NOU 2003: 15

Fra bot til bedring— Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff

Til innholdsfortegnelse

1 Samlet lovutkast uten noter

1.1 Endringer i straffeloven

Lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) endres slik:

Ny § 61a skal lyde:

§ 61a.

Der loven setter som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon, kan straff bare ilegges dersom

a) den tidligere sanksjonen er en strafferettslig reaksjon eller en administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, og

b) den nye overtredelsen er begått mindre enn 2 år etter at den tidligere sanksjonen ble endelig.

Ny § 81a skal lyde:

§ 81a.

Når ikke annet er bestemt, er overtredelser som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, bare undergitt offentlig påtale når forholdet er anmeldt av forvaltningen eller det kreves av allmenne hensyn.

Anmeldelsen må være fremsatt senest 1 år etter at forvaltningen er kommet til kunnskap om den straffbare handling og om hvem som har foretatt den.

1.2 Endringer i vegtrafikkloven

Vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4 (vegtrafikkloven) endres slik:

§ 31b oppheves.

1.3 Endringer i tolloven

Lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll (tolloven) endres slik:

§ 68 oppheves.

1.4 Endringer i forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) endres slik:

Nytt § 13 tredje ledd skal lyde:

Taushetsplikt etter første ledd omfatter ikke opplysning om vedtak om administrativ sanksjon som omtalt i § 44 annet ledd, eller om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli basert på, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige eller som omfattes av første ledd nr. 2.

§ 13 tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

Nytt kapittel IX skal lyde:

Kapittel IX. Administrative sanksjoner

§ 44. (definisjoner og anvendelsesområde)

En administrativ sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.

Som administrative sanksjoner regnes blant annet:

  1. overtredelsesgebyr

  2. tilleggsbetaling

  3. tap av offentlig ytelse

  4. administrativ inndragning

  5. administrativt rettighetstap

  6. formell advarsel

Når loven gir hjemmel for å anvende ulike administrative sanksjoner, kan forvaltningsorganet ilegge en eller flere av disse.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder som utfyllende regler når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov.

§ 45. (overtredelsesgebyr)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet pålegge den ansvarlige for en overtredelse å betale et pengebeløp til statskassen (overtredelsesgebyr). Når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov eller i enkeltvedtak, er oppfyllelsesfristen 4 uker fra vedtaket ble truffet.

Overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle. Der det skal anvendes faste satser må disse fremgå av lov eller forskrift. Dersom det ikke skal anvendes faste satser, bør det i lov eller forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og det skal fastsettes et maksimum.

Forhåndsvarsel kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser.

Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 46. (tilleggsbetaling)

Når det for avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger til avgiftsforvaltningen om egen avgiftsforpliktelse er særskilt fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet, når opplysningssvikten har ført til eller kunne ha ført til unndragelse av avgift, treffe vedtak om at den ansvarlige skal betale et tillegg. Tilleggsbetalingen fastsettes i prosent av det beløp som er eller kunne vært unndratt.

Tilleggsbetalingen beregnes i alminnelighet med 30 %. Dersom overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom, kan tillegget utgjøre inntil 60 %. Når særlige grunner foreligger, kan det anvendes en lavere prosentsats enn angitt i første punktum.

Endelig vedtak om tilleggsbetaling er tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 47. (tap av offentlig ytelse)

Når det for brudd på opplysningsplikt særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å avslå eller redusere en ytelse den ansvarlige ellers ville hatt krav på. Vedtaket skal gjelde for bestemt tid, og denne kan bare unntaksvis overstige to år.

§ 48. (administrativ inndragning)

Når det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av utbytte som er oppnådd ved overtredelsen. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt. Inndragning foretas overfor den som utbyttet har tilfalt. Utgifter kommer ikke til fradrag ved beregningen av utbyttet. Kan størrelsen av utbyttet ikke godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig. Dersom den ansvarlige for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.

Ved overtredelser der det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen eller er produsert ved eller har vært gjenstand for denne. Istedenfor tingen kan inndras et beløp som svarer til tingens verdi eller en del av denne. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt.

Inndragning etter annet ledd kan foretas hos lovovertrederen eller den han har handlet på vegne av. Inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen, eller et beløp som helt eller delvis tilsvarer tingens verdi, kan også foretas hos en eier som har forstått eller burde ha forstått at tingen skulle brukes ved en overtredelse.

Endelig vedtak om inndragning av vinning etter første ledd er tvangsgrunnlag for utlegg. Det samme gjelder endelig vedtak om inndragning av beløp istedenfor ting etter annet ledd. Endelig vedtak om inndragning av ting er tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13.

Inndratte ting og beløp tilfaller statskassen.

§ 49. (administrativt rettighetstap)

Når det særskilt er fastsatt i lov, og det anses nødvendig av hensyn til lovens formål, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å trekke tilbake eller begrense en offentlig tillatelse. Vedtaket skal gjelde for bestemt tid som bare unntaksvis kan overstige to år.

§ 50. (formell advarsel)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å ilegge den ansvarlige for en overtredelse en formell advarsel. Vedtak om dette innebærer at den ansvarlige varsles om at forvaltningen, dersom det innenfor et tidsrom på 2 år fra vedtaket er endelig begås ny overtredelse, vil vurdere å anvende en strengere administrativ sanksjon eller å anmelde forholdet til politiet.

§ 51. (foretakssanksjon)

Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd, ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson. Med foretak menes her selskap, enkeltpersonforetak, stiftelse, forening eller annen sammenslutning, bo eller offentlig virksomhet.

Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon, ved sanksjonsvalget og ved utmålingen av sanksjonen skal det særlig legges vekt på

  1. overtredelsens grovhet

  2. om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

  3. om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

  4. om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

  5. om det foreligger gjentakelse

  6. foretakets økonomiske evne.

§ 52. (anmeldelse og forbud mot gjentatt forfølgning)

Dersom forvaltningen anmelder overtredelsen til politiet, kan forvaltningen begjære at krav om administrativ sanksjon tas med i straffesaken. Slik begjæring skal fremsettes uten ugrunnet opphold.

Hvis overtredelsen anmeldes, kan forvaltningen ikke også ilegge den ansvarlige en administrativ sanksjon for samme forhold, med mindre påtalemyndigheten beslutter å tilbakeføre saken uten strafferettslig reaksjon.

Forvaltningen kan ikke ilegge den ansvarlige en administrativ sanksjon dersom den ansvarlige tidligere ved rettskraftig dom eller endelig vedtak er frifunnet eller ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon for samme forhold. Dersom det er ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon i saken, kan det likevel senere treffes vedtak om administrativ inndragning hvis krav om inndragning ikke ble behandlet i den tidligere saken. Er det i den tidligere saken avgjort krav om inndragning kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det avgjorte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til overtredelsen.

§ 53. (vern mot selvinkriminering)

I sak om administrativ sanksjon eller mulig politianmeldelse har enhver rett til å nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff. Forvaltningsorganet skal gjøre vedkommende kjent med denne retten.

§ 54. (meddelelse om sakens utfall)

Den som har mottatt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, skal også meddeles utfallet av saken.

§ 55. (klageinstans ved kommunale vedtak)

Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om administrativ sanksjon.

§ 56. (registrering av sanksjoner)

Når det i lov er satt som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt administrativ sanksjon, skal det forvaltningsorgan som treffer sanksjonsvedtak av betydning for straffbarhetsvilkår som nevnt, registrere denne når den er blitt endelig. Endelig vedtak om formell advarsel som nevnt i § 44 annet ledd bokstav f skal alltid registreres. Offentlighetsloven gjelder ikke for innsyn i registeret.

Behandlingen av registeropplysningene etter første ledd skal følge reglene i lov om behandling av personopplysninger hvis ikke annet er særskilt fastsatt i lov. Registeropplysningene skal slettes etter tre år.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om organisering og gjennomføring av registrering av administrative sanksjoner, herunder om innsyn i registre.

§ 57. (domstolenes prøvingsrett)

Søksmål om overprøving av administrative sanksjoner, kan ikke reises uten at vedkommende part har benyttet klageretten og klagen er avgjort av klageinstansen. Søksmål skal likevel i alle tilfelle kunne reises når det er gått 6 måneder fra det tidspunkt erklæringen om klage første gang ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger.

Ved slikt søksmål, kan retten prøve alle sider av saken. Retten skal sørge for at saken blir fullstendig opplyst. Retten er ikke bundet av partenes anførsler og påstander. Retten kan idømme en annen administrativ sanksjon enn forvaltningen har truffet vedtak om. Før retten idømmer en annen sanksjon enn det er fremsatt krav om, eller bygger på en annen anførsel enn partene har påberopt, eller går utenfor påstanden ved utmåling av administrativ sanksjon, skal den gi partene anledning til å uttale seg om spørsmålet.

Nytt kapittel X skal lyde:

Kapittel X. Tvangsmulkt

§ 58. (automatisk tvangsmulkt)

Denne paragraf gjelder når det særskilt er fastsatt i lov at tvangsmulkt inntrer automatisk for å fremtvinge oppfyllelse av en plikt. Tvangsmulkt tilfaller statskassen og er tvangsgrunnlag for utlegg. Mulkten kan inndrives hos den som etter loven er ansvarlig for oppfyllelse av plikten.

Forvaltningsorganet kan etter søknad ettergi tvangsmulkten helt eller delvis når unnlatelsen av å oppfylle plikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Avgjørelse i sak om feilaktig ilagt tvangsmulkt eller om ettergivelse av tvangsmulkt kan påklages. Reglene i kapittel VI gjelder tilsvarende.

§ 59. (tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at en plikt som følger av lov, forskrift eller enkeltvedtak, blir oppfylt.

Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp. Ved løpende mulkt kan forvaltningsorganet bestemme at mulkten enten skal begynne å løpe en uke etter vedtaket om tvangsmulkt (ubetinget tvangsmulkt), eller fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av pålegget dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt (betinget tvangsmulkt). Tvangsmulkt i form av et engangsbeløp kan bare fastsettes som betinget tvangsmulkt.

Tvangsmulkt tilfaller statskassen, og er tvangsgrunnlag for utlegg.

Forvaltningsorganet kan i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt.

1.5 Endringer i straffeprosessloven

Lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) endres slik:

§ 3 første ledd ny nr. 6 skal lyde:

6) krav om administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44.

§ 38 annet og tredje ledd skal lyde:

Med hensyn til det straffebud som skal anvendes på forholdet, er retten ikke bundet av tiltalen eller de påstander som er fremsatt. Det samme gjelder med hensyn til straff og andre rettsfølger. Mortifikasjon kan bare idømmes når det er fremmet krav om det, og ikke i større utstrekning enn påstått. Straff eller rettsfølger som nevnt i § 2 nr. 1, kan ikke idømmes i en sak som bare gjelder inndragning eller mortifikasjon. Ved krav om administrative sanksjoner som nevnt i forvaltningsloven § 44, er retten ikke bundet av partenes anførsler og påstander. Retten kan også ilegge en annen administrativ sanksjon enn påstått.

Før retten bruker et annet straffebud enn tiltalebeslutningen, eller idømmer en annen rettsfølge eller et større inndragningsansvar enn påstått, skal den gi partene anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det samme gjelder dersom retten vurderer å gå utenfor påstanden ved utmålingen av en administrativ sanksjon eller idømme en annen administrativ sanksjon enn påstått. Siktede skal få en passede utsettelse når retten finner det ønskelig for forsvaret.

§ 51 skal lyde:

§ 51. Reises ny sak om et krav som er avgjort ved rettskraftig dom eller endelig vedtak om administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, skal retten avvise saken av eget tiltak.

Er det ilagt straff eller administrativ sanksjon i saken, kan det likevel fremmes sak med krav om inndragning hvis et slikt krav ikke ble behandlet under straffesaken eller saken om administrativ sanksjon. Er det under straffesaken pådømt krav om inndragning, kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det pådømte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til den straffbare handling.

Ny § 71b skal lyde:

§ 71b. Finner påtalemyndigheten at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt for en overtredelse som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, kan påtalemyndigheten oversende saken til forvaltningen til behandling av spørsmålet om administrativ sanksjon.

§ 229 første og tredje ledd skal lyde:

Når påtalemyndigheten antar at det er foretatt en straffbar handling, og påtale krever anmeldelse ellerbegjæring fra særskilt myndighet, skal den straks bringe de foreliggende opplysninger til vedkommende myndighets kunnskap for at denne kan ta standpunkt til om anmeldelse skal inngis ellerpåtale begjæres.

Så lenge anmeldelse ikke er inngitt ellerpåtalebegjært, tas bare etterforskingsskritt som ikke uten skade kan utsettes.

§ 256 annet ledd skal lyde:

Et forelegg kan også omfatte bestemmelse om at den siktede skal betale til den berettigede pengekrav som går inn under § 3, og saksomkostninger til staten. Videre kan forelegget omfatte bestemmelse om administrative sanksjoner som nevnt i § 3 første ledd nr. 6. Reglene i § 432 første, tredje og fjerde ledd gjelder tilsvarende.

Ny § 256a skal lyde:

§ 256a. Kongen kan bestemme at bøteleggelse på stedet eller i ettertid for overtredelser av nærmere angitt art kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. I slikt forelegg kan straffebudet og det straffbare forhold betegnes ved stikkord eller på liknende måte.

Forelegget kan omfatte inndragning i tillegg til bot.

Forelegget skal inneholde en oppfordring til siktede om innen en fastsatt frist å erklære om han vedtar forelegget. Fristen fastsettes slik at han får en betenkningstid som i alminnelighet bør være fra 3 til 10 dager. Forelegget faller bort dersom det ikke vedtas innen fristen.

Påtalemyndigheten kan til gunst for siktede oppheve vedtatt forelegg.

Polititjenestemann eller tolltjenestemann som ellers ikke har foreleggsmyndighet, kan gis myndighet til å utferdige forenklet forelegg. Det samme gjelder tjenestemenn i andre forvaltningsorganer som er tildelt begrenset politimyndighet.

Forenklet forelegg skal ikke utferdiges hvis

  1. overtredelsen antas å ville føre til en betydelig strengere straff ved ordinær straffeprosessuell behandling, eller

  2. det foreligger mistanke om flere overtredelser som ikke alle kan avgjøres med forenklet forelegg, eller

  3. det foreligger mistanke om flere overtredelser, og summen av bøtene overstiger det maksimumsbeløp for fellesbot som er fastsatt i forskrift.

Kongen gir nærmere regler om bruk av forenklet forelegg og fastsetter bøtesatser og subsidiær fengselsstraff for de overtredelser ordningen skal omfatte.

1.6 Endringer i tvangsfullbyrdelsesloven

Lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) endres slik:

§ 4-18 nytt femte ledd skal lyde:

Lyder et vedtak om administrativ sanksjon på betaling av penger, kan utlegg begjæres når oppfyllelsesfristen er oversittet, selv om vedtaket ikke er endelig. Dersom det stilles sikkerhet, kan utlegg likevel ikke begjæres før vedtaket er endelig.

1.7 Endringer i verdipapirhandelloven

Lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) endres slik:

Ny § 14-3 skal lyde:

§ 14-3. Administrative sanksjoner.

Kredittilsynet kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 3-1 eller § 3-3 første ledd administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr) og bokstav f (formell advarsel). Medvirkning kan sanksjoneres på samme måte.

Ved utmåling av overtredelsesgebyr skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon. Forskriften kan inneholde bestemmelser om tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt gebyret eller tilleggsbetalingen, er ansvarlig for at dette blir betalt.

Gjeldende § 14-3 blir ny § 14-4.

§ 14-4 skal lyde:

§ 14-4. Straff

Med bøter eller fengsel inntil seks år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1 første ledd eller § 2-6 første eller annet ledd.

Med bøter eller fengsel inntil 1 år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt:

  1. 8

    overtrer § 2-2, §§ 2a-1 til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1 første ledd, § 6-5, § 7-1, § 7-11, §§ 8-2 til 8-8, §§ 9-3 til 9-8, § 11-3 eller § 12-2,

  2. 9

    overtrer § 2-3 dersom det foreligger innsideopplysninger i foretaket,

  3. 10

    gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt, annonser m.v. som nevnt i § 5-5,

  4. 11

    overtrer plikten i § 9-1 første ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og midler som tilhører investoren atskilt fra foretakets,

  5. 12

    overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4,

  6. 13

    grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5 eller 9-2 eller

  7. 14

    vesentlig overtrer § 3-1.

Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer §§ 3-2 eller 3-3 annet og tredje ledd, eller vesentlig overtrer § 3-3 første ledd.

Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov, kan straff etter annet ledd nr. 7 for overtredelse av § 3-1 eller etter tredje ledd for overtredelse av § 3-3 første ledd anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig. Ved vurdering av om overtredelsen er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.

1.8 Endringer i småbåtloven

Lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter (småbåtloven) endres slik:

§ 42 oppheves.

Til dokumentets forside