre det mulig å overføre erfaringer fra noen forvaltningsområder til andre, og redusere de totale kostnadene ved regelgjennomgangen. Flere av de endringene utvalget foreslår, er dessuten nødvendige som følge av strengere krav til hvordan ileggelse av administrative sanksjoner skal skje, blant annet de kravene EMK stiller gjennom forbudet mot gjentatt forfølging. En gjennomgang av regelverket med tilpasning til disse kravene vil uansett være nødvendig.

2 Oppnevning og mandat

2.1 Oppnevning, sammensetning og utvalgets arbeid

Sanksjonsutvalget ble nedsatt av Regjeringen ved kongelig resolusjon 26. januar 2001. Utvalget ble gitt slik sammensetning:

  • Assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre, leder

  • Lagmann ved Borgarting lagmannsrett Berit Fosheim

  • Utreder i Høyesterett (nå tingrettsdommer) Toril Kristiansen Høyland

  • Administrerende direktør i Nordlandsbanken Nils Moe

  • Forsker ved Transportøkonomisk Institutt Inger-Anne Ravlum

  • Advokat hos regjeringsadvokaten Tolle Stabell

  • Forbrukerombud Bjørn Erik Thon

I brev til departementet av 6. august 2001 ba medlemmet Nils Moe om å bli fritatt fra utvalgsarbeidet. I svarbrev av 8. august 2001 løste Justisdepartementet Nils Moe fra vervet som medlem i Sanksjonsutvalget. På denne bakgrunn ble sjefsjurist i Kredittilsynet Marius Ryel i brev fra departementet av 7. september 2001 oppnevnt som nytt medlem av utvalget.

Førstekonsulent Runar Torgersen i Justisdepartementets lovavdeling har vært sekretær for utvalget.

Utvalget avholdt sitt første møte 18. april 2001. Utvalget har siden den gang avholdt 34 heldagsmøter. I tillegg har utvalget avholdt 21 møter med ulike organer over 5 dager, jf. nærmere punkt 8.4, samt to møter med andre lovutvalg, henholdsvis Tilleggsskatteutvalget og Diskrimineringsutvalget, jf. punkt 8.5. Utvalgets leder og sekretær har dessuten hatt et møte med Justisdepartementet for å avklare enkelte spørsmål knyttet til mandatet, jf. punkt 2.2.

Som ledd i undersøkelsene av utenlandsk rett har utvalget gjennomført en studietur til Danmark fra 23. til 24. april 2002. Utvalget møtte representanter fra riksadvokaten, Justisministeriets lovteknikkontor, Fødevareministeriet samt Told- og Skattestyrelsen.

På oppfordring fra Justisdepartementet har utvalget avgitt høringsuttalelse om endringer i vegtrafikklovens regler om inndragning av førerkort mv. Utvalgets høringsuttalelse har dato 15. november 2002.

Den opprinnelige fristen for utvalgets utredning var 1. august 2002. På bakgrunn av mandatets omfang, koordineringen med Tilleggsskatteutvalget og behovet for å avvente enkelte høyesterettsavgjørelser av betydning for utvalgets arbeid, fikk utvalget utsatt frist til 1. februar 2003. Utredningen fremlegges noe senere enn februarfristen fordi utvalget har funnet grunn til å avvente ytterligere to høyesterettsavgjørelser av betydning for arbeidet, nemlig avgjørelsen av 28. februar 2003 4 og plenumsavgjørelsen av 21. mars 2003. 5

2.2 Mandat og senere presiseringer fra Justisdepartementet

Utvalgets mandat lyder:

”1. Innledning

For at lovgivningen skal ha den virkningen som er tilsiktet, må den som regel håndheves slik at lovbrudd får konsekvenser for den som ikke overholder loven. Utviklingen i de senere årene har gått i retning av at stadig flere lovovertredelser blir gjort straffbare. I særlovgivningen tas det nærmest rutinemessig med en generell straffebestemmelse som kriminaliserer de fleste brudd på lovens regler og regler som er gitt i medhold av den. Trusselen om straff for slike typer lovbrudd blir imidlertid ikke sjelden en tom trussel, fordi strafferettslig forfølgning ikke finner sted – for eksempel fordi det er for ressurskrevende, tar for lang tid og virker unødig hardhendt. Å oppstille en trussel om straff der det bare er en fjerntliggende mulighet for at den blir håndhevet, er uheldig bruk av samfunnets strengeste sanksjon fordi respekten for straffen kan bli brutt ned. Og selv i de tilfellene der straffetrusselen blir håndhevet ved hjelp av strafferettsapparatet, er det ikke gitt at dette er den beste måten å håndheve loven på. På mange områder er det god grunn til å vurdere om ikke andre sanksjoner enn straff kan virke bedre og kreve færre ressurser.

Det blir likevel sjelden vurdert om brudd på særlovgivningen har så stor betydning for samfunnet at det bør være en offentlig oppgave å forfølge det med straff, eller om det finnes andre sanksjoner som vil være mer formålstjenlige. Grunnen er dels overdreven tro på straff som virkemiddel, og dels at andre sanksjoner for lite utviklet med tanke på generell og konsekvent bruk i lovgivningen. Betegnelsene på de alternative sanksjonene, innholdet i dem og saksbehandlingen varierer fra lov til lov – ofte uten at forskjellene kan begrunnes.

2. Utredning av andre sanksjoner enn straff

Justisdepartementet ser behov for en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og foreslår derfor at det oppnevnes et utvalg som skal utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff. Med effektivitet menes både i hvilken grad sanksjonen forebygger lovbrudd, og hvor ressurskrevende sanksjonen er.

Utvalget skal komme med forslag til sanksjoner, retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes, og hvilke krav som bør stilles til saksbehandling og materiell og personell kompetanse for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som rettssikkerheten blir varetatt. Blant annet er det viktig å vurdere hvordan klagebehandlingen kan effektiviseres. Utvalget bør ta hensyn til Europarådets rekommandasjon nr. R (91) om administrative sanksjoner, vedtatt 13. februar 1991. Det vil også være utvalgets oppgave å drøfte hvilke beviskrav som bør gjelde, jf. avgjørelsen i Rt. 1999 side 14.

Utvalget står fritt til selv å trekke frem aktuelle sanksjoner. Eksempler på sanksjoner som bør vurderes, er

  • forvaltningsreaksjoner som for eksempel omgjøring av forvaltningsvedtak (herunder tidsbegrenset og permanent inndragning av tillatelser), tilleggsskatter og -avgifter, ulike former for gebyr, inndragning av vinning,

  • krav om gjenoppretting av den tilstanden lovbruddet forrykket, påbud om stansing av den ulovlige handlingen og tvangsmulkt til gjennomføring av lovlig tilstand,

  • refselse, utvisning og utestengning,

  • tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner, som for eksempel offentliggjøring av hvem som har brutt loven.

Også andre sivilrettslige tiltak bør vurderes som alternativ til straff, særlig der lovbruddet ikke har en så stor samfunnsmessig betydning at det bør være en offentlig oppgave å forfølge det. Det bør vurderes hva slags sivilrettslige krav en lovovertredelse bør kunne gi grunnlag for, og om forfølgningen i større grad kan overlates til private interesser som blir berørt av lovbruddet, for eksempel gjennom selvdømmeordninger eller ved å gjøre gjeldende erstatningskrav i og utenfor kontraktsforhold. Utvalget bør i denne sammenheng ha kontakt med Tvistemålsutvalget.

Utvalget skal gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkriminaliseres og i stedet forfølges med andre sanksjonsformer eller eventuelt ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt. Det er ikke meningen at utvalget skal undersøke ethvert straffebud. På områder der utvalget etter å ha vurdert de etablerte ordningene ser behov for større reformer, er det tilstrekkelig å trekke opp prinsipielle linjer for bruk av alternative sanksjoner til straff og på den måten legge til rette for videre oppfølgning. Det skal være en målsetting for utvalget å komme frem til generelle prinsipper for sanksjonsbruk og en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utformingen av administrative sanksjoner i særlovgivningen.

Utvalget må vurdere i lys av konstitusjonelle regler og Norges internasjonale forpliktelser hvilke sanksjoner som er å anse som straff, og hvilke som ikke er det. Det bør særlig legges vekt på å avklare forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), jf. avgjørelsen i Rt. 2000 side 996.

I løpet av kort tid vil det på Finansdepartementets område bli oppnevnt et utvalg som skal foreta en bred gjennomgåelse av systemet med tilleggsskatt, herunder forholdet mellom tilleggsskatt og straff sett i lys av de krav EMK setter. Også liknende systemer innenfor skatte- og avgiftsrettens område vil bli vurdert i den grad de reiser tilsvarende problemstillinger. Det er derfor nødvendig at de to utvalgene tar kontakt med hverandre for å komme frem til en hensiktsmessig arbeidsfordeling på områder der mandatene overlapper hverandre.

Utvalget må også vurdere hvilke rettslige og samfunnsmessige konsekvenser det kan ha å gi andre enn aktørene i strafferettspleien et større ansvar for å reagere mot lovbrudd.

3. Utvidet bruk av forenklet forelegg

I sluttrapporten fra ”Prosjekt hurtigere straffesaksavvikling – Arbeidsgruppe 1” tilrår arbeidsgruppen at det utredes nærmere om flere former for lovbrudd kan avgjøres med forenklet forelegg, og om andre enn polititjenestemenn bør kunne utstede forelegget”. Utvalget bes særskilt om å vurdere disse spørsmålene nærmere, og i den forbindelse vurdere om det bør gis generelle regler i straffeprosessloven om forenklede forelegg. Utvalget står fritt til å vurdere og foreslå nye former for forenklet forelegg, for eksempel slik at lovbryteren gis rett til å ombestemme seg slik at det forenklede forelegget likevel ikke er å anse som vedtatt.

Utvalget skal legge særlig vekt på å finne frem til sakstyper som har et så stort volum at utvidet bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste strafferettsapparatet. Eksempler på sakstyper det kan være aktuelt å avgjøre med forenklet forelegg, er overtredelser av:

  • vegtrafikkloven,

  • legemiddelloven,

  • alkoholloven,

  • løsgjengerloven,

  • tolloven,

  • ligningsloven,

  • merverdiavgiftsloven,

  • regnskapsloven,

  • straffeloven kapittel 33 og 34,

  • straffeloven § 162 første ledd,

  • straffelovens bestemmelser om tyveri, naskeri og skadeverk,

  • straffelovens bestemmelser om fred og orden,

  • lovgivningen om fisk og vilt,

  • motorferdselloven, og

  • serveringsloven.

Når det gjelder regelverk som faller inn under Finansdepartementets ansvarsområde, vil det også her være naturlig at utvalget avklarer en nærmere arbeidsfordeling med tilleggsskatteutvalget.

Utvalget skal også vurdere om forenklede forelegg bør registreres i et sentralt strafferegister, eventuelt som et tilleggsalternativ til dagens ordning. Utvalget bør i denne sammenheng ha kontakt med Politiregisterutvalget.

...

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.”

I brev til utvalgets leder, Hans-Petter Jahre, av 1. februar 2001 tok departementet opp spørsmålet om forholdet til utenlandsk rett og uttalte blant annet: ”Selv om det ikke er uttrykkelig nevnt i mandatet, antar vi at utvalget som ledd i sitt arbeid vil undersøke rettstilstanden i de øvrige nordiske landene.” Utvalget behandler utenlandsk rett i kapittel 7.

Sanksjonsutvalgets leder og sekretær hadde 24. august 2001 et møte med departementet om tolkning og avgrensning av mandatet. Departementet har i brev av 7. september 2001 oppsummert sine standpunkter fra møtet. I brevet heter det:

”Som det ble gitt uttrykk for under møtet, har departementet forståelse for at mandatet er så omfattende at utvalget kan ha behov for å prioritere enkelte deler sterkere enn andre.

En overordnet retningslinje for en slik prioritering ligger i formålet med å oppnevne utvalget; hvis man skal redusere bruken av straffereaksjoner, vil det som oftest være nødvendig å ha andre sanksjoner til rådighet. Dermed blir utviklingen av andre sanksjonstyper – forvaltningsrettslige eller sivilrettslige – av stor betydning for i hvilken grad målsettingen kan nås. Størst innsats bør derfor konsentreres om sanksjoner som kan utvikles til å bli effektive alternativer til straff, og som kan gis et vidt anvendelsesområde, mens det kan avgrenses mot mindre sentrale sanksjoner. Selv om det i og for seg kan være nyttig med en mest mulig uttømmende oversikt over ulike sanksjonstyper, ligger det ikke i dette noen forventning om at utvalget skal foreta inngående analyser eller vurderinger av alle sanksjonstyper.

I den grad det er mulig å gi anvisning på mer presise prioriteringer, er departementet enig i at det første strekpunktet på side 4 i mandatet bør stå sentralt i utvalgets arbeid. Som departementet signaliserte under møtet, bør imidlertid også sanksjonene i det andre strekpunktet (forvaltningssanksjoner der det pønale formålet er mindre fremtredende) vurderes nøye av utvalget. Også bruken av sivilrettslige tiltak som alternativ til straff bør behandles, jf. tredje avsnitt i mandatet side 4. Vi har imidlertid forståelse for at utvalgets tilrådinger her kan bli mindre fullstendige enn for mer pønalt pregede sanksjoner, selv om vi regner med at utvalget med den sammensetning som det har fått, kan få verdifulle innspill fra medlemmene når det gjelder disse spørsmål. For sanksjoner som nevnt i det tredje strekpunktet i mandatet side 4, dvs. ulike former for disiplinære sanksjoner, har departementet ikke innvendinger mot at utvalget nøyer seg med en kortfattet behandling.”

2.3 Andre forventninger til utvalget

2.3.1 Høringsnotat fra Justisdepartementets lovavdeling om blant annet innføring av en straffesanksjonert plikt til å svare på postforkynnelser

I sluttrapport av 26. juni 2000 for ”Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – arbeidsgruppe II” side 76-77 foreslås det å innføre en straffesanksjonert plikt til å svare på postforkynnelser. I høringsnotat av desember 2000 6 stiller Justisdepartementet seg skeptisk til å foreslå en slik straffesanksjonert plikt. Departementet gir uttrykk for at det under enhver omstendighet er naturlig å avvente Sanksjonsutvalgets innstilling før en slik plikt eventuelt innføres.

Sanksjonsutvalget antar at de generelle retningslinjene for sanksjonsbruk som er trukket opp i utredningen, jf. særlig kapittel 10, er av interesse for departementets videre vurdering av spørsmålet om en straffesanksjonert plikt til å svare på postforkynnelser. For øvrig vil utvalget ikke gå inn på dette spørsmålet.

2.3.2 Henvendelse fra Politiets Fellesforbund om utvidet adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg

I brev til Justisministeren av 5. januar 2001 ba Politiets Fellesforbund om en rask og effektiv oppfølging av sitt tidligere initiativ om å utvide adgangen til å bruke forenklet forelegg, og forbundet sa seg videre villig til å delta i arbeid og/eller drøftelser om innholdet i en slik reform. Henvendelsen ble ved brev fra Justisdepartementets lovavdeling av 28. februar 2001 oversendt Sanksjonsutvalget for videre oppfølging. Politiets Fellesforbund er en av de organisasjonene utvalget har hatt møte med under utredningsarbeidet, jf. punkt 8.2.

Spørsmålet om utvidet adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg er drøftet i kapittel 17.

2.3.3 Henvendelse fra NORMAL om adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg ved mindre brudd på lovgivningen som forbyr bruk av cannabisprodukter

Norsk Organisasjon for Reform av MAriuahna Lovgivningen, NORMAL, tok i brev til Justisministeren av 29. januar 2001 opp spørsmålet om muligheten for å åpne for forenklet forelegg ved mindre brudd på lovgivningen som forbyr bruk av cannabisprodukter.

I overensstemmelse med svarbrev til NORMAL fra Justisdepartementets lovavdeling av 8. januar 2001 er henvendelsen oversendt Sanksjonsutvalget.

Spørsmålet om adgang til bøteleggelse ved forenklet forelegg ved mindre narkotikaovertredelser er behandlet i kapittel 17.

2.3.4 Anmodning fra Finansdepartementet om å vurdere overtredelsesgebyr for brudd på meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven

I Innst. O. nr. 111 (2000-2001) punkt 9.2 drøfter Finanskomiteen et forslag om å innføre en ordning med overtredelsesgebyr for brudd på meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven. Komiteens flertall gikk inn for at spørsmålet om overtredelsesgebyr ble sendt tilbake til departementet for videre utredning av rettssikkerhetshensyn og spørsmålet om forholdet til Grunnloven § 96. I brev av 31. oktober 2001 har Finansdepartementet, under henvisning til uttalelse fra Kredittilsynet, anmodet Sanksjonsutvalget om å vurdere nærmere de spørsmålene som reises av Finanskomiteen i Innst. O. nr. 111.

Utvalget drøfter spørsmålet om å innføre en bestemmelse om overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven i kapittel 24.

2.4 Opplegget for utvalgets innstilling

Utvalgets mandat er omfattende. Med utgangspunkt i de prinsipper utvalget mener bør legges til grunn for bruk av straff og administrative sanksjoner, har utvalget lagt hovedvekten på å utrede og fremme forslag til et helhetlig, generelt system for administrative sanksjoner (jf. del III i utredningen og lovutkastet i kapittel 26), å konkretisere og eksemplifisere dette på utvalgte forvaltningsområder (jf. utredningens del IV), og å peke på hvorledes en bredere regelverksreform kan legges opp (jf. kapittel 25).

Utredningen er omfattende, og utvalget antar at ikke alle kapitlene er like aktuelle for alle som skal lese den. En har derfor utformet utredningen slik at hvert av kapitlene i vurderingsdelen (del III og IV) som utgangspunkt skal kunne leses separat. Dette innebærer at noe av det sentrale stoff er gjentatt i flere kapitler og at det for øvrig i stor grad gjøres bruk av interne henvisninger mellom kapitlene.

3 Avgrensning av mandatet og forholdet til andre lovutvalg

3.1 Oversikt over mandatets hovedproblemstillinger

Utvalgets overordnede oppgave er å foreta en ”grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd”. Mandatet trekker opp tre hovedtemaer som skal utredes.

For det første skal utvalget vurdere samfunnets bruk av straff, så vel på et prinsipielt nivå som ved å foreslå konkret avkriminalisering.

For det andre skal utvalget utrede en rekke spørsmål om ulike alternative sanksjoner til straff. Denne delen av utredningen har nær sammenheng med vurderingen av samfunnets bruk av straff. I forbindelse med utredningen av alternative sanksjoner må utvalget beskrive og vurdere sanksjonssystemet i gjeldende lovgivning. Videre skal utvalget foreslå endringer i sanksjonssystemet på bakgrunn av hensynet til effektivitet, enkelhet og rettssikkerhet. Hvilke sanksjonstyper som bør finnes i lovgivningen, og retningslinjer for når de ulike sanksjonstypene bør brukes, er sentrale temaer her. Dessuten må utvalget drøfte hvilke prosessuelle og personelle regler som bør gjelde for sanksjonsbruken – ikke minst på bakgrunn av folkerettslige regler som Norge er forpliktet etter.

For det tredje skal utvalget utrede om det bør være adgang til å anvende forenklet forelegg ved flere overtredelsestyper enn i dag, hvem som eventuelt skal kunne ilegge forenklet forelegg og behovet for registrering av forenklede forelegg.

Området for utredningen er de normbrudd som i dag er kriminalisert, enten disse også kan sanksjoneres på annen måte eller ikke. Et normbrudd er kriminalisert når det kan medføre en reaksjon som er definert som straff i straffeloven §§ 15 og 16, jf. punkt 3.2.2. Hovedoppgaven for utvalget er å vurdere om slike normbrudd bør avkriminaliseres og i stedet møtes med andre reaksjoner enn straff i den grad det er nødvendig med en reaksjon.

Lovbrudd kan gi grunnlag for en rekke andre reaksjoner enn straff, blant annet ulike administrative sanksjoner – for eksempel overtredelsesgebyr eller tap av offentlig tillatelse – erstatning etter sivilrettslige regler, disiplinærreaksjoner, offentliggjøring av navn på lovbrytere, advarsler mv. Dessuten kan selvdømmeordninger og andre konfliktløsningsmodeller være aktuelle ved lovbrudd. Det gis en oversikt over de reaksjonene utvalget skal behandle i punkt 3.2.3.

De alternative reaksjoner til straff som utvalget primært vil konsentrere seg om, er administrative sanksjoner, det vil si negative reaksjoner ilagt av forvaltningen, jf. nærmere punkt 3.2.2, punkt 5.2.2 og kapittel 9. Det er flere grunner til å fokusere på slike sanksjoner. Området for utredningen er som nevnt normbrudd som etter gjeldende rett er straffesanksjonert. Mange handlinger som det kan være aktuelt å avkriminalisere, bør likevel fortsatt være forbudt. Ofte vil det da være nærliggende at reglene fortsatt skal håndheves av det offentlige. For en rekke offentlige interesser vil dette være nødvendig for å sikre et tilfredsstillende vern. Hva som skal tilhøre den offentlige kontrollsfære er et prinsipielt viktig spørsmål.

Administrative sanksjoner er i dag dominerende innenfor det offentligrettslige håndhevelsesområdet når man ser bort fra straff. Også dette gjør det naturlig å ha oppmerksomheten særlig rettet mot administrative sanksjoner ved vurderingen av alternativer til straff.

Utvalget vil konsentrere seg om straffebestemmelser i særlovgivningen. På områder der man bestemmer seg for at det offentlige skal stå for håndhevelsen av et regelsett på annen måte enn ved straff, vil oftest administrative kontroll- og håndhevelsesorganer være nødvendig for et effektivt vern av de interessene som skal beskyttes. Slike forvaltningsorganer finner man på en rekke områder som reguleres av særlovgivningen. Avgrensningen til særlovgivningen støttes dessuten av at det allerede pågår en omfattende revisjon av straffeloven som oppfølging av Straffelovkommisjonens delutredning VII Ny straffelov. 7 Administrative sanksjoner er først og fremst aktuelt som eneste reaksjon mot mindre alvorlige lovbrudd, samt hvor det eksisterer et offentlig forvaltningsorgan som har tilsyn med og håndhever reglene. Mer alvorlige eller gjentatte lovbrudd bør fortsatt møtes med straff. De fleste alvorlige lovbrudd finner man i straffeloven.

3.2 Nærmere om mandatets punkt 2 – ”Utredning av andre sanksjoner enn straff”

3.2.1 Generelle prinsipper for sanksjonering

Utvalget skal i henhold til mandatet angi ”generelle prinsipper for sanksjonsbruk”. Sammenhengen mellom ulike mulige konsekvenser av normbrudd har stått sentralt for utvalget. Spørsmål om avkriminalisering kan ikke besvares uavhengig av hvordan man tenker seg rettstilstanden etter at et straffebud eventuelt er opphevet, blant annet om administrative sanksjoner settes i stedet eller om sivile rettsvirkninger i tilstrekkelig grad kan sikre etterlevelse av handlingsnormen.

En viktig oppgave for utvalget har vært å trekke opp generelle retningslinjer for når det offentlige bør bruke straff som styringsmiddel og i hvilke tilfeller det bør brukes alternative sanksjoner. Utvalget har også vurdert i hvilken grad handlingsnormer gitt i lov kan overlates til privat kontroll og håndhevelse gjennom sivilrettslige regler. Endelig drøfter utvalget muligheten for å oppheve straffebestemmelser uten at noe settes i stedet. I slike tilfeller vil det ofte være nærliggende å oppheve også de handlingsnormene som vernes av de sanksjonene som oppheves. Dette innebærer eventuelt en utvidelse av borgernes handlefrihet.

Utvalget har tatt utgangspunkt i mandatets forutsetning om at det er et potensial for avkriminalisering. De uheldige virkningene av overdreven bruk av straff som nevnes i mandatet, er tillagt betydelig vekt.

3.2.2 Sanksjonsbegrepet – straff og alternative sanksjoner

Det er nødvendig å foreta en avgrensning av hvilke reaksjoner som skal vurderes som sanksjoner i mandatets forstand. Utvalget vil bruke begrepet ”sanksjon” både om formell straff, det vil si reaksjoner som betegnes som straff i straffeloven §§ 15 og 16, og om alternative sanksjoner til formell straff. Hvordan de sanksjoner som ikke er formell straff mest hensiktsmessig skal avgrenses, er et vanskelig spørsmål. Det er mulig å operere med et så vidt sanksjonsbegrep at enhver rettsvirkning som innebærer en ulempe for et rettssubjekt, betegnes som en sanksjon. En slik definisjon vil imidlertid gjøre utredningen vesentlig mer omfattende enn forutsetningen var ved oppnevnelsen, og det kan også reises betydelige prinsipielle og praktiske innvendinger mot et slikt sanksjonsbegrep. Utvalget legger derfor til grunn at utredningen primært skal omhandle negative reaksjoner som ilegges av offentlig myndighet, som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. Det vises til den nærmere drøftelsen av sanksjonsbegrepet i punkt 9.4.

Som det fremgår av det ovenstående, anvender utvalget begrepet sanksjoner som et overbegrep, som omfatter både formell straff og administrative sanksjoner.

Formell straff er som nevnt de reaksjoner som er definert som straff i straffeloven §§ 15 og 16. Hovedstraffer etter § 15 er fengsel, (hefte – som har gått ut av bruk), forvaring, samfunnsstraff, bøter og tap av retten til å inneha stilling eller utøve virksomhet eller beskjeftigelse etter straffeloven § 29. Tilleggsstraffer etter § 16, som kan anvendes sammen med hovedstraffer etter § 15, er tap av vernerett og stemmerett etter straffeloven §§ 30 og 31 og forbud mot å oppholde seg i bestemte områder etter straffeloven § 33.

Administrative sanksjoner er reaksjoner med et pønalt formål, som ikke er straff etter straffeloven §§ 15 og 16, for eksempel overtredelsesgebyrer eller vedtak om tap av ulike tillatelser. Betegnelsen ”administrative” understreker at det er forvaltningen som har kompetanse til å ilegge sanksjonene.

De alternative sanksjonene som behandles i utredningen er for en stor del administrative sanksjoner. Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner R (91) 1 – som Sanksjonsutvalget i henhold til mandatet skal se hen til – sier blant annet følgende om sitt eget anvendelsesområde:

”SCOPE

This Recommendation applies to administrative acts which impose a penalty on account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or not. ...”

Sanksjonsbegrepet og rekommandasjonens rekkevidde er noe nærmere avgrenset i Handbook of Administrative Law, Council of Europe, 1996 side 22. Her heter det blant annet:

”54.2 Not all adminstrative acts placing a burden on or affecting the rights or the interests of private persons are to be considered ”sanctions”. ... The principles set out here apply only to those administrative acts which mainly aim at sanctioning a transgression of rules, thus discouraging new transgressions from occuring.”

Som det fremgår av det siterte, er formålet med reaksjonen sentralt for hva som regnes som en ”administrative sanction” etter rådsrekommandasjonen. Rekommandasjonen er nærmere behandlet i kapittel 6.

Sanksjoner som formelt er straff, ilegges av domstolene i straffeprosessens former. Her gjelder det strenge krav til saksbehandlingsregler som tar sikte på å sikre rettssikkerheten for tiltalte. Også sanksjoner som ikke formelt er straff kan imidlertid være straff i relasjon til de overordnede rettsnormene i Grunnloven og EMK. I så fall gjelder det særlige regler om hvilke krav som stilles til saksbehandling og adgang til domstolsprøving.

Figur 3-1 

Figur 3-1

Figur 3.1 illustrerer ulike sanksjonstyper samt hvem som har den personelle kompetansen til å ilegge disse.

3.2.3 Oversikt over hvilke reaksjoner som skal behandles

Ved avgrensningen av hvilke reaksjoner utvalget skal behandle, har utvalget – naturlig nok – tatt utgangspunkt i det sanksjonsbegrep som er omtalt i punkt 3.2.2. Mandatet stiller utvalget ”fritt til selv å trekke frem aktuelle sanksjoner”, men angir en del eksempler på ”sanksjoner som bør vurderes”. De fleste av disse ligger i kjernen av sanksjonsbegrepet, men enkelte må nok sies å være mer perifere.

To typer av administrative sanksjonerpeker seg ut som særlig sentrale for utredningen. Den første er økonomiske sanksjoner, dels i form av plikt til å betale penger for å ha brutt en handlingsnorm, dels i form av tap av offentlig ytelse eller administrativ inndragning. Hovedformålet med administrativ inndragning er riktignok ikke pønalt, men å frata en lovovertreder en økonomisk fordel som er oppnådd ved en overtredelse. Likevel er det naturlig å behandle også denne reaksjonen, blant annet fordi den har sin strafferettslige parallell. Selv om inndragning etter straffeloven §§ 34 til 38 ikke er straff i formell forstand, behandles sakene i straffeprosessens former, jf. straffeprosessloven § 2 første ledd nr. 2. Det gis en nærmere oversikt over økonomiske sanksjoner i punkt 11.3.2, og denne sanksjonstypen behandles nærmere i punkt 13.4 til 13.7.

Den andre sentrale sanksjonstypen er rettighetstap. Mandatet nevner omgjøring av forvaltningsvedtak, herunder tidsbegrenset og permanent tap av tillatelser. Slike sanksjoner har sin parallell i strafferettslig rettighetstap etter straffeloven §§ 29 og 31. Det gis en oversikt over rettighetstap som sanksjon i punkt 11.3.3 og sanksjonstypen drøftes nærmere i punkt 13.8.

I mandatet omtales ”tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner, som for eksempel offentliggjøring av hvem som har brutt loven”. Slike vedtak har ingen strafferettslig parallell, men omfattes av utvalgets sanksjonsbegrep. Offentliggjøringav navn på personer og bedrifter som har overtrådt lov eller forskrift, har for øvrig sammenheng med hvilke innsynsregler som bør gjelde. Utvalget behandler spørsmålet om offentliggjøring som sanksjon i punkt 11.3.4.2. Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv. som ikke er sanksjoner, men som også kan sies å ”legge til rette for sosiale sanksjoner”, behandles i kapittel 16.

Videre behandler utvalget adgangen til å reagere med formell advarsel som sanksjon overfor lovbrudd. Slik administrativ sanksjon har sin strafferettslige parallell i betinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 andre og tredje ledd. Formell advarsel som administrativ sanksjon behandles i punkt 11.3.4.1 og 13.9.

Mandatet synes å legge opp til at utvalget skal behandle ulike disiplinærreaksjoner. Hjemler for disiplinærreaksjoner som ulike former for refselse, advarsler, utvisning og avskjed har man for militært personell, offentlige tjenestemenn, universitetsstudenter, skoleelever og innsatte i fengsler. Utvalget vil imidlertid avgrense mot slike reaksjoner, jf. brevet fra departementet inntatt i punkt 2.2. Disiplinærreaksjoner ilegges personer som står i et underordningsforhold innenfor en institusjon – av representanter for institusjonen – for handlinger foretatt i tilknytning til eller av betydning for denne. Tradisjonelt har disiplinærreaksjoner blitt ansett for å stå i en særstilling blant annet i forhold til hva som er å anse som straff i Grunnlovens forstand. Det gjør seg særlige hensyn gjeldende for disiplinærreaksjoner, og det er derfor lite naturlig å behandle disse i en utredning om generelle sanksjonsspørsmål. Disiplinærreaksjoner faller også utenfor sanksjonsbegrepet i Rådsrekommandasjon R(91) 1 fra Europarådets Ministerkomité, jf. punkt 3.3.1 og 6.2.

Mandatet nevner også ”krav om gjenoppretting av den tilstanden lovbruddet forrykket, påbud om stansing av den ulovlige handlingen og tvangsmulkt til gjennomføring av lovlig tilstand”. Slike tvangsfullbyrdelseslignende reaksjonerhar ikke et pønalt formål. Dette er dermed ikke sanksjoner etter utvalgets begrepsbruk, og slike tiltak faller i periferien av utvalgets oppmerksomhetsområde. Utvalget vil likevel i en viss utstrekning vurdere om det bør foretas endringer i forvaltningsrettslige regler for å gjøre slike reaksjoner mer effektive, slik at avkriminalisering kan foreslås eller bruk av straff reduseres. Andre forvaltningstiltak (enn administrative sanksjoner) behandles i punkt 11.4 og kapittel 15.

I mandatet heter det at også ”sivilrettslige tiltak bør vurderes som alternativ til straff”. Mandatet nevner erstatning i og utenfor kontraktsforhold som sivile rettsvirkningersom kan fungere som sanksjoner. Dessuten nevnes muligheten for sivil håndhevelsegjennom ulike selvdømmeordninger. Det faller utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i sivilretten for at denne skal bli mer effektiv. I hvilken grad etterlevelsen av ulike handlingsnormer er eller kan være sikret gjennom sivilrettslige regler er imidlertid relevant ved vurderingen av behovet for straff eller alternative sanksjoner, jf. punkt 5.4 og kapittel 16.

Særlige konfliktløsningsmodeller, slik som konfliktråd og meglingsordninger, er spesielle prosessuelle fremgangsmåter som faller utenfor utvalgets sentrale oppmerksomhetsområde. I den grad slike ordninger fungerer tilfredsstillende kan imidlertid det tenkes å begrense behovet for sanksjoner. Alternative konfliktløsningsmodeller behandles derfor i punkt 5.4 og kapittel 16.

Utvalgets oppmerksomhetsområde er nærmere behandlet i kapittel 9.

3.3 Nærmere om mandatets punkt 3 – ”Utvidet bruk av forenklet forelegg”

Spørsmålet om å utvide adgangen til bruk av forenklet forelegg gjelder ikke avkriminalisering eller alternative sanksjoner til straff. Forenklet forelegg er en forenklet prosedyre sammenlignet med ordinært forelegg etter straffeprosessloven kapittel 20 eller ordinær domstolsbehandling for å ilegge bot, som er straff, jf. straffeloven § 15 første ledd. Etter gjeldende rett er det tre lovbestemmelser som bestemmer at det kan gis forskrift om bøtelegging på stedet ved forenklet forelegg, nemlig vegtrafikkloven § 31b som gjelder trafikksaker, tolloven § 68 som gjelder smuglerforseelser og småbåtloven § 42 som gjelder småbåttrafikken. Det er gitt forskrifter i medhold av alle tre bestemmelsene.

Utvidet adgang til å bruke forenklet forelegg reiser flere spørsmål. Først og fremst må det avklares hvilke lovbruddstyper som bør kunne avgjøres med forenklet forelegg. I sluttrapporten fra ”Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – arbeidsgruppe I” side 78-85 behandles en rekke sakstyper med tanke på en utvidelse av ordningen med forenklet forelegg. Arbeidsgruppen har vurdert lovbruddstyper som ifølge Strasak 8 har blitt avgjort med ordinært forelegg i 600 saker eller mer i 1999.

Mandatet angir en rekke eksempler på sakstyper det kan være aktuelt å avgjøre med forenklet forelegg, jf. punkt 2.2. Arbeidsgruppe I har ikke berørt følgende lovområder som er nevnt i Sanksjonsutvalgets mandat:

  • merverdiavgiftsloven

  • regnskapsloven

  • lovgivningen om fisk og vilt

  • motorferdselloven

  • serveringsloven

  • straffeloven kapittel 33

I høringsnotat fra Justisdepartementets lovavdeling av desember 2000 om blant annet å innføre en straffesanksjonert plikt til å besvare postforkynnelser, jf. punkt 2.3.2 i utredningen her, pekes det på side 100 på muligheten for å åpne adgang til å gi forenklet forelegg for å ikke ha meldt flytting til folkeregisteret.

Endelig nevnes forslaget i Dokument nr. 8:42 (2002-2003) som er fremmet av stortingsrepresentantene Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad om å utrede ”forenklet forelegg som straffereaksjon på ordensforstyrrelser og andre forseelser med enkelt hendelsesforløp”. Forslaget er nærmere behandlet i punkt 17.3.

Utvalget drøfter spørsmål om endringer i ordningen med forenklet forelegg i kapittel 17, og på enkelte punkter i del 4.

3.4 Forholdet til andre lovutvalg

Det er flere utvalg som har utredet ulike sanksjonsspørsmål mer eller mindre samtidig med Sanksjonsutvalget. Dette har reist en rekke avgrensningsspørsmål for å sikre en hensiktsmessig arbeidsfordeling. Sanksjonsutvalget er imidlertid i motsetning til alle de andre utvalgene sektorovergripende og skal gjøre sine vurderinger med tanke på et helhetlig sanksjonssystem. Av den grunn behandler utvalget i noen grad sanksjonsspørsmål som også utredes av andre utvalg. Det har imidlertid blitt lagt vekt på å unngå unødvendig dobbeltbehandling.

Utvalget har særlig sett det som viktig å få til en hensiktsmessig arbeidsdeling med Tilleggsskatteutvalget som avga sin utredning 11. februar 2003. 9 Det ble avholdt et felles møte mellom Sanksjonsutvalget og Tilleggsskatteutvalget 21. januar 2002. I kapittel 21 om skatte- og avgiftslovgivningen tar Sanksjonsutvalget utgangspunkt i Tilleggsskatteutvalgets utredning.

Fotnoter

1.

Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet om offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget fastsatt ved kgl. res. 18. februar 2000.

2.

Denne er utgitt av Justisdepartementets lovavdeling i februar 2000.

3.

Lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp.

4.

HR-2002-01024.

5.

HR-2002-00769.

6.

Forslag om endringer i straffeprosessloven og enkelte andre lover (hurtigere straffesaksbehandling, varetektsfengsling i isolasjon mv.), Snr. 00/16895 ES.

7.

NOU 2002: 4.

8.

Strasak er politiets straffesakssystem.

9.

NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m.

Til dokumentets forside