Del 3
Utvalgets generelle vurderinger og forslag

9 Utvalgets oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonsystem

9.1 Kapittelsammendrag

Etter mandatet er utvalgets oppmerksomhetsområde handlinger som er gjort straffbare i særlovgivningen. Utvalget skal her angi prinsipper for bruk av straff og vurdere om administrative sanksjoner – dvs. sanksjoner som kan ilegges av forvaltningsorganer – kan være et alternativ, slik at avkriminalisering kan foreslås eller bruk av straff reduseres.

Mandatet fremhever to hovedsvakheter ved det nåværende sanksjonssystem for overtredelser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. På mange områder er det dessuten grunn til å anta at andre sanksjoner enn straff både kan gi bedre etterlevelse av reglene og kreve færre ressurser.

Etter mandatet skal utvalget finne frem til en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utforming av administrative sanksjoner i særlovgivningen.

Utvalget har for sitt arbeid definert ”sanksjon” slik:

”En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.”

Det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende. Den utløses av en overtredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon mot overtredelsen. Sanksjoner må ha hjemmel i lov. Sanksjoner som kan ilegges av forvaltningen, betegnes som ”administrative” sanksjoner. Utvalget benytter begrepet ”andre forvaltningstiltak” om vedtak som ikke er sanksjoner.

9.2 Utvalgets oppmerksomhetsområde

Utvalgets mandat er gjengitt i kapittel 2 foran, og utvalget har drøftet mandatet nærmere i kapittel 3. Det vises til fremstillingen der.

Utvalgets oppmerksomhetsområde er i utgangspunktet avgrenset til handlinger som i dag er straffbare. Det er bare for disse det er relevant å vurdere hel eller delvis avkriminalisering, enten ved at andre sanksjoner eller tiltak trer i stedet for straff eller ved at straffetrusselen oppheves uten å erstattes av noe annet. De prinsipper som utvalget legger til grunn for valget mellom ulike sanksjoner, og utvalgets forslag til et administrativt sanksjonssystem vil dessuten ha betydning når lovgiveren skal ta stilling til om og i tilfelle hvorledes brudd på nye handlingsnormer skal sanksjoneres.

Utvalgets oppmerksomhetsområde er videre avgrenset til særlovgivningen. Endringer i straffeloven inngår i Straffelovkommisjonens mandat, jf. senest kommisjonens delutredning VII (NOU 2002: 4 Ny straffelov). En slik avgrensning faller også naturlig, fordi de sanksjoner utvalget etter sitt mandat skal behandle, er mest aktuelle ved brudd på straffebestemmelser i særlovgivningen. Utvalgets oppdrag om å utrede utvidet bruk av forenklet forelegg, jf. punkt 3 i mandatet, gjelder imidlertid også for overtredelser av straffeloven.

Etter mandatets punkt 2 skal utvalget primært behandle ulike administrative sanksjoner, dvs. sanksjoner som ilegges av forvaltningsorganer. Om sanksjonsbegrepet vises til punkt 9.4. Selv om utvalget derfor som utgangspunkt ikke skal utrede tiltak som ikke er sanksjoner, vil en likevel vurdere om det bør foretas endringer i andre bestemmelser – forvaltningsrettslige eller sivilrettslige – for å harmonisere disse og gjøre dem mer effektive, slik at avkriminalisering kan foreslås eller bruk av straff reduseres. Størst vekt vil her bli lagt på bestemmelser om tvangsmulkt og andre forvaltningstiltak som har til formål å gjenopprette eller opprettholde lovlig tilstand, og på bestemmelser om tilbakekall av offentlig tillatelse som har som formål å hindre at en virksomhet blir utøvd av personer eller foretak som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene.

Utvalget legger til grunn som en premiss for arbeidet at det er lite aktuelt å foreslå opprettet nye forvaltningsorganer for å sanksjonere lovbrudd. Noen vesentlig begrensning innebærer dette ikke. På de fleste forvaltningsområder der administrative sanksjoner kan være hensiktsmessig, finnes det tilsyns- eller håndhevingsorganer.

Innenfor den avgrensning som er angitt ovenfor, er mandatet firedelt. For det første skal utvalget foreta ”en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd”. I samsvar med dette har utvalget i kapittel 10 vurdert hvilke prinsipper som bør gjelde for kriminalisering og for bruk av administrative sanksjoner.

For det andre skal utvalget ”komme med forslag til sanksjoner, retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes og hvilke krav som bør stilles til saksbehandling og materiell og personell kompetanse for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som rettssikkerheten blir ivaretatt”. Utvalgets vurderinger og forslag til hvorledes et administrativt sanksjonssystem generelt bør eller kan utformes, herunder hvorledes de mange fellesspørsmål bør reguleres, fremgår av kapitlene 10 – 13. Utvalget har i tilknytning til dette utarbeidet utkast til generelle bestemmelser som foreslås plassert i forvaltningsloven, og mønsterbestemmelser til straffebud og sanksjonshjemmel i særlov. I kapittel 15 og 16 vurderes andre tiltak som kan ha betydning for behovet for kriminalisering og administrative sanksjoner. Dette dreier seg om forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner, privatrettslige tiltak, bransjetiltak mv.

For det tredje skal utvalget ”gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkriminaliseres og i stedet forfølges med andre sanksjonsformer eller eventuelt ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt”. Dette er gjort ved at utvalget i utredningens del 4 tar for seg eksempler fra seks utvalgte forvaltningsområder, nemlig vegtrafikklovgivning, bestemmelser om ytelser fra det offentlige, skatte- og avgiftslovgivning, finanslovgivning, bestemmelser om plikt til å gi opplysninger til offentlige registre, og miljøbestemmelser. En fullstendig gjennomgang av lovgivningen på de enkelte forvaltningsområder er både meget arbeidskrevende og forutsetter spesialinnsikt. Verken den tid som utvalget har fått til disposisjon, eller utvalgets sammensetning har gjort dette mulig. Gjennomføringen av de prinsipper utvalget angir for bruk av straff og administrative sanksjoner må skje gjennom egne prosjekter. Utvalget foreslår i kapittel 25 hvorledes en slik regelverksreform kan organiseres og gjennomføres.

For det fjerde skal utvalget utrede utvidet bruk av forenklet forelegg, særlig ved overtredelser som har så stort volum at dette kan gi en merkbar avlastning for strafferettsapparatet. Utvalget skal herunder vurdere om det bør etableres en registreringsordning for forenklede forelegg, blant annet for å fange opp gjentakelse. Som nevnt ovenfor, skal utredningen om forenklet forelegg også omfatte overtredelser av straffeloven. Utvalgets vurderinger og forslag her fremgår av kapittel 17.

9.3 Svakheter ved det nåværende sanksjonssystem

Mandatet fremhever to hovedsvakheter ved det nåværende sanksjonssystem for overtredelser av særlovgivningen. Altfor mange regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet.

Det blir sjelden tilstrekkelig vurdert av lovgiveren om brudd på særlovgivningen har så stor betydning for samfunnet at det bør være en offentlig oppgave å forfølge det med straff, eller om det finnes andre sanksjoner som vil være mer formålstjenlige. I særlovgivningen tas det nærmest rutinemessig med en generell straffebestemmelse rettet mot overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Mandatet peker på to hovedårsaker til dette: Dels har man overdreven tro på straff som virkemiddel, dels er andre sanksjoner for lite utviklet med tanke på generell og konsekvent bruk i lovgivningen.

Den manglende vurdering av om straff i det enkelte tilfelle er en hensiktsmessig måte å regulere adferd på, har ført til at mange, mindre alvorlige overtredelser av lov og forskrift er gjort straffbare. Dette har igjen to konsekvenser: For det første blir et betydelig antall personer hvert år ilagt formell straff for relativt bagatellmessige lovbrudd, for eksempel ved overtredelser av vegtrafikk- og tollbestemmelser. Slik anvendelse av straff svekker respekten for dette reaksjonsmiddel. Det sies gjerne at det ”går inflasjon” i bruken av straff.

For det andre fører det store volum av straffesanksjonerte handlingsnormer til at mange av disse i praksis ikke kan håndheves eller bare blir håndhevet i liten grad, for eksempel fordi det er for ressurskrevende, tar for lang tid eller virker unødig hardhendt. Mandatet fremholder at trussel om straff der det bare er en fjerntliggende mulighet for at den blir håndhevet, er en uheldig bruk av samfunnets strengeste sanksjon. Slike ”tomme trusler” bidrar dessuten generelt til å svekke respekten for lovgivningen. På mange områder er det for øvrig – slik mandatet påpeker – grunn til å anta at andre sanksjoner enn straff både kan gi bedre etterlevelse av reglene og kreve færre ressurser.

De svakheter ved det nåværende sanksjonssystem som mandatet viser til, er bekreftet gjennom utvalgets høring, jf. kapittel 8. I tillegg anførte mange av forvaltningsorganene at deres anmeldelser ikke sjelden ble lavt prioritert av politiet. Det ble dessuten fremholdt av flere at de sanksjoner man har til disposisjon, ikke er tilstrekkelig fleksible.

9.4 Utvalgets begrepsbruk

I mandatet angir departementet at utvalget skal søke å finne frem til en ”hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utformingen av administrative sanksjoner i særlovgivningen”. Utvalget har også for sin egen del hatt behov for å utvikle en ensartet terminologi.

Begrepet ”sanksjon” er drøftet i punkt 3.2.2. Som angitt der, forekommer sanksjonsbegrepet i dag ikke i noen legaldefinisjon, og det har heller ikke på annen måte rettsvirkninger etter gjeldende rett.

Utvalget har valgt å definere ”sanksjon” slik:

”En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.”

Etter denne definisjonen er det karakteristisk for en sanksjon at den er ”tilbakeskuende” ved at grunnlaget for å anvende sanksjonen er den overtredelsen som allerede er begått. Videre er det karakteristisk at formålet med sanksjonen er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnets side mot overtredelsen. Formålet skiller sanksjonene fra andre forvaltningstiltak som kan utløses av et lovbrudd. Utvalget understreker at det avgjørende er formålet med regelen, ikke formålet med det aktuelle vedtak. Etter utvalgets syn er det treffende å betegne en sanksjon som ”tilbakeskuende”, selv om den også er ment å bidra til fremtidig etterlevelse fra andre (allmennprevensjon) og fra gjerningspersonen selv (individualprevensjon). Legalitetsprinsippet medfører at en sanksjon alltid må ha hjemmel i lov.

Ved avgrensningen av sanksjonsbegrepet må det tas hensyn til bestemmelsene i den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Således bør sanksjonsbegrepet ikke gjøres så snevert at tiltak som en må forvente vil bli ansett som ”straff” i EMKs forstand, faller utenfor. Dette er viktig, fordi EMK stiller særlige krav til saksbehandlingen ved reaksjoner som konvensjonen regner for straff. Videre gjelder et forbud mot gjentatt forfølgning mot samme person i saker om straff. Det er gjort nærmere rede for konvensjonen i punkt 5.7.

Utvalgets definisjon av ”sanksjon” faller i det alt vesentlige sammen med det materielle straffebegrepet, slik dette tradisjonelt har blitt definert i norsk teori og rettspraksis. Straff karakteriseres således som ”et onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen i den hensikt at han skal føle det som et onde”. 1 Utvalget anvender derfor ”sanksjon” som et overbegrep som både omfatter de reaksjoner som loven har definert som formell straff, 2 og reaksjoner som faller inn under sanksjonsbegrepet uten å være definert som straff i loven.

Sanksjoner som kan ilegges av forvaltningsorganer, betegnes tradisjonelt som administrative sanksjoner, 3 og utvalget anvender den samme terminologi. Betegnelsen angir imidlertid ikke mer enn at forvaltningen har primærkompetansen. Det er således ikke grunn til å anvende et annet begrep der sanksjonen etter begjæring fra forvaltningen tas med i en straffesak og derfor ilegges av påtalemyndigheten eller domstolene, jf. nærmere om dette i punkt 10.7.4.

Tiltak som er ”fremover-rettet” vil ikke være sanksjoner etter denne definisjonen. Eksempler på slike tiltak er forvaltningsorganers vedtak om å ilegge tvangsmulkt og vedtak om å trekke tilbake en offentlig tillatelse fordi innehaveren ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Formålet med en tvangsmulkt er å sørge for at lovlig tilstand (gjen)opprettes, med andre ord skal tvangsmulkten bidra til å gjennomtvinge at en forpliktelse oppfylles. 4 Formålet med å kalle tilbake en tillatelse som nevnt, er å hindre at innehaveren av tillatelsen fortsetter en virksomhet han ikke lenger er skikket til eller kvalifisert for å drive. 5 Mens en sanksjon normalt utløses av en begivenhet (den straffbare handling), vil et tiltak som ikke er en sanksjon, ofte bli utløst av en tilstand (for eksempel sviktende faglige kvalifikasjoner, sviktende økonomi, sviktende helse eller sviktende vandel).

Utvalget benytter begrepet andre forvaltningstiltak om vedtak som ikke er sanksjoner. ”Andre forvaltningstiltak” avgrenses således negativt. De forvaltningsvedtak som ikke er en sanksjon, jf. definisjonen av sanksjon ovenfor, regnes i utvalgets terminologi som et annet forvaltningstiltak. Utvalget har vurdert å bruke uttrykket ”forvaltningsreaksjon” istedenfor ”forvaltningstiltak”, men er kommet til at dette blir for snevert. Ordet reaksjon leder tanken i retning av at vedtaket må være utløst av en handling eller en begivenhet og komme som en negativ konsekvens av denne. Et forvaltningstiltak kan imidlertid også utløses av en tilstand, for eksempel insolvens. Forvaltningstiltaket kan dessuten være positivt, for eksempel ha form av en belønning eller en annen form for incitament. En annen sak er at utvalget ut fra sitt mandat i hovedsak vil befatte seg med de tyngende forvaltningstiltakene.

Felles for administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak er den personelle kompetanse og at vedtaket innebærer myndighetsutøvelse. Det er således bare vedtak fra offentlig myndighet (uansett forvaltningsnivå) som er aktuelle. Negative beslutninger fra andre, for eksempel et vedtak i idrettens organer om utestengelse som følge av doping, faller utenfor. Heller ikke beslutninger fra offentlige organer omfattes dersom det ikke dreier seg om myndighetsutøvelse. For eksempel er det ikke myndighetsutøvelse når Statens vegvesen i henhold til kontrakt beslutter å kreve dagbøter av en entreprenør som følge av forsinkelse på et veganlegg.

Der grunnlaget for forvaltningens vedtak ikke er en overtredelse, er det innlysende at man ikke står overfor en sanksjon. For eksempel er et førerkort inndratt fordi innehaveren ikke har godt nok syn. 6 Der grunnlaget for vedtaket, eller en viktig del av grunnlaget, er en begått overtredelse, kan det derimot i mange tilfeller være vanskelig å avgjøre hvilket formål som er det hovedsakelige. I utgangspunktet må man her søke å finne løsningen ved en tolking av de aktuelle bestemmelser. Disse spørsmål drøftes nærmere i kapittel 11 og i del 4.

I gjeldende rett brukes ulike betegnelser på sanksjoner som i hovedsak er like i innhold, jf. punkt 5.2. Utvalget mener at hensynet til ryddighet og oversikt i lovverket tilsier at begrepsbruken så langt som mulig bør harmoniseres. Det vises til forslagene i kapittel 11 og kapittel 13. Som det går frem av punkt 9.2, faller andre forvaltningstiltak som utgangspunkt utenfor det utvalget skal utrede. Utvalget fremmer derfor i begrenset grad forslag om felles betegnelser for disse, men antar at utvalgets terminologi, jf. kapittel 11 og 15, likevel vil gi veiledning.

10 Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner

10.1 Kapittelsammendrag

Et hovedpunkt i utvalgets mandat er at bruken av straff bør reduseres. Utvalget foreslår at ved brudd på særlovgivningen bør kriminalisering knyttes til følgende fem hensyn:

• Nødvendighet:Det grunnleggende spørsmål er om det er nødvendig med en sanksjon ved overtredelse, og om sanksjonen i tilfelle må være straff. Behovet for kriminalisering bør vurderes konkret for hver enkelt handlingsnorm.

• Subsidiaritet:Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på annen måte.

• De vernede interesser: De interesser straffebestemmelsen skal beskytte bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruken av straff.

• Alvorlighet: Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

• Håndheving: Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

Disse hensyn utgjør en momentliste som lovgiver bør legge vekt på når det vurderes om brudd på en handlingsnorm skal gjøres straffbar. Utvalget anbefaler at pålegg om å foreta en slik vurdering blir tatt inn i utredningsinstruksen 7 og at momentene omtales i Justisdepartementets veileder om lovteknikk og lovforberedelse. 8

Utvalget har drøftet nærmere hvorledes alvorlighetskriteriet (kvalifikasjonskravet for straffbarhet) bør gjennomføres. De viktigste momentene her er om det dreier seg om en vesentlig tilsidesettelse av handlingsnormen og om det foreligger gjentakelse. Utvalget har utarbeidet utkast til mønsterbestemmelse i flere alternativer.

Utvalget anbefaler økt bruk av administrative sanksjoner som alternativ til straff. Særlig hensynet til å begrense bruken av straff, hensynet til effektiv håndhevelse og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem taler for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn nå. Mothensynet er først og fremst kravene til rettssikkerhet. Utvalget peker på at avveiningen mellom disse hensynene vil kunne falle ulikt ut. Etter utvalgets syn bør det være en forutsetning for å innføre administrative sanksjoner på nye områder at det fra før finnes et forvaltningsorgan som utfører tilsyn/kontroll med den aktuelle særlov og som man kan legge sanksjonskompetansen til.

Etter utvalgets forslag til utforming av straffebestemmelser kan det i mange tilfeller – som nå – for én og samme handling være hjemmel både for straff og administrativ sanksjon. Imidlertid bør reglene utformes slik at sanksjonsspørsmålet blir avgjort samlet. Det må derfor legges opp til sanksjonering i ett spor: Enten må forfølgningen skje forvaltningsrettslig med sikte på at det skal ilegges en administrativ sanksjon, eller saken må anmeldes til politiet med henblikk på straffesak. Utvalget anbefaler at ”sporvalget” skal gjøres i den enkelte sak og av forvaltningen. Dette foreslås lovfestet i forvaltningsloven. For å tydeliggjøre forvaltningens primærfunksjon foreslår utvalget dessuten å innføre en bestemmelse i straffeloven som gjør offentlig påtale betinget av at det enten foreligger anmeldelse fra forvaltningen eller allmenne hensyn i saker som gjelder overtredelser som etter loven kan medføre en administrativ sanksjon. Utvalget tilrår videre at det gjøres endringer i straffeprosessloven og forvaltningsloven, slik at en endelig administrativ sanksjon skal sperre for senere straffesak mot samme person for samme forhold, og at rettskraftig straffedom skal sperre for senere administrativ sanksjon.

Utvalget drøfter videre hvorvidt strafferettsorganene – når saken forfølges i det straffeprosessuelle spor – bare skal kunne anvende strafferettslige reaksjoner. Etter utvalgets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å avskjære muligheten til å pådømme krav om administrative sanksjoner i tilknytning til en straffesak. Utvalget anbefaler derfor at krav om administrativ sanksjon skal behandles som et borgerlig rettskrav i straffesaken.

Utvalget har vurdert om forvaltningen bør gis kompetanse til å utferdige forelegg på bot, men kan ikke anbefale dette. Prinsipielle hensyn taler imot, og en kan heller ikke se at det er noe nevneverdig praktisk behov for dette.

10.2 Innledning

Etter annen verdenskrig har samfunnsutviklingen ført til en stadig økende lov- og forskriftsregulering på mange områder, for eksempel innenfor jordbruk og fiske, industri, handel og tjenesteyting, bank og finans, skatt og avgift, samferdsel, byggevirksomhet, arbeidsmiljø, forurensning og forbruker- og markedsspørsmål. Det er etablert en rekke forvaltningsorganer som helt eller delvis har som oppgave å håndheve regelverket og avdekke eventuelle overtredelser. Som noen eksempler nevnes Skatteetaten, Tollvesenet, Kredittilsynet, Konkurransetilsynet, Forbrukerombudet, Statens vegvesen, Statens forurensningstilsyn og Arbeidstilsynet. I noen tilfeller fører overtredelser til en straffereaksjon, i andre tilfeller til en forvaltningsmessig, sivilrettslig reaksjon.

Som det går frem av kapittel 5, inneholder straffeloven ca. 350 straffebud og særlovgivningen ca. 450 straffebud. Antallet påbud og forbud (handlingsnormer) som er straffesanksjonert, er imidlertid langt større. I særlovgivningen er det vanlig å bruke en lovteknikk med delt handlingsnorm og straffetrussel. Man plasserer da i slutten av særloven en felles straffebestemmelse for overtredelser av handlingsnormer i andre bestemmelser i loven. Videre benyttes blankettstraffebud i stor utstrekning. Et blankettstraffebud er en straffebestemmelse som rammer overtredelser av handlingsnormer som er fastsatt i forskrift i medhold av loven. 9 Det innebærer at det ikke fremgår direkte av lovteksten hva som er straffbart. Lovteknikken med delt handlingsnorm og straffetrussel og bruken av blankettstraffebud gjør at antall straffesanksjonerte handlingsnormer er mange ganger høyere enn antall straffebestemmelser. Etter det utvalget kjenner til er det ingen som har oversikt over omfanget (verken nøyaktig eller tilnærmet). Dette er i seg selv illustrerende.

I tillegg finnes en rekke administrative sanksjoner og andre tiltak som forvaltningen kan gjøre bruk av ved overtredelse av offentligrettslige reguleringsbestemmelser, for eksempel økonomiske reaksjoner og tilbakekall av tillatelser. I mange tilfeller vil samme overtredelse kunne føre til enten straff eller en administrativ reaksjon eller begge deler.

I dette kapitlet drøfter utvalget prinsipper for bruk av straff og administrative sanksjoner, og de viktigste fordeler og ulemper ved de to reaksjonsmåter blir gjennomgått, jf. punktene 10.3 til 10.5. Ett hovedprinsipp er etter utvalgets syn at straff bør forbeholdes alvorlige overtredelser, og utvalget vurderer i punkt 10.6 hvorledes dette prinsippet kan gjennomføres. Utvalget legger videre til grunn at alle sanksjoner mot samme person for samme overtredelse bør ilegges i én prosess, og det redegjøres i punkt 10.7 for hvorledes et slikt ensporet system bør utformes. I forlengelsen av dette drøftes i punkt 10.8 om forvaltningen bør gis adgang til å utferdige forelegg på bot (som formell straff). Offentliggjøring av anmeldelser til politiet omhandles i punkt 10.9.

I den videre drøftelse forutsettes at det dreier seg om en overtredelse der det er aktuelt med en reaksjon av pønal karakter, jf. redegjørelsen for sanksjonsbegrepet i kapittel 9. Spørsmålet om andre tiltak med sikte på å regulere adferd, holdes utenfor i dette kapitlet.

10.3 Prinsipper for bruk av straff

Utvalget begrenser drøftelsen av hvilke prinsipper som bør styre kriminalisering og bruk av straff, til det som er utvalgets oppmerksomhetsområde, jf. punkt 9.2, dvs. handlinger/unnlatelser som i dag er straffbare etter bestemmelser i særlovgivningen. Stort sett dreier det seg om overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning. Dette medfører at en del av de prinsippspørsmål som man ellers må ta stilling til ved vurderingen av hvilken adferd som bør være straffbar, ikke oppstår for utvalget. For eksempel er det ikke nødvendig å drøfte om det er grunn til å kriminalisere handlinger som innebærer selvbeskadigelse eller som er umoralske. Om kriminalisering generelt vises til Straffelovkommisjonens delutredning VII (NOU 2002: 4) kapittel 4 med videre henvisninger. Det vises også til kapittel 4 foran.

For sitt oppmerksomhetsområde mener utvalget som utgangspunkt at kriminalisering bør knyttes til følgende fem hensyn:

• Nødvendighet: Er det nødvendig med en sanksjon, og må denne i tilfelle være straff?

• Subsidiaritet: Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås med andre sanksjoner.

• De vernede interesser: De interesser sanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Alvorlighet: Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet).

• Håndheving:Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

De nevnte hensyn utgjør en momentliste som lovgiver bør legge vekt på ved vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal kriminaliseres. Det er nær sammenheng mellom flere av hensynene, jf. nærmere nedenfor.

Etter utvalgets oppfatning bør hensynene stå sentralt i enhver vurdering av om det skal fastsettes en sanksjon for overtredelse av handlingsnormer og hvilken eller hvilke sanksjoner som i så fall bør velges. Utvalget foreslår derfor at dette innarbeides i utredningsinstruksen 10 og i Justisdepartementets veiledning om lov- og forskriftsarbeid. 11 Forslaget omtales nærmere i kapittel 25.

Nødvendighetshensynet består av to delelementer: For det første må det være nødvendig å kunne sanksjonere overtredelser for å oppnå at handlingsnormen etterleves i tilstrekkelig grad. For det andre må det være nødvendig at denne sanksjonen er straff.

Ofte vil det første leddet i vurderingen ikke være særlig vanskelig, jf. punkt 10.4. Av og til kan man klare seg helt uten sanksjoner. Dette er tilfelle der man kan oppnå tilstrekkelig etterlevelse gjennom andre forvaltningstiltak (for eksempel tvangsmulkt) eller sivilrettslige regler (for eksempel om erstatning). Omvendt er det på mange forvaltningsområder, for eksempel ved skatte- og avgiftsbestemmelser eller vegtrafikklovgivning, innlysende at samfunnet må ha sanksjonsmuligheter ved overtredelser. Problemstillingen knytter seg da til det andre leddet: Må sanksjonen være straff?

Nødvendighetshensynet innebærer at straff må brukes bevisst. Dagens praksis med en straffetrussel som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, er uheldig, fordi den verken gjør det påkrevd å vurdere konkret hvilke handlingsnormer det er behov for å knytte en sanksjon til, eller hva sanksjonen i tilfelle bør være. Etter utvalgets syn bør det anbefales at lovgiveren vurderer spørsmålet om en overtredelse skal være straffbar i forhold til hver enkelt handlingsnorm. Derved sikrer man at kriminaliseringsspørsmålet blir tilstrekkelig overveid, og man styrker borgernes mulighet til å forutberegne sin rettsstilling. Dessuten bør det før en overtredelse gjøres straffbar kunne dokumenteres – eller iallfall sannsynliggjøres – at straff er påkrevd for å sikre etterlevelse.

I mandatet omtales straff som ”samfunnets strengeste sanksjon”, og man sier gjerne at straff er det sterkeste middel samfunnet har for å styre borgernes adferd. For frihetsstraffen og andre inngripende straffarter (for eksempel fradømmelse av offentlig stilling eller tap av retten til å drive næringsvirksomhet for alltid) er dette utvilsomt riktig. Derimot må nok utgangspunktet i andre sammenhenger modifiseres. Man kan vanskelig si at en bot på 1 000 kroner er vesentlig strengere enn et gebyr på samme beløp, selv om det første er straff og det andre ikke. Det er også flere eksempler på at forvaltningsvedtak som ikke er straff, oppleves som mer inngripende enn straffen. I trafikksaker vil således førerkortinndragningen (som skjer administrativt) 12 gjennomgående bli ansett som en strengere reaksjon enn den straff som påtalemyndigheten eller domstolene ilegger (for eksempel bot eller betinget fengsel). Likevel peker mandatets utgangspunkt om at straff er samfunnets strengeste sanksjon på noe viktig. Straff er et maktmiddel fra samfunnets side som en skal være tilbakeholden med å bruke. Mange vil oppleve en bot som mer alvorlig enn et tilsvarende overtredelsesgebyr, nettopp fordi det dreier seg om formell straff. Denne virkningen, som er tilsiktet, kan lett gå tapt dersom straff anvendes ved bagatellmessige overtredelser.

Ved den nærmere vurdering av om sanksjonen må være straff bør en ta utgangspunkt i de vernede interesser og subsidiaritetshensynet. Således bør det være en betingelse for kriminalisering at de interesser sanksjonen skal beskytte, i et samfunnsmessig perspektiv er så sentrale at de forsvarer bruk av straff. Straff bør som utgangspunkt være forbeholdt overtredelser av bestemmelser som verner viktige offentlige eller private interesser. Eksempler på slike interesser er den offentlige økonomi, trafikksikkerhet og en bærekraftig miljø- og ressursforvaltning.

Men selv om det dreier seg om krenkelse av samfunnsmessig viktige interesser, er det normalt ikke grunn til å gjøre overtredelser straffbare dersom tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås ved andre sanksjoner, for eksempel gjennom ileggelse av overtredelsesgebyr. Straff bør med andre ord være subsidiær. Iallfall bør dette gjelde der sanksjonens art er den samme, som ved økonomiske sanksjoner (bot eller overtredelsesgebyr). Situasjonen kan være en annen der sanksjonene er ulike (for eksempel der alternativene er forvaltningsrettslig tilbakekall av en tillatelse til å drive næringsvirksomhet eller straff i form av en bot). Her blir vurderingstemaet lettere knyttet til kravet om forholdsmessighet mellom overtredelse og sanksjon, slik at man ved mindre alvorlige overtredelser heller vil reagere med bot enn et inngripende forvaltningsvedtak. Hensynet til tilbakeholdenhet med bruk av straff er imidlertid et argument for å utforme regler som gjør at også administrative sanksjoner kan være nyanserte og kan tilpasses den konkrete situasjon.

Sammen med subsidiaritetshensynet bør det legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er. Det bør med andre ord oppstilles et kvalifikasjonskrav. Noen lovbestemmelser inneholder så grunnleggende handlingsnormer at enhver overtredelse vil bli ansett som tilstrekkelig kvalifisert til at straff bør anvendes. Som eksempel nevnes brudd på plikten til å stanse og hjelpe tilskadekomne ved trafikkulykker, jf. vegtrafikkloven § 12 første ledd. Her kan liv og helse lett stå på spill. I andre tilfeller vil det være slik at ikke en hvilken som helst overtredelse av handlingsnormen bør være straffbar. Straffens karakter kan da markeres ved at straff forbeholdes de alvorlige overtredelser, mens man for øvrig nøyer seg med en administrativ sanksjon. Et eksempel på en slik handlingsnorm er bestemmelsen om fartsgrenser i vegtrafikkloven § 6 annet ledd. Det er innlysende at straff må brukes ved graverende fartsoverskridelser, men det er ikke like opplagt at det må brukes straff overfor en person som kjører i 85 km/t i en 80-sone for å sikre tilstrekkelig respekt for fartsgrensene. Gjennomføringen av kvalifikasjonskravet drøftes nærmere i punkt 10.6.

At loven oppstiller et slikt kvalifikasjonskrav for straffbarhet i tilfeller hvor man også har administrative sanksjoner til disposisjon, finnes det for øvrig flere eksempler på også etter gjeldende rett. Vegtrafikkloven § 31 sjette ledd er et eksempel på et objektivt tilleggsvilkår. Her bestemmes at parkeringsovertredelser og brudd på forbud mot stans ”straffes bare dersom parkeringen eller stansen har voldt eller kunne ha voldt alvorlig trafikkhindring eller fare for person eller gods. Ellers ilegges gebyr etter § 31a.” Rt 1997 side 1800, som gjaldt legeloven § 53, illustrerer at skyldkravet kan påvirkes. Førstvoterende uttaler blant annet:

”Jeg er på denne bakgrunn enig i at det må kreves en kvalifisert uaktsomhet for domfellelse etter legeloven § 53. Etter min mening taler også reelle hensyn for å stille et slikt krav i profesjonsforhold, især hvor det foreligger et lovregulert administrativt sanksjonssystem.”

Utvalget foreslår at kvalifikasjonskravet gjennomføres ved at straffebestemmelsene begrenses til å ramme alvorlige eller gjentatte overtredelser. Gjennomføringen av dette behandles nærmere i punkt 10.6.

Generelt bør man unnlate å gjøre brudd på handlingsnormer straffbare hvis det ikke samtidig legges til rette for at overtredelser i praksis kan bli avdekket og straffetrusselen håndhevet ( håndhevingshensynet). Straffetrusler som ikke eller i liten grad håndheves, blir lett et slag i luften og bidrar til å undergrave respekten både for straff som sanksjon og for politi og rettsvesen. Dette gjelder selv om man ikke skal se bort fra at straffetrusselens eksistens i seg selv kan ha betydning for en del aktører, for eksempel for seriøse næringsdrivende i finansmarkedet. Risikoen for å bli etterforsket av politiet og eventuelt straffet vil nok for mange her ha større preventiv effekt enn risikoen for å havne i en tvist med et forvaltningsorgan. Lovgiveren bør imidlertid etter utvalgets syn søke å unngå straffebestemmelser som er ment å være rene symboler/verdimarkører.

Håndhevingshensynet medfører også at lovgiveren må være seg bevisst det samlede volum av straffbelagte handlingsnormer. Dersom det er et stort misforhold mellom volumet og kapasiteten i håndhevingsapparatet (både hos tilsynsorganer, politi/påtalemyndighet og domstoler), kan systemet lett komme i miskreditt. Videre er det viktig at handlingsnormene utformes slik at lovbrudd forholdsvis enkelt kan avdekkes og bevises; blant annet må det være tilstrekkelig klart hva normen går ut på og hvem den gjelder for. I Høyesteretts dom i Rt 2001 side 1303, som gjaldt ansvar for revisor etter aksjeloven av 1976, uttalte førstvoterende blant annet:

”Straffebestemmelsens omfang er ikke nærmere drøftet og begrunnet i forarbeidene. Dette reiser tvil om hvorledes grensene for det straffbare skal trekkes. Som fremhevet av førstvoterende i Rt. 1999 side 36 på side 38, forsterkes tvilen ’ved at heller ikke forholdet mellom straff på den ene siden og andre sanksjoner eller kontrollordninger på den andre siden er analysert og begrunnet. I praksis er Kredittilsynets kontroll det sentrale virkemiddel for å gjøre lov- og forskriftsbestemmelsene effektive, og tiltale med påstand om straff blir sjelden uttatt.’

For ileggelse av straff gjelder ikke noe absolutt krav om at hjemmelen må være klar, jf. Andenæs, Alminnelig strafferett, 4. utgave, side 108 flg. Innen spesiallovgivningen må det likevel, når straffebestemmelsen generelt rammer overtredelse av påbud i eller i medhold av loven, kreves at det fremgår klart nok av den materielle bestemmelse at den stiller opp en handlingsnorm, og hvem den gjelder for.”

Utvalget er enig i dette. Som nevnt ovenfor i tilknytning til nødvendighetshensynet, mener utvalget dessuten at den lovteknikk som førstvoterende her omtaler, bør unngås.

Utvalget har lagt prinsippene ovenfor til grunn ved sine vurderinger og endringsforslag. Det må imidlertid presiseres at det dreier seg om hensyn som må vektlegges i en totalvurdering. På noen områder vil det måtte bero på hensiktsmessighet hvilke organer som skal håndheve overtredelser og med hvilke sanksjoner. Foran er nevnt situasjonen der de alternativer til straff som finnes, for eksempel tilbakekall av offentlig tillatelse, vil utgjøre en uforholdsmessig streng reaksjon mot den aktuelle overtredelse. Et annet tilfelle har man ved handlinger der andre sanksjoner enn straff fremstår som lite egnet. For eksempel vil man neppe innføre overtredelsesgebyr for slagsmål på offentlig sted. At det i praksis ikke er andre organer enn politiet som kan håndheve bestemmelsene, behøver derimot ikke være noe argument for at sanksjonen må være straff. Politiet kan således godt opptre som forvaltningsorgan og ilegge administrative sanksjoner, slik det for eksempel gjør i dag ved gebyrer etter vegtrafikkloven. Utvalget finner det imidlertid lite naturlig å tillegge politiet kompetanse til å bruke administrative sanksjoner på forvaltningsområder der politiet ikke fra før har oppgaver. Man kan for eksempel vanskelig tenke seg at politiet skal utferdige overtredelsesgebyr for unnlatt innsending av regnskaper til Regnskapsregisteret i Brønnøysund. Utvalget anser det for sin del dessuten lite naturlig å foreslå opprettet nye forvaltningsorganer for å ivareta sanksjonsoppgaver, jf. punkt 10.4. Dette setter også en ramme – om enn vid – for på hvilke forvaltningsområder det er aktuelt å vurdere avkriminalisering.

10.4 Prinsipper for bruk av administrative sanksjoner

De praktisk viktigste administrative sanksjoner er økonomiske sanksjoner (overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse eller administrativ inndragning), rettighetstap (tap av offentlig tillatelse) og formell advarsel. I kapittel 11 går utvalget nærmere inn på hver av dem.

Administrative sanksjoner kan for det første være aktuelt ved handlinger som ikke rammes av noe straffebud. Her oppstår naturlig nok ikke spørsmålet om når en skal bruke administrative sanksjoner og når en skal bruke straff.

Dernest kan administrative sanksjoner tenkes anvendt på handlinger som også er straffbare. Utvalget legger her opp til at straff bare skal anvendes ved alvorlige eller gjentatte overtredelser, jf. omtalen av kvalifikasjonskravet i punkt 10.3. Dette innebærer at den nedre grense – eller innslagspunktet – blir forskjellig for administrative sanksjoner og straff. Derimot er det ikke gitt at den øvre grense for bruk av administrative sanksjoner skal falle sammen med den nedre grense for bruk av straff. Også for handlinger som oppfyller kvalifikasjonskravet, kan det således godt tenkes at ileggelse av et overtredelsesgebyr vil være mer hensiktsmessig enn straff i den konkrete sak. De særspørsmål dette reiser – blant annet om man da må velge en av sanksjonstypene – drøftes i punkt 10.6. For ordens skyld tilføyes at et forvaltningstiltak som ikke er en sanksjon, for eksempel administrativ tvangsmulkt for å gjenopprette lovlig tilstand, selvsagt alltid kan anvendes, uavhengig av om man anmelder overtredelsen eller reagerer med et overtredelsesgebyr.

For utvalget er særlig tre hensyn viktige ved vurderingen av om en handlingsnorm bør kunne sanksjoneres administrativt:

• det må være påvist et sanksjonsbehov,

• bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig, og

• det bør fra før finnes et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse kan legges til.

For å fastsette bestemmelser om administrative sanksjoner må det – på samme måte som for straff – oppstilles et krav om at det er sannsynliggjort at det er behov for en sanksjon for å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse, jf. omtalen av nødvendighetsvilkåret i punkt 10.3. For eksempel gav høringen som utvalget har gjennomført, jf. kapittel 8, et nokså entydig inntrykk av at på mange forvaltningsområder var tvangsmulkt et effektivt tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand, og at det – ved mindre alvorlige overtredelser – verken var behov for straff eller overtredelsesgebyr i tillegg. Derimot ble det pekt på et behov for administrative sanksjoner, for eksempel i form av et gebyr, ved overtredelser der det ikke er noe å gjenopprette. Et eksempel her er brudd på overtidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Sanksjonsbehovet kan for øvrig ikke vurderes isolert, men må ses i sammenheng med muligheten til å anvende andre reguleringsmekanismer. En slik mekanisme er bruk av økonomiske virkemidler. Her påvirkes borgeren til en bestemt handlemåte gjennom for eksempel tilskudd eller avgifter. En annen mekanisme er å søke å utforme reglene slik at borgerne får en sterk egeninteresse i å etterleve dem. Et eksempel på dette er plikten til å registrere foretak i Foretaksregisteret. Uten registrering stenges blant annet mulighetene for å oppnå kreditt hos finansinstitusjonene. En tredje mekanisme er sertifiseringsordninger og andre former for egenkontroll, jf. kapittel 16.

Før det gis bestemmelser om administrative sanksjoner bør lovgiveren vurdere om dette er en hensiktsmessig måte å håndheve lovbrudd på. Denne hensiktsmessighetsvurderingen må i utgangspunktet foretas for hvert forvaltningsområde og for hver sanksjon. Det er for eksempel ikke gitt at vurderingen blir den samme for vegtrafikk og helsevesen, eller for overtredelsesgebyrer og rettighetstap. Utvalget viser til drøftelsene i kapittel 13 og i utredningens del 4. Blant annet må det foretas en avveining mellom på den ene side forvaltningens behov for selv å kunne sanksjonere overtredelser og på den annen side hensynet til borgernes rettssikkerhet, jf. også punkt 10.5.

Noen generelle forutsetninger må imidlertid være oppfylt. Således er det etter utvalgets syn viktig at det etableres et helhetlig sanksjonssystem. Det trengs et sett av sanksjoner (strafferettslige og administrative) som gjør det mulig både å velge en reaksjon som er tilpasset den aktuelle overtredelse, og å nyansere ”utmålingen” innenfor den enkelte sanksjon. Hensynet til forholdsmessighetmellom overtredelse og reaksjon er grunnleggende. I dag er det et problem på flere forvaltningsområder at den sanksjon man har, for eksempel å kalle tilbake en tillatelse, er så inngripende og vil få så store konsekvenser både for lovbryteren og andre (for eksempel for ansatte i en virksomhet som mister en offentlig tillatelse som driften avhenger av), at man viker tilbake for å bruke den. På området for rettighetstap kan nyansering for eksempel oppnås dersom reglene åpner for at det kan gis en formell advarsel først, og at tilbakekall normalt forbeholdes de tilfeller hvor overtredelsene fortsetter til tross for advarselen. Økonomiske sanksjoner kan enkelt nyanseres ved at beløpets størrelse avpasses etter overtredelsens grovhet.

Ved at det utformes et generelt administrativt sanksjonssystem og lovfestes fellesregler om saksbehandling, adgang til domstolsprøving mv, blir det lettere for lovgiveren å unnlate kriminalisering når nye lover vedtas. Slik situasjonen er nå, er det enklest å gi bestemmelser om straff som sanksjon ved overtredelser, fordi man da automatisk bringer til anvendelse hele det regelsett som gjelder for behandling av straffesaker. Ved å etablere et tilsvarende regelsett for administrative sanksjoner, får lovgiver et like hensiktsmessig alternativ der det er behov for en sanksjon for å oppnå tilstrekkelig grad av etterlevelse, men uten at denne behøver å være straff. Riktignok gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler også for ileggelse av administrative sanksjoner, men dette er ikke tilstrekkelig fordi flere spørsmål i dag er uregulert eller uavklart. Det vises til kapittel 12 og 13 .Dessuten vil harmonisering av begreper og felles regler bidra til en mer oversiktlig lovgivning. Særlig er det behov for en opprydding i bestemmelsene om tilbakekall av offentlige tillatelser, slik at det klargjøres hvilke tilbakekall som skal regnes som sanksjoner.

En forutsetning for å fastsette bestemmelser om administrative sanksjoner bør etter utvalgets syn være at det allerede finnes et forvaltningsorgansom utfører tilsyn/kontroll med den aktuelle særlov, og som man kan legge sanksjonskompetansen til, jf. punkt 9.2. For administrative sanksjoner på samme måte som for straff bør det oppstilles et krav om håndheving, og utvalget anser det for egen del lite aktuelt å foreslå opprettet nye forvaltningsorganer for å ivareta slike oppgaver. Dette utgangspunktet setter visse begrensninger for på hvilke områder det er aktuelt å vurdere om straff bør erstattes av administrative sanksjoner.

10.5 Administrativ sanksjon eller straff? Fordeler og ulemper

10.5.1 Innledning

Frihetsstraff må ilegges som formell straff av domstolene, jf. Grunnloven § 96. Sanksjoner som ikke er frihetsberøvende, står derimot lovgiveren friere til å gi forvaltningen adgang til å benytte, jf. punkt 5.1.1 ,likevel slik at dersom det dreier seg om en ”criminal charge” i EMKs forstand (jf. EMK artikkel 6), må saksbehandlingsreglene – herunder adgangen til domstolsprøving – oppfylle de krav konvensjonen oppstiller for saker om straff.

Det er i dag stor grad av parallellitet i innholdet mellom strafferettslige og administrative sanksjoner. De to viktigste ikke-frihetsberøvende sanksjonstyper er økonomiske sanksjoner og rettighetstap. I strafferetten er den økonomiske sanksjon bot, mens det i forvaltningsretten brukes ulike former for overtredelsesgebyr og tilleggsskatt/tilleggsavgift. Videre kan rettighetstap – mest praktisk i form av at en person eller et foretak fratas en offentlig tillatelse – gjennomføres både strafferettslig gjennom rettighetstap etter straffeloven § 29 nr. 2 og forvaltningsrettslig gjennom tilbakekall av tillatelsen. Det er dessuten klare likhetstrekk mellom påtaleunnlatelse gitt av påtalemyndigheten og advarsel gitt av forvaltningen, og mellom inndragning av utbytte etter straffeloven 13 og vinningsavståelse etter konkurranseloven eller verdipapirhandelloven. 14 De ulike administrative sanksjoner gjennomgås mer utførlig i kapittel 11.

Ettersom lovgiver i stor utstrekning kan velge mellom å sanksjonere overtredelser strafferettslig eller administrativt, vil utvalget her se nærmere på fordeler og ulemper ved straff og administrative sanksjoner. Drøftelsen supplerer de prinsipielle hensyn som er omhandlet i punkt 10.3 og 10.4.

Utvalget har ved denne vurderingen funnet det naturlig å ta utgangspunkt i de ulike interesser som gjør seg gjeldende.

10.5.2 Samfunnet – generelt

10.5.2.1 Innledning

For samfunnet vil særlig hensynet til effektivitet, hensynet til å begrense bruken av straff og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, tale for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn i dag. Mothensynet vil først og fremst være kravene til rettsikkerhet. Avveiningen mellom disse hensynene vil kunne falle ulikt ut, blant annet avhengig av overtredelsens art og hvilken sanksjon det er tale om.

10.5.2.2 Mer effektiv håndhevelse

Bruk av administrative sanksjoner vil normalt være mer effektivt enn straff ved at det spares tid og kostnader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostnadene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt bare behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt domstolene). Behandlingen i forvaltningen vil dessuten ofte være enklere enn i strafferettsapparatet. Med den samme totale ressursinnsats fra samfunnets side kan man derfor følge opp og sanksjonere flere overtredelser enn i dag, noe som vil bidra til økt etterlevelse. At saken behandles i én etat istedenfor i flere, medfører også at administrative sanksjoner normalt kan ilegges raskere enn straff. Kort tid mellom overtredelse og sanksjon er viktig for sanksjonens preventive virkning.

For samfunnet er det viktig at de bestemmelser som er gitt, blir etterlevd. Samsvar mellom straffetrussel og håndhevelse er en avgjørende forutsetning både for å opprettholde respekten for straff som sanksjon og for at straffebudene skal få den tilsiktede preventive virkning. Det svekker dessuten tilliten til de sentrale samfunnsinstitusjoner – Stortinget som lovgiver, forvaltningen, politiet, påtalemyndigheten og domstolene – dersom borgere kan overtre bestemmelsene med minimal risiko for at dette vil medføre noen konsekvenser. En utilstrekkelig håndhevelse fører videre til at samfunnets byrder blir ulikt fordelt, for eksempel bidraget til fellesskapet gjennom skatt og avgifter. Det skapes også konkurransevridning i næringslivet, ved at lovlydige virksomheter får et høyere kostnadsnivå.

10.5.2.3 Rettsikkerhet og kontrollnivå

Hensynet til en effektiv håndhevelse må avveies både mot hensynet til den individuelle rettssikkerhet og hensynet til et akseptabelt kontrollnivå. En rettsstat må alltid holde fast ved de grunnleggende rettsikkerhetsprinsipper for den enkelte. Utvalget behandler dette nedenfor i tilknytning til overtredernes interesser. Det er dessuten en grense for hvilke innskrenkninger i den personlige frihet og hvilke begrensninger i næringsutøvelsen den enkelte borger eller bedrift skal måtte finne seg i av hensyn til håndhevelsen av regelverket. For eksempel er det lite ønskelig med et samfunn hvor borgerne pålegges en utstrakt plikt til å gi opplysninger om hverandre til ulike kontrollmyndigheter. Det er nok også en grense for hvor hyppig og grundig det er akseptabelt med inspeksjon eller bokettersyn av bedrifter som ikke mistenkes for regelbrudd. I NOU 2000: 4 Ny straffelov side 83 uttaler Straffelovkommisjonen:

”Utstrakt kontroll kan dessuten i seg selv være et onde, selv om håndhevingen er effektiv i forhold til de ressursene som settes inn. Det er verken praktisk mulig eller ønskelig å forfølge ethvert lovbrudd. Å tilstrebe noe slikt ville kreve et overvåkingsnivå i samfunnet som de færreste ønsker. Dette gjelder særlig i forhold til mindre alvorlige lovbrudd.”

Utvalget finner grunn til å peke på dette, selv om problemet i dag snarere ligger på motsatt kant, jf. mandatet. Således er situasjonen nå at kontrollnivået gjennomgående er for lavt i forhold til det store volum av regler som er gitt, og der forutsetningen er at overtredelser skal følges opp. Det er derfor rom for å styrke håndhevelsen atskillig før den type betenkeligheter som er skissert ovenfor, blir aktualisert.

10.5.2.4 Mindre bruk av straff og mer fleksibelt sanksjonssystem

Gjennom fleksible administrative sanksjoner vil man både kunne redusere bruken av straff og få et mer effektivt sanksjonssystem, jf. mandatet. En totalgjennomgang av lovverket med utgangspunkt i de prinsipper som er angitt i punkt 10.3, vil lede til at en del handlinger som i dag er straffbare, blir helt avkriminalisert. Dette vil være tilfellet der det aktuelle normbrudd etter sin art ikke oppfyller vilkårene for kriminalisering, for eksempel fordi de interesser som handlingsnormene skal ivareta, ikke er så viktige for samfunnet at de forsvarer bruk av straff, eller fordi man kan oppnå tilstrekkelig grad av etterlevelse ved hjelp av andre sanksjoner.

Mer aktuelt er delvis avkriminalisering. Her vil handlingen etter sin art fortsatt omfattes av et straffebud, men det legges inn en terskel for straffansvaret i samsvar med kvalifikasjonskravet. Utgangspunktet blir da at straff bare skal brukes ved alvorlige eller gjentatte overtredelser. Ved mindre alvorlige overtredelser vil administrative sanksjoner være tilstrekkelig. Lovbrudd som i dag for en stor del straffes med bøter, kan ofte være velegnet for en slik delvis avkriminalisering. Som fremholdt i punkt 17.4.1.1 og 19.5, er det for eksempel liten grunn til at ordinære overtredelser av vegtrafikklovgivningen skal straffes med bot (ved ordinært eller forenklet forelegg). Her bør man i stedet tilstrebe en gradering av sanksjonssystemet, slik at mindre alvorlige overtredelser sanksjoneres med gebyr, overtredelser i ”mellomklassen” med forenklet forelegg på bot, og de mer alvorlige overtredelser med ordinært forelegg på bot eller tiltale for domstolene med påstand om betinget eller ubetinget fengselsstraff.

Det er også forskjeller i innhold mellom straff og beslektede administrative sanksjoner som bidrar til å gi lovgiveren fleksibilitet. Til bot – både ved ordinært og forenklet forelegg – er det knyttet et ”innfordringsmiddel” i form av subsidiær fengselsstraff. Således skal påtalemyndigheten i forelegget fastsette både selve boten og den fengselsstraff som inntrer dersom boten ikke blir betalt. 15 Det samme skal domstolene gjøre når det idømmes en bot. Tilsvarende regler har man ikke for overtredelsesgebyrer, og utvalget anser det utelukket å foreslå endringer her. Subsidiær frihetsstraff er formell straff (jf. straffeloven §§ 15 flg.) og kan bare ilegges av en domstol, eller av påtalemyndigheten såfremt siktede vedtar et forelegg. Utvalget vil ikke tilrå at forvaltningen gis foreleggskompetanse, jf. punkt 10.8. På områder der trusselen om fengselsstraff ved unnlatt betaling er viktig av hensyn til sanksjonens preventive effekt bør man derfor beholde bøtestraffen. Et eksempel kan være brudd på markedsføringsloven, der overtredelsesgebyrer kan være vanskelige å inndrive. Det finnes flere eksempler på useriøse aktører i markedet som opptrer gjennom stadig nye selskaper som går konkurs etter relativt kort tid, og der de aktuelle personer mangler både evne og vilje til å betale.

Utmålingsprinsippene for økonomiske sanksjoner er noe forskjellige. Ved ordinært forelegg utmåles boten individuelt på grunnlag av den straffbare handlings art og omfang, den utviste skyld og gjerningspersonens økonomi. Ileggelse av bot ved forenklet forelegg skjer derimot alltid etter standardiserte satser, og etter gjeldende rett er normalt det samme tilfelle for overtredelsesgebyr. Ved masseovertredelser vil faste satser fortsatt være det praktiske, men utvalget anbefaler at det i større grad enn nå bør gis regler om overtredelsesgebyrer som utmåles individuelt. Det vises til drøftelsene i punkt 13.4. Mindre alvorlige fartsovertredelser er et typisk eksempel på lovbrudd som er egnet for sanksjonering etter faste satser, mens et eventuelt overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven for oppføring av ulovlig bygg må utmåles individuelt. Det bør likevel utvises en viss tilbakeholdenhet med å gi forvaltningen for vid adgang til å utmåle gebyrer skjønnsmessig, iallfall dersom det dreier seg om store beløp. I slike tilfeller kan det derfor være grunn til å beholde straffebestemmelsene og reagere med ordinært forelegg.

Ved overtredelsesgebyr kan lovgiveren i større grad enn ved bot rette ansvaret mot andre enn gjerningspersonen, eller bestemme at andre skal hefte for gebyret. Straff kan som utgangspunkt bare ilegges de personer som selv har begått den straffbare handling eller som har medvirket til denne, men kretsen av ansvarssubjekter utvides gjennom bestemmelsene om foretaksstraff. 16 Ved overtredelsesgebyr vil lovgiver på friere grunnlag kunne utpeke prinsipale og subsidiære ansvarssubjekter. Eksempelvis kan man – dersom det måtte være ønskelig – fastsette at eieren av et kjøretøy skal være ansvarlig for overtredelser som føreren begår. Videre kan det bestemmes at styremedlemmer hefter personlig for gebyrer som er ilagt et foretak, dersom foretaket ikke betaler. På områder der det er behov for slik fleksibilitet er således overtredelsesgebyr å foretrekke av effektivitetshensyn.

Et overtredelsesgebyr har ikke samme signaleffekt som en straff i form av bot. Under utvalgets høring, jf. kapittel 8 ,hevdet flere av høringsinstansene at det er knyttet mer stigma til straff enn gebyr, og at det derfor gir en bedre preventiv effekt når sanksjonen betegnes som straff. Det ble også fremholdt at straff er mer egnet som verdimarkør. Utvalget ser det slik at ved overtredelser som må betegnes som lite alvorlige, og hvor det derfor etter prinsippene i punkt 10.3 er aktuelt å bruke overtredelsesgebyr istedenfor straff, kan disse hensyn tillegges liten vekt. Det vil motvirke respekten for straff og derved svekke den preventive effekt om straff blir anvendt på forhold av bagatellmessig karakter. Utvalget har dessuten generelt pekt på betenkelighetene ved straffebud som verdimarkører, jf. omtalen av håndhevingsvilkåret i punkt 10.3.

10.5.3 Forvaltningen

For forvaltningen kan det ofte være en fordel å ha hånd om ileggelsen av sanksjoner selv. Ved administrative sanksjoner kan forvaltningen være sikker på at det blir reagert i de tilfeller den mener det er grunnlag for en sanksjon. Man er ikke prisgitt ressurssituasjon og prioriteringer i politiet og påtalemyndigheten og er heller ikke avhengig av påtalemyndighetens mer skjønnsmessige vurdering av om den aktuelle overtredelse bør påtales.

Det kan variere om økt bruk av administrative sanksjoner vil føre til mindre eller mer arbeid for forvaltningen selv. I noen tilfeller vil det kreve mer arbeid for forvaltningen å forberede saken for anmeldelse enn å ilegge sanksjon selv. Dette kan for eksempel være tilfelle på svært spesialiserte områder, der det ved anmeldelsen er nødvendig med en nokså omfattende presentasjon av saken og fagområdet. I andre saker – og det er nok de fleste – vil det kreve mer arbeid selv å gjennomføre ileggelse av en sanksjon enn å overlate dette til påtalemyndigheten. Som oftest vil det nok være slik at forvaltningens saksbehandling blir mer omfattende når saken skal føres frem til en endelig administrativ reaksjon, eventuelt etter klagebehandling og søksmål, enn når den ”bare” skal tilrettelegges for politiet gjennom en anmeldelse eller en innberetning. Samfunnsmessig er det imidlertid ikke tvilsomt at det samlet spares ressurser ved bruk av administrative sanksjoner, fordi dobbeltbehandlingen unngås.

Hensynet til effektiv håndhevelse må også ses i sammenheng med forvaltningens og politiets kompetanse. På flere forvaltningsområder kan sakene være svært komplekse og av en art som politiet, påtalemyndigheten og domstolene har liten erfaring med. Samtidig kan det være lite rasjonelt å bygge opp slik kompetanse i politidistriktene, blant annet fordi sakstallet er lavt. Dette taler for at man, iallfall ved overtredelser som ikke er alvorlige, søker å ivareta behovet for å reagere mot lovbrudd gjennom administrative sanksjoner. På den annen side har politiet vesentlig bedre etterforskingskompetanse enn forvaltningen. Politiet har dessuten adgang til å bruke tvangsmidler under etterforskingen (ransaking, beslag, utleveringspålegg samt pågripelse og varetektsfengsling). I saker der etterforskingskompetanse eller tvangsmidler er viktig for å oppklare lovbrudd, kan derfor hensynet til håndhevelsen gjøre det nødvendig med anmeldelse og straff fremfor administrativ sanksjonering.

Muligheten til å ilegge administrative sanksjoner medfører dessuten at forvaltningen bedre kan se sanksjoner og andre forvaltningstiltak (for eksempel tvangsmulkt eller tilbakekall/omgjøring av tillatelse) i sammenheng. Forvaltningen kan således ut fra en bredere helhetsvurdering benytte det eller de virkemidler som i det konkrete tilfelle er mest hensiktsmessig for å sikre etterlevelse.

10.5.4 Politiet og påtalemyndigheten

Politiet og påtalemyndigheten er i hovedsak innrettet for å bekjempe tradisjonell kriminalitet, som for eksempel voldsforbrytelser, narkotikakriminalitet, seksuallovbrudd og vinningskriminalitet. Selv om det både i politidistriktene og politiet sentralt (først og fremst ved Økokrim og Kriminalpolitisentralen) er utviklet spisskompetanse også på andre kriminalitetsområder, mangler det mye på at etaten har kompetanse på alle de forvaltningsområdene som har straffebestemmelser. Ved en omlegging fra straff til administrative sanksjoner slipper politiet å bygge opp spesialkompetanse på områder som er perifere i forhold til den ordinære virksomheten.

En omlegging fra straff til administrative sanksjoner vil frigjøre kapasitet for politiet og påtalemyndigheten. Ved at antall anmeldelser i slike saker går ned, sparer man den tid som ellers ville gått med til å vurdere anmeldelsene, planlegge og gjennomføre etterforskingen, foreta påtalemessige vurderinger og treffe påtalevedtak, og – dersom saken ikke henlegges eller avgjøres med et forelegg som vedtas – å forberede og føre saken for domstolene. Den frigjorte kapasiteten kan i stedet benyttes til etterforskning og påtale av mer alvorlig kriminalitet.

Politiets ressurser er begrenset, og det må foretas en streng prioritering av hvilke saker som skal følges opp. Det kan innebære at ”forvaltningsstraffesakene” ikke alltid undergis slik oppfølging som lovgiver har forutsatt og forvaltningen ønsker. I tillegg til at dette kan gi et uheldig signal om at forvaltningens pålegg ikke behøver å tas alvorlig, kan det bidra til å svekke tilliten til politiet.

For politiet og påtalemyndigheten vil det derfor i hovedsak være positivt at forvaltningen selv ilegger sanksjoner for overtredelser av forvaltningslovgivningen. Imidlertid vil politiet i noen grad miste oversikten over en del samfunnsområder hvis arbeidsområdet blir snevret inn. Man kan også gå glipp av kompetanse som kan være nyttig i andre sakstyper, og man kan miste innsyn som i enkelte tilfeller kan gi inngang til annen kriminalitet, for eksempel av økonomisk art.

10.5.5 Domstolene

For domstolene vil valget av sanksjonsform neppe ha vesentlig betydning. En omlegging fra straff til økt bruk av administrative sanksjoner vil føre til endringer i saksflyten mellom forvaltningen og politiet/påtalemyndigheten, men i hovedsak vil dette ikke berøre domstolene. De saker som utvalget vurderer, kommer uansett relativt sjelden for retten.

For domstolenes saksbehandling har det begrenset betydning om saken fremmes som straffesak eller som søksmål om gyldigheten av forvaltningens sanksjonsvedtak. I tingretten behandles straffesaker, herunder saker som gjelder ikke vedtatte forelegg, av en fagdommer og to meddommere, mens søksmål om administrative sanksjoner behandles som sivil sak med en fagdommer. Vurderingstemaet vil langt på vei være det samme uansett prosessform. Det vises til punkt 12.8.

Dersom forvaltningen i større grad enn nå gis adgang til å ilegge administrative sanksjoner, kan dette føre til at forvaltningen reagerer mot flere overtredelser. Det er rimelig å anta at dette også vil lede til flere søksmål om gyldigheten av sanksjonsvedtakene. Denne økningen i domstolens saksmengde – som uansett neppe vil bli stor – kommer i så fall ikke som en følge av endringene i sanksjonssystemet, men som en konsekvens av bedret håndheving.

En omlegging fra et tosporet til en ensporet system, jf. punkt 10.7, vil formentlig gi noen flere saker for domstolene. Denne omleggingen innebærer at dersom det reises straffesak, skal alle sanksjoner fastsettes i straffesaken – enten ved dom eller ved vedtakelse av forelegg. Når det for eksempel reises straffesak i en skattesak, skal således både den formelle straffen (bot eller fengsel) og den administrative sanksjonen (tilleggsskatten) ilegges i straffesaken. Etter utvalgets syn er det nærliggende å anta at overtredere i en del tilfeller vil nekte å vedta forelegg fordi de ønsker en rettslig prøving av den administrative sanksjonen. For eksempel kan det være akseptabelt for en person som har kjørt for fort, å vedta den boten som er angitt i forelegget, men førerkortsanksjonen får slike konsekvenser for ham at han vil ha dette spørsmålet rettslig prøvd. Hvilken virkning dette får for domstolene vil både avhenge av hvor mange saker det dreier seg om, og av om siktede vil samtykke i at saken pådømmes som tilståelsessak. Formentlig vil det dreie seg om et begrenset antall saker. Situasjonen er bare aktuell der det utferdiges forelegg. Saker med krav om betinget eller ubetinget fengsel må uansett fremmes for retten. De største volumene av saker med både straff og administrativ sanksjon utgjøres av førerkortsakene 17 og skatte- og avgiftssakene. I begge disse kategorier er antall foreleggssaker relativt begrenset. Mange overtredelser der det er aktuelt med en førerkortsanksjon, er så alvorlige at det også vil bli påstått fengselsstraff, slik at disse vil komme for retten uansett. I skatte- og avgiftssaker inngis normalt ikke anmeldelse med mindre unndragelsene er så omfattende at det er grunnlag for fengselsstraff. Der det etter praksis skal gis en økonomisk sanksjon, vil således skatte- og avgiftsforvaltningen ilegge dette selv ved å treffe vedtak om tilleggsskatt eller -avgift.

Ved at både straff og administrativ sanksjon skal fastsettes i straffesaken, får retten flere spørsmål å ta stilling til. Generelt vil det – iallfall som den klare hovedregel – følge av avgjørelsen av straffekravet at også vilkårene for å ilegge den administrative sanksjonen er oppfylt. Derimot vil det variere hvor mye merarbeid selve reaksjonsfastsettelsen vil kreve. I noen tilfeller – som ved førerkortsanksjoner – skjer denne nokså skjematisk. I andre tilfeller kan både vurderingen av om det bør ilegges en administrativ sanksjon i tillegg til straff og utmålingen av sanksjonen kreve både supplerende bevisførsel og omfattende vurderinger.

10.5.6 Gjerningspersonen

For den enkelte overtreder vil nok en administrativ sanksjon både personlig og sosialt oppleves som mindre belastende enn straff. Det gjelder både selve reaksjonen og den prosessen som går forut for denne. Man slipper å møte til avhør hos politiet og unngår å bli registrert i politiets registre.

Det vil videre normalt bli ansett som en fordel at sakene kan få en raskere avklaring ved at forvaltningen i de mindre alvorlige sakene ikke behøver å gå til politiet og påtalemyndigheten for å kunne sanksjonere lovbrudd.

Hensynet til borgernes rettssikkerhet kan derimot være bedre ivaretatt dersom det sanksjoneres i form av straff. Ved administrative sanksjoner er det normalt samme organ som avdekker overtredelsen, ”etterforsker” den og ilegger sanksjonen. Hensynet til objektivitet ved ”etterforsking” og sanksjonering, og hensynet til at organer med sanksjonskompetanse bør være uavhengige er således ivaretatt ved formell straff, men i liten grad ved administrative sanksjoner. Politiet – som har etterforsking som profesjon, og som er vant til å forholde seg til strenge dokumentasjons- og beviskrav – er også gjennomgående bedre kvalifisert til å drive etterforsking enn forvaltningsorganer. Der slike hensyn er viktige – først og fremst i omfattende/kompliserte saker og i saker der det er tale om å ilegge inngripende sanksjoner – er dette et moment som taler for å opprettholde straff som sanksjon. Motsatt vil hensynet ha liten vekt ved masseovertredelsene der det er enkelt å konstatere hva som har skjedd og hvor reaksjonene er standardisert. 18

Det er likevel ikke slik at overtrederen alltid blir best stilt etter straffeprosessens bestemmelser. Saksbehandlingsreglene er noe forskjellige i straffesaker og forvaltningssaker. Forvaltningsloven gir overtrederen flere rettigheter under saksforberedelsen enn straffeprosessloven gjør på etterforskingsstadiet. Det gjelder blant annet reglene om innsyn og kontradiksjon. Derimot er adgangen til domstolsprøving mer tungvint og dyrere ved administrative sanksjoner enn ved straff. Søksmålsbyrden ligger hos den som vil ha et sanksjonsvedtak overprøvd, og det må betales rettsgebyr. Straffesaker bringes derimot inn for domstolene av påtalemyndigheten. For utgifter til advokat blir det ikke store forskjeller. Man har normalt ikke rett til forsvarer på det offentliges bekostning når ikke-vedtatte forelegg på bot skal prøves i retten. 19 Annerledes er situasjonen ved rettighetstap, fordi dette etter de gjeldende regler ikke kan tas med i forelegg. 20 Hvis påtalemyndigheten vil nedlegge påstand om rettighetstap, må det derfor tas ut tiltale, og da får siktede krav på offentlig betalt forsvarer etter hovedregelen i straffeprosessloven § 96 første ledd.

10.6 Gjennomføring av kvalifikasjonskravet for straffbarhet

10.6.1 Generelt

I punkt 10.3 har utvalget lagt til grunn at straff normalt bare skal brukes ved overtredelser av bestemmelser som beskytter viktige samfunnsmessige interesser. Videre fremholdes at selv om dette er oppfylt, bør administrative sanksjoner som regel foretrekkes dersom en slik sanksjon er nok til å sikre tilstrekkelig etterlevelse (subsidiaritetshensynet). Etter utvalgets syn er derfor utgangspunktet at straff bør forbeholdes de alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet). Spørsmålet er hva som skal til for at en overtredelse i denne sammenheng skal anses som så alvorlig at straff bør anvendes.

Generelt vil utvalget fremheve at kvalifikasjonskravet må være relativt. Kvalifikasjonskravet må alltid ses i sammenheng med handlingsnormens innhold. Noen lovbestemmelser inneholder handlingsnormer som er så sentrale i forhold til de vernede interesser at enhver overtredelse må anses som tilstrekkelig kvalifisert til at det bør reageres med straff. Som eksempel på dette nevner utvalget i punkt 10.3 brudd på plikten til å stanse og hjelpe tilskadekomne ved trafikkulykker, jf. vegtrafikkloven § 12 første ledd. Her kan liv og helse lett kan stå på spill. I andre tilfeller vil det være slik at ikke en hvilken som helst overtredelse av handlingsnormen bør være straffbar. Slik kan det for eksempel være ved fartsoverskridelser. Om en handlingsnorm hører hjemme i den ene eller den andre gruppen må avgjøres ved å gjennomgå hver enkelt regel. Løsningen avhenger både av regelens innhold og hvilket forvaltningsområde man befinner seg på. Det vises til fremstillingen i utredningens del IV.

I prinsippet kan kvalifikasjonskravet gjennomføres enten ved lovendringer som hever terskelen for straffbarhet, eller gjennom instrukser. For forvaltningen vil det i sistnevnte tilfelle være snakk om instrukser om hvilke overtredelser som skal anmeldes og hvilke som skal sanksjoneres administrativt. Slike anmeldelsesinstrukser har man eksempler på også i dag. 21 Tilsvarende vil det være behov for instruks fra riksadvokaten om hvorledes politiet skal forholde seg til de anmeldelser som mottas. Påtalemyndigheten må klargjøre hvilke forhold som anses tilstrekkelig alvorlige til at de skal etterforskes og eventuelt iretteføres. Anmeldelser av forhold som ikke oppfyller kvalifikasjonskravet, vil da bli henlagt uten etterforsking. En lovmessig forankring for slike instrukser kan gis ved å fastsette i de aktuelle straffebestemmelser at påtale bare finner sted når allmenne hensyn krever det.

Utvalget er av den oppfatning at instruksregulering normalt verken vil være en tilstrekkelig eller hensiktsmessig måte å gjennomføre kvalifikasjonskravet på. Gjennom anmeldelses- og prioriteringsinstrukser kan man kun regulere håndhevingen. Dette innebærer derfor bare en formalisering av at mange handlinger som lovgiveren har belagt med straff, skal politiet likevel ikke gjøre noe med. En slik instruksregulering kan lett bidra til å svekke respekten for straff som sanksjon. Når hensikten er å begrense bruken av straff, jf. mandatet, bør man gripe direkte fatt i dette og redusere området for det straffbare (hvilken adferd som er kriminalisert). Da er lovveien eneste mulighet.

Det neste spørsmålet er hvilke forhold det bør legges vekt på ved vurderingen av om en overtredelse er så alvorlig at den bør kunne straffes. Etter utvalgets oppfatning er de viktigste momentene her om det dreier seg om en vesentlig overtredelse av forbudet eller påbudet i handlingsnormen og om det foreligger gjentakelse.

10.6.2 Vesentlig overtredelse

Utvalget minner om at kvalifikasjonskravet er relativt. Som fremholdt overfor, vil det variere fra handlingsnorm til handlingsnorm hvor mye som skal til. Ved bedømmelsen av om overtredelsen er vesentlig vil flere forhold ha vekt.

Det må for det første ses hen til omfanget av overtredelsen. Dreier det seg for eksempel om større beløp i unndratt skatt eller avgift, eller om et betydelig utslipp i strid med forurensningsloven, vil overtredelsen lett være vesentlig. Videre må det selvsagt ses hen til om det er en enkeltstående overtredelse som skal sanksjoneres, eller om det er begått flere lovbrudd. Dersom overtrederen har begått flere overtredelser som skal sanksjoneres under ett, må således vesentlighetsvurderingen skje samlet. I sum kan overtredelsene oppfylle vesentlighetskravet selv om ingen av dem ville gjort det ut fra en isolert bedømmelse.

For det andre må virkningene av overtredelsen tas i betraktning, for eksempel om et brudd på arbeidsmiljøloven har medført personskade eller fare for dette og eventuelt hvor stor fare det dreier seg om. Det må også legges vekt på om overtrederen har oppnådd en fortjeneste ved lovbruddet og i tilfelle hvor stor denne har vært. Og selv om det ikke er oppnådd noen gevinst, er fortjenestemuligheten relevant. For eksempel må det ved brudd på markedsføringsloven eller konkurranseloven tas hensyn til hvor mye overtrederen har tjent eller kunne ha tjent på overtredelsen.

For det tredje må det legges vekt på om overtredelsen er egnet til å skade de interesser handlingsnormen skal beskytte. For eksempel må det ved vurderingen av hvor alvorlig et brudd på meldeplikten til Oslo Børs er ses hen til om det dreier seg om kurssensitiv informasjon eller ikke. Tilsvarende er det forskjell på brudd på arbeidsmiljøloven som har betydning for arbeidstakernes sikkerhet, og lovbrudd av mer formell karakter.

For det fjerde vil graden av utvist skyld ha betydning. Det er forskjell på forsettlige og uaktsomme overtredelser, og graden av uaktsomhet kan dessuten variere atskillig. Særlig er det grunn til å se alvorlig på planmessige overtredelser som har skjedd for å spare kostnader eller øke fortjenesten eller for å skjule andre lovbrudd.

Etter utvalgets syn kan det på enkelte forvaltningsområder være nærliggende at man søker å legge terskelen for straffbarhet omtrent ved de tilfeller der fengselsstraff (betinget eller ubetinget) anses for å være en riktig reaksjon. 22 Dette innebærer i så fall at man ved brudd på handlingsnormer der det finnes parallelle strafferettslige og administrative sanksjoner (først og fremst økonomiske sanksjoner og rettighetstap) bør bruke administrative sanksjoner når en straffesak neppe vil medføre en kvalitativt annen sanksjon.

Utvalget presiserer imidlertid at dette ikke kan gjelde som noe generelt utgangspunkt. For eksempel må man kunne reagere med en strafferettslig bot der den subsidiære frihetsstraff er viktig for å gjennomføre sanksjonen og derved sikre at handlingsnormene etterleves. Det vises også til omtalen av forskjeller i innhold mellom straff og beslektede administrative sanksjoner i punkt 10.5.2.3 og til omtalen av rettsikkerhetshensyn i punkt 10.5.6. Disse momenter vil på mange forvaltningsområder tale for at straff anvendes selv om det finnes en parallell administrativ sanksjon. Gjennomgående må derfor straffebudene utformes med både bøter og fengsel i strafferammen, 23 og det vil være opp til domstolene å ta stilling til om det i den enkelte sak foreligger en vesentlig tilsidesettelse av handlingsnormen.

10.6.3 Gjentakelse

Ved gjentakelse kan det være grunn til å anvende straff selv om den nye overtredelsen ikke er vesentlig. De hensyn som begrunner bruk av straff, jf. punkt 10.3 og kapittel 4, tilsier at straffansvar ved mindre alvorlige overtredelser av lovgivning som faller inn under utvalgets oppmerksomhetsområde, primært bør rettes mot personer og foretak som har begått lovbrudd før.

Utvalget vil imidlertid fremholde at det må vurderes i forhold til den enkelte særlov – og i mange tilfeller også for den enkelte handlingsnorm – om gjentakelse skal være relevant. På enkelte områder – særlig ved bagatellmessige masseovertredelser – vil det være tilstrekkelig å ramme vesentlige overtredelser, jf. punkt 10.6.2. Et eksempel på dette er feilparkering. Det er åpenbart nødvendig med en sanksjon overfor den som gjentatte ganger ganger parkerer i strid med bestemmelsene i vegtrafikklovgivningen, men det vil normalt være tilstrekkelig med nytt overtredelsesgebyr hver gang. Derimot kan det etter omstendighetene være grunn til å reagere med straff overfor de alvorlige tilfelle av ulovlig parkering. Bilføreren har for eksempel satt fra seg bilen i et uoversiktlig vegkryss og derved skapt fare for andre trafikanter.

Også hensynet til registrering tilsier at man bør vurdere nøye ved hvilke handlingsnormer gjentakelse skal ha betydning. En forutsetning for å ha bestemmelser der gjentakelse er et straffbarhetsvilkår, er at tidligere sanksjoner er registrert. Når den tidligere sanksjonen er straff, vil opplysning om dette fremgå av strafferegisteret. Derimot må det innføres en registreringsordning for de administrative sanksjoner som etter loven skal være relevante ved eventuelle nye overtredelser. Denne registreringsordningen må etter utvalgets syn ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig, jf. forslaget i punkt 12.11. Det er for eksempel ingen grunn til at ikke-vesentlige parkeringsovertredelser skal registreres.

For de tilfeller der gjentakelse skal være et straffbarhetsvilkår må det drøftes nærmere hva som i denne sammenheng skal regnes som gjentakelse. Etter utvalgets syn er gjentakelsessynspunktet bare aktuelt hvis overtrederen er ilagt straff eller administrativ sanksjon for den tidligere overtredelsen. Dersom tidligere lovbrudd ikke har medført noen sanksjon, blir problemstillingen ikke om det foreligger gjentakelse, men hvor mange overtredelser som skal legges til grunn i den nye saken ved vurderingen av om vesentlighetskravet er oppfylt, jf. ovenfor.

Der overtrederen fra før er ilagt en sanksjon, må det være likegyldig om denne var straff eller en administrativ sanksjon. På områder der man har formell advarsel som sanksjon, vil det alltid foreligge gjentakelse hvis den nye overtredelsen er begått til tross for advarsel, jf. nærmere i punkt 13.9.

Det bør oppstilles et vilkår om at det ikke har gått for lang tid mellom den forrige sanksjonen og den nye overtredelsen. Til sammenligning nevnes at for gjentakelsesstraff opererer straffeloven § 61 med en frist på 6 år ved forbrytelser og 2 år ved forseelser når den domfelte tidligere har blitt idømt ubetinget fengsel. Fristen regnes fra soningen ble avsluttet. Videre kan nevnes at prøvetiden ved betinget dom og betinget påtaleunnlatelse normalt er 2 år, jf. straffeloven § 53 nr. 1 og straffeprosessloven § 69 annet ledd. Etter utvalgets oppfatning tilsier hensynet til en effektiv håndhevelse at fristen ikke bør være for kort. På den annen side må det tas hensyn til at gjentakelsesalternativet bare har selvstendig betydning der den nye overtredelsen ikke er vesentlig, jf. punkt 10.6.2. I de fleste tilfeller vil i praksis også den opprinnelige overtredelsen ha vært mindre alvorlig. Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at fristen passende kan settes til 2 år. Ettersom regelen skal være den samme for tidligere administrative sanksjoner og straff, og ettersom regelen skal gjelde uavhengig av hvilken sanksjon det dreier seg om, antar utvalget fristen bør regnes fra den forrige sanksjonen ble endelig. For straff er dette når forelegget er vedtatt eller dommen er rettskraftig. Ved administrative sanksjoner legges utløpet av den ordinære klagefrist til grunn dersom vedtaket ikke er påklaget. Hvis vedtaket er påklaget, vil avgjørelsen være endelig når klageinstansen har truffet sitt vedtak.

Utvalget ser det slik at det bør være et vilkår for gjentakelse at den tidligere sanksjon gjaldt overtredelse av den samme eller en beslektet handlingsnorm. Det er ikke naturlig å kalle det gjentakelse dersom den forrige sanksjonen dreide seg om noe helt annet. For eksempel bør det ikke regnes som gjentakelse om et foretak som nå har unndratt merverdiavgift, tidligere er ilagt en sanksjon etter konkurranseloven. Den nærmere avgrensning er imidlertid ikke enkel. En mulighet er å legge vekt på om den tidligere og nåværende overtredelse ligger innenfor samme forvaltningsområde. Rettsteknisk er dette ikke noen god løsning, fordi det ikke sjelden vil by på problemer å avgjøre hva som er samme forvaltningsområde. 24 En snevrere, men rettsteknisk enklere avgrensning er å la det være avgjørende om sanksjonene gjelder overtredelse av samme lov. Selv om dette etter utvalgets syn i en del tilfeller kan begrense straffansvaret for gjentatte overtredelser mer enn ønskelig, har en kommet til at de rettstekniske hensyn må veie tyngst. Utvalget anbefaler derfor denne løsning som normalordning. Lovgiveren kan selvsagt spesialregulere spørsmålet der det er behov for avvikende regler. Som eksempel på et tilfelle der slik spesialregulering kan være aktuelt, nevnes at i forhold til revisorer bør både overtredelser av revisorloven og regnskapsloven telle med.

En enda snevrere avgrensningsmulighet, som utvalget nevner for fullstendighetens skyld, er å la det være avgjørende om sanksjonene gjelder brudd på samme handlingsnorm. Slik utvalget ser det, blir imidlertid dette altfor snevert. Ved skatteovertredelser må man for eksempel kunne konstatere gjentakelse selv om det er ulike skatteregler som er overtrådt.

Det kunne også være en mulighet å bygge på om den tidligere sanksjon er ilagt av samme organ, eller organer som er overordnet eller underordnet det organ som har anmeldt det forhold saken nå gjelder. En slik avgrensning vil ha praktisk betydning i de tilfeller de samme organer håndhever ulike lover hvor handlingsnormene er så vidt beslektet at overtredelsene bør ses under ett i forhold til vilkåret om gjentakelse. På den annen side vil man da kunne ramme som gjentakelse overtredelse av normer som ikke bør ses i sammenheng, og regelutformingen blir noe mer komplisert enn ved utvalgets forslag ovenfor. Utvalget har derfor blitt stående ved en normalordning bygget på om overtredelsene gjelder bestemmelser i eller i medhold av samme lov.

Det kan også vurderes om det i tillegg skal oppstilles regler om identifikasjon mellom ulike rettssubjekter, for eksempel mellom selskaper i samme konsern eller mellom personer og selskaper. Utvalget har imidlertid ikke funnet tilstrekkelig grunn til å gå nærmere inn på dette. Reglene vil i tilfelle bli nokså kompliserte, og gevinsten er neppe stor. Ved de alvorlige overtredelsene vil det uansett foreligge en vesentlig tilsidesettelse av handlingsnormer, slik at straff kan anvendes uavhengig av gjentakelse.

For ordens skyld presiseres at en forutsetning for å kunne fange opp gjentakelser er at ikke bare straff, men også administrative sanksjoner blir registrert. Dette behandles nærmere i punkt 12.11.

Etter dette foreslår utvalget at det tas inn en generell bestemmelse i straffeloven § 61a om hva som skal regnes som gjentakelse. Bestemmelsen kan gis denne ordlyd:

”Der loven setter som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon, kan straff bare ilegges dersom

a) den tidligere sanksjonen er en strafferettslig reaksjon eller en administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, og

b) den nye overtredelsen er begått mindre enn 2 år etter at den tidligere sanksjonen ble endelig.”

Det vises til drøftelsen ovenfor og til spesialmotivene i kapittel 26.

10.6.4 Utkast til straffebestemmelse med kvalifikasjonskrav – mønsterbestemmelse

Etter utvalgets syn er det normalt tilstrekkelig at kvalifikasjonskravet angis generelt i de aktuelle straffebud. Utvalget har utarbeidet mønsterbestemmelser som viser hvorledes dette kan gjøres. Utkastet er formulert i to alternativer. Alternativ 1 regulerer de tilfeller hvor det for alle handlingsnormer oppstilles et kvalifikasjonskrav for straff. Alternativ 2 tar sikte på særlover som både inneholder handlingsnormer som er så sentrale at enhver overtredelse skal være straffbar, og handlingsnormer hvor det skal gjelde et kvalifikasjonskrav. For øvrig er alternativene identiske. Begge alternativer omfatter således både overtredelser av lov og forskrift.

Alternativ 1:

”Den som forsettlig eller uaktsomt vesentlig overtrer [bestemmelsene i §§...] eller bestemmelse gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at slik overtredelse av den aktuelle bestemmelse er straffbar, straffes med bøter eller fengsel inntil [...måneder/år]. Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, kan straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig.

Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.”

Alternativ 2:

”Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer [bestemmelsene i §§...], straffes med bøter eller fengsel inntil [...måneder/år].

På samme måte straffes den som forsettlig eller uaktsomt vesentlig overtrer [bestemmelsene i §§...] eller bestemmelse gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at slik overtredelse av den aktuelle bestemmelse er straffbar. Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, kan straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig.

Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.”

I mønsterbestemmelsen er den tekst som må fylles inn i den enkelte særlov, markert med hakeparentes. Dette gjelder angivelsen av hvilke handlingsnormer straffetrusselen skal omfatte og strafferammen.

Utvalget understreker betydningen av å følge anbefalingen i punkt 10.3 om å vurdere nødvendigheten av straff i forhold til den enkelte handlingsnorm. Ved at bestemmelsen – slik utkastet er utformet – gjør det nødvendig å regne opp de handlingsnormer straffetrusselen skal ramme, sikrer man at en slik vurdering blir foretatt.

Utvalget understreker videre betydningen av å vurdere konkret om det er nødvendig å ramme overtredelser som ikke er vesentlige, dersom det foreligger gjentakelse, jf. punkt 10.6.3. Der det i den enkelte særlov er tilstrekkelig at vesentlige overtredelser er straffbare, jf. punkt 10.6.2, kan første ledd annet punktum i alternativ 1 og annet ledd annet punktum i alternativ 2, gå ut. Hvis gjentakelse skal være relevant ved noen handlingsnormer og ikke ved andre, må dette reguleres konkret i bestemmelsen.

Dersom også overtredelse av handlingsnormer i forskrift skal være straffbare, fremgår det av utkastene at forskriften må inneholde en egen bestemmelse om hvilke handlingsnormer dette skal være. Utvalget anser det upraktisk om disse skal måtte regnes opp i selve straffebudet. Det vil ofte dreie seg om mange normer, slik at straffebudet vil svulme opp og bli uoversiktlig. Dessuten vil en slik lovteknikk lett kunne gjøre det påkrevd med hyppige lovendringer. Utvalget har derfor blitt stående ved en slik generell formulering som foreslått i utkastene.

I første ledd i utkastets alternativ 1 og annet ledd i utkastets alternativ 2 er kvalifikasjonskravet for straff angitt gjennom formuleringene ”vesentlig overtrer” i første punktum og gjentakelse (”tidligere er ilagt sanksjon”) i annet punktum. Vesentlighetskravet er nærmere omtalt i punkt 10.6.2 og gjentakelseskravet i punkt 10.6.3. Det vises til drøftelsen der.

I forarbeidene til endringene i hver særlov bør det for øvrig redegjøres mer konkret for hvor terskelen for straffbarhet er ment å ligge, jf. utvalgets påpekning i punkt 10.6.2 av at det vil variere betydelig mellom de ulike handlingsnormer hvor mye som skal til før man vil anse en tilsidesettelse som vesentlig. Således bør de generelle momentene utdypes og suppleres med eksempler.

I en del tilfeller kan det for øvrig være hensiktsmessig å angi kvalifikasjonskravet konkret i loven, slik det for eksempel er gjort i vegtrafikkloven § 31 sjette ledd:

”Andre parkeringsovertredelser og overtredelser av forbud mot stans straffes bare dersom parkeringen eller stansen har voldt eller kunne ha voldt alvorlig trafikkhindring eller fare for person eller gods. Ellers ilegges gebyr etter § 31 a.”

På samme måte kan man etter utvalgets syn tenke seg at det for fartsoverskridelser angis hvor stor overskridelsen må være for å være straffbar. Det vises til drøftelsen av dette i punkt 19.4 og 19.5

Det vises for øvrig til spesialmotivene til mønsterbestemmelsene i kapittel 26.

10.7 Tosporet eller ensporet system?

10.7.1 Problemstilling – oversikt

Gjeldende rett hjemler i atskillig grad ileggelse av to sanksjoner for én og samme handling. Parallelle sanksjonssystemer har man særlig der lovgivningen både åpner for en administrativ sanksjon ilagt av forvaltningen og straff ilagt av straffeapparatet. For grovere overtredelser av lovgivningen er slik parallell ileggelse av sanksjoner, utført av forskjellige instanser og til forskjellige tidspunkter, nokså praktisk. Ved omfattende skatteunndragelser har for eksempel ligningsforvaltningen truffet vedtak om tilleggsskatt samtidig som skattyteren er anmeldt til politiet med krav om straff for overtredelsen. Dette betegnes gjerne som et tosporet system, der det ene sporet er forvaltningsrettslig og det andre straffeprosessuelt.

Den såkalte dobbeltstraffregelen i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (P 7-4) gjør det nødvendig å drøfte endringer av det tosporede system. Bestemmelsen er nærmere omhandlet i punkt 5.7.16. Slik rettstilstanden nå avtegner seg, særlig etter Høyesteretts plenumsavgjørelser av 3. mai 2002 (Rt 2002 side 497, Rt 2002 side 509 og Rt 2002 side 557) og de senere avgjørelser i Rt 2002 side 1216 (førerkort), Rt 2002 side 1271 (inndragning) og avgjørelsen av 28. februar 2003 (utestengning fra dagpenger), 25 er det grunn til å regne med at administrative sanksjoner, slik utvalget har definert dem i punkt 9.4 og 11.3, lett vil bli oppfattet som ”criminal charge” etter EMK artikkel 6/”penalty” etter artikkel 7. Dermed vil det kunne inntre forbud etter tilleggsprotokollens artikkel 4 mot gjentatt forfølgning for samme forhold. Etter plenumsdommene fra 2002 er det uten betydning om den administrative sanksjon eller straffen ilegges først. Her som på andre viktige områder innenfor EMK, kan det imidlertid ikke med noen sikkerhet fastslås hvor grensen for det tillatelige går. Plenumsdommene fra 2002 demonstrerer hvordan rettspraksis fra EMD kan oppfattes på forskjellig vis. I tillegg kommer EMDs erklærte dynamikk, som innebærer at man må regne med rettsendring gjennom utvikling av rettspraksis.

Også uavhengig av EMK (P 7-4) taler gode grunner for at sanksjonsspørsmålet blir avgjort samlet. Hensynet til overtrederen tilsier at han bør slippe gjentatt forfølgning for den samme overtredelsen. For det offentlige (forvaltningen, påtalemyndigheten og domstolene sett under ett) vil det som regel være mindre ressurskrevende med én prosess enn flere. Dessuten vil en felles sanksjonsfastsettelse gi bedre mulighet til å se sanksjonene i sammenheng, slik at den totale reaksjon blir best mulig tilpasset overtredelsen.

Etter dette legger utvalget til grunn at sanksjonssystemet bør utformes slik at man unngår gjentatt forfølgning av samme person eller foretak for samme forhold. I det følgende skal utvalget drøfte hvorledes dette bør gjennomføres. I punkt 10.7.3 omtales et lovbasert ensporet system, dvs. at valget mellom straffesak og administrativ sanksjon løses gjennom utformingen av sanksjonsbestemmelsene, og i punkt 10.7.4 behandles et ensporet system basert på at forvaltningen og påtalemyndigheten velger spor i den enkelte sak. Som det der fremgår, vil utvalget anbefale den sistnevnte, saksbaserte løsning. Utvalget foreslår også at forbudet mot gjentatt forfølgning blir lovfestet både i straffeprosessloven og forvaltningsloven. Det vises til utkastene til endringer i straffeprosessloven § 51 og ny § 52 i forvaltningsloven og merknadene til disse i kapittel 26.

For ordens skyld presiseres at dobbeltstraffregelen i P 7-4 ikke er til hinder for parallell forfølgning, dvs. at straff og administrativ sanksjon ilegges samtidig av henholdsvis påtalemyndigheten/domstolene og forvaltningen, jf. punkt 5.7.16.4. Utvalget anser det imidlertid ikke aktuelt å foreslå at en normalordning baseres på dette, blant annet fordi kravene til samordning i praksis vil bli nærmest umulig å oppfylle. Utvalget ser likevel ikke bort fra at det på konkrete områder der særlige hensyn taler for at sanksjoner bør ilegges av forskjellige organer (det være seg administrativ sanksjon i kombinasjon med straff eller to administrative sanksjoner), kan la seg gjøre å utforme reglene slik at tilstrekkelig samtidighet oppnås. 26

Som normalordning er det etter utvalgets syn heller ikke aktuelt å utforme et system basert på fortsatt forfølgning i motsetning til gjentatt forfølgning, jf. punkt 5.7.16.4. Det må legges til grunn at det ikke vil stride mot dobbeltforfølgningsforbudet dersom loven legger opp til én prøving av ”skyldspørsmålet”, men deler kompetansen i sanksjonsspørsmålet (slik at to forskjellige myndighetsorganer kan ilegge kvalitativt forskjellige sanksjoner). Det vises til Rt 2002 side 1216 (førerkort). En slik ordning forutsetter at straffesaken kommer først, og at man bygger på bevisresultatet i straffesaken ved vurderingen av administrative sanksjoner. Etter utvalgets oppfatning tilsier både tids- og ressurshensyn at saken ikke på denne måten skal gå frem og tilbake mellom forvaltningen og påtalemyndigheten/domstolene. Som fremholdt ovenfor, bør alle sanksjoner ilegges under ett. Noe annet er at saken – som en fortsatt forfølgning – bør sendes tilbake til forvaltningen dersom påtalemyndigheten ikke finner at vilkårene er oppfylt for å reagere strafferettslig, jf. punkt 10.7.4.4.

10.7.2 Avgrensninger

Verken formålet med dobbeltstraffregelen eller de hensyn som taler for tilbakeholdenhet med bruk av straff, gjør seg gjeldende ved andre forvaltningstiltak, jf. punkt 9.4 om utvalgets terminologi. Et tiltak som ikke har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål – så som tilbakekall av en bevilling på grunn av uskikkethet – må altså kunne anvendes i kombinasjon med straff eller administrativ sanksjon. Og de må kunne ilegges av forskjellige instanser, og til forskjellig tid. Derfor må for eksempel en uskikket fagmann kunne fratas lisensen av forvaltningen, i kombinasjon med at han på et senere eller tidligere tidspunkt straffes. Dette reiser ikke betenkeligheter knyttet til regelen om dobbeltstraff. Det samme gjelder om man i stedet for straff ilegger en administrativ sanksjon.

Dobbeltstraffregelen hviler på en lære om så vel om realkonkurrens som idealkonkurrens, jf. fremstillingen under punkt 5.7.16.5. Forbudet mot gjentatt forfølgning forutsetter at det er samme faktiske handling (”the same conduct”) som skal vurderes i relasjon til begge sanksjonsbestemmelsene, og det må heller ikke være noen vesensforskjell på straffebetingelsene i sanksjonsbestemmelsene (de må ikke skille seg fra hverandre ”in their essential elements”), jf. Rt 2002 side 497, Rt 2002 side 557 og Høyesteretts kjennelse av 28. februar 2003. Det er lagt til grunn at vurderingen av ”essential elements” først og fremst må skje på grunnlag av den objektive gjerningsbeskrivelse i de aktuelle bestemmelser.

Når en person gjennom to forskjellige handlinger 27 overtrer samme eller forskjellige regler (realkonkurrens), kan det selvsagt ikke innvendes noe mot at den ene handlingen møtes med straff ilagt av domstolene og den andre utløser en administrativ sanksjon ilagt av forvaltningen. Tilsvarende kan man når flere personer har vært sammen om en overtredelse, reagere med straff overfor en av dem og administrativ sanksjon overfor den andre. Dobbeltstraffbegrensningen gjelder bare ved gjentatt forfølgning av samme rettssubjekt. Således vil man også kunne straffe et foretak selv om forvaltningen tidligere har ilagt den person som handlet på vegne av foretaket, en administrativ sanksjon. Slike situasjoner omtales ikke i det følgende.

10.7.3 Ensporet system gjennom utforming av sanksjonsbestemmelsene

Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning av samme person/foretak for samme forhold gjør det nødvendig å samordne straff og administrative sanksjoner. Strafferettsapparatet og forvaltningen kan ikke uavhengig av hverandre og til forskjellig tid sanksjonere den samme overtredelsen. Det må således etableres et system som innebærer at ileggelse av sanksjoner skjer gjennom én prosess. Utvalget vil her bruke betegnelsen ”ensporet system”, fordi sanksjonsfastsettelsen må skje enten i det forvaltningsrettslige eller i det straffeprosessuelle spor.

Et slikt ensporet system kan gjennomføres på flere måter. En mulighet er å utforme bestemmelsene om straff og administrative sanksjoner slik at disse ikke overlapper hverandre. Her løses altså sanksjonsvalget av loven. Dette kan gjøres ved at det for hver enkelt handlingsnorm gis anvisning på enten straff eller administrativ sanksjon.

Når det i et slikt system er konstatert hvilken handlingsnorm som er overtrådt, gir sanksjonsvalget seg selv. Utvalget anser imidlertid dette som en lite heldig løsning. I mange tilfeller er det ikke overtredelsens art, men hvor alvorlig den er som bør styre valget mellom straff og administrativ sanksjon. I punkt 10.6 har utvalget drøftet gjennomføringen av kvalifikasjonskravet for straffbarhet, og man har der gitt uttrykk for at det ofte vil være hensiktsmessig å begrense området for det straffbare gjennom generelle kriterier som vesentlig eller gjentatt overtredelse. Ved overtredelser som ikke oppfyller dette kvalifikasjonskravet, er man henvist til administrative sanksjoner.

Sanksjonsbestemmelsene kan imidlertid utformes slik at disse løser sanksjonsvalget også der overtredelser av samme handlingsnorm skal kunne medføre begge typer sanksjoner. Dette kan gjennomføres ved å la nedre grense for straff tangere øvre grense for administrativ sanksjon.

Om det ved den enkelte overtredelse skal reageres med straff eller administrativ sanksjon vil i så fall bli et rent lovanvendelsesspørsmål. Det vil dreie seg om en straffesak hvis kvalifikasjonskriteriet for straff (for eksempel at overtredelsen er alvorlig eller gjentatt) er oppfylt. I motsatt fall kan forvaltningen ilegge administrativ sanksjon. Etter utvalgets oppfatning er heller ikke dette noen god løsning. Som fremholdt i punkt 10.3, kan det godt tenkes at en administrativ sanksjon i den konkrete sak fremstår som en mer hensiktsmessig reaksjon enn straff, selv om kvalifikasjonskravet for straff for så vidt er oppfylt.

Utvalgets generelle utgangspunkt, jf. mandatet, er at bruken av straff bør begrenses, og at det ikke bør reageres strengere i den enkelte sak enn overtredelsen tilsier. Det er derfor liten grunn til at forvaltningen skal tvinges til å måtte velge mellom å anmelde forholdet eller å unnlate å sanksjonere. Riktignok gjelder det også innenfor denne del av forvaltningsretten et krav om likebehandling, men utvalget antar at forvaltningen må overlates atskillig skjønn ved vurderingen av når en anmeldelse er nødvendig for å ivareta de hensyn de aktuelle bestemmelser skal beskytte. Også i dag utøver forvaltningen skjønn over hvilke overtredelser som bør anmeldes, og valget mellom straff og administrativ sanksjon kan sies å være mindre kritisk enn valget mellom straff og ingen sanksjon i det hele tatt. Utvalget anbefaler etter dette at forvaltningen bør ha adgang til å ilegge administrative sanksjoner også der vilkårene for straff er oppfylt.

10.7.4 Ensporet system gjennom valg av spor i den enkelte sak

10.7.4.1 Valg av spor

I punkt 10.7.3 har utvalget konkludert med at forvaltningen bør kunne ilegge administrative sanksjoner selv om den aktuelle overtredelse er straffbar. Dette innebærer at det for samme handlingsnorm vil være et område hvor det både kan anvendes straff og administrativ sanksjon.

Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning for samme forhold medfører i en slik situasjon at det må velges spor: Enten må forfølgningen skje forvaltningsrettslig gjennom vedtak om administrativ sanksjon, eller overtredelsen må anmeldes til påtalemyndigheten med sikte på forfølgning i det straffeprosessuelle spor. Avgjørelse i det ene sporet vil altså sperre for forfølgning i det andre. Anmeldelse er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Innenfor utvalgets oppmerksomhetsområde vil det i de aller fleste tilfeller være forvaltningen som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både dette faktum og prinsippet om at det ikke skal anvendes straff der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, jf. subsidiaritetshensynet i punkt 10.3, tilsier at sporvalget bør foretas av forvaltningen, og at dette bør gjøres i den enkelte sak. Utvalget kan heller ikke se betenkeligheter av særlig vekt ved en slik ordning. Behovet for koordinering mellom påtalemyndigheten og forvaltningen må kunne ivaretas gjennom etablering av samarbeidsrutiner, både generelt og i den enkelte sak. Etter utvalgets syn er det da ikke fare for at håndhevelsen svekkes. Det vises for øvrig til den nærmere drøftelse av forholdet mellom forvaltningen, påtalemyndigheten og domstolene i punkt 10.7.4.2 – 10.7.4.6.

10.7.4.2 Bør det kreves påtalebegjæring eller anmeldelse fra forvaltningen?

De aller fleste straffebud som faller innenfor utvalgets oppmerksomhetsområde, jf. punkt 9.2, er undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Dette innebærer at politiet i utgangspunktet har en etterforskingsplikt hvis man blir kjent med overtredelsen, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. Det kan derfor være en viss fare for at forvaltningen og politiet – uavhengig av hverandre og uten å vite om hverandre – arbeider med samme sak. I lys av at en sanksjon i det ene spor lett vil sperre for en sanksjon i det andre spor, er dette selvsagt lite heldig.

Selv om den formelle hovedregel er ubetinget offentlig påtale, er likevel praksis slik at politiet sjelden iverksetter etterforsking uten at forvaltningen har bedt om det. Og hvis politiet fra annet hold blir kjent med en overtredelse som bør etterforskes, vil man normalt ta kontakt med det aktuelle forvaltningsorgan enten før etterforsking iverksettes eller på et tidlig stadium i etterforskingen.

Ved enkelte overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning har loven bestemt at offentlig påtale bare finner sted hvis allmenne hensyn krever det eller det begjæres av vedkommende forvaltningsorgan. 28 Dersom politiet ved anmeldelse fra andre eller som følge av egen virksomhet, blir oppmerksom på at det kan være begått et straffbart forhold, har man i slike tilfeller plikt til å varsle forvaltningen slik at denne kan ta stilling til om påtalebegjæring skal fremsettes. Men så lenge påtalebegjæring ikke foreligger, er etterforskingsplikten svært begrenset. Således bestemmer straffeprosessloven § 229 første og siste ledd:

”Når påtalemyndigheten antar at det er foretatt en straffbar handling, og påtale krever begjæring fra særskilt myndighet, skal den straks bringe de foreliggende opplysninger til vedkommende myndighets kunnskap for at denne kan ta standpunkt til om påtale skal begjæres.

...

Så lenge påtale ikke er begjært, tas bare etterforskingsskritt som ikke uten skade kan utsettes”

Alternativet til påtalebegjæring er ”allmenne hensyn”. Dette innebærer at den vanlige regelen om påtale er snudd om: Det er her påtalen, ikke unnlatelsen av å påtale overtredelsen, som krever en særlig begrunnelse. Når påtalen er avhengig av allmenne hensyn, overlater således loven til påtalemyndighetens skjønn om etterforsking skal iverksettes, og utgangspunktet er – med mindre det dreier seg om en alvorlig overtredelse – at saken henlegges uten etterforsking.

Utvalget har vurdert om hovedregelen bør endres slik at påtale – når ikke annet er fastsatt i særloven – skal være betinget enten av anmeldelse eller påtalebegjæring fra forvaltningen eller at det foreligger allmenne hensyn. På de forvaltningsområder hvor det er eller blir gitt hjemmel for administrative sanksjoner, vil en slik regel være en naturlig konsekvens av prinsippet om at det primært er forvaltningen som må velge spor, jf. punkt 10.7.4.1. Politiet og påtalemyndigheten skal her ha en sekundær funksjon. Videre vil en slik endring innebære at det blir samsvar mellom den formelle regel og det som i dag er praksis. Etter utvalgets syn bør det derfor lovfestes at politiet som hovedregel først skal tre i aksjon når forvaltningen ber om det. Den nødvendige sikkerhetsventil vil man ha gjennom alternativet ”allmenne hensyn”, som blant annet gir politiet anledning til å gripe inn dersom forvaltningen skulle forholde seg passiv ved alvorlige overtredelser. En generell bestemmelse som skissert, kan dessuten fravikes i den enkelte særlov. Lovgiver må derfor alltid vurdere konkret om påtalen skal være betinget av anmeldelse eller begjæring eller være ubetinget offentlig.

En påtalebegjæring er noe annet enn en anmeldelse. En anmeldelse kan ses som en anmodning eller et krav om at politiet skal iverksette etterforsking, mens en påtalebegjæring er et krav om tiltale og straff for den skyldige. En påtalebegjæring innebærer derfor i større grad enn en anmeldelse at forvaltningen gir uttrykk for en oppfatning om straffeskyld. Iallfall vil både den som blir anmeldt og allmennheten lett se en påtalebegjæring som en konstatering av at forvaltningen mener det foreligger straffeskyld. Også for forvaltningen kan dette være problematisk, noe utvalget har forståelse for. Etter utvalgets syn må det være tilstrekkelig å sette som vilkår for påtale at det foreligger en anmeldelse fra forvaltningen. 29

Utvalget har vurdert om en slik påtaleregel bør gis anvendelse på alle områder der det finnes forvaltningsorganer som har til oppgave å håndheve eller føre tilsyn med etterlevelsen av offentligrettslig reguleringslovgivning. Også ved brudd på handlingsnormer som ikke kan medføre administrativ sanksjon, er det, som nevnt ovenfor, i praksis slik at politiet sjelden iverksetter etterforsking uten at forvaltningen har bedt om det. Både hensynet til forutberegnelighet og informasjonshensyn tilsier at den formelle påtaleregel bør være i samsvar med den reelle. Utvalget har likevel kommet til at forslaget bør begrenses til overtredelser som etter loven kan medføre administrativ sanksjon. Det er bare her forvaltningen må velge spor, slik at begrunnelsen for forslaget fullt ut slår til. En slik avgrensning gir dessuten en rettsteknisk enkel og klar regel. Det er betydelig vanskeligere å beskrive anvendelsesområdet presist dersom bestemmelsen skal gis en større rekkevidde. Ved utformingen av en påtaleregel må hensynet til klarhet tillegges betydelig vekt, fordi straffesaken skal avvises dersom vilkårene for offentlig påtale ikke er oppfylt. Se forslaget nedenfor til ny § 81a i straffeloven.

Det må drøftes om det skal settes frist for å inngi anmeldelse og hvor lang denne i tilfelle bør være. Til støtte for at det ikke bør være noen frist kan det anføres at de fleste av de straffebestemmelser som omfattes av utvalgets mandat, etter gjeldende rett er undergitt ubetinget offentlig påtale. Forslaget ovenfor om at det skal kreves anmeldelse fra forvaltningen gir dessuten god mening selv om det ikke settes noen frist. På den annen side vil en frist bidra til å sikre rask saksbehandling i forvaltningen, og hensynet til overtrederen tilsier at spørsmålet om administrativ eller strafferettslig forfølgning blir avklart så raskt som mulig. Etter utvalgets syn taler de beste grunner for at det bør være en fristregel.

Utvalget har funnet det vanskeligere å ta stilling til hvor lang fristen bør være. Fristens lengde må ses i sammenheng med når den skal begynne å løpe og når den avbrytes. For påtalebegjæring bestemmer straffeloven § 80 at denne ”må settes fram senest 6 måneder etter at den berettigede er kommet til kunnskap om den straffbare handling og om hvem som har foretatt den”. Om fristens utgangspunkt uttales det i Straffelovkommentaren: 30

”Fornærmede må sies å ha kunnskap om ”den straffbare handling” når han i det vesentlige har slik kjennskap til omstendighetene ved en handling at han anser det for sannsynlig at den har funnet sted og at de subjektive og objektive straffbarhetsvilkår er til stede.

...

Fornærmede må sies å vite ”hvem som har foretatt” den straffbare handling når han er i stand til å individualisere gjerningspersonen og anser det sannsynlig at denne har begått handlingen.”

Dersom man velger samme fristberegning ved anmeldelser fra forvaltningen, kan det ofte være vanskelig å avgjøre når fristen begynner å løpe. Man vil som regel på et tidlig tidspunkt vite hvem som har foretatt handlingen, men tidspunktet for når man har slik kjennskap til omstendighetene ved handlingen at det må anses som sannsynlig at de objektive og subjektive vilkår for straff er oppfylt, er atskillig mer problematisk. Både forvaltningens mistanker og kunnskapen om hva som faktisk har skjedd, vil utvikle seg gradvis etter hvert som undersøkelsene skrider frem, og det er ingen notoritet knyttet til ”sannsynlighetstidspunktet”. Utvalget foreslår likevel samme løsning som i § 80. Det er ikke lett å finne andre tidspunkter som er egnet og som enklere kan fastslås. Rettsteknisk er det dessuten det en fordel med samme beregningsmåte i den bestemmelsen utvalget foreslår som i § 80.

Vanskelighetene med å avgjøre når fristen begynner å løpe taler imidlertid for at fristen ikke bør settes så kort at man i praksis til stadighet vil måtte ta stilling til om den er oversittet. I mange tilfeller vil forvaltningen trenge mer tid enn seks måneder, fordi det er behov for omfattende og/eller kompliserte undersøkelser før en kan ta stilling til om det er tilstrekkelig grunn til å sende saken til politiet. Dette behovet forsterkes av prinsippene om dobbeltstraff. Selv om det ikke er noe til hinder for at forvaltningen og politiet gjennomfører undersøkelser parallelt, vil det ofte være naturlig for forvaltningen å vente med å anmelde saken til man selv har ferdigbehandlet den eller iallfall har kommet langt i sin egen saksbehandling. Oversendelse til politiet vil normalt komme som et resultat av at forvaltningen har konkludert med – eller er rimelig sikker på at konklusjonen vil bli – at det er grunnlag for en sanksjon, men at saken er for alvorlig til at den bør avgjøres administrativt. Konsekvensene av en fristoversittelse er dessuten betydelige. Dersom påtalebegjæringen fremsettes for sent, skal straffesaken avvises, med mindre påtalemyndigheten finner at allmenne hensyn krever påtale.

En generell regel som krever anmeldelse fra forvaltningen, må etter utvalgets syn utformes på en slik måte at den gir forvaltningen nødvendig tid til sine undersøkelser. Det må her også tas hensyn til at forvaltningen ofte har begrenset mulighet til å holde god fremdrift i en undersøkelse som borgeren eller foretaket i liten grad vil medvirke til. Således vil i praksis den som undersøkes, ofte ha stor innflytelse på tidsbruken. En frist på 6 måneder vil derfor i mange tilfeller åpenbart være for kort. Også hensynet til mistenkte kan tale for at forvaltningen gis rimelig tid til å vurdere både om det er grunnlag for sanksjon og om man bør sanksjonere administrativt før saken eventuelt anmeldes til politiet. Dersom fristen gjøres for kort, kan dette i en del tilfeller føre til at forvaltningen for å holde fristen må oversende saker til politiet som man ellers ville ha avgjort selv, og mistenkte er selvsagt ikke tjent med at det i slike tilfeller blir politietterforsking og eventuelt straffesak.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at fristen bør settes til 1 år. Utvalget foreslår etter dette en ny § 81a i straffeloven med denne ordlyd:

”Når ikke annet er bestemt, er overtredelser som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, bare undergitt offentlig påtale når forholdet er anmeldt av forvaltningen eller det kreves av allmenne hensyn.

Anmeldelsen må være fremsatt senest 1 år etter at forvaltningen er kommet til kunnskap om den straffbare handling og om hvem som har foretatt den.”

Det vises til omtalen ovenfor og til spesialmotivene i kapittel 26.

Videre foreslås endringer i straffeprosessloven § 229 første og tredje ledd for å tydeliggjøre at denne bestemmelsen også skal omfatte straffbare handlinger som faller inn under utkastet til straffeloven § 81a. Det vises til lovforslaget og spesialmotivene i kapittel 26.

Dersom det vedtas en ny § 81a i straffeloven i samsvar med utvalgets forslag, oppstår spørsmål om forholdet til eksisterende straffebud. Begrepet ”administrativ sanksjon” skal forstås i samsvar med definisjonen i utkastet til ny forvaltningsloven § 44 første og annet ledd, 31 og § 81a vil derfor få anvendelse på straffebestemmelser i all lovgivning som inneholder slike sanksjoner. Der særloven ikke inneholder en egen påtaleregel, er påtalen etter gjeldende rett ubetinget offentlig (jf. straffeloven § 77), mens den etter § 81a vil bli betinget av anmeldelse eller allmenne hensyn. Etter utvalgets syn er dette en endring som har gode grunner for seg, jf. ovenfor. I de tilfeller særloven nå stiller krav om påtalebegjæring, følger det av § 81a selv (jf. innledningen ”når ikke annet er bestemt”) at særlovens bestemmelse går foran. Her vil derfor vedtakelse av § 81a ikke føre til noen endring. Utvalget anbefaler at slike bestemmelser blir gjennomgått med sikte på at de særskilte påtaleregler blir opphevet.

10.7.4.3 Administrative sanksjoner i straffesak?

Dersom overtredelsen anmeldes, vil påtalemyndigheten og domstolene ha den personelle kompetanse til å ilegge sanksjoner. Saken befinner seg da i det straffeprosessuelle spor. Endringen i personell kompetanse fra forvaltningen til strafferettsapparatet behøver imidlertid ikke å medføre begrensninger i hvilke sanksjoner som kan ilegges. Spørsmålet er således om strafferettsorganene bare skal kunne anvende strafferettslige reaksjoner, eller om krav om administrative sanksjoner bør kunne tas med i straffesaken.

Problemstillingen illustreres godt av et eksempel: En person har grovt uaktsomt unndratt 1 million kroner i skatt. I det tosporede system ville han blitt anmeldt til politiet med krav om straff (fengsel), og i tillegg ville ligningsforvaltningen ilagt tilleggsskatt med 60 %, dvs. kr 600 000. I et ensporet system må ligningsforvaltningen velge om det skal sanksjoneres administrativt med tilleggsskatt eller om saken skal anmeldes. Dersom domstolen i et slikt tilfelle bare kan ilegge strafferettslige sanksjoner, må det her idømmes fengselsstraff i kombinasjon med bot. For at det totale sanksjonsnivået ikke skal bli mildere enn i det tosporede system, må boten settes minst like høyt som tilleggsskatten ville blitt. Hvis derimot forvaltningen kan begjære at administrative sanksjoner tas med i straffesaken, kan domstolen pådømme kravet om tilleggsskatt sammen med kravet om straff. Omleggingen fra tosporet til ensporet system medfører da at den personelle kompetanse samles hos domstolen og at alle sanksjoner blir ilagt i samme sak, men ”bredden” i sanksjonene blir den samme som i det tosporede system.

Etter utvalgets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å avskjære muligheten til å pådømme krav om administrative sanksjoner i tilknytning til en straffesak. Prinsippet om å unngå dobbeltforfølgning stiller bare krav om samtidighet, og utgangspunktet om at man bør begrense bruken av straff, jf. mandatet, tilsier at den sanksjon som utenrettslig ville vært administrativ ikke skal måtte gjøres om til formell straff hvis det reises straffesak. De aller fleste administrative sanksjoner ilegges utenrettslig, og sanksjonens innhold bør være avgjørende for om den skal være formell straff eller ikke. Det forhold at den personelle kompetanse endres fra forvaltningen til domstolene bør etter utvalgets oppfatning ikke ha betydning her. Det er for eksempel ikke grunn til at tilleggsbetaling (tilleggsskatt, tilleggsavgift eller tilleggstoll) skal falle bort når sanksjonssaken overføres fra forvaltningen til påtalemyndigheten.

Sanksjonenes administrative karakter, og det forhold at forvaltningen har primærkompetansen, tilsier imidlertid at påtalemyndigheten og retten ikke bør kunne ilegge slike sanksjoner av eget tiltak. Utvalget foreslår derfor at administrative sanksjoner bare skal kunne tas med i straffesaken når det er fremsatt begjæring om det fra forvaltningen. En slik begjæring er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Etter straffeprosessloven § 3 kan ”rettskrav som fornærmede eller andre skadelidte har mot siktede”, fremmes i straffesaken når kravet ”springer ut av samme handling som saken gjelder” og det er fremsatt begjæring om dette, jf. straffeprosessloven §§ 427 og 428. Slike krav (borgerlige rettskrav) behandles etter bestemmelsene i straffeprosessloven kapittel 29. Som borgerlige rettskrav anses som utgangspunkt alle krav som går ut på annet enn straff. Også offentligrettslige krav, for eksempel krav på tilleggsskatt, faller inn under bestemmelsen. 32 Utvalget finner det likevel noe usikkert etter gjeldende rett om alle former for administrative sanksjoner vil bli ansett som borgerlige rettskrav. 33 Det er imidlertid utvilsomt hensiktsmessig å behandle slike begjæringer på samme måte som (andre) borgerlige rettskrav, og utvalget foreslår derfor at det for tydelighets skyld tilføyes en bestemmelse om dette som nytt nr. 6 i straffeprosessloven § 3 første ledd. Videre bør administrative sanksjoner kunne tas med i et forelegg, og utvalget foreslår en endring i straffeprosessloven § 256 annet ledd i tråd med dette. Det vises til lovutkastene og spesialmotivene i kapittel 26.

Etter straffeprosessloven § 427 er det opp til påtalemyndighetens skjønn om den vil etterkomme en begjæring om å ta med krav om administrative sanksjoner i en straffesak. Utvalget legger imidlertid til grunn at en slik anmodning normalt vil bli etterkommet, med mindre påtalemyndigheten finner at straff og den aktuelle administrative sanksjon ikke bør kumuleres. For eksempel er det som regel liten grunn til å påstå både bot og overtredelsesgebyr for samme forhold. Forvaltningen kan for øvrig selv fremme kravet under straffesaken, jf. straffeprosessloven § 428.

På samme måte som ved borgerlige rettskrav ellers, kan retten pådømme kravet om administrative sanksjoner selv om den ikke finner at vilkårene for straff er oppfylt.

Ved sanksjonsfastsettelsen må domstolen kunne se straff og administrativ sanksjon i sammenheng. Når et krav om administrativ sanksjon er tatt med i straffesaken, bør retten derfor ha full kompetanse, slik at den også for den administrative sanksjon, der det er grunn til det, kan gå ut over den nedlagte påstand eller idømme en annen sanksjon enn påstått. Det kan for eksempel tenkes at retten kommer til at administrativt rettighetstap 34 vil være for strengt i tillegg til den straff som skal fastsettes, og derfor i stedet vil gi tiltalte en formell advarsel. 35 Utvalget foreslår et nytt punktum i straffeprosessloven § 38 annet ledd som regulerer dette. Utvalget foreslår videre en tilføyelse i straffeprosessloven § 38 tredje ledd om at retten skal gi partene anledning til å uttale seg om spørsmålet før den idømmer en annen administrativ sanksjon enn påstått eller går utenfor påstanden. Det vises også til punkt 12.8.6 og utkastet til ny § 57 i forvaltningsloven om omfanget av domstolenes prøvingsrett ved sivilrettslig søksmål om vedtak om administrative sanksjoner.

Et særlig spørsmål oppstår dersom retten kommer til at vilkårene for straff ikke er oppfylt og forvaltningen heller ikke har fremsatt begjæring om pådømmelse av administrative sanksjoner. Hvis retten her avsier frifinnelsesdom, vil denne sperre for senere administrativ sanksjon for samme forhold. Man kommer i så fall i den situasjon at overtredelsen – som forvaltningen mente var så alvorlig at den måtte anmeldes – ender helt uten sanksjon. Det sier seg selv at dette vil være svært uheldig. En mulig løsning er å gi en bestemmelse om at retten i et slikt tilfelle skal hjemvise saken til fortsatt behandling i forvaltningen. Formentlig vil man da – i forhold til forbudet mot gjentatt forfølgning – se den videre behandling og avgjørelse i forvaltningen som en videreføring av den sak som begynte i retten, og ikke som en ny forfølgning. Hjemvisning til fortsatt behandling i forvaltningen er imidlertid unødig tids- og ressurskrevende. Retten vil allerede ha gjennomført hovedforhandling med full bevisførsel i straffesaken, og normalt vil de samme faktiske forhold være avgjørende for spørsmålet om administrativ sanksjon. Gode grunner taler derfor for at retten også bør behandle dette.

Det er imidlertid ikke grunn til å fravike kravet om at pådømmelse av administrative sanksjoner forutsetter begjæring fra forvaltningen. Den nødvendige avklaring kan man da få dersom retten før den avsier frifinnelsesdom forelegger spørsmålet for forvaltningen. Retten må da om nødvendig utsette saken, men den kan sette frist for eventuell begjæring. Gjennom en slik regel sikrer man at spørsmålet om administrative sanksjoner blir overveid av forvaltningen også for det tilfelle at det ikke blir idømt straff. Hvis forvaltningen kommer til at den fortsatt ikke vil kreve dom for en administrativ sanksjon, skal retten avsi frifinnelsesdom. I motsatt fall gir det både en tids- og ressursmessig besparelse om spørsmålet om ileggelse av administrativ sanksjon avgjøres av den domstol som likevel behandler saken. En betydelig ulempe ved en slik ordning er imidlertid at spørsmålet først blir avklart etter at straffesaken ellers ville vært ferdigbehandlet. Ved at saken må utsettes i påvente av avklaring fra forvaltningen blir hovedforhandlingen oppstykket, og rettens behandling forsinkes.

Det beste vil derfor være om spørsmålet kan avklares før hovedforhandlingen. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at forvaltningen allerede når den inngir anmeldelse, jf. utkastet til § 81a, skal måtte ta stilling til om administrative sanksjoner skal begjæres pådømt. Dette måtte i tilfelle vurderes både under den forutsetning at det ilegges straff og under den forutsetning at overtrederen blir frifunnet for straff. Utvalget peker på at en anmeldelse er en anmodning om etterforsking, og forvaltningen bør ikke ”tvinges” til på et så tidlig tidspunkt å ta standpunkt til spørsmålet om administrative sanksjoner, jf. drøftelsen i punkt 10.7.4.3. Derimot bør en kunne pålegge forvaltningen å avklare spørsmålet så raskt som mulig etter anmeldelsen og å fremsette begjæring uten ugrunnet opphold dersom konklusjonen blir at det bør idømmes administrativ sanksjon. Utvalget har foreslått at dette lovfestes i ny forvaltningsloven § 52 første ledd. Det vises til utkastet og spesialmotivene i kapittel 26.

Dersom forvaltningen ikke har underrettet påtalemyndigheten om hvorledes man stiller seg til administrative sanksjoner, tilsier god påtaleskikk at påtalemyndigheten søker å bringe dette på det rene før hovedforhandlingen. En bestemmelse om dette kan tas inn i påtaleinstruksen, for eksempel som ny § 22-4a i kapittel 22 om utferdigelse av tiltalebeslutning, 36 og kan lyde slik:

Ӥ 22-4a. Foreleggelse for forvaltningen

Når det tas ut tiltale for en overtredelse som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, skal påtalemyndigheten, når forvaltningen ikke tidligere har fremmet krav om pådømmelse av administrativ sanksjon i straffesaken, normalt gi forvaltningen anledning til å ta stilling til om slik pådømmelse begjæres, enten i tillegg til straff eller for det tilfelle at retten frifinner for straff.”

Selv om behovet for å spørre forvaltningen er størst dersom straffekravet ikke skulle føre frem, er det naturlig at henvendelsen også omfatter administrativ sanksjon i tillegg til straff. Det er ikke et krav om at forespørselen skal komme før tiltale tas ut, selv om det vil være det vanlige. Spørsmålet kan også avklares under saksforberedelsen. Dersom forvaltningen fremsetter krav om pådømmelse av administrative sanksjoner i straffesaken – prinsipalt eller subsidiært – og påtalemyndigheten vil etterkomme begjæringen om å fremme kravet, må opplysning om dette tas med i tiltalebeslutningen, jf. straffeprosessloven § 252 siste ledd.

I brev av 20. september 2002 fra Justisdepartementet med høringsnotat om endring i vegtrafikklovens regler om inndragning av førerkort var ett av alternativene å gjøre inndragning av førerkort til en sivilrettslig sanksjon fastsatt av domstolene i straffesak. Departementet foreslo at dette i tilfelle ble gjennomført ved en tilføyelse i straffeprosessloven § 2 som regner opp hvilke krav på annet enn straff som alltid skal behandles etter reglene i straffeprosessloven. I høringsuttalelse av 15. november 2002 ga Sanksjonsutvalget sin tilslutning til dette. 37 Utvalget fremholdt at førerkortreaksjonene skiller seg fra andre administrative sanksjoner ved at det alltid skal være et vilkår at innehaveren blir ilagt straff eller domfelt for overtredelsen, og da er utvalget enig i regulering gjennom § 2. For sanksjoner som forvaltningen selv har kompetanse til å ilegge utenfor straffesak, men som skal tas med i straffesaken når forholdet anmeldes, bør det imidlertid gis en hjemmel i § 3, slik utvalget ovenfor har anbefalt som generell regel.

Det kan for øvrig stilles spørsmål ved om begrepet ”administrative sanksjoner” er egnet når sanksjonen ilegges av domstolen. Som fremholdt i punkt 9.4 om utvalgets begrepsbruk, ligger det imidlertid i uttrykket ”administrativ” ikke mer enn at forvaltningen har primærkompetansen. Det er fortsatt slik – med unntak av tap av retten til å føre motorvogn (”inndragning av førerkort”) dersom forslaget i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) blir vedtatt – at denne er lagt til forvaltningen. 38 Domstolenes kompetanse er sekundær. Den oppstår først når det er reist straffesak eller sivilt søksmål, og er for straffesakene etter utvalgets forslag dessuten avhengig av begjæring fra forvaltningen. Administrative sanksjoner er for øvrig et innarbeidet begrep, og det vil være kompliserende om man skal operere med ulike betegnelser i ulike sammenhenger.

10.7.4.4 Tilbakeføring til forvaltningen hvis påtalemyndigheten ikke reiser straffesak

Hvis påtalemyndigheten kommer til at vilkårene for straff ikke er oppfylt, skal den etter straffeprosessens regler henlegge anmeldelsen. Utvalget antar at saken bør sendes tilbake til forvaltningen dersom påtalemyndigheten begrunner henleggelsen med at det riktignok foreligger et brudd på normen, men at bruddet ikke er tilstrekkelig alvorlig, jf. omtalen av kvalifikasjonskravet for straff i punkt 10.6. Formentlig bør det samme gjelde hvis påtalemyndigheten av andre grunner har kommet til at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er til stede, men antar at forvaltningen likevel bør vurdere om det bør ilegges en administrativ sanksjon. Det kan for eksempel tenkes at ulikheter i sanksjonsvilkår mellom straffebudet og sanksjonsbestemmelsen, 39 eller ulikheter i beviskravet mellom en straffesak og en sak om administrativ sanksjon, 40 kan medføre at vilkårene for å ilegge en administrativ sanksjon er oppfylt selv om det ikke kan reageres strafferettslig. Videre kan det tenkes at påtalemyndigheten finner at allmenne hensyn ikke foreligger i et tilfelle hvor dette er en betingelse for offentlig påtale. Når forvaltningen har anmeldt en overtredelse til politiet, må det legges til grunn at den har ment at overtredelsen bør møtes med en sanksjon. På samme måte som angitt i forhold til domstolene i punkt 10.7.4.3, bør derfor forvaltningen få anledning til å vurdere spørsmålet om administrativ sanksjon på ny når det ikke reises straffesak.

En tilbakeføring av saken fra påtalemyndigheten til forvaltningen reiser ikke problemer i forhold til forbudet mot gjentatt forfølgning. Hvis forvaltningen deretter ilegger en administrativ sanksjon, er dette ingen ny forfølgning, men en fortsettelse av den forfølgning som pågår.

De nåværende henleggelsesgrunner er imidlertid ikke tilpasset en situasjon hvor forvaltningens anmeldelse med krav om straff ikke har ført frem og forvaltningen derfor skal ta stilling til om det er grunnlag for en administrativ sanksjon. Henleggelsesgrunnene er basert på at saken avsluttes av påtalemyndigheten. Etter gjeldende rett vil en henleggelse av årsaker som nevnt ovenfor, måtte skje etter ”bevisets stilling” eller fordi ”intet straffbart forhold anses bevist”. Utvalget foreslår derfor at det innføres en ny avgjørelsesgrunn i påtalemyndigheten: 41

”Saken tilbakeføres til behandling i forvaltningen fordi vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt”.

Det kan være noe uklart om en henleggelse i enkelte tilfeller kan regnes som frifinnelse i forhold til forbudet mot gjentatt forfølgning i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 og derved sperre for en etterfølgende administrativ sanksjon. Det vises til punkt 5.7.16.2. Etablering av en særskilt avgjørelsesgrunn for tilbakeføringstilfellene vil tydeliggjøre at det dreier seg om en fortsatt forfølgning og avskjære eventuell tvil her. Av samme grunn bør ordningen lovfestes, og utvalget foreslår en bestemmelse om dette i straffeprosessloven § 71b. Det vises til utkastet og spesialmotivene i kapittel 26.

10.7.4.5 Anke og klage

Domstolenes nokså formelle regler om anke avviker atskillig fra reglene om forvaltningsmessig klagebehandling. I det dominerende antall tilfeller vil ilagte administrative sanksjoner bli gjenstand for klage, ettersom de er ilagt av forvaltningen. Vedtaket kan deretter prøves av domstolene ved søksmål etter tvistemålslovens regler. Det vises til punkt 12.8.

Dersom en administrativ sanksjon ilegges av domstolene, vil som nevnt ovenfor, rettsmidlet være anke. Som det går frem av punkt 10.7.4.3, foreslår utvalget at krav om slike sanksjoner skal behandles etter reglene for borgerlige rettskrav. Dette innebærer at ankereglene i straffeprosessloven kapittel 29 får anvendelse.

Når en domstol frifinner både for straff og administrativ sanksjon, kan påtalemyndigheten ved anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet også kreve ny behandling av spørsmålet om administrative sanksjoner, jf. straffeprosessloven § 434. Videre kan forvaltningen påanke avgjørelsen av administrative sanksjoner særskilt etter tvistemålslovens regler, jf. straffeprosessloven § 435.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å foreslå endringer i disse reglene.

10.7.4.6 Omgjøring og gjenopptakelse

Straffedommer kan etter at de er blitt rettskraftige (jf. straffeprosessloven § 51) bare endres gjennom formell gjenopptakelse besluttet av domstolene, jf. straffeprosessloven kapittel 27. Vilkårene er strenge. Endring av et forvaltningsvedtak utføres innen forvaltningen etter reglene om omgjøring i forvaltningsloven § 35 og etter visse ulovfestede prinsipper. Omgjøringsadgangen er generelt noe videre enn gjenopptakelsesadgangen. Forvaltningsmessig omgjøring av administrative sanksjoner er omtalt i utredningens punkt 12.7.7.

Etter EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (2) skal forbudet mot gjentatt forfølgning

”ikke være til hinder for å gjenoppta en sak i samsvar med vedkommende stats lov og rettergangsordning i straffesaker, hvis det foreligger bevis for nye eller nyoppdagede omstendigheter eller hvis det i den tidligere rettergangen har vært en grunnleggende feil, som kunne påvirke utfallet av saken.”

Bestemmelsen gjelder også ved de administrative sanksjoner som regnes som ”straff” i forhold til tilleggsprotokollen.

En situasjon som ikke sjelden vil oppstå i praksis, er at forvaltningen – etter at en administrativ sanksjon er ilagt – blir klar over nye omstendigheter eller bevis som viser at overtredelsen ikke skulle vært avgjort av forvaltningen, men anmeldt til politiet. Det kan for eksempel tenkes at borgeren eller foretaket har fortiet eller skjult viktig informasjon. Forutsatt at de internrettslige vilkårene for forvaltningsrettslig omgjøring er oppfylt, og omgjøring ikke hindres av P 7-4 (2), kan forvaltningen i et slikt tilfelle oppheve vedtaket om administrativ sanksjon og i stedet inngi anmeldelse.

På samme vilkår kan forvaltningen – dersom forholdet ikke er så graverende at det blir anmeldt – skjerpe den administrative sanksjon, for eksempel heve overtredelsesgebyret eller ilegge rettighetstap istedenfor formell advarsel.

Ved anmeldelse må fristen i utkastet til ny § 81a være overholdt for at straffesak skal kunne reises, med mindre allmenne hensyn krever påtale. Utvalget antar at dette ikke vil være noen hindring av betydning i praksis. Som regel vil fristen først begynne å løpe når forvaltningen blir klar over de nye bevis, jf. punkt 10.7.4.2, og i de alvorlige saker vil påtalemyndigheten uansett komme til at det foreligger allmenne hensyn.

10.8 Bør andre enn påtalemyndigheten ha kompetanse til å utferdige forelegg?

Ovenfor har utvalget konkludert med at dersom det skal anvendes både straff og administrativ sanksjon mot samme person eller foretak for samme overtredelse, bør reglene utformes slik at begge sanksjoner ilegges samtidig av samme organ. Videre har utvalget anbefalt at dette gjennomføres ved at både straffen og den administrative sanksjon ilegges av domstolene eller av påtalemyndigheten gjennom forelegg.

Dersom straffen skal være bot, vil begge sanksjoner kunne ilegges samtidig av samme organ også dersom forvaltningen gis kompetanse til å utferdige forelegg. Utvalget vil imidlertid ikke gå inn for dette. En har særlig lagt vekt på at prinsipielle hensyn med styrke taler mot en slik ordning, samtidig som det er vanskelig å se at behovet er særlig stort. Spørsmålet om andre enn politiet og tollvesenet bør gis adgang til å utferdige forenklede forelegg behandles ikke her, men i kapittel 17.

Bot er formell straff selv om boten ilegges gjennom et forelegg, jf. straffeloven § 15. Etter Grunnloven § 96 kan straff bare ilegges ved dom. Bruk av forelegg er likevel ikke ansett for å stride mot Grunnloven fordi det dreier seg om et tilbud til den siktede om å gjøre opp et straffansvar på en enkel måte, samtidig som det er tale om en reaksjon som ikke innebærer frihetsberøvelse. Dersom forelegget ikke vedtas, må påtalemyndigheten bringe saken inn for retten, jf. straffeprosessloven § 268.

Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å utvide dette unntaket fra prinsippet om at ileggelse av straff hører under domstolene. Det må her legges betydelig vekt på hensynet til siktedes rettssikkerhet. Påtalemyndigheten er uavhengig av anmelderen, og den skal sørge for at etterforskingen skjer på en objektiv måte, jf. straffeprosessloven § 226. Prinsippet om at all tvil skal komme siktede til gode gjelder også for påtalemyndigheten. For å ta ut tiltale må således påtalemyndigheten både selv være overbevist om siktedes straffeskyld og være av den oppfatning av straffeskylden kan bevises i retten. 42 Selv om også forvaltningen skal opptre objektivt i sine undersøkelser, har forvaltningen en annen funksjon enn påtalemyndigheten ved at den både skal føre tilsyn med den aktuelle lovgivning, avdekke mulige overtredelser og undersøke disse. Dette kan i noen grad løses ved separasjon av slike oppgaver innen et organ eller mellom flere forvaltningsorganer, men prinsipielt bør ikke organer med slike oppgaver i tillegg ha kompetanse til å ilegge straff, jf. punkt 10.5.6 foran.

Jo mer alvorlig overtredelsen er, jo større blir dessuten betenkelighetene ved å gi forvaltningen foreleggskompetanse. Særordningen med forenklede forelegg, jf. kapittel 17, er begrunnet med at det dreier seg om mindre alvorlige og enkelt konstaterbare lovbrudd som er egnet til å bli avgjort ved standardiserte (og små) bøter. Etter utvalgets forslag vil flere overtredelser enn i dag bli avgjort med gebyrer eller forenklede forelegg. Dette innebærer at de sakene som ”blir igjen” til ordinære forelegg på bot, ikke vil være bagatellmessige og ofte heller ikke enkle.

Utvalget kan heller ikke se at det er noe nevneverdig praktisk behov for å gi forvaltningen foreleggskompetanse. I samsvar med mandatet foreslår utvalget økt bruk av administrative sanksjoner. Straff skal som det klare utgangspunkt være forbeholdt de mer graverende overtredelser, jf. punkt 10.6 om gjennomføringen av kvalifikasjonskravet. Ved de mindre alvorlige overtredelsene vil derfor forvaltningen normalt kunne ilegge en økonomisk sanksjon selv, for eksempel i form av overtredelsesgebyr eller tilleggsskatt/tilleggsavgift. Videre vil mange av de sakene som anmeldes, være så vidt alvorlige at påtalemyndigheten vil legge ned påstand om fengselsstraff (betinget eller ubetinget). Disse må derfor uansett fremmes for domstolene. De rene foreleggssakene fremstår her som en mindre praktisk mellomgruppe.

10.9 Offentliggjøring av politianmeldelser

Som omtalt i punkt 10.7.4, går utvalget inn for et ensporet system der forvaltningen må velge spor – dvs. om en overtredelse skal forfølges ved administrative sanksjoner eller politianmeldes.

I mange tilfeller vil opplysninger om en politianmeldelse mot navngitte personer være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, jf. punkt 5.6.4.2. Og selv om opplysningene ikke skulle være undergitt taushetsplikt, kan mulige skadevirkninger for den saken gjelder tale mot offentliggjøring av en anmeldelse. Anmeldelsen kan da unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5, jf. punkt 5.6.4.4. Ved vurderingen av om meroffentlighet skal praktiseres vil flere hensyn ha vekt. Det vil normalt være uvisst om saken vil resultere i endelig straffedom, og avklaring av faktum og subjektive forhold vil kunne kreve nærmere etterforsking. Offentlig omtale av en politianmeldelse kan medføre skadevirkninger selv om saken ender med henleggelse eller frifinnelse. Endelig er det et tungtveiende hensyn hvis den anmeldelsen retter seg mot ikke er gitt partsstatus med rett til innsyn og kontradiktorisk behandling mv. før anmeldelse besluttes. Som nevnt i punkt 5.6.4.2, er beslutning om å anmelde mulige straffbare forhold til politiet ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. På den annen side må det tas hensyn til allmennhetens behov for informasjon, og det vil alltid ha betydning om de opplysningene anmeldelsen bygger på, er alminnelig kjent.

De ovennevnte vurderinger gjelder særlig for privatpersoner som anmeldes, og vil kunne stille seg annerledes hvor det gjelder en bedrift eller annen juridisk person, jf. også punkt 5.6.4.3. Dette forutsetter at anmeldelsen ikke reelt må anses som en beskyldning om lovbrudd mot individuelle personer (for eksempel daglig leder eller styreformann), som kan være underlagt taushetsplikt, jf. ovenfor. Når anmeldelsen retter seg mot foretak, kan det i større grad tenkes forsvarlig å praktisere meroffentlighet om anmeldelsen. Særlig gjelder dette dersom forholdet har vært behandlet kontradiktorisk overfor foretaket.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i de gjeldende bestemmelser om taushetsplikt og offentlighet ved politianmeldelser fra forvaltningen.

11 Oversikt over administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak

11.1 Kapittelsammendrag

De viktigste administrative sanksjonene inngår i én av to hovedgrupper: Enten dreier det seg om en økonomisk forpliktelse eller om tap av en rettighet. I tillegg kommer formelle advarsler, som kan være en alternativ sanksjon i forhold til begge hovedgrupper. Etter utvalgets oppfatning bør et generelt administrativt sanksjonssystem inneholde følgende sanksjoner:

• Overtredelsesgebyr

• Tilleggsbetaling

• Tap av offentlig ytelse

• Administrativ inndragning

• Administrativt rettighetstap

• Formell advarsel

Utvalget gjennomgår også de viktigste tilgrensende forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner. Særlig kan bestemmelser om tvangsmulkt ha stor betydning for å sikre etterlevelse av plikter som følger av lov eller forskrift eller som er pålagt ved enkeltvedtak.

11.2 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak som utvalget skal vurdere. En vil her gruppere de aktuelle sanksjoner og forvaltningstiltak etter art, drøfte hvilke tiltak som bør defineres som er sanksjoner og hvilke ikke, samt foreslå ensartede betegnelser.

De mange fellesspørsmål som administrative sanksjoner reiser, drøftes i kapittel 12, mens særspørsmålene for den enkelte sanksjon er behandlet i kapittel 13. Tiltak som ikke er sanksjoner, omhandles i kapittel 15.

11.3 Administrative sanksjoner

11.3.1 Innledning

I punkt 9.4 har utvalget for sitt formål definert begrepet ”sanksjon” slik:

En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.

At en sanksjon er ”administrativ” betegner at loven har lagt primærkompetansen til å ilegge sanksjonen til forvaltningen. Det vises til drøftelsen i punkt 9.4.

De viktigste administrative sanksjonene inngår i én av to hovedgrupper: Enten dreier det seg om en økonomisk forpliktelse eller om tap av en rettighet.

De økonomiske sanksjonene etablerer en plikt til å betale penger, til å tåle inndragning av penger eller gjenstander, eller til å tåle hel eller delvis utestengelse fra en offentlig ytelse man ellers ville hatt krav på. Rettighetstapene vil bestå i at forvaltningen kaller tilbake – tidsbegrenset eller for alltid – en offentlig tillatelse, eller at forvaltningen legger ned forbud mot å drive en virksomhet som ikke krever tillatelse.

I tillegg til denne hovedinndelingen må man operere med en tredje gruppe som samler opp andre sanksjoner, først og fremst formelle advarsler. I mandatet nevnes også offentliggjøring av hvem som har begått lovbrudd. I kapitlet her vil utvalget følge denne tredelingen.

11.3.2 Økonomiske sanksjoner

11.3.2.1 Overtredelsesgebyr

I utvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse.

Etter gjeldende rett brukes overtredelsesgebyrer for en stor del ved masseovertredelser. Her er ansvaret tilnærmet objektivt, gebyrene ilegges oftest på stedet og etter standardiserte satser fastsatt i lov eller forskrift. 43 Det finnes imidlertid også eksempler på overtredelsesgebyrer som utmåles etter en konkret vurdering og som kan utgjøre store beløp. 44

Overtredelsesgebyrene tilfaller normalt statskassen, men ikke alltid. Som eksempel på en avvikende ordning nevnes ileggelse av gebyr etter børsloven § 5-12 der gebyret går til børsen selv. Ved brudd på bestemmelser om kommunal avgiftsparkering, jf. forskrift av 1. oktober 1993 med hjemmel i bl.a. vegtrafikkloven § 31a, tilfaller gebyret (som i loven betegnes tilleggsavgift) kommunekassen.

Overtredelsesgebyr er en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet, jf. punkt 9.4. Det er et vilkår for å ilegge et overtredelsesgebyr at en handlingsnorm er brutt, og formålet med gebyrileggelsen er pønalt, dvs. å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnet mot overtredelsen.

Med utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som utvalget foreslår i punkt 10.3 og 10.6, bør overtredelsesgebyr etter utvalgets oppfatning i mange tilfeller kunne erstatte bøtestraff. Særlig gjelder dette ved overtredelser som etter gjeldende rett medfører bot ved forenklet forelegg, dvs. ved overtredelser av vegtrafikklovgivningen, tolloven 45 og lov om fritids- og småbåter. 46 Også på andre forvaltningsområder der normalstraffen er bot – ilagt av påtalemyndigheten ved ordinært forelegg eller idømt av domstolene – bør man vurdere å innføre overtredelsesgebyr. Det vises til punkt 13.4.

I gjeldende bestemmelser brukes ulike betegnelser på det som i utvalgets forstand er et overtredelsesgebyr. Utvalget anbefaler at begrepsbruken bør være konsekvent, og at sanksjonen bør kalles overtredelsesgebyr. Gebyr er her en innarbeidet betegnelse, jf. som eksempler fra vegtrafikklovgivningen overlastgebyr, parkeringsgebyr og bilbeltegebyr. Det finnes imidlertid også mange former for gebyr som ikke utløses av et lovbrudd, for eksempel gebyrer som er betaling for offentlige tjenester (blant annet for utstedelse av pass eller førerkort) og gebyrer som utløses av betalingsmislighold 47 (blant annet forhøyet gebyr ved unnlatt eller forsinket betaling av parkeringsgebyrer). De ulike typer gebyrer bør skilles fra hverandre. Utvalget mener derfor at de gebyrer som er en sanksjon, bør samles under én betegnelse. Ved å velge begrepet overtredelsesgebyr markeres at gebyret ilegges som reaksjon mot et normbrudd.

Gjennom en konsekvent begrepsbruk sikrer man også at det ikke oppstår tvil om hvilken type forvaltningstiltak lovgiveren har ment å gi hjemmel for. Problemstillingen illustreres av Rt 2002 side 1298 (Polarlaks II), som blant annet gjaldt tolkingen av tvangsmulktbestemmelsen i tidligere § 17 (nå § 22) i oppdrettsloven. 48 Høyesterett kom til at den aktuelle tvangsmulkten ikke hadde hjemmel i § 17, fordi den var ilagt etter at det ulovlige forhold hadde opphørt og derved fikk ”karakter av en straffereaksjon”. I utvalgets terminologi dreier det seg da om et overtredelsesgebyr. En tvangsmulkt har ikke pønal karakter, men skal fungere som et fremtidig press for å fremtvinge en handling eller ytelse eller bringe et ulovlig forhold til opphør, jf. punkt 11.4.2. Dommen berører også forholdet til Grunnloven § 96 og må forstås slik at Grunnloven ikke generelt er til hinder for at forvaltningen kan gis kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Dette gjelder selv om et slikt gebyr har mye til felles med bøtestraff og selv om det kan være tale om store beløp. Imidlertid stilles det blant annet krav til klarhet i hjemmelsbestemmelsen.

Markedsføringsloven 49 § 16 gir en i og for seg klar hjemmel for ”tvangsgebyr”. Etter utvalgets syn er imidlertid denne bestemmelsen et eksempel på en ordning som det er vanskelig å klassifisere. Tvangsgebyret inneholder både elementer av overtredelsesgebyr og elementer av tvangsmulkt. Utvalget anser slike blandingssystemer som uheldige. Blant annet av hensyn til forbudet mot dobbeltforfølgning i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 og den særregulering utvalget foreslår for administrative sanksjoner, bør det fremgå klart av loven hvilke tiltak som er sanksjoner og hvilke som ikke er det.

På noen områder kan det være hensiktsmessig å anvende overtredelsesgebyr som et fellesbegrep for gebyrer ved ulike typer av lovbrudd, jf. eksemplene ovenfor fra vegtrafikksektoren. Overlastgebyr, parkeringsgebyr og bilbeltegebyr vil således i utvalgets terminologi være ulike former for overtredelsesgebyrer.

11.3.2.2 Tilleggsbetaling

Tilleggsbetaling er primært aktuell som sanksjon i skatte- og avgiftslovgivningen. 50 På dette forvaltningsområdet har borgerne en betalingsforpliktelse til det offentlige, og ansvarssubjektene pålagt i lov å gi forvaltningen alle opplysninger av betydning for fastsettelsen av betalingsforpliktelsens omfang.

I utvalgets terminologi karakteriseres tilleggsbetaling ved at forvaltningen pålegger borgeren eller foretaket å betale et pengebeløp som følge av brudd på denne opplysningsplikten. Pliktbruddet består normalt i at de gitte opplysninger er uriktige eller ufullstendige. Total unnlatelse av å gi opplysninger (for eksempel unnlatelse av å sende inn omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven) eller for sen innsendelse av opplysninger er i og for seg også brudd på opplysningsplikten, men det bør likevel sondres mellom slike unnlatelser og de tilfellene der det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger. Det vises til punkt 13.5.2 og 13.5.3.

Tilleggsbetaling kan ses som en undergruppe av overtredelsesgebyrer ved at også tilleggsbetaling er en økonomisk sanksjon som utløses av et lovbrudd. Likevel er det naturlig å behandle denne sanksjonen særskilt, fordi overtredelsen alltid gjelder opplysningsplikt i tilknytning til en betalingsforpliktelse. Ved overtredelser av andre bestemmelser om opplysningsplikt brukes derimot overtredelsesgebyrer. 51

Tilleggsbetaling er en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet i punkt 9.4. Det er et vilkår for å fatte vedtak om tilleggsbetaling at plikten til å gi opplysninger er overtrådt. Sanksjonen har normalt et dobbelt formål. Den skal både være en reaksjon mot overtredelsen og en delvis kompensasjon for de betydelige utgifter til kontroll og undersøkelser som uriktige og ufullstendige oppgaver påfører det offentlige. 52 Ved forhøyet tilleggsskatt 53 er det pønale formål så fremtredende at det åpenbart dreier seg om en sanksjon i utvalgets terminologi. Utvalget legger imidlertid til grunn at også ved ordinær tilleggsskatt 54 er det pønale formål så vidt vesentlig at vedtaket bør regnes som en sanksjon. 55

En rekke lover om skatt og avgifter inneholder bestemmelser om tilleggsbetaling. 56 Utvalget legger hovedvekten på avgiftslovgivningen, fordi ligningslovens bestemmelser utredes av Tilleggsskatteutvalget. 57 Etter utvalgets oppfatning bør tilleggsbetaling fortsatt være den primære sanksjon når det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til avgiftsmyndigheten, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes med krav om straff. Derimot synes det å være behov for å harmonisere bestemmelsene, jf. punkt 13.5.2.

Etter gjeldende rett er det gjennomgående et vilkår for tilleggsbetaling at bruddet på opplysningsplikten har ført til eller kunne ha ført til fastsetting av for lav skatt eller avgift. Derimot varierer det om tilleggsbetaling skal anvendes når vilkårene er oppfylt, 58 eller om dette overlates til forvaltningens skjønn. 59 Videre varierer skyldkravet. Dette er strengest i ligningsloven, der ordinær tilleggsskatt i utgangspunktet ilegges på objektivt grunnlag, 60 men bestemmelsen om fritak ved nærmere angitte unnskyldningsgrunner 61 klargjør at det også her dreier seg om et ansvar for uaktsomhet. Simpel uaktsomhet er det skyldkrav som er vanligst brukt, 62 men i noen tilfeller kreves grov uaktsomhet. 63 Satsene er normalt fastsatt i loven som en prosent av den skatt eller avgift som er eller kunne vært unndratt. Prosentens størrelse varierer. Således utgjør for eksempel ordinær tilleggsskatt 30 %, 64 mens tilleggsavgift etter merverdiavgiftsloven utgjør ”inntil 100 pst.”. Etter særavgiftsloven ilegges en ”tilleggsavgift som tilsvarer det dobbelte, i gjentakelsestilfelle det firedobbelte av det pliktige avgiftsbeløp”. 65

Utvalget anbefaler at tilleggsbetaling brukes som et fellesbegrep (overbegrep) for tilleggsskatt, tilleggsavgift og tilleggstoll når grunnlaget for vedtaket er brudd på opplysningsplikt i tilknytning til en betalingsforpliktelse til det offentlige.

11.3.2.3 Tap av offentlig ytelse

Tap av offentlig ytelse er aktuell som sanksjon i lovgivning om økonomisk støtte fra det offentlige til borgere og foretak. På disse forvaltningsområdene er borgerne pålagt en plikt til å gi forvaltningen de opplysninger som er nødvendige for å bedømme om søkeren er berettiget til støtte og for å fastsette omfang og varighet av denne. Stønadsmottakere har også plikt til av eget tiltak å gi melding om endringer i sin situasjon som har betydning for stønaden, og man har plikt til å etterkomme de pålegg som blir gitt.

Sanksjonen karakteriseres ved at forvaltningen som følge av brudd på opplysningsplikten eller unnlatelse av å oppfylle gitte pålegg, treffer vedtak om å avslå eller begrense en ytelse som borgeren/foretaket ellers ville hatt krav på, eller vedtar å stanse en slik ytelse for en bestemt tid.

På mange måter kan en si at tap av offentlig ytelse er det ”motsatte” av tilleggsbetaling. Ved tilleggsbetaling medfører brudd på opplysningsplikt i tilknytning til en betalingsforpliktelse til det offentlige, at borgeren må betale mer enn han ellers skulle gjort. Ved tap av offentlig ytelse fører brudd på opplysningsplikt i tilknytning til en ytelse fra det offentlige, til at borgeren får mindre enn han ellers ville fått. Tap av offentlig ytelse kan også betraktes som en spesiell form for administrativt rettighetstap.

Utvalget har valgt å anse tap av offentlig ytelse som en sanksjon, jf. punkt 9.4 om sanksjonsbegrepet. Vedtaket utløses av et lovbrudd. Ved at borgeren eller foretaket ikke får innvilget eller mister offentlig stønad som man ellers ville hatt krav på, eller må tåle reduksjon av en slik ytelse, påføres et onde, og dette pønale formålet er fremtredende ved vedtaket. Tap av offentlig ytelse har likevel en annen karakter enn de andre økonomiske sanksjonene ved at borgeren ikke pålegges noen betalingsplikt. I en kjennelse av 28. februar 2003 har Høyesterett lagt til grunn at utestengelse fra dagpenger under arbeidsledighet 66 er straff i relasjon til EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (forbudet mot gjentatt forfølgning).

For ordens skyld bemerkes at krav om tilbakebetaling av for meget utbetalt ytelse selvsagt ikke er noen sanksjon. Her dreier det seg om beløp man ikke har rett til.

En forutsetning for at det skal være tale om en sanksjon, slik utvalget har definert dette begrepet i punkt 9.4, er uansett at det dreier seg om ytelser som borgeren eller foretaket har et rettskrav på. Det må være tale om rettigheter som er fastsatt i lov eller ved forskrift i medhold av lov, og hvor tildeling verken er avhengig av forvaltningens skjønn eller av størrelsen på vedtatte budsjetter. Ytelser etter folketrygdloven er et nærliggende eksempel her, sml. bestemmelsen i loven § 21-7 om ”uriktige opplysninger m.m. – følger for ytelser fra trygden” 67 og sysselsettingsloven § 36 om utestengning fra retten til dagpenger under arbeidsløshet. Omvendt vil de fleste former for næringsstøtte falle utenfor. Når foretaket ikke har rettskrav på ytelsen, kan avslag på en søknad eller stansing av en utbetaling heller ikke være noen sanksjon. Det er således bare en begrenset del av den offentlige ”godetildeling” som er relevant for utvalgets arbeid.

Utvalget mener at tap av ytelse fortsatt bør være den primære sanksjon ved brudd på opplysningsplikten, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes med krav om straff. Det vises til punkt 13.6.

Utvalget foreslår at tap av offentlig ytelse brukes som fellesbetegnelse på denne sanksjonen. Selv om ordet ”tap” muligens kan gi inntrykk av at man bare har avslag og stans av ytelser for øye, omfatter uttrykket etter en alminnelig språklig forståelse også reduksjon og tidsbegrenset stans av slike ytelser.

11.3.2.4 Administrativ inndragning

Administrativ inndragning må ses i sammenheng med bestemmelsene om strafferettslig inndragning i straffeloven §§ 34 flg. Både sanksjonens innhold (for eksempel inndragning av fortjenesten ved et ulovlig prissamarbeid) og grunnlaget for den (lovbruddet) vil i mange tilfeller være det samme. Inndragning etter straffeloven er heller ikke formell straff, selv om inndragningssaker behandles i straffeprosessens former. Forskjellen mellom sanksjonene består da i at den personelle kompetanse er ulik. Administrativ inndragning kan besluttes av forvaltningen, mens strafferettslig inndragning ilegges av påtalemyndigheten eller domstolene.

Administrativ inndragning karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en borger eller et foretak å gi fra seg penger eller gjenstander som er utbytte av en overtredelse, eller som har vært brukt ved en overtredelse eller vært gjenstand for en overtredelse, eller som har blitt ulovlig produsert, eller å innbetale verdien av slike gjenstander helt eller delvis.

”Utbytte” er enhver økonomisk fordel oppnådd ved overtredelsen, for eksempel fortjenesten ved en skatteunndragelse eller et konkurranselovbrudd. Som eksempel på ting som har vært ”brukt ved” en overtredelse, nevnes fartøy og fiskeredskap som er benyttet ved ulovlig fiske. Alternativet ting som har vært ”gjenstand for en overtredelse” gjelder situasjoner der befatningen med tingen er omtrent identisk med innholdet i handlingsnormen, for eksempel varer som er innført til Norge uten å bli oppgitt til fortolling, varer som er omsatt ulovlig og fisk som er fanget ulovlig. Eksempler på ting som er ulovlig produsert, er hjemmebrent og piratkopierte dataprogrammer og spill.

I dag er det få bestemmelser om administrativ inndragning, og disse er nokså uensartet. Etter gjeldende rett er det således bare hjemmel for administrativ inndragning på enkelte forvaltningsområder. Som eksempler på bestemmelser om inndragning av utbytte nevnes konkurranseloven 68 § 6-5 og verdipapirhandelloven 69 § 14-2. Begge bruker betegnelsen vinningsavståelse, og i begge tilfeller utferdiges inndragningsforelegg. Dersom dette ikke vedtas, er forvaltningen henvist til å bringe saken inn for domstolene gjennom ordinært sivilt søksmål. Viltloven og fiskerilovgivningen har bestemmelser om administrativ inndragning av ulovlig felt vilt og ulovlig fanget fisk. I noen tilfeller er bestemmelsene her utformet som regler om eiendomsrett. For eksempel fastsetter viltloven 70 § 48, som har overskriften ”viltfondets og kommunens eiendomsrett”, blant annet at ulovlig felt vilt tilfaller Viltfondet.

Slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet i punkt 9.4, kan det diskuteres om administrativ inndragning bør regnes som en sanksjon. Det er også et spørsmål om det bør sondres mellom ulike former for inndragning.

På den ene side er det alltid et vilkår for administrativ inndragning at det er begått et lovbrudd, og inndragningen fremstår i de fleste tilfeller som reaksjon mot dette lovbruddet.

På den annen side påføres ikke lovbryteren noe onde ved inndragning av utbytte. For eksempel fratas bedrifter som har brutt konkurranseloven, den fortjeneste de har hatt av overtredelsen. Formålet med slike vedtak er å ”nullstille”. Gjerningspersonen eller foretaket skal stilles i samme økonomiske situasjon som om lovbruddet ikke hadde blitt begått. Det samme gjelder ved inndragning av ulovlig felt vilt eller ulovlig fanget fisk. Noen restitusjon er det likevel normalt ikke tale om. Ser man situasjonen fra skadelidtes side, skjer det vanligvis ingen nullstilling. Ved ulovlig prissamarbeid mellom foretak ligger for eksempel tapet hos kundene som har måttet betale for mye for varer eller tjenester, mens vinningsavståelsen etter konkurranseloven tilfaller staten. Dessuten kan det være vanskelig å beregne hvor stor den økonomiske fordel ved overtredelsen er, slik at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom det inndratte beløp og den faktiske vinning som er oppnådd. Det er heller ikke alltid mulig å identifisere alle skadelidte.

Ved inndragning av ting som har vært gjenstand for en straffbar handling (for eksempel innsmuglede varer), dominerer det pønale formål. Ved en tollovertredelse blir gjerningspersonen dårligere stilt ved at varene inndras enn han ville ha vært om han hadde oppgitt dem til fortolling og betalt toll og avgifter, og dette er også hensikten med inndragningen.

Ved inndragning av ting som har vært brukt til en straffbar handling (for eksempel ulovlig satte garn eller en båt som har vært brukt til ulovlig fiske), vil inndragningen ha dobbelt formål. Dels vil formålet være pønalt (å påføre gjerningspersonen et onde som reaksjon mot lovbruddet), dels å hindre fremtidige overtredelser ved at redskapet ikke kan benyttes igjen. Ofte vil det avvergende formål komme i forgrunnen. Til illustrasjon nevnes Rt 2002 side 1271. Saken gjaldt inndragning i medhold av straffeloven § 35 annet ledd av en kapsel som hadde vært brukt av Greenpeace under en aksjon mot en norsk borerigg i Nordsjøen. Høyesterett kom til at saken gjaldt en straffanklage etter EMK artikkel 6 nr. 1 (”criminal charge”), men at elementet av straff var så beskjedent og det avvergende element så dominerende at inndragningen ikke var å anse som straff (”penalty/punishment”) i forhold til EMK artikkel 7 og tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (om forbud mot dobbeltforfølgning).

Ved utformingen av et administrativt sanksjonssystem finner utvalget at det er unødvendig og kompliserende om man skal sondre mellom de ulike grunnlag for administrativ inndragning. Utvalget har derfor valgt å regne alle former for administrativ inndragning som sanksjoner.

Etter utvalgets oppfatning bør et generelt administrativt sanksjonssystem inneholde hjemmel for administrativ inndragning, selv om behovet vil variere betydelig mellom de ulike forvaltningsområder. Særlig der overtredelsen sanksjoneres administrativt, bør også eventuell inndragning kunne skje ved vedtak av forvaltningen. Det vises til punkt 13.7.

De någjeldende bestemmelser bruker begreper som vinningsavståelse, inndragning og eiendomsrett. Utvalget anbefaler at man i stedet anvender administrativ inndragning som en fellesbetegnelse. 71 Ved ”inndragning” markeres det karakteristiske ved sanksjonen at borgeren eller foretaket pålegges å gi fra seg penger eller gjenstander. Ved å tilføye ”administrativ” skilles vedtak om inndragning som forvaltningen treffer, fra den strafferettslige inndragning som kan besluttes av påtalemyndigheten eller domstolene.

11.3.3 Rettighetstap

11.3.3.1 Administrativt rettighetstap – avgrensning mot tilbakekall av tillatelse

Administrativt rettighetstap må ses i sammenheng med strafferettslig rettighetstap, jf. straffeloven §§ 29 flg. Både sanksjonens innhold (for eksempel tap av retten til å drive næringsvirksomhet) og grunnlaget for den (lovbrudd) vil i mange tilfeller være det samme. Forskjellen mellom sanksjonene består dels i at administrativt rettighetstap ikke er formell straff, dels at den personelle kompetanse er ulik. Administrativt rettighetstap vedtas av forvaltningen, mens strafferettslig rettighetstap ilegges av domstolene på grunnlag av en tiltalebeslutning fra påtalemyndigheten.

Rettighetstap som sanksjon karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake en offentlig tillatelse som følge av at innehaveren av tillatelsen (hvis innehaveren er en person) eller noen som handler på vegne av innehaveren (hvis innehaveren er et foretak), har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i eller i medhold av lov eller i individuell avgjørelse.

En spesiell form for rettighetstap har man der forvaltningen treffer vedtak om sperrefrist for innvilgelse av en tillatelse, jf. vegtrafikkloven § 24a om sperrefrist for førerkort. Utvalget finner det klart at sperrefrist ikke er aktuelt som en generell administrativ sanksjon. Dette må reguleres i særlovgivningen på de forvaltningsområder der det måtte være et behov. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på sperrefristregler. Et annet særtilfelle er forbud mot en virksomhet som ikke krever tillatelse. Dette behandles særskilt i punkt 11.3.3.2.

Etter gjeldende rett er tap av retten til å føre motorvogn (”inndragning av førerkort”) som følge av straffbart forhold det hyppigst forekommende eksempel på administrativt rettighetstap som sanksjon. I høringsnotat av 20. september 2002 har Justisdepartementet foreslått at kompetansen til å treffe slike avgjørelser skal overføres til domstolene og at spørsmålet skal behandles som ledd i straffesaken. I høringsnotatet bes høringsinstansene også uttale seg om rettighetstapet skal være en sivilrettslig sanksjon eller gjøres til formell straff. Utvalget har i høringsuttalelse av 15. november 2002 sluttet seg til forslaget om overføring av den personelle kompetanse til domstolene. Utvalget sa seg videre enig i at spørsmålet om tap av retten til å føre motorvogn skal behandles i straffesaken, men mente at sanksjonen fortsatt bør være sivilrettslig, sml. utvalgets forslag i punkt 10.7.4. Forslagene er nå fulgt opp i Ot.prp. nr. 52 (2002–2003). Det vises for øvrig til punkt 19.7.1.

Etter utvalgets syn kan et tidsbegrenset administrativt rettighetstap være en hensiktsmessig sanksjon på mange forvaltningsområder. Sanksjonen er aktuell både overfor næringsdrivende og utenfor næringsvirksomhet. Ved mindre alvorlige overtredelser i næring antas sanksjonen først og fremst å være praktisk der rettighetstapet er begrenset til en del av virksomheten, slik at konsekvensen ikke blir at foretaket må legges ned. En forretning som har solgt øl til mindreårige, mister for eksempel retten til å selge alkoholholdige drikkevarer for en tid. Et tidsbegrenset rettighetstap i yrkesforhold behøver heller ikke å medføre at vedkommende står uten arbeid. En revisor som har mistet bevillingen, kan for eksempel fortsatt være ansatt i et revisjonsfirma, men kan ikke være ansvarlig revisor for de enkelte oppdrag. Tilsvarende gjelder for eiendomsmeglere. I de alvorlige tilfeller må forvaltningen imidlertid også kunne ilegge rettighetstap som medfører opphør av virksomheten. Det vises til punkt 13.8.

Rettighetstap som sanksjon må avgrenses mot de tilbakekall som ikke er sanksjoner, selv om de utløses av en overtredelse. Avgjørende for grensedragningen er formålet med særlovens bestemmelse om rettighetstap. Dersom dette er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnets side mot overtredelsen, er vedtaket en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet i punkt 9.4. Omvendt vil et tilbakekall ikke være en sanksjon hvis formålet er å hindre at en person fortsetter å drive en virksomhet han ikke er kvalifisert for. Ikke sjelden vil et vedtak ha flere formål. Etter utvalgets definisjon står man da overfor en sanksjon når det pønale formål er hovedsakelig eller vesentlig.

Utvalget mener at denne sondringen bør gjenspeiles i begrepsbruken. Det foreslås derfor at administrativt rettighetstap anvendes som betegnelse på sanksjonene, og at tilbakekall av offentlig tillatelsebenyttes ved andre vedtak. Administrativt rettighetstap vil ha samme formål som det strafferettslige. Det er da naturlig å bruke samme betegnelse på den administrative sanksjon som på den strafferettslige, dvs. å kalle sanksjonen for rettighetstap, men samtidig markere forskjellen i personell kompetanse ved å tilføye ”administrativ”. I enkelte tilfeller bruker man i dag begrepet ”inndragning” av tillatelsen. 72 Dette er etter utvalgets oppfatning uheldig. ”Inndragning” som administrativ sanksjon bør forbeholdes de tilfeller som er omtalt under punkt 11.3.2.4.

Det finnes bestemmelser om rettighetstap/tilbakekall av tillatelser på mange forvaltningsområder. Det dreier seg om tillatelser til å utføre visse aktiviteter (for eksempel å kjøre motorvogn), til å utøve visse yrker (for eksempel som lege eller advokat) eller til å drive ulike former for næringsvirksomhet (for eksempel eiendomsmegling eller verdipapirhandel). De aller fleste slike bestemmelser gjelder imidlertid ikke rettighetstap som sanksjon mot en overtredelse, men tilbakekall for å hindre at en person eller et foretak fortsetter å drive en virksomhet uten å ha de nødvendige kvalifikasjoner eller oppfylle andre vilkår for tillatelsen. Bestemmelsene er altså gjennomgående ”fremover-rettet”, jf. punkt 9.4. Inndragning av førerkort etter vegtrafikkloven § 33 nr. 1 er imidlertid et svært praktisk eksempel på vedtak der det pønale formål er så vidt vesentlig at vedtaket må regnes som en sanksjon. Denne bestemmelsen er hjemmel for tap av retten til å føre motorvogn blant annet når førerkortinnehaveren har kjørt for fort eller har kjørt uaktsomt (for eksempel foretatt en farlig forbikjøring eller uaktsomt forvoldt en trafikkulykke).

Ikke sjelden omfatter bestemmelsene flere grunnlag for vedtak uten at disse holdes fra hverandre. Det kan derfor i det konkrete tilfelle ofte være vanskelig å ta stilling til om man står overfor et administrativt rettighetstap eller tilbakekall av en tillatelse. Tilbakekall skjer i praksis ofte også ved at forvaltningen bruker sin (lovfestede 73 eller ulovfestede) rett til å omgjøre det tidligere vedtak om å gi tillatelsen.

Etter utvalgets syn er det her behov for en opprydning. Utvalget vil derfor tilrå at hjemmel for administrativt rettighetstap og hjemmel for tilbakekall av offentlig tillatelse plasseres i forskjellige bestemmelser. Blant annet av hensyn til de krav EMK stiller til saksbehandlingen og EMKs forbud mot dobbeltstraff, er det behov for å sondre tydelig mellom disse to gruppene.

I prinsippet er sondringen klar nok. Som nevnt ovenfor, står man overfor en sanksjon når rettighetstapet er utløst av et lovbrudd, samtidig som hovedformålet eller et vesentlig formål med den aktuelle bestemmelse om rettighetstap er å påføre borgeren/foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnet mot overtredelsen. Tilsvarende står man overfor et tilbakekall som ikke er en sanksjon, dersom formålet med tilbakekallet primært er å hindre at borgeren/foretaket fortsetter å drive en virksomhet som man ikke (lenger) er kvalifisert for.

Dersom begrunnelsen for vedtaket er at innehaveren av tillatelsen ikke lenger oppfyller lovens krav til for eksempel økonomi, helse eller utdanning, er det åpenbart at tilbakekallet ikke er en sanksjon. 74 Her inneholder loven ingen kopling til et lovbrudd, og følgelig er det heller ikke noe sanksjonsformål.

Vanskeligere er det der loven inneholder et krav om god vandel eller allmenn tillit, og grunnlaget for å konstatere at kravet ikke er oppfylt er at innehaveren har begått en eller flere overtredelser. Som regel har tilbakekall i slike tilfeller et dobbelt formål. Dels er formålet å beskytte samfunnet eller andre borgere eller foretak ved å hindre at personer/foretak som ikke oppfyller vandels- eller tillitskravet, får fortsette å utøve en virksomhet de ikke anses kvalifisert til; dels er formålet pønalt.

Etter utvalgets oppfatning er det mest nærliggende å ta utgangspunkt i lovens ordlyd ved den nærmere grensedragning. Dersom loven – i tillegg til eller som del av det generelle tillits- eller vandelskravet – også oppstiller som et nødvendig vilkår for rettighetstap/tilbakekall at det er begått et lovbrudd, taler de beste grunner for å anse vedtaket som en sanksjon (dvs. som et rettighetstap i utvalgets terminologi). Når vedtaket alltid er betinget av et lovbrudd, er koblingen mellom lovbruddet og rettighetstapet så klar at det pønale formål – for utvalgets klassifisering – normalt vil være tilstrekkelig fremtredende. 75 Og omvendt – der loven kun angir krav om god vandel eller allmenn tillit – vil vedtaket normalt ikke være en sanksjon. Her kan manglende oppfyllelse av kravet også skyldes annet enn lovbrudd, og utvalget anser da det pønale formål som så vidt lite vesentlig at det i utvalgets terminologi dreier seg om et tilbakekall, som er et annet forvaltningstiltak, jf. punkt 9.4.

Det finnes også bestemmelser som oppstiller krav om tillit, vandel eller skikkethet, samtidig som lovovertredelser angis som ett av flere alternative grunnlag for å konstatere at kravet ikke (lenger) er oppfylt. Etter utvalgets syn vil slike bestemmelser normalt stå i samme stilling som bestemmelser som nøyer seg med et generelt krav om tillit eller vandel, jf. avsnittet ovenfor. Det er ikke grunn til å bedømme situasjonen forskjellig avhengig av om lovbrudd er uttrykkelig nevnt i loven som eksempel eller ikke.

I tvilstilfeller kan det også være grunn til å legge vekt på om rettighetstapet/tilbakekallet er tidsbegrenset eller skjer for alltid. Det pønale element fremtrer tydeligere ved tidsbegrensede vedtak, særlig dersom det heller ikke stilles krav om rekvalifiserende tiltak før tillatelsen gis tilbake. Tilsvarende taler gode grunner for at man ikke står overfor en sanksjon dersom vedtaket etter loven er tidsubegrenset, men borgeren eller foretaket likevel kan søke om ny tillatelse så snart en kan dokumentere at kvalifikasjonskravet igjen er oppfylt.

Til illustrasjon nevnes følgende eksempler:

Eksempel 1: En person har i beruset tilstand overtrådt straffelovens forbud mot uforsiktig bruk av skytevåpen. 76 Han straffes med en bot for overtredelsen, og politimesteren treffer (som forvaltningsorgan) vedtak om å kalle tilbake våpenkortet hans i medhold av våpenloven 77 § 10. Etter våpenloven § 10 første ledd skal våpenkortet tilbakekalles dersom ”innehaveren ikke er edruelig og pålitelig eller dersom han av særlige grunner kan anses som uskikket til å ha skytevåpen”. Etter ordlyden er det ikke noe vilkår for å inndra våpenkort at det foreligger et straffbart forhold. Overtredelser av straffebud er således bare ett av flere forhold som kan oppfylle lovens krav om manglende edruelighet og pålitelighet eller manglende skikkethet. Det er videre på det rene at formålet med bestemmelsen er å ivareta fremtidig sikkerhet. Selv om tilbakekallet utvilsomt kan bli opplevd som et betydelig onde av den som vedtaket rammer, mener utvalget at et slikt vedtak ikke er en sanksjon i utvalgets forstand.

Eksempel 2: En person har kjørt bil i 107 km/t der fartsgrensen er 70 km/t. For dette vedtar han et forelegg på bot, og politiet treffer (som forvaltningsorgan) vedtak om å inndra førerkortet hans for tre måneder i medhold av vegtrafikkloven § 33 nr. 1. Slik denne bestemmelsen er formulert, er grunnvilkåret for inndragning at førerkortinnehaveren er ilagt straff eller domfelt for en straffbar handling. Koplingen mellom overtredelsen og inndragningen er således sterkere enn i eksempel 1. Vegtrafikkloven § 33 nr. 1 inneholder også det tilleggsvilkår at enten hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever at førerkortet inndras. Dette indikerer at det også er et formål med bestemmelsen å ”luke ut” fra trafikken personer som er uskikket til å kjøre motorvogn. Etter utvalgets oppfatning medfører likevel grunnvilkåret, sammenholdt med at det er vanskelig å se at hensynet til trafikksikkerheten ivaretas i særlig grad ved en tidsavgrenset, kortvarig inndragning, at sanksjonsformålet fremstår som det hovedsakelige. Utvalget ser det derfor slik at vedtak om førerkortinndragning etter § 33 nr. 1 er en sanksjon i utvalgets forstand.

Eksempel 3: Revisorloven 78 § 9-1 bestemmer at Kredittilsynet skal kalle tilbake godkjenning som registrert eller statsautorisert revisor dersom en revisor blir illikvid eller umyndiggjort. Et slikt tilbakekall er åpenbart ingen sanksjon. Videre fastsetter § 9-1:

”Kredittilsynet kan kalle tilbake godkjenning som registrert eller statsautorisert revisor dersom revisor eller revisjonsselskapet anses uskikket fordi vedkommende

1. har gjort seg skyldig i straffbar handling og dette må antas å svekke den tillit som er nødvendig for yrkesutøvelsen, eller

2. grovt eller gjentatt har overtrådt revisors plikter etter lov eller forskrifter”

Etter utvalgets oppfatning er tilbakekall av godkjenning etter denne bestemmelsen ikke en sanksjon selv om grunnlaget i det aktuelle tilfellet skulle være en straffbar handling. Det sentrale kriterium, jf. innledningen til sitatet, er om revisor ”anses uskikket”. Dette innebærer at hovedformålet er å hindre yrkesutøvere som ikke lenger er kvalifisert, i å fortsette virksomheten. Usikketheten kan konstateres også på andre måter enn ved straffbare handlinger. Således er det ikke noe vilkår etter nr. 2 at overtredelsen er straffbar. Revisor kan også søke om ny godkjenning dersom han igjen oppfyller skikkethetskravet.

For ordens skyld nevnes at utvalget i sin drøftelse av mandatet i kapittel 3 har avgrenset utredningen slik at utlendingssaker ikke behandles. Det er imidlertid sikker rett at utvisning som følge av straffbart forhold ikke regnes som straff i EMKs forstand, og utvalget kan heller ikke se at utvisning bør anses som en sanksjon i forhold til utvalgets sanksjonsbegrep, jf. punkt 9.4.

11.3.3.2 Forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse

Forbud mot virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse er en form for rettighetstap. Forskjellen mellom dette og de rettighetstap som behandles i punkt 11.3.3.1, er at i forbudstilfellene er det ingen tillatelse å kalle tilbake, fordi den aktuelle virksomhet ikke krever tillatelse. Det dreier seg derfor her om en innskrenkning av den alminnelige handlefrihet, ikke om å kalle tilbake en særrettighet.

I gjeldende rett har man kun noen få eksempler på at forvaltningen som sanksjon kan forby virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse. Etter utvalgets syn bør man fortsatt være tilbakeholden med å gi slike bestemmelser. Det må åpenbart kreves mer for at forvaltningen skal kunne begrense borgernes alminnelige handlefrihet som reaksjon mot en overtredelse, enn for å gi et forvaltningsorgan adgang til å trekke tilbake en tillatelse organet tidligere har gitt. Utvalget vil derfor ikke anbefale at forbud mot virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse, skal være en generell administrativ sanksjon. Utvalget utelukker likevel ikke at det kan foreligge særlige behov på enkelte forvaltningsområder, men dette må i tilfelle reguleres i den aktuelle særlov.

11.3.4 Andre sanksjoner

11.3.4.1 Formell advarsel

Formell advarsel som sanksjon karakteriseres ved at forvaltningen med hjemmel i lov treffer vedtak om å tildele en person eller et foretak en advarsel som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket har overtrådt en handlingsnorm fastsatt i lov eller i medhold av lov eller i individuell avgjørelse. Advarselen innebærer at dersom det begås nye lovbrudd til tross for advarselen, vil dette kunne medføre en strengere sanksjon (administrativ sanksjon eller anmeldelse til politiet med krav om straff). Om ”terskelen” for straffansvar ved gjentakelse etter advarsel vises til punkt 10.6.3.

Formell advarsel bør defineres som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, slik at reglene om kontradiksjon og rett til overprøving etter klage får anvendelse. En forutsetning for at et system med formelle advarsler skal fungere, er at det etableres en rutine som sikrer at advarselen gjenfinnes ved eventuelle nye overtredelser, jf. punkt 12.6.

Formell advarsel kan sammenlignes med den strafferettslige sanksjonen påtaleunnlatelse, 79 jf. punkt 5.1.5 .

Utvalget regner formell advarsel som en sanksjon, jf. punkt 9.4. Det er et vilkår for å gi advarselen at en handlingsnorm er brutt, og det pønale formålet må antas å være vesentlig. Vedtak om å tildele en advarsel har – i motsetning til rettighetstapene – ingen umiddelbare rettslige konsekvenser. En virksomhet kan for eksempel fortsette som før. Det handler derfor ikke om å hindre en person eller et foretak i å fortsette en virksomhet man ikke lenger er kvalifisert for. Vedtaket kan likevel ses som et onde for den det gjelder, både ved at personen eller foretaket lettere risikerer å miste tillatelsen eller bli møtt med andre sanksjoner senere, og ved at det føles som en belastning å være registrert med en advarsel.

I prinsippet kan formell advarsel tenkes som alternativ til alle typer administrative sanksjoner. Etter utvalgets oppfatning vil regler om formell advarsel bidra til å gjøre et administrativt sanksjonssystem mer nyansert, jf. punkt 10.4. I punkt 9.3 er det under henvisning til utvalgets høring 80 fremholdt at forvaltningen i dag ofte viker tilbake for å reagere med rettighetstap, fordi dette er et svært inngripende tiltak som i mange tilfeller vil stå i misforhold til overtredelsen. Der rettighetstap er den eneste administrative sanksjon man har til disposisjon, fører dette ikke sjelden til at forvaltningen enten må unnlate å sanksjonere lovbruddet eller inngi anmeldelse til politiet med krav om straff. Ved å etablere advarsel som sanksjon ved de mindre alvorlige førstegangsovertredelser oppnår man at også disse kan sanksjoneres administrativt, samtidig som rettighetstap kan forbeholdes alvorlige lovbrudd og gjentakelsestilfeller. Det vises til punkt 13.9.

Lovgivningen inneholder få bestemmelser om formell advarsel. Ett eksempel er helsepersonelloven 81 § 56 som fastsetter at ”Statens helsetilsyn kan gi advarsel til helsepersonell som forsettlig eller uaktsomt overtrer plikter etter denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av den, hvis pliktbruddet er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning.” Bestemmelsen følges opp i § 57 annet ledd som gir hjemmel for å kalle tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning ”dersom innehaveren til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav”.

Ved endringslov 21. juni 2002 nr. 40 ble det innført hjemmel i vegtrafikkloven for prikkbelastning av førerkort. Etter vegtrafikkloven § 33 nr. 1 kan således Kongen gi forskrift om at ”førerkort skal inndras for en bestemt tid ... dersom innehaveren har fått nærmere angitte straffbare handlinger registrert et bestemt antall ganger i løpet av en fastsatt tidsperiode”. Slik prikkbelastning må i utvalgets terminologi anses som en formell advarsel. I proposisjonen 82 opplyses at de straffbare forhold som inngår i prikkbelastningssystemet, skal være ”alvorlige vegtrafikkovertredelser, men ikke så alvorlige at de kvalifiserer for inndragning av førerkortet ved første gangs overtredelse”. 83 For at overtredelsen skal kunne gi prikkbelastning kreves det at forholdet er avgjort ved rettskraftig dom, vedtatt forelegg eller vedtatt forenklet forelegg. Hver overtredelse registreres med én eller to prikker avhengig av hvor alvorlig den er. Politimesteren skal treffe vedtak om inndragning av førerkortet hvis føreren i løpet av en treårsperiode har blitt registrert med åtte prikker eller mer. 84

Det må sondres mellom formell advarsel på den ene side og kritikk, uformelle advarsler, inspeksjonsmerknader og lignende uttalelser som forvaltningen fremsetter skriftlig eller muntlig, på den annen. I praksis gis slik uformell kritikk i betydelig grad, særlig fra tilsynsorganene, og etter utvalgets syn er det ingen grunn til å begrense adgangen til dette. Det er åpenbart at forvaltningen bør ha mulighet til å gi uttrykk for kritikk eller gi en tilrettevisning, selv om man ikke anser det påkrevd å ilegge en formell sanksjon. For borgeren eller foretaket er det også gunstig at saken kan avsluttes på denne måten. Det må likevel tas i betraktning at siden det her ikke dreier seg om et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, gjelder ikke reglene om kontradiksjon, og borgeren/foretaket kan ikke få overprøvd kritikken gjennom klage. Dette kan tilsi at forvaltningen utviser en viss varsomhet. Dersom det dreier seg om kritikk som kan få stor betydning for parten, følger det imidlertid av god forvaltningsskikk at saken skal forberedes i samsvar med alminnelige prinsipper om kontradiksjon.

For å skille tydelig mellom advarsler som ilegges i medhold av lov som en sanksjon, og uformell kritikk/advarsler foreslår utvalget at formell advarsel brukes som betegnelse på den førstnevnte gruppen.

11.3.4.2 Offentliggjøring av navn på foretak

Offentliggjøring som sanksjon i seg selv vil i tilfelle karakteriseres ved at et forvaltningsorgan med hjemmel i lov beslutter å gjøre kjent for allmennheten at et foretak har begått en lovovertredelse eller er ilagt en administrativ sanksjon for en slik overtredelse.

I utvalgets mandat nevner departementet at ”offentliggjøring av hvem som har brutt loven” kan være en mulig sanksjon. Selv om det ikke fremgår uttrykkelig, oppfatter utvalget det slik at man særlig sikter til offentliggjøring av navn på foretak, herunder enkeltpersonforetak. Behovet for adgang til offentliggjøring er størst i forhold til næringsdrivende, samtidig som betenkelighetene her er mindre enn ved offentliggjøring av navn på personer som har begått lovbrudd utenfor næringsvirksomhet.

Etter det utvalget kjenner til, finnes det i dag ingen bestemmelser om offentliggjøring som sanksjon, og en slik sanksjon har heller ingen parallell blant de strafferettslige sanksjoner.

Derimot forekommer det i praksis i betydelig utstrekning at forvaltningsorganer, særlig tilsynsorganer, av eget tiltak eller på forespørsel gir opplysninger til massemedia om hvilke foretak som er ilagt sanksjoner. Forvaltningen trenger ikke hjemmel for å gjøre dette så lenge opplysningene ikke er underlagt taushetsplikt, jf. drøftelsen om taushetsplikt og offentlighet i punkt 5.6.4 og 12.9. Sett fra forvaltningens side er offentliggjøring et viktig virkemiddel for at sanksjonene skal ha best mulig preventiv effekt. Offentliggjøring kan også være viktig for å bidra til allmennhetens tillit til det regulerte virksomhetsområde, og publikum får informasjon som kan ha betydning ved valg av leverandører og tjenesteytere (jf. kapittel 16).

Utvalget har vurdert om det bør gis en egen lovbestemmelse om offentliggjøring av navn på foretak som sanksjon i seg selv, men er kommet til at man ikke vil anbefale dette. Etter utvalgets syn ivaretas behovet for offentliggjøring – blant annet av hensyn til allmennheten – gjennom bestemmelsene om taushetsplikt og offentlighet med de endringer utvalget har foreslått i punkt 12.9.2. Dette regelsettet gir forvaltningen adgang til å offentliggjøre vedtak om andre sanksjoner, herunder hvilket foretak sanksjonen er ilagt, men er samtidig utformet slik at det kan tas tilbørlig hensyn til den vedtaket gjelder.

Etter utvalgets oppfatning er det mest nærliggende å se spørsmålet om offentliggjøring som et ledd i oppfølgingen av det underliggende sanksjonsvedtaket (for eksempel om overtredelsesgebyr), og ikke som en sanksjon i seg selv. Dersom offentliggjøring blir en formell sanksjon, vil dette dessuten skape avgrensningsproblemer og komplisere regelverket. Offentliggjøring bør i så fall defineres som enkeltvedtak. Bestemmelsene om kontradiksjon, krav til vedtaket og rett til overprøving i forvaltningsloven kapittel IV-VI kommer da til anvendelse ikke bare på den opprinnelige sanksjonen, men også på beslutningen om å gjøre kjent for allmennheten at sanksjonen er ilagt. For utvalget fremstår det som lite hensiktsmessig at både den ”underliggende sanksjon” og beslutningen om offentliggjøring eller om ikke å benytte en eventuell adgang til å unnta vedtaket fra offentlighet, skal behandles på denne måten. Det måtte videre sondres mellom aktiv offentliggjøring (der forvaltningen av eget tiltak beslutter å offentliggjøre vedtaket) og passiv offentliggjøring (der innsyn gis etter begjæring fra pressen eller andre). Utvalget anser det ikke aktuelt å foreslå begrensninger i de alminnelige regler i offentlighetsloven. Eventuelle bestemmelser om offentliggjøring som sanksjon kan derfor bare regulere den aktive offentliggjøring. I praksis kan det imidlertid være nokså tilfeldig om forvaltningen selv går ut med opplysninger eller om disse gis som følge av en innsynsbegjæring fra pressen. I saker med stor medieoppmerksomhet vil det alltid foreligge krav fra pressen om informasjon. En regulering basert på bestemmelser som bare skal gjelde for aktiv offentliggjøring, er derfor ingen god ordning, og en slik avgrensning vil lett åpne for omgåelser. Dersom of fentliggjøring skal gjøres til en formell sanksjon, må det i tillegg fastsettes bestemmelser om på hvilken måte og i hvilke medier offentliggjøring skal skje. Heller ikke dette er enkelt å regulere på en god måte, løsrevet fra den enkelte sak.

11.4 Andre forvaltningstiltak

11.4.1 Pålegg om stansing og retting

En rekke lover gir forvaltningen adgang til å pålegge privatpersoner og foretak plikt til å stanse ulovlig virksomhet eller rette forhold som er i strid med loven. 85 I mange tilfeller inneholder lovene også hjemmel for at forvaltningen kan ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegget blir gjennomført, 86 jf. punkt 11.4.2.

Det er åpenbart at pålegg om stansing og retting ikke er en sanksjon, slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet i punkt 9.4. Samtidig er det på det rene at på mange forvaltningsområder er pålegg om retting kombinert med vedtak om tvangsmulkt i de fleste tilfeller tilstrekkelig til å sikre etterlevelse av loven. Administrative sanksjoner og straff kan da begrenses til situasjoner der det ikke er noe å gjenopprette 87 og til de mer alvorlige overtredelser.

11.4.2 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er aktuelt der en plikt som følger av lov eller forskrift eller av pålegg gitt av forvaltningen, ikke blir oppfylt. Tvangsmulkt karakteriseres ved at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. Personen eller foretaket som har unnlatt å oppfylle en slik plikt eller et slikt pålegg (eller noen som identifiseres med disse), skal betale et beløp til det offentlige inntil pålegget er etterkommet.

Tvangsmulkten kan være automatisk, ubetinget eller betinget. Tvangsmulkten kan videre bestå i at det skal betales en løpende mulkt eller være fastsatt som et engangsbeløp.

Med automatisk tvangsmulkt sikter utvalget til de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven angir er oversittet. Både handlingsnormen og betalingsplikten følger således her av loven. Om tvangsmulkt skal ilegges, er ikke overlatt til forvaltningens skjønn. Denne form for tvangsmulkt er mest aktuell der loven pålegger borgere/foretak en plikt til periodisk å gi opplysninger til det offentlige. Eksempler her er plikten til hvert år å levere selvangivelse 88 og plikten til å sende årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret. 89

Dersom loven gir forvaltningen en adgang (men ikke plikt) til å fastsette tvangsmulkt for å gjennomføre et pålegg, er tvangsmulkten ikke automatisk. 90 Utvalget bruker her betegnelsen ubetinget tvangsmulkt dersom mulkten skal løpe fra vedtakstidspunktet, 91 mens man anser tvangsmulkten som betinget dersom den kan avverges ved at borgeren/foretaket oppfyller pålegget innen den frist forvaltningen har satt. 92

De fleste lovbestemmelser om tvangsmulkt gir forvaltningen adgang til å velge mellom løpende mulkt og engangsmulkt. I praksis fastsettes tvangsmulkten normalt enten som en løpende mulkt eller som et betinget engangsbeløp. Dette bidrar best til å realisere formålet med mulkten, nemlig å etablere et oppfyllelsespress på borgeren eller foretaket.

Tvangsmulkt er ikke en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet, jf. punkt 9.4. Det helt dominerende formålet med regler om tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse, herunder at lovlig tilstand gjenopprettes eller opprettholdes. Tvangsmulkten er således i utpreget grad et tiltak som er ”fremadrettet”. Så lenge formålet med tvangsmulkt er et annet enn å påføre borgeren/foretaket et onde som en reaksjon mot en overtredelse, er det uten betydning at mulkten vil bli opplevd som et onde av den vedtaket retter seg mot. Det er også uten betydning at en tvangsmulkt kan komme opp i betydelige beløp.

Etter utvalgets syn bør man unngå at bestemmelser om tvangsmulkt gir adgang til å fastsette en ubetinget mulkt som et engangsbeløp. Dels er dette uegnet som oppfyllelsespress, fordi borgeren eller foretaket må betale beløpet uansett om pålegget om retting etterkommes eller ikke. Dels vil en slik ubetinget mulkt lett måtte anses som en sanksjon dersom vedtaket utløses av et lovbrudd. Her vil det i realiteten være tale om et overtredelsesgebyr, slik utvalget bruker begrepene, jf. punkt 11.3.2.1. 93

Den nærmere utforming av bestemmelsene om tvangsmulkt varierer en del. Dette gjelder således beløp og beregningsmåte, hvem mulkten kan rettes mot, adgangen til ettergivelse, søksmålsbyrde mv. Disse spørsmål behandles nærmere i kapittel 15.

Lovgivningen bruker i dag ulike betegnelser på tvangsmulkt, jf. punkt 5.2.3.3 og eksemplene i fotnotene ovenfor. Utvalget mener at begrepsbruken bør standardiseres og foreslår at tvangsmulkt benyttes som et felles begrep i lovgivningen. Elementet ”tvang” bør være med for å markere at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. ”Mulkt” bør brukes for å skille tvangsmulkten fra andre betalingsforpliktelser, særlig fra gebyrene, jf. punkt 11.3.2.1 .Tvangsmulkt synes også å være betegnelsen som brukes i nyere lover, se for eksempel Ot.prp. nr. 42 (2001-2002) om endringer i alkoholloven og tobakkskadeloven.

11.4.3 Tilbakekall av offentlig tillatelse

Tilbakekall av offentlig tillatelse karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake en offentlig tillatelse som følge av at innehaveren av tillatelsen ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Om grensen mot administrativt rettighetstap vises til punkt 11.3.3.1.

Loven inneholder en rekke bestemmelser om tilbakekall av offentlige tillatelser. Det dreier seg om tillatelser til visse aktiviteter (for eksempel å kjøre motorvogn), til å utøve visse yrker (for eksempel som lege eller advokat) eller til ulike former for næringsvirksomhet (for eksempel eiendomsmegling eller verdipapirhandel). Grunnlaget for tilbakekall vil som regel være knyttet til sviktende helse (herunder rusproblemer), sviktende kompetanse, sviktende økonomi eller sviktende vandel. Vilkårene for tilbakekall kan være formulert konkret 94 eller generelt. 95 Der loven bruker generelle uttrykk, angis som regel ulike alternativer i tillegg. Disse kan være utformet som en liste over eksempler som ikke er uttømmende, eller det kan være et vilkår at minst ett av alternativene er oppfylt. 96

Tilbakekall av offentlig tillatelse fordi innehaveren ikke lenger fyller vilkårene for å ha den, er ikke en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet, jf. punkt 9.4. Som det går frem av drøftelsen i punkt 11.3.3.1, gjelder dette normalt også der tilbakekallet er knyttet til et vilkår i loven om sviktende vandel, sviktende tillit eller manglende skikkethet og dette vilkåret anses oppfylt ved at innehaveren av tillatelsen eller noen som identifiseres med ham, har begått et lovbrudd. Slik utvalget ser det, er det dominerende formål fortsatt å hindre at personen eller foretaket fortsetter en virksomhet man ikke (lenger) er kvalifisert for. Det pønale formål trer her (helt) i bakgrunnen.

Som det går frem av punkt 11.3.3.1 ,foreslår utvalget at tilbakekall av offentlig tillatelsebrukes som betegnelse på de tilbakekall som ikke er sanksjoner i utvalgets terminologi.

12 Administrative sanksjoner – fellesspørsmål

12.1 Kapittelsammendrag

I kapitel 12 behandler utvalget på generelt grunnlag en del fellesspørsmål for administrative sanksjoner.

I punkt 12.3 behandles materielle vilkår for å ilegge en slik sanksjon. Det påpekes at etter legalitetsprinsippet må slike sanksjoner ha hjemmel i lov, og det bør fremgå klart av lovbestemmelsen hvilke overtredelser som rammes. Utvalget frarår der likevel ikke at det kan ilegges sanksjoner ved overtredelse av delegert lovgivning eller rettslige standarder. Utvalget foreslår at skyldkravet ved administrative sanksjoner i alminnelighet skal være forsett eller uaktsomhet. Det foreslås ikke innført særlige beviskrav.

I punkt 12.4 foreslår utvalget at forvaltningen bør kunne foreta et valg i spørsmålet om hvorvidt en administrativ sanksjon skal ilegges når det er konstatert at vilkårene er oppfylt (opportunitetsprinsippet).

I punkt 12.5 drøftes den situasjon at det normalt er samme organ som administrerer et regelverk, avdekker overtredelser og ilegger en sanksjon. Utvalget anbefaler ikke at det opprettes nye organer for å unngå dette, men peker på betydningen av intern organisering og kontrollmuligheter.

I punkt 12.6 vurderes om det bør gis generelle regler for den personelle kompetanse for å ilegge administrative sanksjoner, men utvalget konkluderer med at sakene er for uensartede til at det er mulig.

I punkt 12.7 behandles spørsmål om hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for saker om administrative sanksjoner. Eventuelle særregler for denne typen saker bør etter utvalgets oppfatning komme til uttrykk i et særskilt kapittel om administrative sanksjoner i forvaltningsloven (kapittel IX).

Det første spørsmålet som drøftes, er om saksbehandlingsreglene bør differensieres, i den forstand at det skal gjelde ulike regler, avhengig av hvor store verdier saken gjelder. Med et visst unntak for saker om ileggelse av overtredelsesgebyr etter faste satser, finner utvalget at dagens saksbehandlingsregler er fleksible nok til å være tilpasset både små og store saker. Videre drøftes om det i saker om administrative sanksjoner skal være adgang til muntlig fremleggelse av saken fra borgerens side ut over det som følger av forvaltningsloven § 11d.

På mange forvaltningsområder har borgerne en lovfestet opplysningsplikt overfor forvaltningen. Under henvisning til regler om vern mot selvinkriminering, har utvalget vurdert om, og eventuelt på hvilken måte, den begrensning i opplysningsplikten som er nødvendig for å unngå tvungen selvinkriminering, bør komme til uttrykk i lovgivningen. Utvalget har utarbeidet forslag til en slik regel.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en bestemt maksimaltid for forvaltningens behandling av sanksjonssaker, og om forvaltningen bør pålegges å meddele resultatet også i tilfeller hvor konklusjonen går ut på at det ikke skal ilegges sanksjon. Det fremsettes forslag til en lovbestemmelse om plikt til å meddele resultatet i tilfeller hvor det er sendt forhåndsvarsel om ileggelse av administrativ sanksjon.

Vedtak om ileggelse av administrativ sanksjon kan påklages. Etter utvalgets oppfatning er forvaltningslovens regler om klagebehandling hensiktsmessige også for saker om administrative sanksjoner, dog slik at kommunale sanksjonsvedtak foreslås klagebehandlet av fylkesmannen. Videre må det i visse tilfeller være adgang til å få juridisk bistand på det offentliges regning. Dette behovet foreslås ivaretatt innenfor det generelle regelverket om fri rettshjelp.

Endelig har utvalget vurdert om det bør være hjemmel for bruk av tvangsmidler fra forvaltningens side under behandlingen av saker om administrative sanksjoner. Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å være tilbakeholden med å legge slik myndighet til forvaltningen, og det fremsettes ikke forslag om hjemmel for bruk av tvangsmidler på generell basis.

Punkt 12.8 omhandler domstolsprøving av administrative sanksjoner. Utvalget foreslår ingen endring i gjeldende regel om at den part som vil ha prøvet et forvaltningsvedtak, må reise saken ved domstolene. Det foreslås heller ingen særlig rettergangsordning for disse sakene, men pekes på at den foreslåtte småkravsprosessen vil være hensiktsmessig i mindre saker. Utvalget foreslår at det skal lovfestes at den administrative klageadgangen skal være uttømt før det reises sak. Det bør ikke gis en generell regel om at søksmål fører til oppsettende virkning.

Utvalget foreslår ikke nye regler på sanksjonsområdet om domstolenes prøvingsrett i forhold til forvaltningens frie skjønn. Det foreslås at domstolene i disse sakene bør ha anledning til å gå utenfor partenes påstander og anførsler. Videre bør domstolen kunne ilegge en annen sanksjon enn vedtatt av forvaltningen og endre utmålingen av en sanksjon.

Etter utvalgets syn er gjeldende regler i rettshjelploven om når parten kan få advokat på det offentliges bekostning, tilstrekkelige når det sammenlignes med retten til forsvarer i straffesaker. Utvalget ser ingen grunn til å foreslå andre endringer i reglene om rettsgebyr enn det Tvistemålsutvalget foreslår for småkravsprosessen.

I punkt 12.9 vurderer utvalget reguleringen av taushetsplikt og offentlighet ved saker om administrative sanksjoner. Dette gjelder både i forhold til selve vedtaket om en administrativ sanksjon og i forhold til opplysninger om mulige lovovertredelser på tidligere stadier av saken. Utvalget foreslår en presisering av taushetspliktens omfang etter forvaltningsloven § 13, slik at denne som utgangspunkt ikke skal omfatte opplysning om vedtak om administrativ sanksjon eller om lovovertredelse et slikt vedtak er eller kan bli basert på. Utvalget understreker betydningen av å vurdere bruk av adgangen etter unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven til å unnta fra offentlighet dokumenter med opplysninger om lovovertredelser, hvor det er berettiget ut fra hensynet til den det gjelder. Dette gjelder særlig under saksforberedelsen før vedtak er truffet. Det foreslås ikke endringer i offentlighetslovens regler.

Punkt 12.10 omhandler fullbyrding av administrative sanksjoner. Et vedtak om en administrativ sanksjon bør normalt utgjøre et særskilt tvangsgrunnlag slik at inndriving kan skje uten dom. Hovedregelen bør være at tvangsinndrivelse først bør kunne skje etter at sanksjonssaken er forvaltningsrettslig endelig avgjort. Unntak kan forekomme, men bør fastsettes i særlov. Utvalget foreslår heller ikke generelle regler om når tvangsfullbyrdelse bør kunne skje overfor andre enn overtrederen.

I punktet beskrives videre den anledning en part har til å gjøre innsigelser mot en ilagt administrativ sanksjon overfor namsmyndighetene på fullbyrdingsstadiet og mulighetene til å begjære midlertidig forføyning.

I punkt 12.11 behandler utvalget regler for registrering og statistikk. Fordi gjentakelse av overtredelser kan få rettslige følger, er det behov for en viss registrering av administrative sanksjoner. Utvalget foreslår at det opprettes sanksjonsregistre innenfor det enkelte forvaltningsområde, og at lovens definisjon av gjentakelse legges til grunn for hva som kan registreres. I tillegg foreslås registrering av formelle advarsler. Innsyn i registrene bør begrenses til det forvaltningsorgan som har behov for opplysninger for å vurdere gjentakelsesreaksjoner.

12.2 Innledning og problemstillinger

Administrative sanksjoner er formelt forvaltningsrettslige enkeltvedtak. Det betyr at saksbehandlingen reguleres av forvaltningsloven og den enkelte særlov som hjemler sanksjonen. Rettslig prøving for domstolene av en administrativ sanksjon skjer i sivilprosessens former. Samtidig har slike sanksjoner mange fellestrekk med straffetiltak, da lovovertrederen påføres et pønalt begrunnet onde. For straffesaker gjelder reglene i straffeloven og straffeprosessloven.

Når det skal utarbeides et forslag til mønsterregelverk for administrative sanksjoner, er det derfor nødvendig å foreta en gjennomgang av gjeldende forvaltnings- og sivilrettslige regler som i dag gjelder for forvaltningsvedtak og rettslig prøving av disse. Det må vurderes hvorvidt det bør innføres særlige bestemmelser for vedtak om sanksjoner. Det må også vurderes i hvilken utstrekning gjeldende system bør tilpasses de strafferettslige reglene på grunn av sanksjonenes pønale karakter.

Målet må være å etablere et effektivt regelsett som sikrer etterlevelse av fastsatte handlingsnormer og som samtidig ivaretar den enkeltes rettssikkerhet.

12.3 Materielle vilkår

12.3.1 Hjemmelskrav

De materielle vilkår for å ilegge en administrativ sanksjon må fremgå av hjemmelsbestemmelsen for den enkelte sanksjon. Her vil utvalget drøfte noen generelle spørsmål.

Når offentlige myndigheter ilegger en sanksjon som følge av en uønsket handling eller unnlatelse, er det et utslag av det offentliges myndighetsutøvelse og innebærer et inngrep i ”borgernes rettssfære”. Det følger av legalitetsprinsippet i forvaltningsretten at et slikt inngrep må ha hjemmel i lov. Lovbestemmelsen må videre være tydelig og klar slik at det er forutberegnelig når en sanksjon kan ilegges.

Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse og hvilken personkrets, eventuelt foretak, som det kan reageres mot. Når sanksjonshjemmelen viser til overtredelse av andre bestemmelser i loven, må det fremgå tydelig hvilke bestemmelser det dreier seg om. Det er ikke ønskelig med formuleringer av typen ”overtredelse av bestemmelsene i denne lov ...” eller liknende, jf. punkt 10.3 og 10.4.

Det bør videre fremgå klart av loven hvilket skyldkravsom gjelder, jf. punkt 12.3.2.

På en del forvaltningsområder skjer det en utfylling av regelverket ved forskrifter, slik at de nærmere handlingsnormene ikke fremgår direkte av lovteksten. Denne fremgangsmåten er nødvendig for å hindre at lovene blir altfor omfattende og innebærer også at endringer kan skje på en enklere måte. Ulempen er at forskrifter er mindre tilgjengelige og at man ikke kan lese direkte i loven hva som kan føre til en sanksjon. Betenkelighetene ved en slik ordning er mindre når det dreier seg om et spesialisert felt der det må forventes at de som berøres av regelverket har godt kjennskap til det, f.eks. næringsdrivende, enn når det gjelder regler for ”folk flest”.

Utvalget finner ikke grunn til å frarå at det kan ilegges sanksjoner også ved overtredelser av delegert lovgivning. Det anbefales imidlertid at selve lovteksten i størst mulig grad må angi hva som kan føre til en sanksjon, særlig på felt som berører allmennheten. Forskriftene må videre alltid angi konkret hvilke handlingsnormer som kan føre til en reaksjon. Det vises til drøftelsene i punkt 10.4 og 13.3.

I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen ”god forretningsskikk”, ”god meglerskikk” eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten.

På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at overtredelser av rettslige standarder kan sanksjoneres.

Straffelovkommisjonen foreslår i NOU 2002: 4 Ny straffelov at det innføres en bestemmelse som gjør medvirkning straffbart med mindre annet er uttrykkelig bestemt. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå en tilsvarende generell regel for administrative sanksjoner. Slike sanksjoner vil ofte rette seg mot overtredelse av eller unnlatelse av å følge forvaltningsmessige påbud. Det vil også være stor variasjonsbredde i hvilke handlingsnormer som rammes. Det er derfor ikke naturlig å statuere et generelt medvirkeransvar. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at medvirkning rammes i tilfelle der det er hensiktsmessig.

Utvalget finner heller ikke grunn til å foreslå innført en generell regel om at forsøkpå overtredelse kan sanksjoneres. Straffelovkommisjonen har foreslått at forsøk på en handling som kan medføre fengsel i mer enn seks måneder gjøres straffbart når ikke annet er bestemt. Utvalget er enig i at i utgangspunktet bør sanksjon mot forsøk være forbeholdt grovere overtredelser. Slike overtredelser vil det imidlertid i liten grad være aktuelt å sanksjonere administrativt, jf. punkt 10.6.

12.3.2 Kravet til skyld

I strafferetten er det et vilkår for å kunne straffe at det i tillegg til overtredelse av det objektive gjerningsinnholdet i en straffebestemmelse er utvist subjektiv skyld. Av straffeloven § 40 fremgår det at skyldkravet etter straffeloven er forsett med mindre det uttrykkelig er bestemt at også uaktsomme overtredelser rammes. For forseelser som består i unnlatelse, er hovedregelen at uaktsom overtredelse rammes. Straffelovkommisjonen 97 foreslår at skillet mellom forbrytelser og forseelser oppheves og at skyldkravet for alle overtredelser etter straffelovgivningen skal være forsett. I særlovgivningen må det gis særskilt bestemmelse om hvilket skyldkrav som gjelder.

For at enkeltpersoner skal kunne straffes er det således et vilkår at det foreligger subjektiv skyld. Når det gjelder bedrifter, foreninger og lignende, kan det etter straffeloven § 48a idømmes foretaksstraff selv om ingen enkeltperson kan straffes. For foretak kan det således idømmes straff på tilnærmet objektivt grunnlag. Dette foreslås videreført av Straffelovkommisjonen.

På enkelte masseforvaltningsområder der det er aktuelt å ilegge administrative sanksjoner, kan det være behov for et tilnærmet objektivt ansvar fordi det er vanskelig eller unødig ressurskrevende å bevise at det foreligger forsett eller uaktsomhet.

Et eksempel på dette er ligningsloven § 10-2 nr. 1 som statuerer tilleggsskatt for skattytere som gir ligningsmyndighetene uriktige eller ufullstendige opplysninger uten krav til subjektiv skyld. I § 10-3 bokstav b gjøres det imidlertid unntak for tilfeller der skattyterens forhold må anses unnskyldelige. Selv om det tilsynelatende er oppstilt en objektiv regel, er realiteten at aktsomme overtredelser ikke rammes.

Et annet eksempel på at man kan bli ansvarlig for et gebyr uten skyld er parkeringsgebyrer. Gebyr for ulovlig parkering forutsetter skyld for føreren, men kan inndrives hos eieren på objektivt grunnlag etter vegtrafikkloven § 38 annet ledd. Unntak er bare gjort dersom kjøretøyet er stjålet. Det er åpenbart behov for en slik regel, da det er unødig ressurskrevende for det offentlige å skulle føre bevis for hvem som parkerte bilen dersom eieren benekter å ha gjort det.

Utvalget vil ikke anbefale at det oppstilles et objektivt ansvar for fysiske personer selv om det av håndhevelsesgrunner på enkelte områder kunne være ønskelig. Dersom det er på det rene at en person overhodet ikke er å bebreide for sin adferd, er det ikke rimelig at vedkommende blir ilagt en sanksjon. Unntak fra dette gjelder ved administrativ inndragning, jf. punkt 13.7.

Det vil imidlertid i mange tilfelle være aktuelt å oppstille et meget strengt aktsomhetsansvar. Dette vil særlig gjelde områder der det er lett å konstatere om en overtredelse har funnet sted og der rettsnormene må forutsettes allment kjent, som for eksempel parkeringsreglene og plikten til å innlevere selvangivelse. Det må videre være en forutsetning at sanksjonen ikke er svært inngripende og at det foreligger et klart behov for effektiv håndhevelse. Hvis bevisføringsplikten for at det ikke foreligger uaktsomhet i slike tilfelle legges på overtrederen, vil hensynet til en effektiv håndhevelse etter utvalgets syn være godt nok ivaretatt uten at det innføres et objektivt ansvar.

Etter utvalgets syn vil et naturlig utgangspunkt være at skyldkravet ved administrative sanksjoner er forsett eller uaktsomhet.

12.3.3 Særlige beviskrav?

I straffesaker har påtalemyndigheten bevisbyrden for at de objektive og subjektive straffbarhetsvilkårene foreligger, og det er oppstilt meget strenge krav til bevisene. For at noen skal dømmes til straff må dommerne være overbevist, det må ikke foreligge noen rimelig tvil. I praksis vil det imidlertid være visse variasjoner i beviskravet, avhengig av hva bevistvilen gjelder, sakens alvor og hvor streng straff det vil være tale om.

I sivile saker er utgangspunktet at retten skal legge det faktum til grunn som er mest sannsynlig. Grunnen til dette er at partenes interesser i sivile saker normalt er motstridende, slik at et resultat til fordel for den ene parten går ut over den andre.

Det gjøres imidlertid unntak fra dette utgangspunktet i sivile saker der det er spørsmål om det foreligger straffbart eller annen form for sterkt klanderverdig forhold fra noen. Det er både i rettspraksis og teori lagt til grunn at det må stilles krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at retten i en sivil sak skal kunne legge til grunn at det er begått et straffbart forhold eller at det foreligger et annet sterkt belastende faktum, se også punkt 5.6.2.2. Hvor sterk sannsynlighetsovervekt som må kreves, avhenger av hvor sterkt klanderverdig forhold som må foreligge. I realiteten er det derfor ikke stor forskjell mellom beviskravene i straffesaker og slike sivile saker.

Utvalget finner etter dette ikke grunn til å fastsette særlige beviskrav for saker om administrative sanksjoner. Gjeldende regler gir rom for muligheter for nyansering som i praksis må anses tilfredsstillende. I saker der det dreier seg om alvorlige forhold og en inngripende sanksjon, vil det være aktuelt å stille strenge krav til bevisene. I enklere saker der det er aktuelt med mindre reaksjoner kan beviskravene settes lavere.

12.4 Opportunitetsprinsipp?

Opportunitetsprinsippet innebærer at det er opp til myndighetenes skjønn hvorvidt det skal ilegges en sanksjon etter at det er konstatert at vilkårene er til stede. Legalitetsprinsippet (i straffeprosessuell forstand) medfører en plikt til å reagere dersom det er konstatert en overtredelse. Avklaringen av om det foreligger en handlingsplikt for forvaltningen til å sanksjonere, kan komme til uttrykk ved at det i den aktuelle lovbestemmelse brukes begrepene ”skal” eller ”kan”.

De hensyn som ligger til grunn for at det overhodet åpnes for sanksjoner, tilsier at det bør knyttes en ubetinget sanksjoneringplikt til dem. En slik plikt kan gjøre det enklere for det aktuelle forvaltningsorgan å bruke kompetansen. Det slipper å bruke ressurser på å vurdere om det skal gripes inn (når vilkårene for sanksjonen er innfridd), og risikerer i mindre grad press utenfra for å avstå fra sanksjoner. Med en ubetinget handlingsplikt sikres også økt forutsigbarhet for dem sanksjonene kan tenkes rettet mot.

På den annen side kan det alltid tenkes tilfeller der sanksjoner fremstår som en dårlig løsning. Det kan være flere grunner til at det ikke er ønskelig å reagere selv om vilkårene er oppfylt. Det kan dreie seg om særlige forhold knyttet til saken eller gjerningspersonen. På forvaltningens område kan det i enda større grad enn på strafferettens være aktuelt med alternative reaksjonsformer som for eksempel advarsel, veiledning eller forskjellige former for avtaler. Ved innføringen av et nytt regelverk er det også viktig å ha fleksibilitet ved oppfølging og håndheving.

Utvalget legges størst vekt på den fleksibilitet opportunitetsprinsippet innebærer og foreslår at hjemler for administrative sanksjoner utformes som regler om hva forvaltningen ”kan” gjøre.

Det er imidlertid viktig at det føres en ensartet praksis, slik at det ikke får et preg av tilfeldighet om det ilegges en sanksjon eller ikke. Dette kan ved behov ivaretas ved retningslinjer. Videre vil reglene om usaklig forskjellsbehandling i forvaltningen komme til anvendelse.

12.5 Anklageprinsipp eller inkvisisjonsprinsipp

I strafferetten regnes det som et viktig prinsipp at det er opp til påtalemyndigheten å sørge for sakens etterforskning og for å fremme saken. Domstolene i Norge har ikke ansvar for etterforskning og tar aldri opp straffesaker på egen hånd. Dette kalles anklageprinsippet og regnes som en viktig garanti for at dommerne er fullstendig uavhengige når det idømmes straff.

Situasjonen i forvaltningen er normalt slik at det er det samme organet som administrerer et regelverk, som avdekker overtredelser, og som eventuelt bestemmer om overtredelser skal sanksjoneres. Ordningen kan sammenliknes med det såkalte inkvisisjonsprinsippet og kan føre til tvil om organets objektivitet og uavhengighet i visse situasjoner.

Dersom anklageprinsippet skulle kunne gjennomføres i forvaltningen, måtte det etableres egne organer som skulle fastsette sanksjoner. Dette ville imidlertid medføre så store administrative og økonomiske konsekvenser at utvalget ser det som en uaktuell løsning. Det vises også til pkt 10.4 der utvalget generelt ikke går inn for å opprette nye håndhevingsorganer.

Etter utvalgets syn må eventuelle ulemper knyttet til at det er det samme organet som undersøker om overtredelse har funnet sted og som fastsetter er sanksjon, avbøtes ved gode interne retningslinjer og saksbehandlingsregler. Internt i forvaltningen bør det vurderes hvordan avdekking av overtredelser kan skilles fra sanksjonering slik at det ikke er de samme personene som behandler sakene. Ulempene blir også avhjulpet ved at det alltid vil være klageadgang til et overordnet forvaltningsorgan. Det ligger også en kontrollfunksjon i muligheten for å bringe saken inn for sivilombudsmannen. Videre vil sanksjonsvedtak alltid kunne bringes inn for domstolene til full prøvelse, se punkt 12.8.

Verken Grunnloven eller EMK stiller opp noe forbud mot at et forvaltningsorgan ilegger sanksjoner, så lenge det er adgang til å bringe vedtaket inn for en domstol og kravene til saksbehandling mv. for øvrig følges.

12.6 Personell kompetanse

Dette er spørsmålet om hvilket forvaltningsorgan som skal ha adgang til å fastsette en sanksjon. Straffeprosessloven gir for straffesaker presise regler for hvilke ledd i påtalemyndigheten som har påtalekompetanse for hvilke straffebud. Systemet er at påtalekompetansen blir lagt høyere jo mer alvorlig den straffbare handling er. Det er også klare regler for domstolenes behandling av straffesaker.

Etter gjeldende rett er det ikke tilsvarende regler for forvaltningen. Den lov som statuerer en administrativ sanksjon vil samtidig fastsette hvilket organ som har avgjørelseskompetansen. Dersom avgjørelsesmyndigheten er lagt til et departement, er det antatt at departementet har en generell adgang til å delegere den til et underliggende organ. Delegasjonsadgangen er mer begrenset for andre forvaltningsorganer. Innen det enkelte forvaltningsorgan avhenger det av interne retningslinjer på hvilket nivå avgjørelser skal treffes, med mindre annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.

Etter utvalgets syn er det også vanskelig på generelt grunnlag å si noe om hvor kompetansen bør ligge. Til det er sakene for uensartede. Et moment ved vurderingen vil blant annet være hvor inngripende sanksjoner det er tale om. Hensynet til en reell klageadgang taler imidlertid mot at sanksjonskompetansen legges til et departement.

Det er viktig at det fremgår klart av hjemmelen for å ilegge en sanksjon hvilket forvaltningsorgan som har kompetanse til å ilegge den, om det skal være adgang til delegasjon og i tilfelle til hvilket organ.

Utvalget vil fremheve betydningen av at forvaltningsorganer som fastsetter administrative sanksjoner, organiserer virksomheten slik at man har en stab som er egnet til behandling av slike saker.

12.7 Saksbehandlingsregler

12.7.1 Innledning

Når et administrativt organ skal ilegge sanksjoner, gjelder i utgangspunktet de samme krav til saksbehandlingen som når organet behandler andre typer enkeltvedtak. 98 I punkt 5.6 har utvalget redegjort for hovedtrekkene i disse reglene. I det følgende drøftes om det er behov for særskilte saksbehandlingsregler for sanksjonssakene, og hva disse i tilfelle skal gå ut på.

Vurderingene berører to hovedproblemstillinger. Den ene er om de alminnelige saksbehandlingsreglene gir et tilstrekkelig vern for den eller dem en sanksjon kan bli rettet mot. Siden sanksjoner inneholder et vesentlig pønalt element, og i prinsippet dermed lett kan tenkes mer tyngende enn mange andre typer avgjørelser, kan det jo tenkes at forvaltningen må arbeide ekstra grundig i slike saker. I denne sammenhengen må det blant annet vurderes om reglene ivaretar de krav til saksbehandlingen som er nedfelt i konvensjoner som Norge har sluttet seg til, jf. straks nedenfor. Den andre hovedproblemstillingen er om de alminnelige reglene sikrer forvaltningen tilstrekkelig handlingsrom til at den kan sanksjonere effektivt. Blant annet må det vurderes om det – til dels på samme måte som i straffeprosessen – skal gis regler om bruk av tvangsmidler under forberedelse av en sak som kan ende med sanksjoner.

I kapittel 5 (særlig punkt 5.7.5) er det redegjort for at administrative sanksjoner i mange tilfeller må anses å innebære en straffesiktelse (”criminal charge”) i EMK artikkel 6 sin forstand. Saksbehandlingen må dermed ivareta de krav konvensjonen stiller for denne typen saker. De anbefalinger utvalget gir om utformingen av saksbehandlingsreglene, ivaretar de kravene som følger av konvensjonen.

I det følgende tar utvalget for seg en rekke enkeltspørsmål om hvilke krav som bør stilles til saksbehandlingen.

12.7.2 Differensierte saksbehandlingsregler, avhengig av sakens omfang?

Sanksjonssakene kan gjelde ulike interesser og større eller mindre økonomiske verdier, og det er nærliggende å vurdere om saksbehandlingsreglene skal differensieres, avhengig av hvilke interesser eller verdier som står på spill i den enkelte sak. Slik differensiering er foreslått for behandlingen av sivile saker for domstolene, gjennom Tvistemålsutvalgets forslag om en egen ”småkravsprosess”. 99 For forvaltningssaker kan differensiering tenkes blant annet i form av reduserte krav til forhåndsvarsel og/eller begrunnelse, eller som innskrenket adgang til administrativ klagebehandling. Slike tiltak kan redusere forvaltningens arbeidsbyrde og legge til rette for økt effektivitet.

Utvalget konstaterer at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak allerede i utgangspunktet er utformet på en måte som gjør det mulig – og riktig – å stille mer eller mindre strenge krav, avhengig av hva saken handler om. Dette trekket ved reglene kommer eksempelvis til uttrykk i avgjørelsen i Rt 1981 side 745, som gjelder gyldigheten av et statlig vedtak om bruk av forkjøpsrett til et gårdsbruk. Bruk av forkjøpsrett i det aktuelle tilfellet innebar at den som i utgangspunktet ønsket å kjøpe gårdsbruket, i realiteten mistet muligheten til å leve av jordbruk (han hadde leid og brukt eiendommen som tilleggsjord gjennom mange år). Staten hadde gitt en begrunnelse for vedtaket, men etter Høyesteretts oppfatning var ikke begrunnelsen god nok til at vedtaket kunne anses gyldig. Høyesterett uttalte blant annet at ”[n]år det gjelder et vedtak så inngripende som det her foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen”. 100 At saksbehandlingsreglene på denne måten allerede i utgangspunktet er ”relative”, avhengig av hvor mye som står på spill for de berørte, er en indikasjon på at det ikke er nødvendig med ytterligere differensiering i form av forskjellige bestemmelser for henholdsvis store og små saker.

Utvalget konstaterer videre at i all hovedsak er ikke noen av elementene i forvaltningslovens regler i seg selv så ressurskrevende at det er nærliggende å eliminere dem i sanksjonssaker. Utvalget ser heller ikke at det er noe ved nettopp sanksjonssakene som i særlig grad aktualiserer differensiering. Skal det først lages ulike regler for saker av forskjellig art og omfang, bør dette skje på generell basis, ikke for sanksjonssakene spesielt. Også andre tyngende forvaltningstiltak kan være svært inngripende og betydningsfulle. På denne bakgrunn vil ikke utvalget foreslå ulike sett saksbehandlingsregler for sanksjonssaker av forskjellig art og omfang.

For ileggelse av overtredelsesgebyr etter faste satser, som typisk vil være aktuelt ved ulovlig parkering og i andre situasjoner hvor overtredelsen lett lar seg konstatere, går imidlertid utvalget inn for å lovfeste at det ikke er nødvendig med forhåndsvarsel, jf. utkastet til ny forvaltningsloven § 45 tredje ledd. Begrunnelsen er at denne sanksjonstypen bør kunne ilegges på stedet, når og der overtredelsen finner sted, og at et slikt system kan være vanskelig forenlig med et krav om tradisjonell forhåndsvarsling. Blant annet fordi denne typen gebyrer alltid vil dreie seg om forholdsvis beskjedne beløp, mener utvalget at ordningen er forenlig med et rimelig krav til rettssikkerhet for borgerne. I parkeringssaker vil skilting kunne fylle noen av de samme funksjoner som et ordinært forhåndsvarsel. Forslaget om lovfesting av unntak fra krav om forhåndsvarsel er innarbeidet i utvalgets forslag til ny § 45 i forvaltningsloven.

Ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter faste satser vil det videre være hensiktsmessig å kunne benytte standardbegrunnelser. Utvalget antar at en slik praksis er forenlig med forvaltningslovens regler, og anser det også ellers unødvendig å foreslå noen uttrykkelig regel om dette.

12.7.3 Rett til muntlig fremleggelse?

Ved domstolsbehandling har partene som hovedregel anledning til å fremføre sin sak muntlig overfor den instans som skal avgjøre saken. Også i forvaltningsprosessen er det et visst rom for muntlig kontakt; forvaltningsloven § 11d fastsetter således at ”[i] den grad en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis anledning til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken”. Tjenestemannen skal da så vidt mulig nedtegne det parten har fremført, og legge det til sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 11d annet ledd. Forvaltningsloven sikrer imidlertid ikke rett til å møte den eller dem som konkret skal treffe avgjørelsen. Særlig når saken skal avgjøres av et kollegialt organ (eksempelvis et kommunalt utvalg etter kommuneloven § 10), blir den muntlige kontakten dermed mer indirekte enn når parter forklarer seg for en dømmende rett. Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en rett til muntlig fremleggelse overfor selve vedtaksinstansen i saker om administrative sanksjoner.

Utvalget legger til grunn at muntlig fremføring i noen tilfeller vil gi et mer fullstendig bilde av saken enn utelukkende skriftlig materiale. Adgang til å møte og fremføre sitt budskap muntlig overfor den eller dem som skal avgjøre saken, er dessuten egnet til å styrke tilliten til saksbehandlingen, hvilket i seg selv er en vesentlig verdi. Muntlighet er imidlertid utvilsomt en meget ressurskrevende behandlingsform. Et sterkere innslag av muntlighet kan innebære at man mister mye av den effektivitetsgevinst som antas å kunne ligge i administrative sanksjoner fremfor tradisjonell strafforfølgning. Siden tillit også kan skapes og opprettholdes gjennom god skriftlig kommunikasjon, blir denne faren for at ”vinningen går opp i spinningen” avgjørende for utvalgets syn. Adgang til administrativ klagebehandling (jf. punkt 12.7.7) trekker i samme retning. Den anledning til muntlig kontakt som ligger i forvaltningsloven § 11d antas generelt å være tilstrekkelig til å tilfredsstille kravene etter EMK og Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner.

12.7.4 Opplysningsplikt – vern mot selvinkriminering

Etter forvaltningsloven er det forvaltningen som må utrede de saker som skal avgjøres. Skal det treffes et vedtak som innebærer at private pålegges plikter eller som på annen måte er tyngende, er det forvaltningen som må sannsynliggjøre at lovens vilkår for å treffe vedtaket er innfridd. Forvaltningsloven har ikke regler om opplysnings- eller forklaringsplikt for parter eller andre private. Mange særlover, herunder eksempelvis ligningsloven og konkurranseloven, inneholder imidlertid regler om opplysningsplikt for borgerne eller foretak. Bakgrunnen for slike regler er gjerne at de anses som en forutsetning for effektiv gjennomføring av den aktuelle loven.

Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere i hvilken grad særlovgivningen skal ha regler om opplysningsplikt, herunder om plikt til å utlevere dokumenter mv. Utvalget skal derimot vurdere en mer avgrenset problemstilling; hvor langt opplysningsplikten kan strekke seg når det er aktuelt å ilegge sanksjoner. Bakgrunnen for denne vurderingen er det vern som er utledet av EMK mot at noen tvinges til å gi opplysninger som kan bidra til egen ”domfellelse” i saker som må anses som innebære en straffesiktelse i konvensjonens forstand. Disse reglene omtales ofte som vernet mot selvinkriminering.

I kapittel 5 (punkt 5.7.12) har utvalget redegjort for innholdet i selvinkrimineringsvernet etter EMK. Kjernen i dette er at den som får en straffesiktelse eller sak om administrative sanksjoner rettet mot seg, ikke under trussel om straff eller ved annen tvang skal pålegges å gi opplysninger om forhold av betydning for sanksjonsspørsmålet. Utvalget legger også til grunn at det kan være i strid med selvinkrimineringsvernet å pålegge en ”siktet” å delta aktivt i å finne frem til inkriminerende dokumenter, jf. punkt 5.7.12.3, selv om det er adgang til å ta beslag i slike dokumenter eller andre eksisterende bevisgjenstander. Vedkommende har altså ikke rett til å motsette seg eller hindre at slike dokumenter utleveres eller fremskaffes på annen måte, herunder ved å nekte tilgang til kontorlokaler ved lovhjemlede kontrollundersøkelser, inspeksjoner o.l. 101

Ved utformingen av saksbehandlingsregler for administrative sanksjoner må det nødvendigvis vurderes om dette vernet skal komme til uttrykk i forvaltningslovgivningen, og om dette eventuelt skal skje i særlovgivningen eller i det regelverket om administrative sanksjoner som utvalget foreslår innarbeidet i forvaltningsloven.

Vernet mot selvinkriminering er en sentral rettssikkerhetsgaranti. På samme måte som i straffeprosessen, 102 bør det etter utvalgets oppfatning derfor også komme klart til uttrykk i forvaltningslovgivningen. Utvalget antar videre at en slik regel hensiktsmessig kan innarbeides i det kapittel om administrative sanksjoner som foreslås tatt inn i forvaltningsloven. I hovedsak vil det være sammenfall mellom de saker som utvalget behandler som administrative sanksjoner og de forvaltningsrettslige sanksjoner som vil anses å innebære en straffesiktelse (”criminal charge”) i konvensjonens forstand. Utvalget har utarbeidet forslag til en slik bestemmelse, jf. nedenfor.

Selvinkrimineringsvernet reiser også spørsmål om i hvilken grad det i en senere sanksjons- eller straffesak er adgang til å benytte opplysninger eller dokumenter som er innhentet i strid med vernet mot selvinkriminering etter EMK. Det vises til vurderingene av dette i punkt 5.7.12.4. Problemstillingen reiser dels uavklarte avgrensninger, og det kan også i spesielle tilfeller tenkes begrensinger på bruk av opplysninger som er ”lovlig” fremtvunget forut for det stadium i saken hvor det forelå en straffesiktelse i konvensjonens forstand. Grensen etter EMK må her anses uklar og fortsatt under utvikling, jf. igjen i punkt 5.7.12.4 ovenfor. Grensen etter EMK må her anses uklar og under fortsatt utvikling, jf. punkt 5.7.12.4. Utvalget antar slike spørsmål må finne sin nærmere avklaring gjennom rettspraksis og har ikke funnet grunn til å forsøke noen nærmere lovregulering av dette.

Et sentralt spørsmål er når vernet mot selvinkriminering inntrer. Etter EMK er dette et spørsmål om når det må anses å foreligge en straffesiktelse i konvensjonens forstand. Generelt kan det anføres at det må foreligge noe mer enn undersøkelser eller kontrolltiltak i ordinære forvaltningssaker, men grensen er ikke klar. Det vises til nærmere omtale i punkt 5.7.12.3, jf. 5.7.6. Svaret antas videre å kunne avhenge av om det gjelder en sak eller undersøkelser som utelukkende har og har hatt til formål å avdekke eventuelle lovovertredelser i sanksjonsøyemed, eller om det gjelder en sak som i utgangspunktet ikke dreier som dette.

En sak om administrative sanksjoner har i mange tilfeller utgangspunkt i en ordinær forvaltningssak. Eksempelvis kan det være en sak som gjelder spørsmål om omgjøring eller tilbakekall av en gitt tillatelse og hvor det avdekkes lovovertredelser, eller det kan gjelde ileggelse av tilleggsskatt som kommer i kjølvannet av en ordinær ligningssak. Som det fremgår av punkt 5.7.12, står ikke vernet mot selvinkriminering i veien for at man kan ha regler om opplysningsplikt i ordinære forvaltningssaker. Vernet inntrer først når saken har fått karakter av en straffesiktelse, og man således kan si man står overfor en sanksjonssak. Med dette utgangspunktet er spørsmålet hva som nærmere markerer overgangen mellom de to fasene, og som utløser retten til å forholde seg taus. Her er det lite å hente fra straffeprosessen, siden straffesaker jo ikke har noen fase som tilsvarer en ordinær forvaltningssak.

Tilleggsskatteutvalget har vurdert det tilsvarende spørsmål om hvordan vernet mot selvinkriminering skal innarbeides i ligningslovgivningen. Utvalget uttaler blant annet: 103

”Det er først når skattyter er å anse som siktet i konvensjonens forstand at vernet mot selvinkriminering inntrer. Dette vil etter utvalgets forslag normalt være tidspunktet for varsel om ileggelse av tilleggsskatt.”

Tilleggsskatteutvalget foreslår at ligningsmyndighetene pålegges en plikt til å informere skattyter om retten til å forholde seg taus i varselet om ileggelse av tilleggsskatt. 104 Videre foreslås at det i ligningsloven § 4-10 om skattyternes plikt til å medvirke til undersøkelser tilføyes en begrensning, som går ut på at det ikke kan gis pålegg om slik medvirkning etter bestemmelsen når skattyter er varslet om ileggelse av tilleggsskatt. 105 Tilleggsskatteutvalget drøfter derfor noe nærmere tidspunktet for utsendelse av forhåndsvarsel, og uttaler bl.a.: 106

”Utvalget vil imidlertid peke på at forholdene kan ligge slik an at skattyter reelt sett må anses siktet selv om det gjenstår flere undersøkelser. Av hensyn til skattyters behov for å bli siktet og dermed få de rettigheter som følger av artikkel 6, må ligningsmyndighetene varsle skattyter når de er rimelig sikre på at vilkårene for å ilegge tilleggsskatt er oppfylt.”

Tilleggsskatteutvalget foreslår altså at det er varselet om ileggelse av tilleggsskatt som skal markere overgangen mellom ordinær ligningssak og sanksjonssak, og som dermed utløser retten til å forholde seg taus. Overført til Sanksjonsutvalgets sektorovergripende mandat, tilsier dette at det er utsendelse av forhåndsvarsel om administrativ sanksjon som normalt kan anses avgjørende i den type saker som går over fra en ordinær forvaltningssak til (også) å bli en sanksjonssak. Løsningen har imidlertid den svakhet at utsendelse av forhåndsvarsel kan komme relativt sent i prosessen, også etter at forvaltningsorganet reelt sett har begynt å forberede et mulig sanksjonsvedtak. En generell lovfesting av en slik løsning kan dessuten tilskynde forvaltningen til å drøye enda lenger før varsel sendes. På den annen side er det vanskelig å se alternative stadier som i praksis kan tjene som et håndterbart skjæringstidspunkt, og forhåndsvarselet kan i slike saker normalt antas å sammenfalle med når vernet inntrer etter EMK. Utvalget finner å måtte kunne forutsette at plikten til å sende forhåndsvarsel oppfylles lojalt. I enkelte tilfeller vil imidlertid vernet kunne inntre tidligere, jf. punkt 5.7.12.3, jf. 5.7.6. Dette taler også mot å lovfeste utsendelse av forhåndsvarsel som generell regel for vernets inntreden. Endelig vises til at i saker hvor overtredelsene viser seg å være så vesentlige at forvaltningsorganet i stedet vurderer politianmeldelse for mulig straffeforfølgning, må vernets inntreden vurderes uavhengig av formelle forhåndsvarsler.

Den annen hovedtype av saker er de som helt fra de ble initiert, utelukkende har og har hatt til formål å avdekke eventuelle lovovertredelser i sanksjonsøyemed. Et eksempel kan være forvaltningens undersøkelser av mulige overtredelser av reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven, se omtale i kapittel 24. I slike saker synes det klart at vernet mot selvinkriminering regelmessig vil inntre tidligere enn ved utsendelse av formelt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon mot vedkommende. Et pålegg om å gi opplysninger også forut for dette tidspunkt vil ikke ha noe annet formål enn å avklare grunnlaget for administrative sanksjoner (eller eventuelt politianmeldelse og straffeforfølgning). Den person som pålegget retter seg mot, bør da få nyte godt av selvinkrimineringsvernet, i den utstrekning svaret eller utlevering av dokumenter vil kunne utsette vedkommende selv for sanksjoner eller strafforfølgning.

Utvalget finner etter dette at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å lovfeste en generell grense for når vernet mot selvinkriminering inntrer i de ulike typer sanksjonssaker. Utvalget foreslår at bestemmelsen – og derved vernets inntreden – knyttes til at det gjelder opplysningsplikt som benyttes i en ”sak om administrativ sanksjon”. Nårvernet inntrer, vil da avhenge av de ovennevnte vurderinger. Det vil for saker som går over fra ordinære forvaltningssaker til sanksjonssak normalt si ved utsendelse av forhåndsvarsel. I de ”rene sanksjonssaker” vil vernet inntre tidligere – regelmessig vil vel dette si helt fra saken startes hvis den kan anses rettet mot vedkommende.

Det samme gjelder i saker hvor forvaltningsorganet undersøker om det foreligger lovovertredelse, og hvor det ikke er aktuelt – eller endog hjemmel for – å ilegge administrative sanksjoner, men det er et spørsmål om saken skal politianmeldes for strafferettslig forfølgning. I den utstrekning forvaltningsorganet pålegger personer undersøkelsene kan rette seg mot opplysningsplikt, antar utvalget selvinkrimineringsvernet bør komme tilsvarende til anvendelse. Et eksempel kan være Kredittilsynets undersøkelser av om det foreligger straffbar innsidehandel eller kursmanipulasjon, jf. her opplysningsplikten i verdipapirhandelloven 107 § 12-2 sjette ledd. Denne bestemmelsen inneholder for øvrig allerede et selvinkrimineringsvern.

Utvalget foreslår at forvaltningsorganet i saker som nevnt skal ha plikt til å informere den opplysningspliktige om retten til å nekte å gi opplysninger mv., jf. utkastet nedenfor til forvaltningsloven § 53 annet punktum. Dette innebærer at forvaltningsorganet selv må ta standpunkt til om saken er av en slik art eller på et slikt stadium at den må karakteriseres som en sak om administrativ sanksjon i lovens forstand og at selvinkrimineringsvernet derved er inntrådt. I så fall må det opplyses om dette i pålegg om å gi opplysninger mv. Dette er imidlertid ikke til hinder for at forvaltningsorganet – når slik informasjon om vernet gis – likevel ber om eller endog oppfordrer vedkommende til å gi nærmere opplysninger, utlevere dokumenter mv.

Vernet mot selvinkriminering omfatter som nevnt både rett til taushet og til å nekte aktivt å måtte fremskaffe dokumenter. Utvalgets forslag til lovbestemmelse er ment å ivareta begge disse elementer.

Utvalgets forslag til ny lovbestemmelse i forvaltningsloven lyder etter dette slik:

Ӥ 53. (vern mot selvinkriminering)

I sak om administrativ sanksjon eller mulig politianmeldelse har enhver rett til å nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff. Forvaltningsorganet skal gjøre vedkommende kjent med denne retten.”

Det vises også til spesialmerknadene til bestemmelsen i kapittel 26.

Bestemmelsen er gitt en slik utforming at også juridiske personer er omfattet. Dette er aktuelt når undersøkelsene retter seg mot den juridiske personen – for eksempel et aksjeselskap – som sådan, og det er aktuelt å ilegge foretakssanksjon, jf. utvalgets utkast til forvaltningsloven § 51 (eller politianmeldelse med sikte på foretaksstraff). Det er usikkert i hvilken grad EMK krever at selvinkrimineringsvernet også skal tilkomme juridiske personer, jf. punkt 5.7.3. Det er imidlertid mulig at dette i hvert fall i noen grad vil kunne være tilfelle 108. Utvalget vil for sin del foreslå at vernet også skal gjelde i slike sanksjonssaker. Det legges til grunn at det er de selskapsorganer eller personer som i kraft av lov, stilling eller fullmakt lovlig kan representere foretaket i en slik sak, som derved gis rett til å nekte å utlevere dokumenter fra foretaket i sak om foretakssanksjon.

Som det fremgår av punkt 5.7.12, er ikke vernet mot selvinkriminering til hinder for at det kan tas beslag i dokumenter, tas blodprøve eller lignende. I den grad det foreligger hjemmel for denne typen tvangsmidler i saker om administrative sanksjoner, er det neppe grunn til å vurdere dette annerledes her. Som det fremgår av punkt 12.7.9, vil ikke utvalget foreslå noen generell hjemmel for bruk av tvangsmidler i sanksjonssaker. Dermed er det heller ikke nærliggende for utvalget å gå nærmere inn på spørsmålet om senere bruk av materiale innhentet på denne måten.

12.7.5 Saksbehandlingstid

For den som kan bli møtt med sanksjoner, er det gjerne viktig at saken avsluttes raskt. Dette kommer til uttrykk i EMK artikkel 6 nr. 1, som krever adgang til rettergang ”innen rimelig tid” for den som skal få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse rettet mot seg. Det samme gjelder Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner, som har følgende punkt 4 nr. 2:

”When administrative authorities have set in motion a procedure capable of resulting in the imposition of an administrative sanction, they shall act with reasonable speed in the circumstances.”

Forvaltningsloven § 11a slår fast at saker skal behandles og avgjøres ”uten ugrunnet opphold”. Etter forvaltningsloven § 11b kan det i forskrift gis regler om maksimalt tidsforløp for kategorier av saker. På generell basis presiserer imidlertid ikke lovgivningen hva som er akseptabel behandlingstid. Utvalget har vurdert om det bør fastsettes en bestemt maksimaltid for sanksjonssaker, og når en slik frist eventuelt skal begynne å løpe.

Den største fordelen med en bestemt maksimaltid er at den gir parter og andre saken gjelder en klar forventning om når saken kan ventes avgjort. Ulempen er at fristen vil virke styrende for forvaltningens prioriteringer, kanskje uten at man samtidig ser hele det aktuelle forvaltningsorgans arbeidsoppgaver under ett og avveier sanksjonssakene mot det øvrige. En bestemt tidsfrist kan også medføre at det ikke reageres med sanksjoner i tilfeller hvor slike i utgangspunktet burde ilegges. Også innenfor sanksjonssakene vil det være svært store variasjoner med hensyn til omfang og kompleksitet i sakene. Erfaringer tilknyttet forvaltningsloven § 11b viser dessuten at det generelt er vanskelig å gi både presise og hensiktsmessige regler om saksbehandlingstid. Endelig er det klart at så vel behovet for en bestemt maksimaltid som fristens lengde vil måtte variere – dels betydelig – fra område til område. Utvalget mener kravet i § 11a om behandling av saker ”uten ugrunnet opphold” oppfyller kravet etter EMK artikkel 6 på en hensiktsmessig måte. Fristen etter EMK artikkel 6 om avgjørelse innen rimelig tid, starter å løpe på det tidspunktet det foreligger en straffesiktelse i konvensjonens forstand. Det vises til fremstillingen i punkt 5.7.6. Utvalget legger til grunn at også kravet til behandling ”uten ugrunnet opphold” etter forvaltningsloven § 11a senest må stilles fra dette tidspunktet, og at bestemmelsen stiller minst like strenge krav til fremdrift i saken som EMK artikkel 6.

På denne bakgrunn finner utvalget at det ikke vil foreslå en bestemt maksimaltid for behandling av sanksjonssaker.

12.7.6 Meddelelse om sakens utfall

Når saken ender med at det ilegges sanksjon, vil selve sanksjonsvedtaket fremstå som en naturlig avslutning av saken (resten vil typisk dreie seg fullbyrdelse og/eller klage). Når konklusjonen blir at det ikkeskal sanksjoneres, kommer det derimot ikke automatisk noen melding til partene om utfallet av saken. Som nevnt i punkt 6.7, inneholder Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner, punkt 5, en anbefaling som går ut på at enhver prosess som har vært rettet mot en bestemt person, og som kan resultere i at det ilegges en administrativ sanksjon, skal lede til en avsluttende avgjørelse. Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en tilsvarende plikt for forvaltningen.

Avsluttende avgjørelser kan bidra til klarhet og oversiktlighet, både for borgerne og for forvaltningen selv. Siden forvaltningen under enhver omstendighet nødvendigvis må komme frem til en konklusjon, ihvertfall på det rent saksbehandlingsmessige, kan det dessuten heller ikke legges til grunn at slike avsluttende avgjørelser må medføre betydelig merarbeid. På denne bakgrunn går utvalget inn for å lovfeste en plikt til å meddele sakens utfall. Slik utvalget ser det, kan imidlertid plikten begrenses til tilfeller hvor det er noen som har mottatt varsel om at de kan komme til å bli ilagt sanksjon. Utvalgets foreslår følgende lovtekst:

Ӥ 54. (meddelelse om sakens utfall)

Den som har mottatt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, skal også meddeles utfallet av saken.”

I mange tilfeller vil det ha vært kontakt mellom borgeren og forvaltningen også uten at det er sendt forhåndsvarsel, eksempelvis for å få utdypet sakens faktiske sider. God forvaltningsskikk kan tilsi at det i slike tilfeller gis beskjed om den eventuelle konklusjon som er trukket, eller om saken f.eks. henlegges inntil videre basert på det faktum som for tiden foreligger, selv om saken altså ikke kom så langt at det ble sendt formelt forhåndsvarsel. Utvalget anser det ikke nødvendig å lovfeste dette, som gjelder både i og utenfor sanksjonssakene.

Slik utvalget ser det, er en konklusjon om ikke å ilegge sanksjon i utgangspunktet ikke et ”enkeltvedtak”, slik dette begrepet er definert i forvaltningsloven § 2. Utvalget har vurdert om slike avgjørelser likevel bør begrunnes og være gjenstand for klage, men funnet at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å foreslå dette. Komplikasjonene og avgrensningsproblemene ved en slik regulering vil være betydelige. Avgjørelser om ikke å sanksjonere vil kunne tas opp og omgjøres av forvaltningsorganet selv eller av overordnede forvaltningsmyndigheter etter de prinsipper som kommer til uttrykk i forvaltningsloven § 35.

12.7.7 Klage over og omgjøring av vedtak om sanksjon

Avgjørelser om å ilegge sanksjoner kan påklages, slik det følger av hovedregelen i forvaltningsloven § 28. Anledning til denne type overprøving, som forutsetningsvis kan skje raskere, mer fleksibelt og med mindre ressurser enn det som kreves for domstolsbehandling, anses generelt som et sentralt element i de regler som skal sikre borgerne rettssikkerhet overfor forvaltningen.

Etter forvaltningsloven § 28 er det den som er part, eller som på annet grunnlag har ”rettslig klageinteresse” i saken, som kan klage. Anvendt på sanksjonssaker innebærer dette for det første at den som får en sanksjon rettet mot seg, kan klage. Dernest kan også aktører som berøres på en mer indirekte måte – eksempelvis en interesseorganisasjon for borgere som lett kan tenkes å komme i samme situasjon som parten i den aktuelle saken – etter omstendighetene ha klagerett. Heller ikke på dette punktet ser utvalget grunn til å foreslå særregler for sanksjonssakene.

Et neste spørsmål er hvem som skal være klageinstans for vedtak om ileggelse av sanksjoner, og hvilken kompetanse klageorganet skal ha.

Etter forvaltningsloven § 28 annet ledd er det ”det forvaltningsorgan ... som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket”, som er klageinstans for vedtak truffet i statsforvaltningen. Generelt sett er det ikke grunn til å vurdere særlige reguleringer av dette for sanksjonssaker. For kommunale vedtak er det imidlertid et overordnet politisk organ i kommunen, eventuelt den særskilte klagenemnden kommunen måtte ha opprettet, som skal behandle klager. Er vedtaket truffet av kommunestyret/fylkestinget, skal klagen behandles av departementet (i praksis ofte fylkesmannen). Når kommunale organer treffer vedtak på grunnlag av myndighet delegert fra et statlig organ, går klagen til det aktuelle statlige organet, jf. § 28 annet ledd siste punktum. Klageinstansen kan i utgangspunktet ”prøve alle sider av saken”, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Når kommunale vedtak klagebehandles av et statlig organ står imidlertid klageinstansen – i hvert fall tilsynelatende – noe mindre fritt, idet klageinstansen da skal ”legge vekt på hensynet ved det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn”, jf. samme bestemmelse siste punktum. 109

På mange forvaltningsområder er det særordninger for hvordan klagebehandlingen skal skje. På noen områder består ordningen i at det er etablert et eget, kollegialt sammensatt organ for behandling av klagesaker, jf. eksempelvis Trygderetten 110, utlendingsnemnda 111 og overligningsnemndene 112. Noen av disse nemndene treffer avgjørelse på grunnlag av muntlige forhandlinger, som gir en viss parallell til domstolsbehandling. På minst ett område består særordningen i at det er domstolene som forestår klagebehandlingen; etter vegtrafikkloven § 31a kan gebyr for parkeringsovertredelser, som i utgangspunktet ilegges av politiet eller av kommunen, påklages til tingretten. Tingrettens avgjørelse kan påkjæres til overordnede domstoler. Videre er tingretten klageinstans for gebyr etter reglene om avgiftsparkering.

Etter utvalgets vurdering er forvaltningslovens regler om klagebehandling hensiktsmessige også for sanksjonssakene. Utvalget vil således ikke foreslå særskilte regler verken om klageinstans eller om klageinstansens kompetanse. Klager på sanksjonsvedtak truffet av en kommune, bør imidlertid etter utvalgets syn behandles av fylkesmannen. Begrunnelsen for standpunktet er at slike klagesaker vil være av utpreget juridisk karakter, uten det rom for lokalpolitiske vurderinger som bør kjennetegne kommunale oppgaver. Som allerede nevnt er fylkesmannen også i dag klageinstans for en rekke typer kommunale vedtak, blant annet for vedtak om inndragning av skjenkebevilling. 113 Fylkesmannens kompetanse bør være sammenfallende med domstolenes kompetanse ved domstolsprøving. Slik domstolenes kompetanse er formulert i punkt 12.8.6, jf. utkastet til forvaltningsloven § 57, innebærer dette at det ikke skal være særskilte begrensninger i fylkesmannens kompetanse.

Forslag til lovbestemmelse – klageinstans ved kommunale vedtak:

Ӥ 55. (klageinstans ved kommunale vedtak)

Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om administrativ sanksjon.”

Utvalget antar at det på enkelte områder fortsatt vil være behov for særordninger med hensyn til klageinstans og klageinstansens kompetanse. Dette må vurderes i sammenheng med de enkelte materielle sanksjonshjemler og det aktuelle forvaltningsområdet, og ligger dermed utenfor det utvalget behandler her. Utvalget vil imidlertid gi uttrykk for at den type særordning som går ut på at klagebehandlingen skal forestås av domstolene – slik som etter vegtrafikkloven § 31a – i liten grad synes å gi de fordeler som antas å ligge i administrativ klagebehandling, samtidig som den innebærer en betydelig belastning for domstolene. Slike særordninger må derfor frarådes, jf. også punkt 19.6.3.

Klage over sanksjonsvedtak bør kunne gis oppsettende virkning. Utvalget anser forvaltningsloven § 42 som en hensiktsmessig regulering av dette også for vedtak om administrative sanksjoner.

12.7.8 Rett til offentlig betalt advokat?

I henhold til forvaltningsloven § 12 har den som er part i en forvaltningssak, rett til å la seg representere av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen. Utgiftene til representasjonen må imidlertid som hovedregel dekkes av parten selv. 114 I tilfeller hvor borgeren har liten inntekt og formue, kan det offentlige innvilge fritt rettsråd (herunder gratis juridisk bistand) ”når det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessig betydning for vedkommende at det etter en samlet vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp”, jf. rettshjelploven § 13 tredje ledd. 115 Utvalget har vurdert om dette er tilfredsstillende for sanksjonssakene, eller om disse sakene krever en særskilt ordning på forvaltningsstadiet.

Det følger av EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav c at den som blir siktet for en straffbar handling, og som ikke selv har tilstrekkelige midler til å betale for rettslig bistand, skal motta slik bistand vederlagsfritt ”når dette kreves i rettferdighetens interesse”. Som redegjort for i kapittel 5 (punkt 5.7.14), gjelder bestemmelsen først og fremst under rettergang. Blant annet fordi forvaltningen har en veiledningsplikt overfor innbyggerne som ikke gjenfinnes på samme måte under domstolsprosessen, er det usikkert i hvilken grad bestemmelsen må anses å sikre vederlagsfri juridisk bistand mens saken fortsatt står for forvaltningen. Spørsmålet må antagelig besvares konkret i relasjon til hvert av de ulike forvaltningsområder og til den enkelte borgers individuelle forutsetninger.

Ved vurdering av hvorvidt borgeren skal ha rett til offentlig betalt advokat, er det nærliggende å se hen til hvilken rett borgeren ville hatt dersom saken skulle behandles i straffeprosessens former. Utgangspunktet etter straffeprosessloven § 96 er at siktede i en straffesak har krav på offentlig betalt forsvarer under hovedforhandlingen. For behandling i tingretten oppstiller imidlertid loven en rekke unntak fra dette utgangspunktet, blant annet slik at siktede ikke har krav på forsvarer i saker om promillekjøring og kjøring uten førerkort, i foreleggssaker og i saker som bare gjelder inndragning. 116 For tilståelsessaker som skal pådømmes i tingretten har siktede bare krav på offentlig forsvarer når det er aktuelt å idømme ubetinget fengselsstraff i mer enn seks måneder, og også i saker hvor det kan idømmes strengere straff, er det unntak fra hovedregelen om rett til forsvarer. 117 Totalt sett er inntrykket at straffeprosessloven i bare liten grad gir krav på offentlig betalt forsvarer i saker hvor straffen innholdsmessig sett ligner på det som kan ilegges ved administrative sanksjoner.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig at en borger som får en sak om administrative sanksjoner rettet mot seg, etter omstendighetene skal kunne få støtte til juridisk bistand. Retten til støtte bør avhenge av et skjønn, der både sakens faktiske og juridiske kompleksitet og borgerens egne forutsetninger og økonomi skal tas i betraktning. Videre bør reglene forvaltes av andre deler av forvaltningen enn dem som behandler den aktuelle sanksjonssaken. Utvalget antar at disse kravene kan ivaretas innenfor rammene av regelverket om fri rettshjelp.

12.7.9 Hjemmel for bruk av tvangsmidler under saksbehandlingen?

Ved håndhevelse av regelverket er forvaltningen i utgangspunktet henvist til den informasjon den mottar fra borgerne, eventuelt med støtte i opplysningsplikt. Er det noe som tyder på at den informasjon forvaltningen har mottatt ikke gir et dekkende bilde, har forvaltningen i visse tilfeller rett til selv å benytte særskilte virkemidler for aktivt å undersøke de aktuelle forholdene. Eksempelvis gjelder dette i ligningsforvaltningen; ved mistanke om unndragelse fra plikten til å opplyse om inntekts- og formuesforhold kan ligningsmyndighetene iverksette kontrollundersøkelser for å bringe de faktiske forhold på det rene. 118 Videre følger det av konkurranseloven § 6-2 at konkurransemyndighetene, når det er rimelig grunn til å anta at konkurranselovgivningen er overtrådt, kan kreve adgang til fast eiendom, inventar eller annet løsøre for selv å søke etter bevis. Siden borgerne ikke kan tvinges til å gi opplysninger i sanksjonssaker (jf. punkt 12.7.4), og det rimeligvis heller ikke for øvrig er grunn til å regne med særlig stor entusiasme eller samarbeidsvilje, oppstår spørsmål om det bør gis hjemmel for tvangsmidler som ransaking, beslag eller annet. Med slike virkemidler vil forvaltningens arbeidssituasjon bli mer lik den påtalemyndigheten har.

Utvalget antar at det er (og fortsatt vil være) hensiktsmessig at deler av forvaltningen besitter tvangsmidler for visse situasjoner. Generelt er det imidlertid grunn til å være tilbakeholden med slike hjemler, dels fordi det krever spesialkompetanse å anvende dem på en forsvarlig måte, og dels fordi det ut fra mer grunnleggende prinsipper om forvaltningens rolle ikke er ønskelig at store deler av den skal opptre som ”politi”. Temaet er under enhver omstendighet ikke egnet for generell regulering. Spørsmålet om hvorvidt forvaltningen skal utstyres med tvangsmidler må besvares i tilknytning til de materielle sanksjonshjemler på de ulike områder.

I enkelte tilfeller kan det likevel oppstå et behov for administrative tvangsmidler, ikke minst dersom den mulige lovovertrederen benytter selvinkrimineringsvernet, jf. punkt 12.7.4. Ved innføring av eventuelle administrative tvangsmidler må de krav til lovhjemmel, prosedyrer og proporsjonalitet som er forankret i EMK artikkel 8, ivaretas. 119

12.8 Domstolsprøving av administrative saksjoner

12.8.1 Innledning

Avgjørelser om administrative sanksjoner vil være forvaltningsvedtak. Etter vår forfatning kan domstolene prøve gyldigheten av slike vedtak uansett hvilket forvaltningsnivå vedtaket er truffet på. Disse sakene behandles etter sivilprosessens regler. Det er i prinsippet ingen begrensninger for hvilke forvaltningsvedtak som kan prøves ved domstolene. I realiteten vil imidlertid kostnadene ved en domstolsbehandling kunne innebære en viktig skranke. Den enkeltes adgang til å få gyldigheten av vedtak prøvet for domstolene, må anses som en viktig rettssikkerhetsgaranti. Det anses derfor som en selvfølge at administrative sanksjoner skal kunne prøves av domstolene. Ved utformingen av reglene må det foretas en avveining av den enkeltes behov for å få saken prøvet mot prosessøkonomiske hensyn.

Utvalgets utgangspunkt har vært at det bør etableres færrest mulige særordninger. De blir vanskelige å praktisere og skaper uoversiktlighet og manglende forutberegnelighet så vel for publikum som for forvaltning og domstoler. Faren for å trå feil er åpenbar. Bare i de tilfelle der det er helt klare behov, bør det innføres spesialordninger.

Det vil i den videre drøftelsen også være naturlig å se hen til hvilke regler som gjelder ved behandlingen av straffesaker.

12.8.2 Hvem bør ha søksmålsbyrden?

Den vanlige ordningen er at den som er misfornøyd med et forvaltningsvedtak, selv må reise sak for å få det prøvet. I strafferetten er ordningen at dersom en person nekter å vedta et forelegg, er det påtalemyndigheten som har ansvaret for å fremme saken for retten. Problemstillingen er derfor hvorvidt det bør innføres en tilsvarende ordning for administrative sanksjoner. Det vil i realiteten innebære at slike må vedtas av parten, enten uttrykkelig eller ved en form for passivitet, for å bli bindende.

For borgerne er det åpenbart enklere om det offentlige har søksmålsbyrden. Hensynet til en effektiv håndheving taler imidlertid i motsatt retning. Man vil lett risikere at forvaltningen unnlater å reise sak av prosessøkonomiske grunner, hvilket vil svekke sanksjonssystemets effektivitet. Dersom det offentlige pålegges å reise sak dersom en sanksjon ikke vedtas, er det en klar risiko for at det må reises en rekke saker som unødig belaster domstolene for å få iverksatt sanksjonen. Borgernes rettssikkerhet knyttet til en fornyet vurdering av saken vil i det store flertall av saker være tilstrekkelig ivaretatt gjennom den administrative klageadgangen.

Utvalget finner at hensynet til effektivitet må føre til at hovedregelen bør være at den private part har ansvaret for å reise sak om sanksjonens lovlighet, i samsvar med den alminnelige regel om dette for forvaltningsavgjørelser ellers.

Det bør imidlertid ikke være noe til hinder for at det rent unntaksvis, der det foreligger særlige hensyn, fastsettes at det offentlige har søksmålsbyrden. Gjennomføringen kan skje ved at sanksjonen ilegges i form av et forelegg, som må vedtas for å bli bindende, f.eks. slik ordningen er for tvangsgebyr etter markedsføringsloven 120 § 16. Dersom slik vedtakelse ikke skjer, vil det være forvaltningsorganet som må bringe saken inn for retten for å få konstatert om vilkårene er oppfylt.

12.8.3 Skal sakene behandles som ordinære søksmål eller bør det innføres særlige rettergangsordninger?

Det kan hevdes at det både er dyrt og tidkrevende å gjennomføre et søksmål etter de vanlige rettergangsreglene. Mange saker om administrative sanksjoner vil være forholdsvis enkle og gjelde begrensede verdier. Domstolskontrollen bør ikke bli illusorisk ved at det er uforholdsmessig ressurskrevende å få prøvet et vedtak rettslig. Problemstillingen er derfor hvorvidt det bør etableres en egen forenklet rettergangsordning for å få avviklet slike saker på en rask og billig måte.

Tvistemålsutvalget har i NOU 2000: 32 foreslått å innføre en særlig småkravsprosess for saker der tvistegjenstanden er under 2G. Denne prosessformen vil falle enklere og rimeligere enn dagens ordning. Etter forslaget vil småkravsprosessen i prinsippet få anvendelse i forhold til rettslig prøving av forvaltningsvedtak forutsatt at tvisten må ses som en tvist om økonomiske verdier og partene har fri rådighet over tvisten. Ved administrative sanksjoner vil ordningen først og fremst komme til anvendelse for overtredelsesgebyrene. Dette er også det området der behovet for en enkel og billig rettergang er størst.

Det er adgang til å gjøre unntak fra småkravsprosessen, slik at saksbehandlingen skal skje etter allmennprosessen dersom behovet for en forsvarlig rettergang gjør det nødvendig. Tvistemålsutvalget har også foreslått at saker mot staten og fylkeskommuner kan anlegges ved det alminnelige vernetinget til den som reiser saken, i alminnelighet der vedkommende bor. Dette vil innebære en klar forenkling for publikum.

Etter utvalgets syn vil en småkravsprosess som foreslått av Tvistemålsutvalget, ivareta hensynet til en rimelig og rask avvikling av sakene på en god måte. Etter utvalgets syn bør denne ordningen gjøres gjeldende, og det er da ikke behov for å foreslå en særlig rettergangsordning for saker om administrative sanksjoner.

12.8.4 Skal det være et vilkår for søksmål at administrativ klage er benyttet først?

Etter tvistemålsloven § 437 overlates det til det enkelte forvaltningsorgan å kreve bruk av administrative klagemuligheter og til å sette frist for å reise gyldighets- eller erstatningssøksmål over et forvaltningsvedtak. Samtidig følger det av forvaltningsloven § 27 at parten skal gis melding om slike vilkår. Så vidt utvalget kjenner til, er det vanlig praksis at det settes som vilkår at klageadgangen må være uttømt før det kan reises sak for domstolene om overprøving av forvaltningsvedtak.

Etter utvalgets syn vil det normalt være en klar fordel at de administrative klagemulighetene er uttømt før det kan reises sak. Klageorganet vil normalt ha godt kjennskap til saksområdet og til likeartede saker. At klagemuligheten er uttømt, vil kunne spare domstolene for en del saker. Dersom klagebehandlingen foregår innen rimelig tid, vil ikke en slik regel innebære noen uakseptabel merbelastning for parten. Dersom klagebehandlingen trekker ut, kan imidlertid et slikt vilkår innebære en urimelig søksmålsbegrensning. I denne sammenheng minnes det om at den tid som går med til klagebehandlingen, vil regnes med til saksbehandlingstiden i forhold til kravet om at en sak må avgjøres innen rimelig tid, jf. EMK artikkel 6 nr.1.

Etter utvalgets syn er det uheldig at kompetansen til å bestemme hvorvidt klageadgangen bør være uttømt ligger hos det enkelte forvaltningsorgan. Et slikt vilkår bør fremgå av loven. Det kan diskuteres hvorvidt en bestemmelse om administrativ klage som vilkår for søksmål, og en eventuell søksmålsfrist bør tas inn i den lov som hjemler den administrative sanksjonen, eller gis som en generell regel. Utvalget har kommet til at den beste løsning for vedtak om administrative sanksjoner, er at det gis en generell regel om dette. Det vil øke forutberegneligheten for så vel publikum som forvaltningen og domstolene. Utvalget antar også at klagesaker som gjelder administrative sanksjoner, normalt ikke vil være så kompliserte at klagebehandlingen trekker unødig ut. Slike saker bør uansett prioriteres. Disse sakene kan gjennomgående skille seg fra en del andre forvaltningsvedtak ved at vurderingstemaet er avgrenset til om vilkårene for å ilegge en sanksjon er til stede.

I noen tilfelle kan den administrative klagebehandling ta for lang tid. Det kan medføre store ulemper for parten om adgangen til domstolsprøving trekker for lenge ut. Det bør derfor settes en frist tilsvarende den man finner i tvistemålsloven § 437, slik at søksmål uansett kan reises dersom klagebehandlingen ikke er avsluttet innen rimelig tid.

På denne bakgrunn foreslås det i ny § 57 første ledd i forvaltningsloven at klagemulighetene må være uttømt før det kan reises sak. Det foreslås videre at sak likevel kan reises dersom det er gått seks måneder fra klagen ble sendt inn uten at klagevedtak er truffet og at dette ikke kan legges parten til last. Se merknadene til lovutkastet i kapittel 26.

12.8.5 Skal søksmål ha oppsettende virkning?

Oppsettende virkning innebærer at et vedtak ikke blir iverksatt. Spørsmålet er hvorvidt en part som går til sak for å prøve lovligheten av en sanksjon, ikke behøver oppfylle denne før saken er avgjort. Det kan for eksempel føre til betalingsutsettelse av pengekrav eller at man fortsatt kan utøve virksomhet tross et administrativt vedtak om å inndra bevillingen.

Etter dagens regler fører et søksmål ikke automatisk til at det gis oppsettende virkning. Forvaltningsloven § 42 gir imidlertid forvaltningen adgang til å beslutte utsatt iverksetting både ved klagebehandling og ved søksmål. En slik beslutning kan være aktuell dersom en gjennomføring av vedtaket vil ha inngripende ulemper for parten, f.eks. hvis det er tale om administrativ inndragning av et større beløp. I enkelte tilfelle kan det, etter en konkret vurdering, også være aktuelt å utsette iverksettelsen av et rettighetstap. Den vedtaket retter seg mot kan også begjære midlertidig forføyning for å få utsatt iverksettelse etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15.

En alminnelig regel om at plikten til å etterkomme et forvaltningsvedtak blir utsatt ved saksanlegg, vil kunne invitere til trenering. De sikkerhetsventilene som finnes i forvaltningsloven og tvangsfullbyrdelsesloven, må anses tilstrekkelige til å avbøte uheldige virkninger av iverksettelse av sanksjonen.

Utvalget vil på denne bakgrunn ikke tilrå at det innføres en ny regel om oppsettende virkning ved saksanlegg.

12.8.6 Omfanget av domstolenes prøvelsesrett.

Utgangspunktet er at domstolene har kompetanse til å vurdere hvorvidt et forvaltningsvedtak er ugyldig. Det innebærer en rett til å prøve det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, hvorvidt lovanvendelsen er korrekt og hvorvidt det foreligger saksbehandlingsfeil, herunder myndighetsmisbruk.

Gjennom rettspraksis er det innført begrensninger i prøvelsesretten når det gjelder det skjønn forvaltningen har utøvet. Dette er blant annet begrunnet med at visse saker kan ha et politisk eller faglig tilsnitt som det ikke er naturlig at domstolene overprøver. Forvaltningen vil også ofte være nærmest til å vurdere hvorvidt et vedtak eller tiltak er hensiktsmessig. I slike tilfelle kan domstolene kun prøve hvorvidt det foreligger såkalt myndighetsmisbruk. Det vil være tilfelle når det foreligger usaklig forskjellsbehandling eller grov urimelighet, eller forvaltningens skjønn er basert på utenforliggende hensyn.

Selve ileggelsen av en administrativ sanksjon vil være strengt lovbundet. Man kan vanskelig tenke seg at det er et element av fritt forvaltningsskjønn i hvorvidt vilkårene for å ilegge en sanksjon er oppfylt. Det innebærer at domstolene alltid vil kunne prøve dette spørsmålet.

Det kan imidlertid oppstå en særlig problemstilling dersom sanksjonen knytter seg til at et underliggende forvaltningsvedtak basert på fritt skjønn ikke er oppfylt. Det kan for eksempel gjelde i et tilfelle der bygningsmyndighetenes pålegg ikke er fulgt, og det er ilagt et overtredelsesgebyr for denne unnlatelsen. I et slikt tilfelle vil domstolen også ta stilling til gyldigheten av det underliggende vedtaket, men ikke prøve det skjønnet som er foretatt i større utstrekning enn ellers.

Hvorvidt en sanksjon skal ilegges, vil imidlertid bero på fritt skjønn etter opportunitetsprinsippet. Dette spørsmålet vil derfor domstolene i utgangspunktet ikke kunne prøve med mindre det har foregått myndighetsmisbruk. Det vil for eksempel være tilfelle dersom det ilegges en sanksjon samtidig som det foreligger en fast praksis som går ut på ikke å ilegge sanksjoner i andre, likeartede tilfelle.

Utvalget ser ingen grunn til å foreslå nye særregler på sanksjonsområdet om domstolenes prøvingsrett i forhold til forvaltningens frie skjønn.

Det er et særlig spørsmål hvorvidt domstolen skal kunne overprøve utmålingen av sanksjonen eller fastsette en annen sanksjon enn forvaltningen. Det normale ved overprøving av forvaltningsvedtak er at domstolen nøyer seg med å konstatere hvorvidt vedtaket er gyldig eller ugyldig.

I straffesaker er derimot ordningen at domstolene står fritt i forhold til partenes anførsler og påstander. Domstolene kan f.eks. til endre størrelsen på en bot eller idømme fengselsstraff dersom et forelegg som ikke er vedtatt kommer til prøvelse. Retten er heller ikke bundet av det straffeforslag aktor setter frem og kan idømme andre straffarter.

Etter utvalgets syn bør det ikke i utgangspunktet settes absolutte skranker mot at domstolene prøver størrelsen av for eksempel et overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt. Det vil imidlertid variere med sakstypene hvorvidt det er en hensiktsmessig ordning. I tilfeller der beløpets størrelse følger av faste satser fastsatt i forskrift, kan domstolene ikke overprøve nivået i en enkeltsak. Det kan for eksempel gjelde parkeringsgebyrer eller forsinkelsesavgift etter ligningsloven. I andre tilfelle, der det dreier seg om et gebyr der forvaltningen har foretatt et individuelt skjønn, er det mer nærliggende at domstolene overprøver nivået. Som i straffesaker der det idømmes bøter, vil domstolene da ha en rolle i å fastsette eller bekrefte et nivå for sanksjonene for overtredelser på det aktuelle feltet.

Det bør av samme grunner heller ikke være noe til hinder for at domstolene ilegger en annen administrativ sanksjon enn forvaltningen, f.eks. en advarsel i stedet for et overtredelsesgebyr.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at retten skal være ubundet av partenes anførsler og påstander i saker om administrative sanksjoner og at det også kan idømmes en annen sanksjon enn det er nedlagt påstand om, jf. utkast til ny § 57 annet ledd i forvaltningsloven.

En part som reiser sak om gyldigheten av en administrativ sanksjon, kan tenkes samtidig å angripe gyldigheten av det underliggende forvaltningsvedtaket. Han kan også ønske å gjøre gjeldende krav på erstatning i den sammenheng. Det er antatt at (objektiv) kumulasjon er utelukket hvor det ene kravet som fremmes skal behandles etter særlige prosessformer. I praksis er reglene i tvistemålsloven kapittel 33 antatt å utgjøre en slik særlig prosessform. På den annen side er behandlingsreglene i tvistemålsloven kapittel 30 ikke ansett som en særlig prosessform som forhindrer kumulasjon med krav som fremmes etter tvistemålslovens alminnelige regler.

Utvalget antar at prosessøkonomiske hensyn taler for at parten sammen med sak etter utkastet til ny forvaltningsloven § 57 kan fremme krav om at et underliggende forvaltningsvedtak skal kjennes ugyldig og eventuelt fremme krav om erstatning i den sammenheng. Det kan reises spørsmål om de prosessreglene utvalget foreslår i § 57, etter de sivilprosessuelle prinsippene som gjelder i dag, vil utgjøre en ”særlig prosessform” som forhindrer kumulasjon. Bl.a. er de grunnleggende trekkene som følger av disposisjonsprinsippet fraveket. På den annen side antar utvalget at en kumulasjon i praksis vil la seg gjennomføre.

Tvistemålsutvalget har i NOU 2001: 32 foreslått en viss oppmyking på dette området. I utkast til ny lov § 15-1(1)(c) tillates kumulasjon dersom kravene behandles ”hovedsakelig etter de samme saksbehandlingsregler”. Sanksjonsutvalget vurderer det slik at dette forslaget, i kombinasjon med utkastet § 57, vil lede til at kumulasjon som nevnt blir tillatt.

Utvalget antar for sin del at kumulasjon også kan skje etter dagens regler, og at en uttrykkelig regulering derfor ikke er nødvendig. Skulle man ønske å gjøre kumulasjonsadgangen tydelig, kan en uttrykkelig bestemmelse tas inn i forvaltningsloven § 57 som gir retten adgang til etter skjønn å tillate kumulasjon:

”Retten kan tillate at det i sak om gyldigheten av administrativ sanksjon reises krav om dom for ugyldighet av underliggende forvaltningsvedtak og krav om erstatning i den sammenheng.”

Endelig bemerkes at det vil ikke være anledning til å gjøre slike krav til del av en sak ført i straffeprosessens former.

12.8.7 Krav på advokat på det offentliges bekostning, saksomkostninger og rettsgebyr for domstolene

For mange vil kostnadene ved å reise en sak for domstolene være en reell hindring. I tillegg til gebyrer vil det påløpe omkostninger ved bruk av prosessfullmektig. Det er viktig at kostnadene ved saksanlegg ikke er til hinder for at borgerne får anledning til å få prøvet de sakene som bør prøves ved retten. Det vil først og fremst gjelde saker av prinsipiell karakter eller særlig tyngende sanksjoner, men også ellers kan det være viktig at ikke økonomien hindrer borgerne i å få prøvet

Utgiftene til advokat vil normalt utgjøre den største utgiftsposten.

I sivile saker vil man bare få dekket utgiftene til egen prosessfullmektig dersom man fyller vilkårene for fri sakførsel jf. rettshjelploven 121 §§ 16 – 25. Den generelle hovedregelen er at fylkesmannen kan innvilge fri sakførsel når søkeren fyller de økonomiske vilkår i loven § 8, jf. § 10, og det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessig betydning for vedkommende at det etter en samlet vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på sakens art, søkerens mulighet til å vinne frem med sin sak og sakens eventuelle prinsipielle interesse, jf. § 16. Etter loven § 10 kan fri sakførsel innvilges selv om inntekts- og formuesgrensene er overskredet når særlige forhold gjør det rimelig. I § 19 er det en særregel om at retten skal innvilge fri sakførsel uten behovsprøving for den private part hvor søksmål er anbefalt av Sivilombudsmannen.

I straffesaker har siktede normalt ikke krav på forsvarer på det offentliges bekostning i saker som gjelder forelegg (bøter) eller inndragning jf. straffeprosessloven § 96 annet ledd nr. 2 og 3. Dette er de sakene som kan sammenlignes med administrative sanksjoner. Det kan imidlertid oppnevnes offentlig forsvarer for siktede når særlige grunner taler for det, jf. straffeprosessloven § 100 annet ledd. Det må antas at vurderingstemaet etter straffeprosessloven § 100 annet ledd vil være omtrent det samme som etter rettshjelploven § 16 og § 10.

Et unntakstilfelle er saker om rettighetstap. Når en slik reaksjon idømmes i stedet for straff etter straffeloven § 29, har siktede krav på offentlig forsvarer. Et tilsvarende krav på offentlig prosessfullmektig har man ikke i sivile saker om rettighetstap. Det er imidlertid relativt sjelden at strafferettslig rettighetstap idømmes uten at det samtidig fastsettes en straff.

Det får med andre ord i de fleste tilfelle liten eller ingen betydning for borgeren om man bruker reglene for straffesaker eller sivile saker for spørsmålet om betalt advokat.

Utvalget antar at bestemmelsene i rettshjelploven gir tilstrekkelig hjemmel for å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning i de tilfelle der dette er rimelig.

Dersom en siktet som ikke hadde krav på offentlig forsvarer, blir frikjent, vil han normalt kunne kreve dekket sine utgifter til forsvar etter straffeprosessloven § 438. En sivil part som får medhold, vil tilsvarende ha krav på å få dekket sine omkostninger etter tvistemålsloven § 172. En siktet som blir dømt, plikter i utgangspunktet å erstatte det offentliges omkostninger etter straffeprosessloven § 436. Disse omkostningene settes imidlertid rutinemessig ganske lavt i den utstrekning de ikke frafalles etter straffeprosessloven § 437. En sivil part som taper saken, vil normalt bli ilagt saksomkostninger, også mot det offentlige. Justisdepartementet og skattefogdene er gitt fullmakt til å ettergi saksomkostningene i saker mot det offentlige etter nærmere bestemte regler.

Ovennevnte regler fyller de krav EMK setter til rett til forsvarer og vederlagsfri bistand.

En bevilling til fri sakførsel omfatter også rettsgebyret og andre sideutgifter ved søksmålet. Spørsmålet om gebyr oppstår derfor i de tilfelle der det ikke er gitt fri sakførsel. Rettsgebyret for sivile saker utgjør for tiden kr 3 500 for én dag i tingretten. Overprøving av administrative sanksjoner er i utgangspunktet ikke unntatt fra gebyr etter rettsgebyrloven § 10. Til sammenligning vil det ikke påløpe gebyr dersom et ikke vedtatt forelegg behandles av domstolene.

Tvistemålsutvalget foreslår i NOU 2001: 32 side 343 at rettsgebyret senkes for de mindre sakene, slik at det ikke overstiger 1 R (grunngebyret for tiden kr 700) for saker opp til 1 G og 2 R for saker mellom 1 G og 2 G.

Etter utvalgets syn er rettsgebyr i en størrelsesorden som foreslått av Tvistemålsutvalget såpass lavt at det i seg selv ikke kan anses å innebære en uforholdsmessig hindring for å reise sak for å overprøve en administrativ sanksjon i et flertall av de aktuelle sakene.

En annen forskjell mellom sivile saker og straffesaker om ikke vedtatte forelegg, er at straffesakene settes med to lekdommere, mens dette kun skjer når det kreves i de sivile sakene. Det er sjelden det kreves.

Utvalget kan ikke se at det er nødvendig at disse sakene som normalordning skal settes med lekdommere.

Utvalgets konklusjon er at gjeldende og foreslåtte regler for sivilprosessen i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for å få dekket omkostningene ved overprøving av administrative sanksjoner i de tilfelle der det er behov for det. Det foreslås derfor ingen endringer i dette regelverket.

12.9 Offentlighet ved administrative sanksjoner

12.9.1 Innledning og generelle vurderinger

Nedenfor vurderer utvalget reguleringen av taushetsplikt og offentlighet ved saker om administrative sanksjoner. Dette gjelder i forhold til selve vedtaket om en administrativ sanksjon, men også i forhold til opplysninger om mulige lovovertredelser på tidligere stadier i saken (dvs. under saksforberedelsen). Utvalget foreslår en presisering av taushetspliktens omfang etter forvaltningsloven § 13, slik at denne som utgangspunkt ikke skal omfatte opplysning om vedtak om administrative sanksjoner eller om lovovertredelse et slikt vedtak er eller kan bli basert på. Utvalget understreker betydningen av å vurdere bruk av adgangen etter offentlighetsloven til å unnta fra offentlighet dokumenter med opplysninger om lovovertredelser, hvor det er berettiget ut fra hensynet til den det gjelder, og særlig under saksforberedelsen før vedtak er truffet. Det foreslås ikke endringer i offentlighetslovens regler.

Det følger generelt av mandatet at utvalget skal vurdere krav til saksbehandlingen ved administrative sanksjoner, herunder forholdet til rettssikkerheten. I mandatets oppregning av eksempler på sanksjoner som bør vurderes, nevnes ”tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner, som for eksempel offentliggjøring av hvem som har brutt loven”. Om offentliggjøring som sanksjon i seg selv vises til punkt 11.3.4.2.

Bestemmelsene om offentlighet – og om taushetsplikt – er både praktisk og prinsipielt sett av stor betydning ved ileggelse av administrative sanksjoner (og andre forvaltningstiltak). Dette gjelder både for de private parter som berøres, for den alminnelige offentlighet og presse, samt for de aktuelle forvaltningsorganer. Om reguleringen av offentlighet og taushetsplikt etter gjeldende rett vises til punkt 5.6.4.

Etter offentlighetsloven 122 er hovedregelen at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Et hovedhensyn bak dette prinsippet er å styrke rettssikkerheten i forvaltningen, ved at presse og allmennhetens innsyn i saksbehandlingen kan bidra til saklighet og objektivitet, styrke tilliten til de vedtak som treffes og motvirke forskjellsbehandling og vilkårlighet. Videre bidrar offentlighet til kunnskap om regelverk og forvaltningens virkemåte, samt gir grunnlag for demokratisk kontroll med forvaltningen utover den enkelte sak. 123 Avgrensningen av det offentlige innsyn skjer bl.a. gjennom regler om taushetsplikt for forvaltningsorganene. Hovedhensynet her er beskyttelse av private parts- og klientinteresser, typisk om personlige forhold og andre sensitive opplysninger. En annen avgrensning av det offentlige innsyn, skjer gjennom offentlighetslovens regler om dokumenter som forvaltningen kan unnta fra offentlighet. Her er det – i tillegg til hensyn til beskyttelse av private parter mv. – også hensynet til forvaltningens egen saksbehandling som gjør seg gjeldende, for eksempel ved adgangen til å unnta interne notater o.l.

På grunn av sanksjonssakenes nærhet til strafferettslige reaksjoner viser utvalget til at også for straffesaker og straffedommer er den store hovedregel at disse er offentlige. Dette er et grunnleggende prinsipp, som også har forankring i EMK artikkel 6 nr. 1. Det kan eksempelvis vises til en kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt 2002 side 151, som gjaldt spørsmålet om hensynet til privatlivets fred tilsa unntak fra offentlighetsprinsippet i domstolsloven § 124 for en straffedom. Det gjaldt særlig opplysninger om at domfelte hadde ”seksuell legning av heilt spesiell karakter”, men kjæremålsutvalget fant ikke grunnlag for å unnta dommen fra offentlighet, herunder ved referanse til EMK artikkel 6 nr. 1 første punktum.

For den part som en administrativ sanksjon gjelder, vil offentlighet under saksbehandlingen og om det endelige vedtak kunne være en tilleggsbelastning. Selve den offentlige omtale av sanksjonen – f.eks. et overtredelsesgebyr – vil kunne oppleves som en sterkere og mer tyngende reaksjon enn gebyret i seg selv. I praksis vil nok mange parter være mer opptatt av denne siden av saken enn av hvilken formell reaksjon en eventuell overtredelse ellers leder til. Dette kan gjelde både privatpersoner og foretak, men vil naturligvis avhenge av rettsområdet, overtredelsens art osv. På en rekke områder – som for eksempel mindre tollovertredelser, fartsoverskridelser osv – vil likevel offentlighet rundt egne lovovertredelser av mange anses som mindre infamerende. Dette kan stille seg annerledes hvor sanksjonen knytter seg til personens eller foretakets opptreden som profesjonell aktør eller næringsdrivende, eventuelt hvor vedkommende driver en virksomhet i medhold av særskilt offentlig tillatelse eller konsesjon. For den som er avhengig av allmennhetens eller kunders tillit, vil offentliggjøring av sanksjonen kunne ha negative konsekvenser.

Offentlighet forut for det endelige sanksjonsvedtak, reiser enkelte tilleggsspørsmål. Offentlig innsyn i forvaltningens saksdokumenter på dette stadium, vil regelmessig kunne gjelde dokumenter som ikke gir noe endelig eller komplett bilde av saken. Den private part risikerer eksempelvis offentlig omtale av mistanke om lovovertredelser, varsel om en mulig administrativ sanksjon mv., også i saker som avsluttes med at det ikke forelå noen lovovertredelse eller hvor det av andre grunner ikke ilegges sanksjoner.

Betenkeligheter ved offentliggjøring kan også foreligge ved reaksjoner som ikke er en formell sanksjon eller annet tyngende forvaltningsvedtak, men eksempelvis et brev med kritikk av en angitt opptreden, en uformell ”advarsel” mot å gjenta en viss handlemåte, eller omtale av forhold som må eller bør forbedres, rettes opp e.l. Det kan gis mer eller mindre direkte uttrykk for at det foreligger overtredelse av lov eller andre formelle adferdsnormer, men uten at det er truffet noe formelt vedtak om formell advarsel, stansing, pålegg om retting e.l.

Generelt bemerkes at det kan fremstå som belastende for den det gjelder med offentliggjøring av brev om kritikk, uformelle ”advarsler”, merknader etter inspeksjon fra et tilsynsorgan, og lignende uttalelser som knytter seg til lovovertredelser, men som ikke er enkeltvedtak og som vedkommende derved ikke kan få overprøvet ved klage. Det kan tale mot å praktisere meroffentlighet. Dette antas likevel ikke å være avgjørende, dersom saken er behandlet og forberedt i samsvar med de alminnelige regler om kontradiksjon, med forhåndsvarsel, partsinnsyn mv. Alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk tilsier vel regelmessig at forvaltningsorganet benytter en slik fremgangsmåte ved forberedelsen av uttalelser av denne art som kan ha stor betydning for parten.

Som omtalt i punkt 13.9, jf. 11.3.4.1, foreslår utvalget innført generelle regler om ”formell advarsel” som en administrativ sanksjon. Dette vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og overfor den berørte part vil da de alminnelige saksbehandlingsregler for enkeltvedtak komme til anvendelse, mht kontradiksjon, (forhåndsvarsel, partsinnsyn osv) og klageadgang m.m. Også offentlighet av et slikt vedtak vil da følge de generelle regler for dette, jf. nærmere nedenfor.

For det offentlige og det forvaltningsorgan som håndhever regelverket på det aktuelle området, vil offentlighet om forvaltningens vedtak kunne være et viktig virkemiddel for å oppnå best mulig preventiv og forebyggende effekt av de forvaltningsreaksjoner som vedtas. Dette gjelder i forhold til regulære sanksjoner, men også for andre tyngende forvaltningstiltak som tilbakekall av offentlig tillatelse, pålegg om retting eller stans av ulovlig virksomhet, tvangsmulkt osv. Med unntak for opplysninger underlagt taushetsplikt, vil offentliggjøring kunne skje aktivt – ved bruk av pressemelding, utlegging på web-side o.l. – eller mer passivt ved at man praktiserer meroffentlighet hvor det er aktuelt og ikke unntar dokumentet fra offentlighet i postjournal osv.

Offentliggjøring kan også være viktig for å bidra til allmennhetens tillit til det regulerte virksomhetsområdet, ved at det kommer offentlig informasjon om den kontroll og det tilsyn som føres, og om oppfølging av regelovertredelser med sanksjoner og andre reaksjoner. Dette kan for eksempel gjelde i forhold til offentlig regulering og tilsyn med produksjon og omsetning av næringsmidler, sykehusdrift, restaurantdrift, eiendomsmegling, bank og forsikring, verdipapirmarkedet osv. Vurderingene av dette kan imidlertid være mer sammensatt. Etter omstendighetene vil offentliggjøring av sanksjoner for lovovertredelser – av foretaket som sådan eller dets ansatte eller tillitsvalgte – også kunne skape uheldig og samfunnsskadelig mistillit til en institusjon som berøres, f.eks. et sykehus eller en bank.

Videre kan offentliggjøring være et bidrag til å spre kunnskap om regelverket og praktiseringen av dette. I tillegg til individuell offentliggjøring av den enkelte avgjørelse, vil det for mange forvaltningsorganer være aktuelt med løpende eller periodevis publisering av avgjørelser på organets hjemmeside på Internett, i særskilte publikasjoner, samt omtale i årsmeldinger og perioderapporter mv.

De sistnente hensyn – om styrking av tillit og spredning av kunnskap – tilsier imidlertid ikke offentliggjøring av navn på de berørte personer eller foretak. I forhold til offentliggjøring i preventiv og forebyggende hensikt, stiller nok dette seg annerledes. Det vises til punkt 16.9 om publisering av kontrollresultater og lignende.

Vurderinger som nevnt er nokså allmenne. Fra EU kan eksempelvis nevnes et nylig vedtatt direktiv (desember 2002) om regulering av forbud mot såkalt markedsmanipulasjon og innsidehandel i de regulerte verdipapirmarkedene (2001/0118/COD). Direktivet forutsetter at medlemsstatene (samt bl.a. Norge gjennom EØS-avtalen) innfører nødvendige administrative tiltak eller sanksjoner mot personer som overtrer de aktuelle regelverk. Det heter i direktivets artikkel 14 nr. 1:

”Without prejudice to the right of Member States to impose criminal sanctions, Member States shall ensure, in conformity with their national law, that the appropriate administrative measures can be taken or administrative sanctions be imposed against the persons responsible where the provisions adopted in the implementations of this Directive have not been complied with. Member States shall ensure that these measures are effective, proportionate and dissuasive.”

Videre heter det i art. 14 nr. 4 at:

“Member States shall provide that the competent authority may disclose to the public every sanction that will be imposed for infringement of the provisions adopted in the implementation of this Directive, unless such disclosure would seriously jeopardise the financial markets or cause disproportionate damage to the parties involved.”

I begrunnelsen for denne bestemmelsen heter det at 124:

“The disclosure of sanctions is a very powerful deterrent. Moreover, in case of misbehaviour, it would be useful for the market to be informed of the sanctions in order to guarantee a high level of investor protection. Therefore, sanctions may be disclosed to the public by Competent Authorities, unless this would create potential risks for financial markets themselves or a disproportionate damage to the parties involved (these safe harbours are necessary to avoid wrongful conduct of a natural person leading to mistrust the entity).”

Den nevnte regulering må på grunnlag av EØS-avtalen også gjennomføres i Norge. For utvalget fremstår det som hensiktsmessig at de generelle regler om offentlighet og taushetsplikt om administrative sanksjoner utformes slik at de ikke er til hinder for offentliggjøring som forutsatt i det nevnte direktiv.

Nedenfor vil utvalget vurdere reguleringen av taushetsplikt om vedtak om administrative sanksjoner (punkt 12.9.2). Dette gjelder både i forhold til selve vedtaket om en administrativ sanksjon og i forhold til opplysninger om mulige lovovertredelser på tidligere stadier i saken. For de opplysninger som ikke er underlagt offentlighet, vurderes bestemmelsene om offentlighet og adgangen til unntak fra disse (punkt 12.9.3). Særlige spørsmål knyttet til offentlighet under forberedende undersøkelser før vedtak er truffet, vurderes i punkt 12.9.4.

12.9.2 Taushetsplikt om vedtak om administrativ sanksjon

Det første spørsmålet er i hvilken grad opplysninger om et vedtak om administrativ sanksjon som følge av en lovovertredelse, bør være taushetsbelagt.

Dette er etter gjeldende rett særlig et spørsmål om omfanget av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om ”noens personlige forhold”, og det vises til omtalen i punkt 5.6.4.2. Det antas der at (endelige) vedtak om en ilagt administrativ sanksjon som følge av en lovovertredelse – for eksempel et overtredelsesgebyr – i seg selv i utgangspunktet ikke generelt er underlagt taushetsplikt etter nevnte bestemmelse. Dette antas videre å gjelde selv om lovovertredelsen (i prinsippet) også kan være straffbar, men forvaltningsorganet ikke går til politianmeldelse. Unntak kan tenkes for de deler av vedtakets begrunnelse som måtte anses som særlig sensitive for den enkelte og således bli regnet som ”personlig forhold” etter bestemmelsen. Omfanget av taushetsplikten etter gjeldende rett kan imidlertid neppe anses som tilfredsstillende avklart, og utvalget mener dette bør søkes løst gjennom nærmere og direkte regulering av dette i forhold til vedtak om administrative sanksjoner.

Utvalget viser til de generelle hensyn bak hovedprinsippet om offentlighet om forvaltningens vedtak og saksbehandling, jf. punkt 12.9.1 foran. Det vises også til det alminnelige utgangspunkt og prinsipp om at tiltalebeslutninger, forelegg og dommer i straffesaker er offentlige, jf. også prinsippet i EMK artikkel 6 nr. 1 om offentlighet av straffedommer, inkludert forvaltningsrettslige vedtak som anses som ”criminal charge” i konvensjonens forstand. Ileggelse av administrative sanksjoner forutsettes å være et meget sentralt virkemiddel for håndhevelse av offentlig reguleringslovgivning på områder hvor det finnes offentlige organer eller tilsyn som ivaretar denne oppgaven. For en best mulig preventiv og forebyggende effekt av de sanksjoner som ilegges, vil offentlighet rundt vedtakene generelt være av stor betydning. I mange tilfeller vil også publikum og allmennheten ha sterke interesser i kunnskap om slike sanksjonsvedtak. Det gjelder særlig sanksjoner overfor næringsdrivende personer og foretak som tilbyr sine tjenester til publikum, og sanksjonen gjelder overtredelse av regelverket for denne virksomheten. Det samme gjelder når virksomheten drives i medhold av særskilt offentlig tillatelse eller konsesjon.

Som utgangspunkt antar utvalget at slike hensyn må veie tyngre enn et ønske om taushetsplikt fra den som sanksjoneres på grunn av den belastning eller skadevirkning vedtaket kan ha. I en del tilfeller er det uansett vanskelig å se at belastningen for den enkelte av offentlighet rundt vedtaket er så betydelig at det tilsier unntak fra det generelle offentlighetsprinsipp og at det skal være lovfestet taushetsplikt om vedtaket. Det kan for eksempel gjelde administrativt rettighetstap i form av tap av retten til å føre motorvogn ved mindre fartsoverskridelser o.l., jf. kapittel 19.

Det understrekes ellers at den praktiske konsekvens av at opplysningene ikke er underlagt taushetsplikt vil avhenge av i hvilken utstrekning dokumentet likevel kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven hvor det er behov for det. Det vil kunne være tilfelle både ut fra hensynet til enkeltpersoner som rammes, og for eksempel ut fra samfunnsmessige hensyn i ikke å svekke publikums allmenne tillit til viktige institusjoner som sykehus, banker mv. Det vises til drøftelsene i punkt 12.9.3.

Utvalgets utgangspunkt er således at det ikke bør være generell, lovfestet taushetsplikt for opplysninger om vedtak om administrative sanksjoner og om de lovovertredelser disse bygger på. (Om taushetsplikt og offentlighet forut for vedtaket vises til punkt 12.9.4.) Utvalget har vurdert om det kunne være tilstrekkelig at selve vedtaket – konklusjonen – ikke er underlagt taushetsplikt, mens begrunnelsen kan være det i den grad denne inneholder nærmere opplysninger knyttet til lovovertredelsen (eller andre taushetsbelagte opplysninger). I forhold til opplysninger om selve den lovovertredelse som ligger til grunn for sanksjonen, er det vanskelig å se dette som hensiktsmessig og praktikabelt. Konklusjonen i et sanksjonsvedtak vil jo basere seg på konstatering av en lovovertredelse, og ofte vil omtale av eller referanse til den aktuelle lovregel som er brutt, være en nødvendig eller naturlig del av konklusjonen. Også tidligere straff for overtredelse av de samme regler vil jo kunne være en relevant del av begrunnelsen for et sanksjonsvedtak. Taushetsplikt om disse forhold – men ikke om selve sanksjonsvedtaket i seg selv – vil også kunne skape uheldig spekulasjon i hva som er grunnlaget for sanksjonen, og svekke grunnlaget for den demokratiske kontroll av vedtakene som offentlighet skal gi grunnlag for.

Utvalget finner imidlertid ikke at de nevnte hensyn mot generell taushetsplikt om sanksjonsvedtaket skal lede til svekket beskyttelse for den enkelte mot offentliggjøring av opplysninger om andre forhold som er underlagt taushetsplikt. Dette kan for eksempel gjelde opplysninger om et klientforhold i helsevesenet eller sosialetaten, som vil kunne bli avslørt ved offentliggjøring av et vedtak om tap av offentlig ytelse for en konkret person. For det første bør slike opplysninger i vedtakets begrunnelse være taushetsbelagt i samme utstrekning som etter gjeldende regler, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om ”noens personlige forhold”. For det annet bør også selve sanksjonsvedtaket, og den lovovertredelse dette bygger på, være taushetsbelagt, hvis offentlighet om dette vil røpe et slikt klientforhold eller andre forhold som må anses personlige i relasjon til bestemmelsen. Det vises til utvalgets forslag til lovregulering nedenfor. Det bemerkes at også slike avgjørelser kan offentliggjøres i anonymisert form, hvor det anses hensiktsmessig for eksempel for å spre generell kunnskap om regelverk og avgjørelser.

Det nevnes at utvalget ikke har funnet grunn til å sondre med hensyn til om lovovertredelsen (i prinsippet) også er straffbar. Det kan anføres at offentlighet er mer infamerende og inngripende overfor privatpersoner dersom sanksjonsvedtaket mer eller mindre direkte impliserer at vedkommende (også) har eller kan ha foretatt en straffbar handling. Utvalget finner ikke at dette i seg selv er så tungtveiende at det er grunn til å foreslå særlig regulering av dette. Regelmessig vil det da heller ikke være slik at forvaltningen i sanksjonsvedtaket skal foreta noen vurdering av om de strafferettslige vilkår for eventuell straffeforfølgning er oppfylt. Det vises også til at det nå foreslås et generelt system hvor forvaltningen må velge mellom å politianmelde forholdet eller å reagere overfor lovovertredelsen administrativt. Se drøftelsene i punkt 10.7.4 og utkastet til ny forvaltningsloven § 52.

Når det gjelder sanksjonsvedtak overfor foretak og andre juridiske personer, vises til omtalen av gjeldende rett i punkt 5.6.4.3. Det legges her til grunn at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 – om ”noens personlige forhold” – ikke gjelder i forhold til foretak eller juridiske personer som sådan. Videre antas at det neppe er grunnlag for å hevde at en ilagt sanksjon for lovovertredelse i seg selv kan være ”drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår”, jf. § 13 første ledd nr. 2, med forbehold for opplysninger i begrunnelsen for vedtaket som omhandler fortrolige drifts- eller forretningsforhold for øvrig. Utvalget ser ikke grunn til å foreslå endringer i dette, og viser til lovutkastet nedenfor.

Utvalget fremmer etter dette følgende utkast til bestemmelsesom nytt tredje ledd i forvaltningsloven § 13. Hele paragrafen vil etter utkastet lyde:

”Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

1. noens personlige forhold, eller

2. tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal reknes som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.

Taushetsplikt etter første ledd omfatter ikke opplysning om vedtak om administrativ sanksjon som omtalt i § 44 annet ledd, eller om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli basert på, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige eller som omfattes av første ledd nr. 2.

Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i denne paragraf i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.”

Behovet for presisering av taushetspliktens omfang er først og fremst relatert til taushetsplikt om ”noens personlige forhold” i første ledd nr. 1. Det er likevel foreslått at unntaket formuleres slik at det også dekker annet ledd nr. 2 om ”forretningshemmeligheter”. Dette gjør det klart at et sanksjonsvedtak eller opplysning om lovovertredelse i seg selv ikke skal kunne regnes som et slikt drifts- eller forretningsforhold som omfattes av taushetsplikten i nr. 2, noe det i utgangspunktet heller ikke antas grunnlag for etter gjeldende rett, jf. punkt 5.6.4.3.

Unntaket fra taushetsplikt gjelder også opplysninger om (mulige) lovovertredelser som foreligger før vedtaket er truffet. Utvalget antar at det ikke er tilstrekkelige grunner til å formulere unntaket fra taushetsplikten slik at det bare gjelder opplysninger om lovovertredelsen når vedtaket er endelig truffet. Før dette tidspunkt vil offentliggjøring selvfølgelig kunne være betenkelig – saken kan for eksempel ende opp med at ikke blir ilagt noen sanksjon – men dette kan og bør ivaretas ved bruk av bestemmelsene om adgang til å unnta dokumentene fra offentlighet, jf. særlig offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 mv. Dette gir bl.a. mulighet for konkrete og saksrelaterte vurderinger av når unntak fra offentlighet kan og bør besluttes. Se drøftelsene i punkt 12.9.3 og 12.9.4.

Begrensningene i unntaket fra taushetsplikten er knyttet til hensynet til å beskytte klientforhold eller andre forhold (enn sanksjonen og lovovertredelsen) som må anses som personlige, dvs. omfattes av hovedregelen i § 13 første ledd nr. 1. Ordlyden er her den samme som gjeldende begrensning av unntaket for mer ”nøytrale personopplysninger” i bestemmelsens annet ledds første punktum. Det er i tillegg tatt inn en tilsvarende begrensning i forhold til taushetsplikt etter første ledd nr. 2 om ”forretningshemmeligheter”. Utvalget understreker at det ikke er meningen at opplysninger om selve sanksjonsvedtaket eller lovovertredelsen i seg selv skal kunne anses som en taushetsbelagt ”forretningshemmelighet”. Det kan imidlertid ikke ses bort fra at slike opplysninger vil kunne røpe andre ”forretningshemmeligheter”, og i så fall vil det foreligge taushetsplikt også om sanksjonsvedtaket eller lovovertredelsen i den utstrekning det er nødvendig for å beskytte disse andre opplysningene. Ellers vil jo eventuelle andre forretningshemmeligheter i begrunnelsen for vedtaket og saksdokumentene for øvrig være underlagt ordinær taushetsplikt etter første ledd nr. 2.

12.9.3 Andre unntak fra offentlighet om vedtak om administrativ sanksjon

I den utstrekning opplysninger i saker om vedtak om administrative sanksjoner ikke er underlagt taushetsplikt, blir spørsmålet om offentlighet og allmennhetens innsyn i sakene et spørsmål om hvilken adgang det er til å unnta dokumenter etter offentlighetslovens bestemmelser. Selv om bestemmelser i offentlighetsloven åpner for slikt unntak, skal forvaltningsorganet likevel vurdere spørsmålet om meroffentlighet, dvs. ”om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis”, jf. loven § 2 tredje ledd.

Utvalget viser til omtalen av de gjeldende regler i punkt 5.6.4.4. For saker om administrative sanksjoner som følge av lovovertredelser, er den sentrale bestemmelse som nevnt offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 som gir adgang til å unnta ”[a]nmeldelse, rapport eller annet dokument om lovovertredelse”.

Utvalget viser for det første til at unntaket i § 6 første ledd nr. 5 også gjelder dokumenter om lovovertredelser som ikke kan straffesanksjoneres. Dette er et sentralt punkt i forhold til administrative sanksjoner, da en begrensning til straffesanksjonerte overtredelser ville gitt bestemmelsen et for snevert anvendelsesområde for sakene om administrative sanksjoner, jf. vurderingene nedenfor. Utvalget viser ellers til de generelle forslagene om avkriminalisering og overføring av reaksjonssiden ved en rekke overtredelser til de administrative sanksjoner. Det hadde ikke vært velbegrunnet om en slik endring skulle medføre tilsvarende – og utilsiktet – endring i reguleringen av retten til innsyn etter offentlighetsloven i sakenes dokumenter. Det reelle innhold i saksdokumentene og hensynene for og imot dokumentinnsyn vil i hovedsak være de samme, selv om de overtredelser det gjelder i prinsippet ikke lenger også er straffbare.

Videre legger utvalget til grunn at offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 gir hjemmel til å unnta ethvert dokument som knytter seg til forvaltningens undersøkelser og vedtak vedrørende mulige lovovertredelser – og derved sanksjoner mv. som følge av slike. 125 Dette gjelder selv om det konkrete dokumentet ikke direkte inneholder opplysninger ”om lovovertredelse”. Forutsetningen er imidlertid at det gjelder et dokument som er utferdiget av forvaltningsorganet eller innhentet av dette i anledning av en slik undersøkelse for å avklare og eventuelt sanksjonere overfor lovovertredelser.

Utvalget understreker at adgangen til å unnta også de dokumenter som ikke direkte omhandler lovovertredelser, kan være av vesentlig betydning i saker om mulig ileggelse av administrative sanksjoner. En sak vil kunne starte med mer eller mindre uavklarte mistanker om at det foreligger en lovovertredelse som kan og bør vurderes sanksjonert. For å kunne utrede saken og bringe faktum og ansvarsforhold på det rene, vil et forvaltnings- eller tilsynsorgan ofte innhente og motta en lang rekke dokumenter fra den person eller foretak som undersøkes, og fra tredjemenn. Dette kan være dokumenter om forhold som (det viser seg) ikke har betydning for lovovertredelsen, slik som private opplysninger, foretaksinterne dokumenter (styreprotokoller, interne notater osv), og som parten eller tredjemann ellers ikke ville eller måtte offentliggjøre. Ofte vil dette ikke dreie seg om taushetsbelagte opplysninger, og adgangen til unntak fra offentlighet er da avgjørende for offentlighetsspørsmålet.

For at forvaltningsorganet skal kunne motta det nødvendige materiale og fullstendige opplysninger, er det sentralt at det kan eksistere et rimelig tillitsforhold mellom parten (eller tredjemann) og forvaltningen med hensyn til fortrolig behandling av slik dokumentasjon. Dette gjelder både hvor det er tale om frivillig innsendelse til forvaltningsorganet av slike dokumenter og der hvor parten har lovfestet plikt til å utlevere dokumentasjonen mv. Videre kan innholdet i dokumenter som utferdiges i anledning saken – for eksempel redegjørelser eller rapporter som skrives etter anmodning eller pålegg fra forvaltningsorganet – kunne påvirkes av en eventuell risiko for at dokumentet senere blir offentliggjort.

Spørsmålet om å beslutte unntak fra offentlighet etter § 6 første ledd nr. 5 må som nevnt også vurderes i forholdet til prinsippet om meroffentlighet, jf. § 2 tredje ledd. 126 Lovens utgangspunkt er at forvaltningsorganet skal ha saklig grunn for å unnta dokumentet fra offentlighet, selv om det i og for seg er adgang til å unnta det etter en bestemmelse i loven. Dette leder til en bredere helhetsvurdering, hvor både den berørte parts og forvaltningsorganets interesser kan avveies mot det allmenne hensyn til offentlighetens innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Utvalget legger til grunn at de gjeldende bestemmelser på dette punkt gir en rimelig og hensiktsmessig adgang til å unnta dokumenter i sanksjonssaker av hensyn som nevnt ovenfor. Det foreslås derfor ikke endringer i reglene i denne sammenheng.

Utvalget viser ellers til drøftelsene om taushetspliktens omfang i punkt 12.9.2, hvor utvalget konkluderer med at det ikke bør være generell, lovfestet taushetsplikt for opplysninger om vedtak om administrative sanksjoner og om de lovovertredelser disse bygger på. Det er på dette punkt noe usikkert hvor langt taushetsplikten går etter gjeldende rett og om utvalgets forslag kan representere en viss innskrenkning av området for de taushetsbeskyttede opplysninger i slike saker. I den sammenheng understreker utvalget betydningen av at beskyttelsesverdige interesser hos den berørte part eller andre interessenter skal og vil kunne ivaretas ved bruk av adgangen til å unnta slike dokumenter i sanksjonssakene. Unntaket forutsetter da en konkret vurdering av de berørte interesser i forhold til prinsippet om meroffentlighet. Utvalget mener det prinsipielt sett er en bedre løsning å understreke adgangen til å ivareta hensynet til berørte privatpersoner gjennom å unnta enkelte dokumenter ved konkret behov etter disse bestemmelsene, enn generelt å utvide området for hvilke typer opplysninger som skal være taushetsbelagt.

Utvalget har vurdert om det bør ha betydning for offentlighetsspørsmålet at et sanksjonsvedtak påklages. Så lenge klagefristen for et sanksjonsvedtak ikke er utløpt, vil det kunne bli omgjort eller endret gjennom klage til overordnet forvaltningsorgan. Offentliggjøring i denne fasen kan da hevdes å medføre risiko for uheldige skadevirkninger for de berørte selv om vedtaket senere skulle bli endret eller falle helt bort. Det kan her dels vises til vurderingene og de ulike hensyn i punkt 12.9.4 om offentlighet under forberedende undersøkelser mv. Forskjellen er imidlertid at i når det er truffet vedtak i førsteinstansen er i hvert fall dette organet av den oppfatning at saken er tilstrekkelig opplyst og avklart. Vesentlig for utvalget er at saken på dette trinn forutsettes forsvarlig opplyst og kontradiktorisk behandlet i samsvar med de alminnelige krav i forvaltningsloven. Etter endelig vedtak i førsteinstansen vil det videre være en risiko for trenering av offentlighet dersom en klage over vedtaket skulle ha slik automatisk effekt. Utvalget antar at nødvendige hensyn til parten eller andre kan ivaretas gjennom de alminnelige regler om adgang til å unnta dokumenter etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5, jf. ovenfor, og da etter en konkret vurdering i lys av prinsippet om meroffentlighet mv. Utvalget foreslår derfor ingen særregler på dette punkt.

12.9.4 Offentlighet under forberedende undersøkelser mv.

Spørsmålet er om det i forhold til konklusjonene under punkt 12.9.3 foran er grunn til å ha særlige og avvikende regler om offentlighet av saksdokumentene i den forberedende fase av sanksjonssaken – dvs. frem til endelig vedtak er truffet av førsteinstansen.

Innledningsvis viser utvalget til drøftelsene av omfanget av taushetsplikten i punkt 12.9.2 foran. Det legges her til grunn at opplysninger i saksdokumentene om (mulige) lovovertredelser i en sanksjonssak i prinsippet ikke skal være underlagt taushetsplikt, heller ikke i forhold til innsyn i saksdokumentene på det forberedende stadium. Før endelig vedtak er truffet og saken forsvarlig kontradiktorisk behandlet osv., er det klart at offentliggjøring av dokumenter med mistanke om lovovertredelser kan være betenkelig, og særlig gjelder dette hvis saken ender med at det ikke var grunnlag for mistanken eller sanksjon av andre grunner ikke ilegges. Disse hensyn bør etter utvalgets oppfatning ivaretas etter unntaksreglene i offentlighetsloven, og først og fremst § 6 første ledd nr. 5, jf. ovenfor.

Det følger ellers av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav c at et saksdokument kan unntas fra offentlighet dersom ” unntak er påkrevd ... fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres”. Bestemmelsen antas å være aktuell særlig i den saksforberedende fase, ved for eksempel undersøkelser av om det foreligger mulige lovovertredelser med tanke på sanksjonering eller andre forvaltningsreaksjoner.

Spørsmålet om å beslutte unntak fra offentlighet etter § 6 første ledd nr. 5 (eller andre bestemmelser) må som nevnt også vurderes i forholdet til prinsippet om meroffentlighet. Forvaltningsorganet skal ha saklig grunn for å unnta dokumentet fra offentlighet, og må foreta en bredere helhetsvurdering, hvor både den berørte parts og forvaltningsorganets interesser kan avveies mot det allmenne hensyn til offentlighetens innsyn i forvaltningens saksdokumenter.

Forut for et endelig vedtak om administrativ sanksjon – under saksforberedelsen – vil det her gjøre seg gjeldende særlige hensyn. Typisk må det kunne vektlegges om dokumenter i saken på dette stadium kan gi et ufullstendig eller misvisende bilde av saken. Dokumentet kan omhandle foreløpige vurderinger, mistanker eller beskyldninger om lovovertredelser som ikke er ferdig undersøkt, og hvor parten ikke har hatt anledning til å imøtegå eller kommentere de faktiske forhold mv. Dette kan regelmessig gi grunnlag for å ikke praktisere meroffentlighet for forhåndsvarsler etter forvaltningsloven § 16 om vedtak om sanksjon, og tilsvarende for foreløpige rapporter o.l. som forvaltningsorganet sender parten for uttalelse før sanksjoner eller andre reaksjoner vurderes endelig. Synspunktet er at offentlighet – med eventuell avisomtale o.l. – på dette stadium vil kunne undergrave tilliten til at det skjer en reell og kontradiktorisk behandling av saken hvor partens anførsler hensyntas før endelig vedtak treffes. Videre risikerer man da at parten utsettes for skadelig omtale av lovovertredelser som det senere viser seg det ikke var grunnlag for å fastslå. Det vises også til det offentliges sterke interesse i en korrekt og fullstendig opplysning av saken, og at spørsmålet om innsyn i saksdokumentene vil kunne ha betydning for de uttalelser og dokumenter mv. som forvaltningen innhenter fra parter eller tredjemenn.

Utvalget viser til drøftelsene i punkt 12.9.3 foran, og understreker igjen betydningen av at unntakshjemmelen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 også omfatter dokumenter om lovovertredelser som ikke kan forfølges strafferettslig. En begrensning av regelen til dokumenter om ”straffbare forhold” e.l. ville være klart uhensiktsmessig, når man tenker på hvor inngripende og betydningsfullt også et vedtak om sanksjon pga. lovovertredelser ellers vil kunne være. Særlig vil dette kunne slå urimelig ut overfor enkeltpersoner i den saksforberedende fase forut for sanksjonsvedtaket. Det er i dag neppe andre unntakshjemler i offentlighetsloven som i nødvendig grad vil kunne ivareta behovet for unngå publisering av foreløpige rapporter, mistanker, forhåndsvarsler osv. i sanksjonssaker. Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 3 bokstav c er i denne sammenheng neppe tilstrekkelig (om at offentlighet vil motvirke offentlige kontroll- og reguleringstiltak mv., jf. ovenfor). Det vises også til vurderingene ovenfor om hensyn på det offentliges side til en forsvarlig oppklaring av saken m.m.

Avslutningsvis nevnes bestemmelsen i offentlighetsloven § 4 om utsatt offentlighet i særlige tilfelle, jf. også punkt 5.6.4.5. Selv om et dokument er offentlig etter lovens hovedregel, kan forvaltningsorganet fastsette at offentlighet først skal gjelde fra et senere tidspunkt enn hva som følger av loven § 3. Vilkåret er at ”de da foreliggende dokumenter antas å gi et direkte misvisende bilde av saken og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser”. Utvalget bemerker at vilkårene for utsatt offentlighet etter denne bestemmelsen er relativt strenge, og at bestemmelsen ikke kan anses å ivareta de ovennevnte hensyn som kan tale mot innsyn i saksdokumenter på det forberedende stadium i sanksjonssakene. Dette er imidlertid av mindre betydning ut fra den forståelse utvalget har av adgangen til å benytte de øvrige unntaksregler i loven, jf. ovenfor.

Basert på det ovenstående finner utvalget ikke grunn til å foreslå særskilte regler for sanksjonssaker i denne sammenheng.

12.10 Fullbyrding

12.10.1 Innledning – Behovet for tvangsgrunnlag for administrative sanksjoner

Temaet her er behovet for og den lovmessige gjennomføringen av regler om tvangsfullbyrdelse av de administrative sanksjonene som utvalget foreslår. Disse fremgår av utkastet til ny § 44 i forvaltningsloven.

For de sanksjonene som det offentlige kan iverksette selv, uten å gå veien om tvangsfullbyrdelse, er det tilstrekkelig med klar lovhjemmel for ileggelsen av selve sanksjonen. Tap av offentlig ytelse er et eksempel her. De fleste administrative sanksjoner vil imidlertid i praksis medføre plikt til å betale penger, særlig slike sanksjoner som utvalget har benevnt overtredelsesgebyrer. Skal slike administrative sanksjoner fungere etter sin hensikt, må de om nødvendig kunne iverksettes med tvang. Også andre administrative sanksjoner vil kreve muligheter for tvangsfullbyrdelse.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven må kravshavere for å kunne tvangsfullbyrde sine krav, ha et tvangsgrunnlag. Det er upraktisk at det offentlige skal være henvist til å reise sivilt søksmål og oppnå dom for å kunne tvangsfullbyrde en administrativ sanksjon. Dette vil være urimelig byrdefullt og tungvint, og vil dessuten lede til unødige og store ekstrakostnader for den som ilegges en administrativ sanksjon og ikke betaler i tide. Ordningen for administrative sanksjoner bør etter utvalgets syn være slik den i dag er på de aller fleste offentligrettslige områder, der krav fastsatt i medhold av lovgivningen er såkalt særlig tvangsgrunnlag, se tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 tredje ledd. Det innebærer at sanksjonsvedtaket som sådan danner tvangsgrunnlag og at forvaltningen ikke er nødt til å få fastslått oppfyllelsesplikten ved dom, men kan gå direkte til tvangsinndriving. En slik løsning er etter utvalgets syn ikke betenkelig ut fra hensynet til den som ilegges administrativ sanksjon. Vedkommende har uansett anledning til å få prøvet de innsigelsene han måtte ha mot sanksjonen. Innsigelsene kan både fremmes gjennom administrativ klage og på de måter som omtales under punkt 12.10.6.

12.10.2 Gjennomføringen

Løsningen krever for det første at det i annen lov enn tvangsfullbyrdelsesloven fastsettes at den administrative sanksjonen skal være et særlig tvangsgrunnlag.

Utvalget foreslår under kapittel 13 at det gis generelle bestemmelser i forvaltningsloven om administrative sanksjoner. Dersom det velges en slik lovteknisk løsning, vil det være forenklende og lettere pedagogisk tilgjengelig at det i forvaltningslovens bestemmelser fastsettes at de administrative sanksjonene er tvangsgrunnlag. Da vil det normalt ikke være nødvendig at det i særlov bestemmes noe om tvangsfullbyrdelse, selv om det vil være adgang til dette dersom konkrete behov skulle gjøre det ønskelig. Det vises her også til utformingen av utkastet til forvaltningsloven § 44.

12.10.3 Når tvangsfullbyrdelse skal kunne skje

Utvalgets har i sin drøftelse under punkt 12.7.7 kommet til at administrative sanksjoner skal bli bindende for parten, altså skal kunne iverksettes, når førsteinstansvedtaket er truffet. Med mindre det treffes beslutning om oppsettende virkning etter forvaltningsloven § 42, vil klage eller søksmål ikke medføre utsettelse av iverksettelsen. Det vises her også til punkt 12.7.5 og til merknader i kapittel 13 til utkast til bestemmelser i forvaltningsloven om de forskjellige sanksjonstypene. For eksempel har utvalget foreslått at oppfyllelsesfristen for et overtredelsesgebyr etter § 45 skal være 4 uker etter at førsteinstansvedtaket er truffet, med mindre annet fastsettes i særregler eller i vedtaket selv.

De spørsmål som drøftes her, er andre: På hvilket tidspunkt og på hvilken måte skal de administrative sanksjonene kunne gjennomtvinges ved hjelp av det offentligrettslige tvangsapparatet? 127

På den ene side kan det hevdes at sammenhengen mellom betalingsplikt og fullbyrdelsesadgang bør føre til at allerede vedtaket i første instans gjøres til tvangsgrunnlag. Dette gir også den mest effektive inndrivelse. På den annen side kan hensynet til borgeren (eventuelt foretaket) som er ilagt gebyr, tilsi at man avventer klageinstansens avgjørelse før tvangsfullbyrdelse iverksettes. Heller ikke dommer kan som hovedregel fullbyrdes før de er rettskraftige. Alt i alt mener utvalget at de beste grunner taler for at bare endelige vedtak skal være tvangsgrunnlag.

Det innebærer på den ene side at tvangsfullbyrdelse ikke kan skje før klagefristen er ute, eller dersom ileggelsen er påklaget, før klageinstansen har truffet vedtak. På den annen side vil tvangsfullbyrdelse kunne skje selv om det anlegges sivilt søksmål der sanksjonsvedtakets gyldighet bestrides. Disse forutsetningene er i utkastet til §§ 45, 46 og 48 formulert ved bruken av uttrykket ”endelig vedtak”, hvilket altså betyr endelig forvaltningsvedtak om den administrative sanksjonen.

Utvalget antar imidlertid at det i en del tilfeller av innfordringsmessige grunner kan melde seg et behov for sikring av et pengekrav som følge av administrativ sanksjon, selv om sanksjonsvedtaket ikke er endelig. Klagebehandling kan i mer komplekse saker ta atskillig tid. På noen forvaltningsområder kan det bli tale om overtredelsesgebyrer, tilleggsbetaling eller inndragning av beløp for meget store summer. Det kan ikke ses bort fra at partens økonomi er under forverring slik at hans evne til å betale beløpet svekkes ettersom tiden går. Heller ikke kan man alltid se bort fra faren for unndragelse og botømming mv. For dommer som lyder på betaling av penger, bestemmer tvangsfullbyrdelsesloven 128 § 4-12 annet ledd at utlegg kan begjæres når oppfyllelsesfristen er oversittet selv om dommen ikke er rettskraftig. Saksøkte kan imidlertid avverge utlegget ved å stille sikkerhet. Utvalget foreslår at tilsvarende regler skal gjelde for vedtak om overtredelsesgebyr, jf. utkastet til nytt femte ledd i tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18. Et utlegg tatt når det er fattet førsteinstansvedtak, vil sikre at det endelige sanksjonsvedtaket vil la seg tvangsfullbyrde. For at et slikt utleggspant skal kunne lede til tvangsdekning (oftest realisasjon), kreves det etter tvangsfullbyrdelseslovens øvrige regler at det foreligger ”tvangskraftig tvangsgrunnlag”, dvs. at forvaltningsvedtaket som fastslår den administrative sanksjonen er endelig.

12.10.4 Midlertidige sanksjonsvedtak? – Sikring før vedtak om sanksjon er fattet

Utvalget har under punkt 12.7.7 og 12.8.5 konkludert med at administrative sanksjoner som hovedregel bør kunne iverksettes uavhengig av om de påklages eller om gyldigheten av dem angripes gjennom et sivilt søksmål. Det kan spørres om man bør gå lenger og åpne for midlertidige vedtak om administrative sanksjoner, altså vedtak som treffes forut for det sedvanlige førsteinstansvedtak. Formålet måtte i så fall være å sørge for gjennomføring – eventuelt ved tvang – av sanksjonen på et meget tidlig stadium. 129 Etter utvalget syn kan det ikke påvises holdbare grunner for at dette. De administrative sanksjoner som utvalget foreslår, har pønal begrunnelse. Etter straffeprosesslovens regler – som det i denne sammenheng er naturlig å sammenligne med – kreves det for at straff skal kunne fullbyrdes alltid (i det minste) at det foreligger en dom. Se straffeprosessloven § 452. Utvalget kan ikke se noen grunn til at det motsatte prinsipp bør gjelde for administrative sanksjoner.

Imidlertid vil behov for midlertidig vedtak kunne melde seg når vedtak har som formål å gardere mot skade eller fare, eller for å oppnå andre virkninger i samfunnet. Tiltaket kan eksempelvis innebære at en virksomhet eller yrkesutøvelse inntil videre ikke tillates utøvet fordi den skaper fare for andre ved at det ikke er dokumentert at utøveren er kvalifisert slik loven krever. Slike tiltak, foreløpige eller varige, vil etter utvalgets terminologi ikke være administrative sanksjoner. De bør etter utvalgets syn baseres på andre bestemmelser enn dem som gjelder administrative sanksjoner. Det vises til anbefalingen under punkt 11.3.3.1 og 13.3.3.1 om at det i lovgivningen bør skilles mellom bestemmelser om forvaltningssanksjoner og andre tiltak. Derfor inntas ikke i utvalgets utkast noen bestemmelse om slike midlertidige tiltak, selv om disse er praktisk viktige.

En annen sak er at det på enkelte områder vil kunne være behov for å sikre den senere fullbyrdelsen av en administrativ sanksjon som fremstår som sannsynlig. Behovet kan muligens melde seg ved pengemessige sanksjoner, men særlig kan det være aktuelt ved administrativ inndragning. Som eksempel viser utvalget til tolloven 130 § 73 som gir tollmyndighetene adgang til (midlertidig) beslag når det er skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan lede til senere strafferettslig inndragning. Dersom utvalgets forslag om overgang til administrative sanksjoner på tollområdet gjennomføres, bør bestemmelsen endres slik at det også blir anledning til å beslutte administrativt beslag før det er truffet noe vedtak om administrativ sanksjon. Det vises til punkt 21.5. Utvalget foreslår ikke noen generell regel av denne typen i utkastet til ny § 48 i forvaltningsloven om administrativ inndragning. Behovet for slik bestemmelse bør vurderes på det enkelte område og eventuelt reguleres i særlov.

Tilsvarende antar utvalget at dersom det på særlige områder finnes et behov for å sikre en forventet pengemessig sanksjon, bør nødvendig hjemmel gis i særlov.

12.10.5 Tvangsfullbyrdelse av administrativ sanksjon mot andre enn lovovertrederen

Utvalget har under punkt 13.3.1.2 antatt at det i noen situasjoner vil være nødvendig å fastsette at andre enn den som begikk overtredelsen skal holdes ansvarlig for sanksjonen. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7 er et tvangsgrunnlag bare anvendelig overfor den som i tvangsgrunnlaget er nevnt som forpliktet (med mindre annet følger av visse bestemmelser i kapittel 4).

Eksempler på slike ordninger finner man i dag i vegtrafikkloven 131 § 38 annet ledd som bestemmer at gebyrer etter § 31 er tvangsgrunnlag for utlegg hos den som på tiden for overtredelsen var registrert som eier av kjøretøyet, selv om han ikke førte kjøretøyet. Gebyr etter § 36a er på samme vis tvangsgrunnlag for utlegg hos den som på tiden for overlasting var eier eller registrert som eier av kjøretøyet. Regelen i § 38 første ledd om panterett i kjøretøyet for parkerings- og overlastgebyrer, uansett om andre enn eieren var fører, har samme virkning.

Utvalget foreslår ikke generelle regler av dette slaget, men antar at de ved behov bør inntas i særlov. Dog inneholder utkastet til forvaltningsloven § 48 regler om at administrativ inndragning kan vedtas også overfor andre enn lovovertrederen. Slikt vedtak vil være særlig tvangsgrunnlag overfor denne.

12.10.6 Innvendinger mot gyldigheten av ilagt administrativ sanksjon

Den som ilegges den administrative sanksjonen kan, dersom han vil bestride gyldigheten av ileggelsen, anlegge sivilt søksmål. Dette følger av at administrative sanksjoner i motsetning til tiltaler reist for domstolene i straffesak, er bindende vedtak, truffet av forvaltningen. Slike vedtak kan etter alminnelige prinsipper overprøves gjennom sivilt søksmål, etter de prinsippene som utvalget har beskrevet under punkt 12.8. Søksmål vil ikke lede til utsettelse av innkrevingen med mindre det organet hvis vedtak angripes beslutter oppsettende virkning i medhold av forvaltningsloven § 42.

Den som er uenig i en administrativ sanksjon han er ilagt, kan imidlertid i mange tilfeller avvente tvangsfullbyrdelsen i stedet for aktivt å anlegge gyldighetssøksmål. Særlig for den som er ilagt en pengemessig administrativ sanksjon (overtredelsesgebyr eller tilleggsbetaling), kan det være aktuelt å fremme innsigelsene under tvangsfullbyrdelsesforretningen i medhold av tvangsfullbyrdelsesloven § 4-2 tredje ledd. Mot særlige tvangsgrunnlag eller et krav som er fastsatt i et særlig tvangsgrunnlag, kan det fremsettes enhver innvending som kunne ha vært satt frem under et søksmål. For eksempel kan den som mener ikke å ha foretatt den handlingen som sanksjonen bygger på, fremme innvendingen som grunnlag for begjæring om at tvangsskrittet ikke fremmes. Namsmyndighetene må da ta standpunkt til innvendingen, og i praksis stilles ytterligere tvangsskritt oftest i bero inntil spørsmålet er avgjort, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 6-5. Tvisten kan av retten besluttes behandlet i søksmåls former, jf. § 6-6, dvs. ved dom etter hovedforhandling med direkte bevisførsel. I slike tilfeller kan det i medhold av samme bestemmelse besluttes også at den underliggende realiteten, dvs. gyldigheten av den administrative sanksjonen, avgjøres ved dom.

I visse tilfeller vil de tiltak som så langt er omtalt, ikke være tilstrekkelig for å beskytte interessene til en part som er ilagt en administrativ sanksjon. Særlig ved ileggelse av administrativt rettighetstap vil parten kunne bli konfrontert med et dilemma som ikke kan løses gjennom et sivilt søksmål eller ved fremsettelse av innsigelse under tvangsfullbyrdelse. Når en part ved administrativ sanksjon blir forbudt å utøve sin profesjon eller virksomhet, vil overtredelse være straffbar etter straffeloven § 332. Hvis han bøyer seg for vedtaket til tross for at dette senere viser seg å være ugyldig, vil han kunne pådras et betydelig tap inntil så skjer.

Parten trenger derfor en anledning til å begjære midlertidig forføyning slik at domstolene, dersom de deler saksøkerens syn på gyldigheten, kan utsette iverksettelsen av det administrative rettighetstapet. Reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 åpner etter lovforarbeidene og fast praksis for slike forføyninger mot iverksettelsen av offentligrettslige vedtak. Vilkåret er først (normalt) at ugyldigheten (”kravet” i § 15-1) sannsynliggjøres, jf. § 15-6. Dessuten må parten alltid sannsynliggjøre en tungtveiende grunn (en ”sikringsgrunn”) for å be om at domstolene griper inn, jf. § 15-2. Om domstolen griper inn vil endelig avhenge av en avveining av de motstående hensyn, jf. utformingen av første ledd.

Utvalget antar at den alminnelige adgang til å begjære midlertidig forføyning som her er beskrevet, tilfredsstiller de krav som bør oppstilles for beskyttelse av interessene til parter som blir ilagt administrative rettighetstap. Etter gjeldende rett kan en ikke kreve midlertidig forføyning for å forhindre innkreving av et pengekrav. Kjennelsen i Rt 1993 side 1595 bygger på at det ikke er adgang til ved midlertidig forføyning å hindre inndrivelse av avgiftskrav. Heller ikke kan motregning i slike saker hindres gjennom midlertidig forføyning. Dette utgjør imidlertid ikke noe problem, ettersom parter som er ilagt administrativ sanksjon i form av plikt til å betale penger (overtredelsesgebyrer og tilleggsbetaling) ikke har noe behov for midlertidig forføyning. Det vises til de øvrige muligheter som er beskrevet ovenfor.

Utvalget antar at en part som er ilagt administrativ sanksjon i form av tap av offentlig ytelse, i prinsippet også kan oppnå midlertidig forføyning, forutsatt at vilkårene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 er oppfylt. Noen tvangsfullbyrdelse er det ikke tale om i slike saker, og utvalget antar at kjennelsen i Rt 1993 side 1595 ikke er til hinder for dette.

Mot administrativ sanksjon i form av formell advarsel eksisterer det ikke noe behov for midlertidig avhjelp, ettersom det ikke inntrer noen umiddelbare rettsfølger. Parten antas imidlertid å ha adgang til å bestride gyldigheten av advarselen ved søksmål for de alminnelige domstoler.

Utvalget antar at klageadgangen, og adgangen til å reise søksmål, til å reise innvending under tvangsfullbyrdelse og til å begjære midlertidig forføyning utgjør et tilfredsstillende vern for parter som ønsker å bestride en ilagt administrativ sanksjon under tvangsfullbyrdelse.

12.10.7 Særlig om tvangsfullbyrdelse av administrativt rettighetstap

Slik tvangsfullbyrdelsesloven § 13-16 er formulert, antar utvalget at det i mangel av særhjemmel ikke vil være mulig å stanse en vedtaksstridig profesjons- eller virksomhetsutøvelse ved hjelp av tvangsfullbyrdelse. Tvangsfullbyrdelse av unnlatelses- og tåleplikter skjer ved at saksøkte pålegges å stille sikkerhet for den skade som saksøkeren vil bli påført. Det offentlige vil oftest ikke bli påført noen skade dersom et administrativt rettighetstap ikke iverksettes. Dette kan tale for at det for de forvaltningsområdene der det er aktuelt vedtas lovregler om gjennomtvinging. Det mest praktiske synes å være regler om tvangsmulkt og positiv hjemmel for stansing/stenging, eventuelt med bistand fra politiet.

12.10.8 Den praktiske fullbyrdingen

Utvalget har vurdert om det generelt eller for spesielle områder kan være grunn til å vedta regler av den typen man har i straffeprosessloven § 456. Bestemmelsen gjelder tvangsfullbyrding gjennom Statens Innkrevingssentral av bøter og andre pengekrav som er tilkjent i offentlig straffesak.

Tilleggsbetaling ilagt etter utkastet til § 46 i forvaltningsloven er det neppe aktuelt å la innkreve etter en slik modell. Grunnen er at disse alltid vil ledsage en materiell forpliktelse til å betale skatt, toll eller avgift, slik at man på vedkommende område har et eget innkrevingsapparat som kan anvendes også for tilleggsbetalingen.

For øvrige administrative sanksjoner som innebærer en plikt til pengebetaling, kunne det være en tanke å gi en bestemmelse som tilsvarer straffeprosessloven § 456. Først og fremst er det ved innkreving av overtredelsesgebyrer på ”masseovertredelsesområder” som vil kunne effektiviseres på den måten.

12.11 Registrering og statistikk

12.11.1 Innledning – lavere terskel for straffbarhet ved gjentakelse

På flere områder der overtredelser av handlingsnormer kan sanksjoneres administrativt, og mindre vesentlige overtredelser ikke er straffbare, kan det likevel være behov for at gjentatte overtredelser skal kunne straffesanksjoneres, jf. punkt 10.6.3. Utvalget foreslår derfor at det legges til rette for et system der gjentakelse kan settes som et vilkår for straff, jf. utkastet til straffeloven § 61a. Bestemmelsen fastsetter at gjentakelse bare kommer i betraktning dersom den nye overtredelsen er begått mindre enn 2 år etter at tidligere sanksjon ble endelig. En forutsetning for en slik regulering er at gjentakelser blir fanget opp. Det er derfor behov for at administrative sanksjoner som har betydning for vurdering av straffbarhetsvilkåret, blir registrert. I tillegg er det behov for å registrere formelle advarsler, jf. utkastet til forvaltningsloven § 50, fordi slike skal kunne lede til skjerpet reaksjon ved gjentakelse, jf. punkt 13.9.

Registrering av sanksjoner mot enkeltpersoner må veies opp mot personvernhensyn og et ønske om å begrense personregistrering til det som er strengt nødvendig. Utvalget mener det må være den enkelte særlovens definisjon av hva som anses som gjentakelse – sammenholdt med utkastet til § 61a i straffeloven – som skal legges til grunn for hva som registreres, og hvor mange handlingsnormer det enkelte registret skal omfatte.

Utvalget foreslår at det som ny § 56 i forvaltningsloven tas inn en egen bestemmelse som pålegger forvaltningen å registrere formelle advarsler, jf. utkastet til forvaltningsloven § 50. Forvaltningen bør også pålegges å registrere ilagte administrative sanksjoner i de tilfellene der det i særlov er satt som vilkår for straff at foretaket eller personen tidligere er ilagt administrativ sanksjon. I tillegg til de formelle advarslene, vil registrene etter utvalgets forslag med dette kun omfatte de sanksjonene som er av betydning for straffbarhetsvilkår knyttet til gjentagelse.

Behandling av personopplysninger hjemlet i lov, krever ikke konsesjon fra Datatilsynet. Sanksjonsregistreringen skal følge personopplysningsloven 132 med mindre det er gitt særskilte regler om annet.

12.11.2 Behovet for registrering

Registrering av ilagte sanksjoner, slik utvalget her foreslår, må skilles fra det alminnelige behovet de enkelte forvaltningsorganene har for oversikt over overtredelser av handlingsnormer de er satt til å håndheve. Slik oversikt må ivaretas gjennom de alminnelige saksbehandlingsrutinene og reglene for journalføring og arkivering. For utvalget har beveggrunnen for den registrering av ilagte sanksjoner som det her tas til orde for, vært å gjøre det mulig å ilegge straff for gjentatte brudd på handlingsnormer som hver for seg normalt vil bli sanksjonert administrativt. For at formelle advarsler skal kunne fungere etter intensjonen, vil det også være nødvendig å registrere disse, jf. utkastet til forvaltningsloven § 50 og utkastet til straffeloven § 61a.

Det kan være av samfunnsmessig interesse å ha oversikt over hvor mange administrative sanksjoner som ilegges totalt og for hvilke lovbrudd. Utvalget ser at slike statistiske oversikter over bruken av administrative sanksjoner, kan være en fordel. Fordelene av å ha statistiske oversikter i seg selv har likevel ikke vært tilstrekkelig for at utvalget kan gå inn for å registrere alle ilagte sanksjoner innenfor de enkelte forvaltningsområdene.

Utvalget har i punkt 10.6.3 ikke funnet tilstrekkelig grunn til å gå inn på om det skal oppstilles regler om identifikasjon mellom ulike rettssubjekter, for eksempel mellom selskaper i samme konsern eller mellom personer og selskaper, for å kunne vurdere om det foreligger gjentakelse eller ikke. Dette behandles heller ikke i forbindelse med forslag om å opprette sanksjonsregistre.

12.11.3 Gjentakelseskriteriet avgjørende for registreringen

Et sanksjonsregister bør etter utvalgets mening begrenses til det som er nødvendig for at gjentakelseskriteriet i de enkelte straffebestemmelser skal kunne håndheves. Dette innebærer at det bare er behov for å registrere sanksjoner knyttet til overtredelser som kan få betydning for vurderingen av straff ved fremtidige overtredelser. Andre forvaltningstiltak, som pålegg om stansing og retting, tvangsmulkt og tilbakekall av offentlig tillatelse, er det ikke grunn til å registrere i sanksjonsregistre. Forvaltningstiltak som er sanksjoner skal omfattes av registreringen i den grad gjentatt overtredelse kan lede til straff for den nye overtredelsen.

Bruk av straff, hvor dette er betinget av tidligere overtredelse, er bare aktuelt dersom overtrederen er ilagt en sanksjon for den tidligere overtredelsen, jf. punkt 10.6.3. Hvis tidligere lovbrudd ikke har ført til sanksjon, blir problemstillingen eventuelt hvor mange overtredelser som skal legges til grunn ved vurderingen av om overtredelsen er vesentlig, jf. punkt 10.6.2. Tidligere saker som, for eksempel ut fra opportunitetsprinsippet, ikke har ført til sanksjoner, bør ikke registreres i et sanksjonsregister. Slike saker vil likevel være journalført og arkivert etter forvaltningsorganets alminnelige rutiner.

Utvalget foreslår at der loven setter som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon, bør straff bare ilegges dersom den nye overtredelsen er begått mindre enn to år etter at den tidligere sanksjonen ble endelig, jf. forslaget til ny § 61a i straffeloven og vurderingene i punkt 10.6.3. I utvalgets forslag til regulering av formell advarsel legges det opp til at den ansvarlige varsles om at forvaltningen, dersom det innenfor et tidsrom på to år fra vedtaket er endelig begås ny overtredelse, vil vurdere en strengere administrativ sanksjon eller å anmelde forholdet til politiet, jf. forslag til ny § 50 i forvaltningsloven og punkt 13.9.

Forslagene om at straff eller skjerpet sanksjon ved gjentakelse skal knyttets til en tidsfrist på to år, må også få konsekvenser for når opplysningene i sanksjonsregistrene skal slettes. Ny overtredelse kan imidlertid bli oppdaget av kontrollorganet etter utløpet av toårsfristen, selv om overtredelsen ble begått før utløpet. På denne bakgrunnen foreslår utvalget at opplysningene i registrene skal slettes etter tre år. Utvalget har også vurdert om den ”gamle” overtredelsen fortsatt skal stå i det særskilte sanksjonsregistret når ny overtredelse begås innen to år. Utvalget har kommet til at dette ikke er nødvendig. Hvis ny overtredelse begås og legges til grunn for ny sanksjonssak, vil den ”gamle” overtredelsen bli en del av den nye sanksjonssaken. Alle endelig avgjorte sanksjonssaker eldre enn tre år bør slettes.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om registrering som ny § 56 i forvaltningsloven:

” § 56.(registrering av sanksjoner)

Når det i lov er satt som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt administrativ sanksjon, skal det forvaltningsorgan som treffer sanksjonsvedtak av betydning for straffbarhetsvilkår som nevnt, registrere denne når den er blitt endelig. Endelig vedtak om formell advarsel som nevnt i § 44 annet ledd bokstav f skal alltid registreres. Offentlighetsloven gjelder ikke for innsyn i registeret.

Behandlingen av registeropplysningene etter første ledd skal følge reglene i lov om behandling av personopplysninger hvis ikke annet er særskilt fastsatt i lov. Registeropplysningene skal slettes etter tre år.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om organisering og gjennomføring av registrering av administrative sanksjoner, herunder om innsyn i registre.”

Utvalget har i punkt 10.6.3 fremholdt at det bør være et vilkår i den enkelte lovens definisjon av gjentakelse at den tidligere sanksjonen gjaldt overtredelse av den samme eller iallfall en beslektet handlingsnorm. Utvalget har kommet til at det rettsteknisk er enklest å avgrense dette til at sanksjonene er ilagt i medhold av samme lov. Utvalget foreslår at der flere lover regulerer samme eller beslektede handlingsnormer, kan særlovene angi hva som anses som gjentakelse.

Særlovens presisering av gjentakelseskriteriet vil være avgjørende også for registreringen av ilagte sanksjoner. Sanksjoner for overtredelse av normer der gjentakelse ikke er et straffbarhetsvilkår, skal ikke registreres. I samsvar med utkastet til forvaltningsloven § 50 skal likevel formelle advarsler alltid registreres.

Det er ikke behov for å opprette ett nasjonalt tverrsektorielt sanksjonsregister. Egne og enkeltstående registre som kun omfatter de sanksjonene som omfattes av den enkelte lovens angivelse av gjentakelseskriteriet, vil være tilstrekkelig.

Når det er lovens angivelse av gjentakelseskriteriet som skal være bestemmende for etableringen av registrene, kan det for noen forvaltningsorgan bli aktuelt å føre flere registre, avhengig av om et organ har sanksjonskompetanse i henhold til flere lover. Hvis den enkelte særloven angir at overtredelse også av andre lover er å anse som gjentakelse, bør det etableres et felles register over sanksjonering i medhold av disse lovene. I de tilfellene der flere forvaltningsorgan har sanksjonskompetanse i henhold til samme lov, bør sanksjonene ilagt av ulike organ registreres i samme register.

For de forvaltningsområdene der det er desentralisert sanksjonskompetanse, for eksempel der sanksjonskompetansen er lagt til regionalt eller kommunalt nivå, bør ansvaret for registret legges til overordnet myndighet, enten direktorat eller departement. Nærmere regler om dette vil kunne gis med hjemmel i utkastet til forvaltningsloven § 56 tredje ledd.

12.11.4 Hvem bør ha innsyn og tilgang på personopplysninger?

Oppretting av flere enkeltstående sanksjonsregistre reiser spørsmålet om hvem som bør ha tilgang på opplysningene i registrene, og hvem som bør ha direkte innsyn. Dette kan særlig være aktuelt for ulike tilsyn og der for eksempel ulike godkjenninger og utstedelser av tillatelser er betinget av at den som søker, ikke tidligere er ilagt straff eller administrative sanksjoner. I noen tilfeller kan tillatelser gitt i medhold av én lov, være betinget av at vedkommende ikke har blitt sanksjonert eller straffet i medhold av andre lover som ligger utenfor dette forvaltningsorganets myndighetsområde. I de tilfellene der kriteriene for slike tillatelser er sammenfallende med angivelsen av gjentakelseskriteriet, vil det ikke oppstå problemer. Da vil det enkelte forvaltningsorganet etter utvalgets forslag, føre felles register med det forvaltningsorganet som håndhever den loven som gjentakelseskriteriet er knyttet til.

Behovet for tilgang på opplysninger og innsyn i registre kan oppstå der godkjenning eller tillatelser er knyttet til å generelt ikke ha blitt ilagt sanksjon eller vært straffet, uavhengig av hvilken lov sanksjonen eller straffen er gitt i medhold av. Det samme gjelder i tilfeller der for eksempel tilsynsorganer er pålagt å undersøke generell skikkethet, eller der krav om hederlig vandel er videre definert enn gjentakelseskriteriet i den enkelte særloven. En løsning er å gi forvaltningsorganene som utsteder godkjennelser eller tillatelser, direkte innsyn i alle relevante registre. Slik direkte tilgang kan innebære en betydelig effektiviseringsgevinst for de enkelte forvaltningsorganene. Denne effektiviseringsgevinsten må imidlertid veies opp mot andre hensyn, særlig personvernhensyn.

Utvalget har kommet til at såpass utstrakt innsynsrett verken er ønskelig eller nødvendig. Det er mulig for det enkelte forvaltningsorganet å innhente opplysninger som er avgjørende i vurderingen av den enkelte saken, uten selv å ha direkte innsyn i registre som forvaltes av andre. De samme reglene om tilgang på informasjon som gjelder i dag uten sanksjonsregistre, kan også benyttes for å få ut opplysninger fra sanksjonsregistrene i saker der det er saklig og relevant for oppfyllelsen av det aktuelle forvaltningsorgans oppgaver. At ileggelse av administrative sanksjoner føres i et register, bør ikke endre på dette. Utvalget har i denne vurderingen latt personvernhensyn veie tyngre enn effektiviseringshensynet.

Også politiet kan i visse tilfeller tenkes å ha interesse av tilgang til sanksjonsregistrene. Når enkelte overtredelser av handlingsnormer avkriminaliseres og håndheves administrativt, men gjentakelse samtidig gjøres til et kriterium for straff, kan man tenke seg at dette behovet øker. Dette vil imidlertid kun oppstå som problem i de tilfellene der politiet av eget tiltak velger å etterforske og påtale et straffbart forhold. Dette vil nok sjelden være tilfelle for de sakene som faller inn under utvalgets oppmerksomhetsområde. Normalt vil normbruddet oppdages av forvaltningsorganet som så ut fra alvorlighetsgrad eller gjentakelse velger å anmelde forholdet. Etter utvalgets forslag i punkt 10.7.4.2 skal dessuten anmeldelse fra forvaltningen normalt være et vilkår for påtale, jf. utkast til straffeloven ny § 81a. Eventuelle opplysninger fra sanksjonsregistret vil da følge saken. I de tilfellene politiet ønsker opplysninger fra andre sanksjonsregistre, kan dette løses på samme måte som i dag gjennom henvendelse til det aktuelle forvaltningsorganet. Utvalget kan dermed ikke se at det er behov for å gi politiet eller påtalemyndigheten direkte og egen tilgang til sanksjonsregistrene.

Personopplysningsloven begrenser ikke innsynsretten etter offentlighetsloven, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Utvalget mener den enkelte bør ha innsyn i det som er registrert om seg selv i sanksjonsregistrene. Derimot mener utvalget at offentligheten ikke skal ha innsyn i sanksjonsregistrene. Registrene er ikke opprettet for slike formål, og presse og allmennhet kan som tidligere begjære innsyn etter offentlighetsloven i aktuelle saker hos de enkelte forvaltningsorganer. Sanksjonsregistrene skal ikke være tilgjengelige for enhver som av ulike grunner måtte ønske å få vite om en konkret person ”er registrert med noe” e.l.

Nærmere regler om innsyn i registrene forutsetter ellers gitt i forskrifter i medhold av utkastet til forvaltningsloven § 56 tredje ledd.

13 Nærmere om de administrative sanksjoner – lovforslag og mønsterbestemmelser

13.1 Kapittelsammendrag

Etter utvalgets oppfatning bør hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner plasseres i den enkelte særlov. Utvalget har utarbeidet forslag til en mønsterbestemmelse. Særloven bør fastsette hvilke handlingsnormer som skal kunne utløse administrativ sanksjon, skyldkravet, hvem ansvaret kan rettes mot, hvilke administrative sanksjoner som kan anvendes og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetanse til å ilegge sanksjoner. Sanksjonshjemmelen i særloven kan etter utvalgets forslag suppleres med bestemmelser i forskrift.

Videre anbefaler utvalget at det vedtas et nytt forvaltningsloven kapittel IX med generelle bestemmelser om administrative sanksjoner. Disse bør gjelde som utfyllende regler, dvs. at de får anvendelse når ikke noe annet er bestemt i eller i medhold av særloven. Forvaltningsloven bør således inneholde bestemmelser om definisjoner og anvendelsesområde, om innhold og gjennomføring av hver av sanksjonene, om foretakssanksjon, om forbud mot gjentatt forfølgning og om registrering av sanksjoner. Særskilte saksbehandlingsregler for administrative sanksjoner og regulering av domstolenes prøvingsrett hører også hjemme i samme kapittel.

Utvalget har utarbeidet utkast til følgende bestemmelser i nytt kapittel IX:

• definisjoner og anvendelsesområde (§ 44)

• overtredelsesgebyr (§ 45)

• tilleggsbetaling (§ 46)

• tap av offentlig ytelse (§ 47)

• administrativt rettighetstap (§ 48)

• administrativ inndragning (§ 49)

• formell advarsel (§ 50)

• foretakssanksjon (§ 51)

• anmeldelse og forbud mot gjentatt forfølgning (§ 52)

• vern mot selvinkriminering (§ 53)

• meddelelse om sakens utfall (§ 54)

• klageinstans ved kommunale vedtak (§ 55)

• registrering av sanksjoner (§ 56)

• domstolenes prøvingsrett (§ 57)

13.2 Innledning – oversikt

Utvalget foreslår at hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner plasseres i den enkelte særlov, og at det gis generelle bestemmelser om sanksjonene i forvaltningsloven. Dette gjør det nødvendig med en nærmere drøftelse av hvilke spørsmål som bør reguleres i hvilken lov. Dessuten må det tas stilling til hva som skal fastsettes i lov, og hva som kan overlates til forskrift. Det vises til punkt 13.3.

I punkt 13.4 til 13.9 behandles den enkelte sanksjon nærmere. Hovedvekten blir lagt på anvendelsesområde, innhold, utmåling og fullbyrdelse. Her drøftes også de særspørsmål som hver av sanksjonene reiser, og det vurderes om det bør gjøres avvik fra de generelle løsninger som utvalget har anbefalt i kapittel 12.

Utvalget foreslår også en bestemmelse om foretakssanksjon, jf. punkt 13.10.

13.3 Særlov og forvaltningslov

13.3.1 Sanksjonshjemmel i særlov

13.3.1.1 Generelt – utkast til mønsterbestemmelse

Administrative sanksjoner krever hjemmel i lov, jf. punkt 9.4 og 12.3.1. Utvalget anser det åpenbart at en slik hjemmel bør plasseres i den enkelte særlov. Som fremholdt i punkt 10.4, bør det vurderes i forhold til hver enkelt handlingsnorm både om det er behov for sanksjoner ved overtredelse og i tilfelle hvilke sanksjoner det skal gis hjemmel for. Denne koblingen mellom handlingsnorm og sanksjonsbestemmelse gjør det upraktisk med en felles hjemmel for administrative sanksjoner i forvaltningsloven. Også informasjonshensyn tilsier plassering i særloven.

Et hovedhensyn for utvalget er at bestemmelser om administrative sanksjoner bør standardiseres, og begrepsbruken bør være ensartet, jf. punkt 9.4, 10.4 og 11.3. Dette vil bidra til å forenkle lovgivningen og gjøre denne mer oversiktlig. Således bør hjemmel for administrative sanksjoner inntas i egne bestemmelser og ikke blandes sammen med regler om andre forvaltningstiltak. Sanksjonshjemlene bør dessuten gis en ensartet utforming.

På denne bakgrunn har utvalget utarbeidet utkast til mønsterbestemmelse i to alternativer:

Alternativ 1

”Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av [bestemmelsene i §§...], kan [forvaltningsorganet – personell kompetanse] ilegge [overtrederen – ansvarssubjektet] administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav [...]. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre administrativ sanksjon.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel IX. Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling eller inndragningsbeløp ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt.”

Alternativ 2

”[Forvaltningsorganet – personell kompetanse] kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt overtrer [bestemmelsene i §§ ...], administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav [...]. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre administrativ sanksjon.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel IX. Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling eller inndragningsbeløp ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt.”

Forskjellen mellom alternativene gjelder formuleringen av ansvarssubjekt. Det vises til den nærmere drøftelse av utkastet nedenfor og til spesialmotivene i kapittel 26.

13.3.1.2 Spørsmål som må reguleres i særloven

I mønsterbestemmelsen er den tekst som må fylles inn i den enkelte særlov, markert med hakeparentes.

Dette gjelder for det første grunnvilkåret om at det må foreligge en overtredelse. Særloven må vise til den eller de paragrafer i loven som inneholder de aktuelle handlingsnormer, jf. første ledd første punktum i mønsterbestemmelsen.

Dersom også overtredelser av handlingsnormer i forskrift skal kunne utløse administrativ sanksjon, fremgår det av første ledd annet punktum at forskriften må inneholde en egen bestemmelse om dette. Hvis det ikke er aktuelt å sanksjonere brudd på forskrift, kan annet punktum tas ut. Forslaget om egen bestemmelse om sanksjon i forskriften har sammenheng med utvalgets anbefaling om at det også ved handlingsnormer i forskrift bør vurderes i forhold til hver enkelt norm om overtredelser skal kunne sanksjoneres og i tilfelle på hvilken måte, jf. punkt 10.4. Utvalget frarår derfor at lovens sanksjonsbestemmelse i generell form skal rette seg mot overtredelser av forskrift. Samtidig er det rettsteknisk lite heldig å ta inn i loven en oppregning av alle de handlingsnormer i forskrift som kan utløse administrative sanksjoner. Lovteksten vil da ofte svulme opp og bli uoversiktlig. Dessuten oppstår et behov for hyppige lovendringer, fordi forandringer av handlingsnormene i forskrift i mange tilfeller også vil gjøre det nødvendig å endre sanksjonsbestemmelsen i loven. Kombinasjonen av hensynet til å sikre at sanksjonsbehovet blir vurdert konkret, og hensynet til å finne en løsning som er rettsteknisk hensiktsmessig, tilsier etter utvalgets oppfatning at sanksjonshjemmelen i loven utformes slik at den suppleres av en sanksjonsbestemmelse i forskriften, som for eksempel kan formuleres slik:

”Ved overtredelse av [bestemmelsene i §§...], kan det ilegges administrativ sanksjon.”

Forskriftsbestemmelsen kan etter utvalgets oppfatning normalt begrenses til å angi hvilke av handlingsnormene i forskriften som skal kunne utløse administrativ sanksjon. Personell kompetanse og skyldkrav fremgår av sanksjonsbestemmelsen i loven. Det samme gjelder hvilke sanksjoner som er aktuelle. Uttrykket ”administrativ sanksjon” må således her oppfattes som en henvisning til oppregningen av sanksjoner (sanksjonsrammen) i særloven.

For det andre må særloven angi hvilken eller hvilke sanksjon(er) som skal kunne ilegges.Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved at det i særloven henvises til de supplerende bestemmelser i forvaltningsloven. Som det nærmere redegjøres for nedenfor, anbefaler utvalget at det i forvaltningsloven § 44 annet ledd tas inn en oppregning av administrative sanksjoner, der hver sanksjon betegnes med en bokstav. Det er da praktisk å vise til denne bestemmelsen.

Henvisningen i særloven skal omfatte den eller de sanksjoner som loven gir hjemmel for å anvende. Dersom det for eksempel bare skal benyttes overtredelsesgebyr, må henvisningen begrenses til § 44 annet ledd bokstav a. Av informasjonshensyn tilrår utvalget at henvisningen gjøres både ved bokstav og betegnelse. I en særlov som skal gi hjemmel for overtredelsesgebyr, rettighetstap og formell advarsel bør således henvisningen lyde:

”... ilegge ... administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr), bokstav e (administrativt rettighetstap) og bokstav f (formell advarsel)”.

Det kan forekomme at det ved overtredelse av én handlingsnorm i loven er aktuelt med én type administrativ sanksjon, mens det ved overtredelse av en annen handlingsnorm skal kunne anvendes en annen sanksjon. Utvalget antar at det også i slike tilfeller som regel vil være naturlig å utforme sanksjonsbestemmelsen med en felles henvisning som omfatter begge (alle) de aktuelle sanksjoner. Etter omstendighetene kan det imidlertid gi en bedre løsning å dele opp henvisningene i sanksjonsbestemmelsen, slik at det for hver sanksjon angis hvilke handlingsnormer som skal kunne utløse denne. Det vises også til punkt 13.3.3 om regulering av sanksjonsvalg ved forskrift.

Når handlingsnormene er fastsatt i forskrift, bør sanksjonsrammen i forskriftens sanksjonsbestemmelse begrenses til den eller de administrative sanksjoner som er aktuelle ved overtredelser av forskriften. Dette behøver ikke å være alle de sanksjoner som omfattes av lovens sanksjonsramme. Situasjonen kan for eksempel være at loven både hjemler overtredelsesgebyr og rettighetstap, mens det i én av forskriftene i medhold av loven bare er aktuelt med gebyr og i en annen bare er aktuelt med rettighetstap.

For det tredje må særloven regulere hvem som skal være ansvarssubjekt. Dette er løst ulikt i alternativ 1 og alternativ 2. I alternativ 2 brukes formuleringen ”den som”. I prinsippet kan dette være enhver, men i mange tilfeller følger begrensninger av at handlingsnormen ikke retter seg mot alle, men bare omfatter en begrenset personkrets. Hvor vid eller snever denne personkretsen er, må avgjøres ved en tolking av den bestemmelsen som inneholder handlingsnormen. Om kravene til presisjon her vises til punkt 12.3.1. En forutsetning for å kunne ilegge sanksjon er dessuten at ansvarssubjektet selv har overtrådt handlingsnormen. Personer som ”bare” har vært med på planlegging, eller som har gitt råd, eller som har unnlatt å sørge for instruksjon eller kontroll, omfattes ikke av mønsterbestemmelsen. Utvalget går ikke inn for at bestemmelsene om administrative sanksjoner skal suppleres med en generell medvirkningsbestemmelse, jf. punkt 12.3.1, men et medvirkningstillegg kan tas inn i særloven der det anses velbegrunnet, jf. for eksempel forslaget i punkt 24.5.3. Det er uansett viktig å overveie nøye hvorledes ansvarssubjektet angis.

Etter alternativ 1 må ansvarssubjektet angis konkret i sanksjonsbestemmelsen. Alternativ 1 bør velges der det er påkrevd eller ønskelig å presisere hvem som skal være ansvarssubjekt, og der lovgiveren mener at ansvarssubjektet bør være en annen enn den som selv overtrer normen, enten istedenfor eller i tillegg til overtrederen. Som eksempel fra gjeldende rett nevnes overlastgebyr etter vegtrafikkloven § 36a. Ansvarssubjektet er her eieren av kjøretøyet, mens overtrederen normalt vil være føreren. Ansvarssubjektet kan også være et foretak.

Kretsen av ansvarssubjekter utvides for øvrig generelt både i forhold til alternativ 1 og alternativ 2 gjennom utkastet til bestemmelse om foretakssanksjon i forvaltningsloven § 51. Utvalget foreslår således som generell regel at dersom en overtredelse er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon også ilegges foretaket, jf. nærmere i punkt 13.10.

Utvalget vil tilføye at det ikke alltid er nødvendig å gjøre en person til ansvarssubjekt for å oppnå tilstrekkelig etterlevelse av handlingsnormen eller for å sikre en effektiv gjennomføring av sanksjonen. Ikke sjelden kan man oppnå det samme ved å innta bestemmelser om solidarisk eller subsidiær heftelse. For eksempel kan det fastsettes at styremedlemmer hefter for overtredelsesgebyr ilagt selskapet dersom dette ikke betaler innen fristen, jf. punkt 13.3.3.

For det fjerde må det gå frem av særloven hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetansen til å ilegge administrative sanksjoner. Dette må fastsettes med utgangspunkt i hvorledes det enkelte forvaltningsområde er organisert. Det kan derfor ikke gis generelle regler om dette, men utvalget har i punkt 12.6 pekt på noen momenter. Der drøftes også spørsmålet om delegasjonsadgang.

13.3.1.3 Andre elementer i mønsterbestemmelsen

Det kan diskuteres om skyldkravet bør plasseres i sanksjonsbestemmelsen i særloven eller reguleres i forvaltningsloven. I punkt 12.3.2 er utvalgets generelle anbefaling at skyldkravet bør være forsett eller uaktsomhet når administrative sanksjoner ilegges personer. Et slikt felles skyldkrav kan reguleres i forvaltningsloven. På den annen side er skyldkravet knyttet nær opp til handlingsnormene i særloven, og også informasjonshensyn tilsier at skyldkravet bør fremgå av særloven. Etter utvalgets syn veier de sistnevnte momenter tyngst, og utvalget har derfor tatt vilkåret ”forsettlig eller uaktsomt” med i utkastet til mønsterbestemmelse. Plasseringen i særlov markerer også at skyldkravet der må vurderes konkret. På noen områder kan det for eksempel være aktuelt bare å ramme forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser.

Gjennom bruken av ordet ”kan” angis at anvendelse av administrativ sanksjon er fakultativ. Selv om vilkårene for administrativ sanksjon er til stede, kan således forvaltningen unnlate å ilegge dette. Det vises til drøftelsen av opportunitetsprinsippet i punkt 12.4. Gjennom ”kan” uttrykkes også at forvaltningsorganet må velge ”spor” der det både er hjemmel for administrativ sanksjon og straff, jf. punkt 10.7.4. Således skal ikke forvaltningen ilegge administrativ sanksjon der overtredelsen anmeldes til politiet. Verken anmeldelse eller begjæring om at kravet om administrativ sanksjon skal tas med i straffesaken er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Utkastet til mønsterbestemmelse inneholder ingen kvalifikasjonskrav. Det bør likevel vurderes i tilknytning til den enkelte særlov om enhver overtredelse av de angitte handlingsnormer skal kunne medføre administrativ sanksjon, eller om det skal stilles krav om alvorlighet eller gjentakelse eller tas inn andre tilleggsvilkår (for eksempel at det skal være voldt fare eller ha oppstått skade).

Foreldelse er ikke omhandlet i utkastet til mønsterbestemmelse. Dels kan det oppstå spørsmål om foreldelse av ansvaret. Problemstillingen er her hvor lang tid etter at handlingen ble begått (eller unnlatelsen opphørte) forvaltningen skal ha adgang til å ilegge en administrativ sanksjon. Dels kan det være spørsmål om foreldelse av en ilagt sanksjon, med andre ord hvor lenge etter vedtaket om en administrativ sanksjon det skal være mulig å fullbyrde den. Etter utvalgets oppfatning er det mest hensiktsmessig at disse spørsmål – der det er behov for særskilt regulering – blir løst i den enkelte særlov. For foreldelse av ansvaret er det vanskelig å oppstille generelle regler. 133 For foreldelse av ilagt sanksjon har man bestemmelser fra før for de tilfeller som er viktigst i praksis. Når sanksjonen består i at det etableres en fordring mot borgeren – for eksempel et pengekrav eller krav om utlevering av en bestemt gjenstand – og særloven ikke inneholder egne bestemmelser om foreldelse, følger det av lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer § 2 at foreldelsesfristen er 3 år.

13.3.2 Generelle, supplerende bestemmelser i forvaltningsloven

De objektive og subjektive vilkår for å anvende administrative sanksjoner og angivelsen av hvilke forvaltningsorganer som skal ha sanksjonskompetansen, bør fremgå av den enkelte særlov, jf. punkt 13.3.1. Reglenes innhold må her tilpasses det aktuelle forvaltningsområde og handlingsnormene i særloven.

Derimot mener utvalget at generelle bestemmelser på lovnivå om hvilke administrative sanksjoner man skal ha, innholdet i den enkelte sanksjon og gjennomføringen av sanksjonene, bør samles i forvaltningsloven. Det dreier seg her om fellesspørsmål som med fordel kan reguleres ett sted. Derved unngår man å gjenta temmelig likelydende bestemmelser i mange lover, og man legger dessuten til rette for et enhetlig sanksjonssystem. Generelle bestemmelser i forvaltningsloven er selvsagt ikke til hinder for at man i en særlov kan velge avvikende løsninger der dette er godt begrunnet, men terskelen for å utforme særordninger blir høyere når det finnes ”normalregler” i loven.

Utvalget foreslår derfor at det i forvaltningsloven inntas et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner, som skal inneholde bestemmelser om definisjoner og anvendelsesområde, om hver av de administrative sanksjoner, om foretakssanksjon, om anmeldelse og forbud mot gjentatt forfølgning, og om registrering av sanksjoner. Særskilte saksbehandlingsregler for administrative sanksjoner og regulering av domstolenes prøvingsrett hører også hjemme i dette kapitlet.

Utvalget anbefaler at kapitlet innledes med en bestemmelse om definisjoner og anvendelsesområde for kapitlet med denne ordlyd:

”§ 44. (definisjoner og anvendelsesområde)

En administrativ sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.

Som administrative sanksjoner regnes blant annet:

1. overtredelsesgebyr

2. tilleggsbetaling

3. tap av offentlig ytelse

4. administrativ inndragning

5. administrativt rettighetstap

6. formell advarsel

Når loven gir hjemmel for å anvende ulike administrative sanksjoner, kan forvaltningsorganet ilegge en eller flere av disse.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder som utfyllende regler når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov.”

Det vises til merknadene til bestemmelsen i kapittel 26.

Utvalget har drøftet begrepet ”administrativ sanksjon” i punkt 9.4 og foreslår at definisjonen lovfestes, jf. utkastet til § 44 første ledd.

Om de enkelte elementer i definisjonen vises til fremstillingen i punkt 9.4. De ulike administrative sanksjoner er drøftet i punkt 11.3. Utvalget har der konkludert med at et administrativt sanksjonssystem bør gi hjemmel for overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, administrativ inndragning, administrativt rettighetstap og formell advarsel. Utvalget tilrår at disse sanksjonene blir regnet opp i loven som del av definisjonen, jf. utkastet til § 44 annet ledd. Utvalget har videre utarbeidet forslag til nærmere regler om innholdet i hver sanksjon, jf. utkastet §§ 45 – 50 og punkt 13.4 – 13.9. Oppregningen er ikke ment å være til hinder for man i en særlov kan ha andre administrative sanksjoner, for eksempel nedleggelse av forbud mot å drive en virksomhet som ikke krever tillatelse, sml. punkt 11.3.3.2. Etter utvalgets syn bør man imidlertid være tilbakeholden her. De foreslåtte sanksjoner bør være tilstrekkelige, og hensynet til et oversiktlig og enhetlig sanksjonssystem tilsier også at man begrenser antall ”særvarianter”.

Utvalget anbefaler at bestemmelsene i kapitlet skal gjelde som utfyllende regler når ikke annet er fastsatt i lov eller i medhold av annen lov, jf. utkastet til § 44 fjerde ledd. Forslaget klargjør at ”normalreglene” i forvaltningsloven kan fravikes ikke bare ved lov – noe som ikke krever hjemmel – men også ved forskrift. Særlige hensyn på noen forvaltningsområder kan tilsi at det bør gis mer detaljerte bestemmelser enn det legges opp til i kapittel IX. Selv om utvalgets utgangspunkt er at man bør ha et ensartet sanksjonssystem og unngå for mye ”skreddersøm” på de enkelte forvaltningsområder, må man samtidig legge til grunn at det vil være behov for andre løsninger enn normalordningen. Her må lovgiveren selvsagt stå fritt, og det antas hensiktsmessig at avvikende regler også kan fastsettes ved forskrift i medhold av særloven, jf. punkt 13.3.3. Derogasjonshjemmelen må i så fall fremgå av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1.

Den ordning utvalget går inn for, innebærer således at når det i særlov gis hjemmel for å ilegge en eller flere administrative sanksjoner gjennom henvisning til hele eller deler av ”katalogen” i utkastet til § 44 annet ledd, fungerer dette som en ”bryter” som også bringer til anvendelse bestemmelsene i utkastet til §§ 45 flg. om eventuelle tilleggsvilkår, innhold og gjennomføring av den enkelte sanksjon samt de øvrige supplerende bestemmelser i utkastet til kapittel IX, så langt det ikke er bestemt noe annet i eller i medhold av særloven. En forutsetning for at bestemmelsene i kapittel IX ikke skal gjelde er likevel at avviket fremgår tydelig av særloven eller forskrift i medhold av denne. Dersom sanksjonshjemmelen er utformet i samsvar med første ledd i mønsterbestemmelsen i punkt 13.3.1.1, innebærer dette selvsagt ikke at man kan se bort fra de tilleggsvilkår for enkelte sanksjon som er tatt inn i bestemmelsene i kapittel IX. Dersom tilleggsbetaling skal anvendes som sanksjon, må for eksempel henvisningen i særloven til overtredelse av nærmere angitte handlingsnormer suppleres med kravene i utkastet til § 46 om at overtredelsen må bestå i at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger og at opplysningssvikten har eller kunne ha ført til unndragelse av avgift. Også i de tilfeller særreguleringen av en enkelt sanksjon i kapittel IX gjør unntak fra de generelle vilkårene i særlovens sanksjonshjemmel – for eksempel ved at administrativ inndragning etter utkastet til § 48 kan ilegges selv om overtrederen ikke har utvist skyld – går særregelen i kap IX foran.

På enkelte forvaltningsområder gjelder ikke forvaltningsloven. Blant annet gjelder dette saker som behandles etter ligningsloven, 134 jf. ligningsloven § 1-2. I slike tilfeller vil heller ikke reglene i utkastet til kapittel IX få anvendelse, med mindre dette særskilt fastsettes i særloven.

13.3.3 Utfyllende bestemmelser i forskrift

Sanksjonshjemmelen i særloven (jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1) og utkastet til supplerende bestemmelser i forvaltningsloven vil ofte gi en tilstrekkelig regulering av administrative sanksjoner. I en del tilfeller er det likevel nødvendig med mer detaljerte bestemmelser. Dette kan være begrunnet i spesielle forhold på det enkelte forvaltningsområde. Behovet kan også variere med type sanksjon. For eksempel er det innlysende at der det gis hjemmel for overtredelsesgebyr etter faste satser, må det vedtas en ”prisliste”.

Utvalget ser det slik at det – i tillegg til selve sanksjonshjemmelen – i mange tilfeller vil være tilstrekkelig at hovedreglene om den enkelte sanksjon fremgår av lov. De øvrige bestemmelser kan da gis ved forskrift. Særlig gjelder dette der en fullstendig regulering i loven vil føre til at sanksjonsbestemmelsen blir uoversiktlig, og der det er behov for hyppige endringer. På områder hvor disse mothensyn ikke gjør seg gjeldende i særlig grad bør bestemmelsene tas inn i loven. Utvalget tilføyer at hensynet til klarhet og forutberegnelighet normalt vil være tilstrekkelig ivaretatt ved at hovedreglene lovfestes. Også forskriftsbestemmelser vil dessuten være lett tilgjengelige for de borgere og foretak som driver aktivitet/virksomhet som berøres av forskriften.

Utvalget har vurdert hvor en slik forskriftshjemmel bør plasseres og har kommet til at dette bør gjøres i særloven. Alternativet er å gi en generell forskriftshjemmel i forvaltningsloven. Til støtte for plassering i særloven taler først og fremst sammenhengen med handlingsnormene i denne og hensynet til personell kompetanse. De utfyllende regler må normalt gis av det departement som har ansvaret for særloven eller av et underliggende direktorat.

På denne bakgrunn har utvalget i utkastet til mønsterbestemmelse foreslått som annet ledd:

”Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel IX. Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling eller inndragningsbeløp ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt.”

Gjennom bruken av ”kan” i mønsterbestemmelsen går det frem at det ikke er noe vilkår for ileggelse av administrativ sanksjon at det er utarbeidet en forskrift. Behovet for dette må vurderes konkret. Kongens kompetanse kan delegeres i samsvar med vanlige forvaltningsrettslige prinsipper.

Uttrykket ”fastsettelse” av sanksjon omfatter både utmåling av sanksjon og valg mellom ulike sanksjoner. For overtredelsesgebyr suppleres mønsterbestemmelsen med utkastet til § 45 annet ledd i forvaltningsloven. Hvis overtredelsesgebyr skal ilegges etter faste satser, kreves det således at satsene må fremgå av forskrift. Dersom det ikke skal anvendes faste satser, bestemmer § 45 annet ledd at det i forskrift bør angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen og at det skal fastsettes et maksimum. Utkastet til § 45 behandles nærmere i punkt 13.4. Også for andre sanksjoner kan det være aktuelt å gi bestemmelser i forskrift, for eksempel for rettighetstap med retningslinjer om varighet ved ulike typer av overtredelser.

Selv om loven gir hjemmel for mer enn én sanksjon, antar utvalget at det sjelden vil være behov for å regulere valget mellom ulike sanksjoner i forskrift. Som regel må dette kunne overlates til forvaltningen. Et viktig formål med utvalgets forslag om et administrativt sanksjonssystem er at dette skal være fleksibelt og gi mulighet for en reaksjon som er tilpasset den enkelte overtredelse. Dette oppnås ikke dersom forvaltningens valgmuligheter innenfor den ramme loven setter, blir bundet i for stor grad. Forvaltningen vil for øvrig ha anledning til å ilegge flere sanksjoner for samme overtredelse. For tydelighets skyld har utvalget foreslått at dette lovfestes i utkastet til § 44 annet ledd i forvaltningsloven.

Med ”gjennomføring” av sanksjon har utvalget primært for øye bestemmelser om oppfyllelse av den enkelte sanksjon. For overtredelsesgebyr inneholder utkastet til § 45 første ledd her en normalregel: Når ikke annet er bestemt ved forskrift eller enkeltvedtak, er oppfyllelsesfristen fire uker fra vedtaket ble truffet. Også for andre administrative sanksjoner kan det være aktuelt å gi utfyllende regler i forskrift. For sanksjoner som pålegger borgeren en plikt til å betale penger eller gi fra seg gjenstander (tilleggsbetaling og administrativ inndragning) vil dette være hensiktsmessig der oppfyllelsesfristen bør standardiseres. For administrativt rettighetstap kan det for eksempel være behov for å gi bestemmelserom innlevering av dokumenter som legitimerer den offentlige tillatelse.

I utkastet til annet ledd annet punktum i mønsterbestemmelsen gis det også hjemmel for bestemmelser om rente og tilleggsgebyr og for at andre enn den som er ilagt en økonomisk sanksjon er ansvarlig for at dette blir betalt (subsidiære heftelsessubjekter). Lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. gjelder bare på formuerettens område, jf. loven § 1. Der særloven ikke fra før inneholder en hjemmel for rente som også vil omfatte økonomiske administrative sanksjoner, bør slike bestemmelser kunne gis ved forskrift. Tilleggsgebyr er et innfordringsmiddel, og er formentlig mest aktuelt når gebyr eller tilleggsbetaling gjelder mindre beløp. Ved større beløp antas bestemmelser om rente ved forsinket betaling normalt å være tilstrekkelig. Om subsidiære heftelsessubjekter vises til punkt 13.3.1.2.

Forskriftshjemmelen i mønsterbestemmelsen må ses i sammenheng med den generelle regel i utkastet til § 44 fjerde ledd i forvaltningsloven. Det fremgår her at bestemmelsene i utkastet til nytt kapittel IX i forvaltningsloven gjelder som utfyllende regler ”når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av lov”. Således kan forskriften i medhold av særloven inneholde bestemmelser som fraviker ordningen i kapittel IX, så lenge bestemmelsenes innhold ligger innenfor den ramme som følger av forskriftshjemmelen.

13.4 Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr karaktiseres ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller i forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse. Overtredelsesgebyr er nærmere omhandlet i punkt 11.3.2.1, og utvalget foreslår lovfestet bestemmelser om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven § 45.

Som nevnt i punkt 11.3.2.1, mener utvalget – med utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som utvalget foreslår i punkt 10.3 og 10.6 – at overtredelsesgebyr bør kunne erstatte straff i form av bot på mange forvaltningsområder. Dette gjelder både der boten ilegges ved forenklet forelegg og der det anvendes ordinære forelegg. Forenklet forelegg kan etter gjeldende rett anvendes ved en rekke overtredelser av vegtrafikklovgivningen, 135 ved overtredelser av tolloven 136 og ved overtredelser av lov om fritids- og småbåter. 137 Området for forenklede forelegg – herunder avkriminalisering og overgang til overtredelsesgebyr – behandles nærmere i kapittel 17. For øvrig vises til gjennomgangen av utvalgte forvaltningsområder i utredningens del 4.

Vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr, ansvarssubjektet og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetansen, må fremgå av den aktuelle særlov, jf. punkt 13.3.1.2. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fravike de generelle anbefalinger om vilkårene for å ilegge sanksjon som er gitt i punkt 12.3.

Utvalget har særlig vurdert spørsmål om avvik i forhold til skyldkravet. Anvendelsesområdet for overtredelsesgebyr varierer atskillig, fra lett konstaterbare overtredelser i massesaker som medfører standardiserte gebyrer på mindre beløp, 138 til overtredelser som krever omfattende undersøkelser fra forvaltningen, der gebyrene fastsettes individuelt og kan komme opp i store summer. 139 Ved de individuelt fastsatte gebyrer er det nokså klart at skyldkravet ikke kan være lavere enn uaktsomhet. Derimot kan hensynet til effektiv sanksjonering tilsi at det bør være adgang til å ilegge et gebyr på objektivt grunnlag ved masseovertredelsene. Utvalget vil likevel ikke tilrå dette. Prinsipielt bør sanksjoner ikke ilegges personer uten at disse er å bebreide for overtredelsen, og dette prinsippet gjelder også ved de mer bagatellmessige masseovertredelser. Aktsomhetsnormen er for øvrig ikke absolutt. Hvor strengt kravet til aktsomhet skal være, beror i prinsippet på en tolking av den aktuelle sanksjonsbestemmelsen. Utgangspunktet for tolkingen vil være situasjonen på det aktuelle forvaltningsområde og hva handlingsnormen gjelder. Hensynet til effektivt å sikre at normene etterleves må veie tungt. Dette innebærer at det normalt vil bli stilt svært strenge krav til aktsomhet ved masseovertredelsene. Gjennomgående vil ansvar bli ilagt med mindre det foreligger særlige omstendigheter som tilsier at borgeren/foretaket likevel ikke kan bebreides for overtredelsen.

Utvalget har drøftet om det bør gjøres avvik fra anbefalingene i punkt 12.7 om saksbehandlingen. Også her er det massesakene som bør vurderes særskilt. Disse gjelder bagatellmessige og lett konstaterbare overtredelser, og gebyrene utgjør mindre beløp. Som regel blir også gebyrene ilagt på stedet. Etter utvalgets oppfatning er det her unødvendig med forhåndsvarsel, og en adgang til å unnlate dette foreslås lovfestet i utkastet til § 45 tredje ledd, jf. nedenfor. Av rettstekniske hensyn er bestemmelsens anvendelsesområde angitt til overtredelsesgebyrer som ”ilegges etter faste satser”. ”Massesaker” er for upresist som avgrensningskriterium i en lov. Det er heller ikke hensiktsmessig å knytte anvendelsesområdet til gebyrets størrelse. Regelen kan dessuten ikke begrenses til overtredelsesgebyrer som ilegges på stedet. For eksempel foreslår utvalget i kapittel 17 og 19 at mindre fartsovertredelser skal avgjøres med overtredelsesgebyr istedenfor forenklet forelegg på bot. Der fartsovertredelsen avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll, blir gebyret ilagt i ettertid, men – på samme måte som ved forenklet forelegg – er det ikke behov for forhåndsvarsel.

Etter utkastet til § 45 tredje ledd har forvaltningen en adgang til å unnlate forhåndsvarsel. Ved vurderingen av om denne adgangen skal benyttes eller om ordinært forhåndsvarsel skal gis, må det legges stor vekt på de hensyn som begrunner unntaket. Således skal forhåndsvarsel gis i sakstyper der disse har liten vekt, for eksempel hvis det kreves nærmere undersøkelser for å bringe på det rene om det foreligger en overtredelse eller hvis gebyret vil utgjøre et større beløp.

Etter utvalgets oppfatning må begrunnelsen for vedtaket kunne standardiseres i massesakene, for eksempel gjennom avkrysninger på en gebyrblankett. En slik standardisering kan imidlertid skje uten å bryte med de krav forvaltningsloven §§ 24 og 25 stiller til begrunnelsen for et enkeltvedtak, og utvalget foreslår derfor ingen lovendring her.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fastsette regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8. Tvistemålslovutvalget har foreslått en egen småkravsprosess som også vil kunne benyttes ved rettslig prøving av overtredelsesgebyrer, jf. punkt 12.8.3. Etter utvalgets syn er hensynet til en enkel behandling av saker som gjelder gebyr ved masseovertredelser derved tilstrekkelig ivaretatt.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om overtredelsesgebyr som ny § 45 i forvaltningsloven:

Ӥ 45. (overtredelsesgebyr)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet pålegge den ansvarlige for en overtredelse å betale et pengebeløp til statskassen (overtredelsesgebyr). Når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov eller i enkeltvedtak, er oppfyllelsesfristen 4 uker fra vedtaket ble truffet.

Overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle. Der det skal anvendes faste satser må disse fremgå av lov eller forskrift. Dersom det ikke skal anvendes faste satser, bør det i lov eller forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og det skal fastsettes et maksimum.

Forhåndsvarsel kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser.

Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.”

Etter gjeldende rett er det to hovedformer for utmåling av overtredelsesgebyr. Ved den ene ilegges gebyrene etter faste satser, og ved den andre utmåles gebyrene individuelt. Utvalget mener at dette bør videreføres, og har foreslått at de to hovedtypene lovfestes, jf. utkastet til § 45 annet ledd første punktum.

Etter utvalgets syn bør ordningen med faste satser velges når det dreier seg om overtredelser som forekommer i betydelig omfang, samtidig som de gebyrer det er aktuelt å ilegge, ikke er større enn at det er forsvarlig med standardisering. Eksempler på slike overtredelser finner man blant annet i vegtrafikklovgivningen, jf. kapittel 19. Overtredelsesgebyr etter faste satser forutsetter selvsagt at det er truffet vedtak om hvilke satser som skal gjelde der dette ikke allerede fremgår av særloven. Utvalget har i utkastet til § 45 annet ledd annet punktum foreslått at dette kravet lovfestes. Et vedtak om faste satser vil være en forskrift etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c.

De faste satser kan angis på ulik måte. Dels kan det, slik det er mest vanlig i dag, fastsettes et kronebeløp for hver handlingsnorm som overtres. Satsene kan imidlertid også relateres til andre størrelser. Etter børsforskriften knyttes for eksempel overtredelsesgebyret til den årlige kursnoteringsavgift. Ved masseovertredelsene er det også en mulighet å kople gebyrsatsene til rettsgebyret R. Dette justeres årlig ved endring i rettsgebyrloven 140 og utgjør kr 700 fra 1. januar 2003. Derved unngår man også å måtte endre forskriftene hver gang gebyrsatsene skal justeres.

Utvalget mener videre at gebyrsatsene må kunne standardiseres i større grad enn i dag. Det kan ikke være nødvendig å fastsette gebyret konkret i forhold til hver enkelt handlingsnorm. Slik utvalget ser det, må det være mer hensiktsmessig å operere med et begrenset antall ”prisgrupper” der overtredelsene plasseres etter alvorlighet. Denne gruppeinndelingen bør være felles for alle forvaltningsområder. Gebyrsatsene for hver gruppe bør relateres til rettsgebyret R. For eksempel kan det benyttes seks grupper med satser fra 1R til 10R, 141 fordelt slik:

• Gruppe 1: R

• Gruppe 2: 2R

• Gruppe 3: 4R

• Gruppe 4: 6R

• Gruppe 5: 8R

• Gruppe 6: 10R

Ved inndelingen i grupper og forslaget om størrelsen på overtredelsesgebyrene er det tatt hensyn til at mange av de overtredelser som nå straffes med forenklet forelegg på bot, etter utvalgets syn i stedet bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. kapittel 17.

Der det ikke er hensiktsmessig med standardiserte satser, kan overtredelsesgebyr fastsettes individuelt. Etter utkastet til § 45 annet ledd tredje punktum bør det i forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og fastsettes et maksimum. Det dreier seg her om en anbefaling om forskriftsregulering, slik at gebyr kan ilegges selv om det ikke er gitt noen forskrift, med mindre annet er fastsatt eller forutsatt i særloven. De nødvendige rammer kan fremgå av særloven selv, eller det kan – unntaksvis – være unødvendig med nærmere regulering. Hvilke momenter det særlig bør legges vekt på, må selvsagt vurderes med utgangspunkt i hvilket forvaltningsområde man befinner seg på og hvilke handlingsnormer det er tale om. Generelt antar utvalget at overtredelsens omfang og virkninger, eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen, og utvist skyld bør tillegges vekt. Videre kan det være naturlig å ta hensyn til overtrederens økonomi, sml. for øvrig straffeloven § 27 om utmåling av bot.

Forslaget om at forskriften skal angi et maksimum er først og fremst begrunnet i hensynet til forutberegnelighet, jf. punkt 6.3. Borgeren har etter utvalgets syn et rimelig krav på å få vite hvor omfattende sanksjon han risikerer ved overtredelse. Til dette kan det innvendes at det ikke er regler om maksimum ved utmåling av strafferettslig bot. Situasjonen er imidlertid her en annen, fordi botens størrelse prøves av domstolen dersom forelegget ikke vedtas. Ved overtredelsesgebyr legges derimot søksmålsbyrden etter utvalgets forslag på overtrederen. Denne forskjell i søksmålsbyrde tilsier i seg selv at det i forskriften settes rammer for forvaltningens skjønn. For ordens skyld tilføyes at domstolene etter utvalgets forslag skal ha full prøvingsrett med hensyn til utmålingen av overtredelsesgebyret, jf. punkt 12.8.6 og utkastet til ny § 57 i forvaltningsloven.

Maksimum kan angis på ulik måte. Det kan angis et kronebeløp, men dette er etter utvalgets oppfatning ikke den beste løsning, fordi det gjør det nødvendig å endre bestemmelsene i takt med den alminnelige prisutvikling. Utvalget anbefaler derfor at beløpet knyttes til andre størrelser. Slike størrelser kan finnes på det enkelte forvaltningsområde, sml. børsforskriften der maksimum er relatert til årlig kursnoteringsavgift. Et generelt alternativ er å ta utgangspunkt i Folketrygdens grunnbeløp G.

Generelt vil utvalget fremheve at jo videre spillerom forvaltningen gis – og jo høyere maksimum for overtredelsesgebyret settes – jo viktigere er det at det av hensyn til forutberegneligheten angis i lov eller forskrift hvilke momenter som skal tillegges vekt. Det kan også være aktuelt å gi mer presise retningslinjer for utmålingen i forskrift.

Utvalget har vurdert om et overtredelsesgebyr bør kunne gjøres betinget, dvs. at overtrederen slipper å betale dersom han ikke forgår seg på ny i løpet av et nærmere angitt tidsrom. Utvalget går imidlertid ikke inn for dette. En slik ordning vil gi mer kompliserte regler. Utvalget viser også til forslaget om formell advarsel, jf. punkt 13.9, og kan vanskelig se at det er noe behov ved siden av dette.

Utvalget anbefaler at overtredelsesgebyret som hovedregel skal tilfalle statskassen, jf. utkastet til forvaltningsloven § 45 første ledd, første punktum, slik situasjonen også er etter gjeldende rett. Dersom det skal gjøres unntak fra dette – slik at gebyret kan tilfalle kommunen eller andre rettssubjekter – må bestemmelser om dette tas inn i særloven eller i forskrift i medhold av denne, jf. utkastet til § 44 siste ledd. Som et generelt utgangspunkt vil utvalget fremheve at inntektene fra overtredelsesgebyrer ikke bør gå direkte til det forvaltningsorgan som ilegger gebyrene. Ettersom det dreier seg om sanksjoner, bør verken omfanget av håndhevelsen eller gebyrenes størrelse influeres av hensynet til eget inntektsnivå. For eksempel må ordningen med at overtredelsesgebyr etter børsloven tilfaller børsen selv anses uheldig.

Spørsmålet om når et ilagt overtredelsesgebyr må betales er praktisk viktig og bør reguleres i loven. I utkastet til § 45 annet ledd annet punktum foreslås som normalregel at oppfyllelsesfristen skal være fire uker fra vedtaket ble truffet. Dette innebærer at fire-ukersfristen gjelder når ikke annet er bestemt i særloven eller i forskrift i medhold av denne. Utkastet til annet punktum gir dessuten hjemmel for at en avvikende oppfyllelsesfrist kan fremgå av ”enkeltvedtak”. For avvik ved enkeltvedtak kreves det ikke særskilt hjemmel i eller i medhold av særloven. Således kan forvaltningsorganet fastsette en annen frist i det vedtak som ilegger sanksjonen, og det kan også senere treffes vedtak om å forlenge fristen. Bestemmelsen åpner dessuten for at det kan fastsettes ulik frist for ulike deler av gebyret, dvs. at gebyret tillates betalt i avdrag, noe som kan være praktisk ved gebyrer på store beløp.

Utvalget ser det slik at borgeren eller foretaket bør ha mulighet til å vurdere om adgangen til å påklage vedtaket skal benyttes før betalingsplikten inntrer. Betalingsfristen bør således tilpasses klagefristen. Bestemmelsen om når klagefristen begynner å løpe passer imidlertid ikke godt for en oppfyllelsesfrist. Etter forvaltningsloven § 29 er klagefristen tre uker regnet fra underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Ved en oppfyllelsesfrist må det etter utvalgets oppfatning velges et tidspunkt med større notoritet. Utvalget anbefaler derfor at betalingsfristen skal regnes fra vedtakstidspunktet, dvs. fra den dag vedtaket er datert. For å unngå at oppfyllelsesfristen begynner å løpe før klagefristen foreslås at oppfyllelsesfristen settes en uke lengre enn klagefristen. Utvalget legger til grunn at det bare rent unntaksvis vil ta mer enn en uke fra vedtakets dato til underretning er kommet frem til parten. I praksis blir oppfyllelsesfristen da minst like lang som klagefristen.

En klage har som hovedregel ikke oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42. Dette innebærer at gebyret normalt må betales selv om det klages. Etter § 42 kan imidlertid underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ beslutte at klagen skal gis oppsettende virkning. Etter utvalgets oppfatning gir dette den nødvendige sikkerhetsventil også for administrative sanksjoner, og det foreslås derfor ikke avvikende regler.

Hensynet til et effektivt sanksjonssystem tilsier at det også gis enkel adgang til fullbyrdelse. Utvalget foreslår derfor at vedtak om overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg, jf. utkastet til § 45 fjerde ledd og tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e. Etter utvalgets forslag inntrer adgangen til å begjære tvangsfullbyrdelse når vedtaket er endelig. Ved klage er vedtaket endelig når klageinstansen har avgjort saken. Et eventuelt søksmål eller begjæring til overordnet forvaltningsorgan om omgjøring av vedtaket har ikke betydning. Det vises for øvrig til drøftelsen i punkt 12.10.3. Her behandles også spørsmålet om foregrepet tvangskraft.

13.5 Tilleggsbetaling

13.5.1 Innledning

Tilleggsbetaling er primært aktuell som sanksjon i skatte- og avgiftslovgivningen. Utvalget legger hovedvekten på avgiftslovgivningen, fordi ligningslovens bestemmelser utredes av Tilleggsskatteutvalget. 142 Forvaltningsloven gjelder heller ikke for saker som behandles etter ligningsloven, jf. ligningsloven § 1-2.

I punkt 11.3.2.2 gir utvalget en rekke eksempler på bestemmelser om tilleggsbetaling. Etter utvalgets oppfatning bør tilleggsbetaling fortsatt være den primære sanksjon når det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til avgiftsmyndigheten, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes, jf. punkt 10.6 om gjennomføringen av kvalifikasjonskravet for straff og utkastet til mønsterbestemmelse om straff. Derimot er det etter utvalgets oppfatning behov for å gjøre bestemmelsene om tilleggsbetaling mer ensartet.

På dette forvaltningsområdet har borgerne en betalingsforpliktelse til det offentlige, og ansvarssubjektene er pålagt i lov å gi forvaltningen alle opplysninger av betydning for fastsettelsen av betalingsforpliktelsens omfang. I utvalgets terminologi karakteriseres tilleggsbetaling ved at forvaltningen pålegger borgeren eller foretaket å betale et pengebeløp som følge av brudd på denne opplysningsplikten.

Pliktbruddet består normalt enten i at de gitte opplysninger er uriktige eller ufullstendige eller i at det ikke er gitt opplysninger i det hele tatt (for eksempel unnlatelse av å sende inn omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven) eller at (riktige) opplysninger er gitt for sent. Utvalget vil sondre mellom disse tilfellene. Også total unnlatelse av å gi opplysninger og forsinket innsendelse av (riktig) informasjon er i og for seg brudd på opplysningsplikten, men slike overtredelser bør etter utvalgets syn reguleres på en annen måte enn avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger, slik det også er gjort i flere av de någjeldende bestemmelser, jf. punkt 13.5.3.

Overtredelser av ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven behandles i kapittel 21.

13.5.2 Uriktige eller ufullstendige opplysninger til avgiftsforvaltningen

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om tilleggsbetaling som ny § 46 i forvaltningsloven:

Ӥ 46. (tilleggsbetaling)

Når det for avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger til avgiftsforvaltningen om egen avgiftsforpliktelse er særskilt fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet, når opplysningssvikten har ført til eller kunne ha ført til unndragelse av avgift, treffe vedtak om at den ansvarlige skal betale et tillegg. Tilleggsbetalingen fastsettes i prosent av det beløp som er eller kunne vært unndratt.

Tilleggsbetalingen beregnes i alminnelighet med 30 %. Dersom overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom, kan tillegget utgjøre inntil 60 %. Når særlige grunner foreligger, kan det anvendes en lavere prosentsats enn angitt i første punktum.

Endelig vedtak om tilleggsbetaling er tvangsgrunnlag for utlegg.”

De materielle vilkår for å ilegge tilleggsbetaling må fremgå av den aktuelle særlov, jf. punkt 13.3.1.2. Bare handlingsnormer i særloven som pålegger opplysningsplikt om egen avgiftsforpliktelse, er aktuelle som grunnlag for tilleggsbetaling, jf. nedenfor. Enkelte fellesvilkår er imidlertid tatt inn i utkastet til § 46, og disse supplerer særloven, jf. punkt 13.3.2.

Utvalget har vurdert om skyldkravet bør reguleres særskilt. Etter mønsterbestemmelsen til sanksjonsbestemmelse i særlovgivningen, jf. punkt 13.3.1 og generelt i punkt 12.3.2, rammes forsettlige og uaktsomme overtredelser. I de någjeldende bestemmelser om tilleggsbetaling varierer skyldkravet. Dels omfattes simpel uaktsomhet 143, dels kreves at uaktsomheten må være grov. 144 Det er vanskelig å se at forskjellene er begrunnet i særlige forhold på det enkelte forvaltningsområde. Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelsene på dette punkt derfor harmoniseres. Utvalget legger til grunn at skyldkravet bør være simpel uaktsomhet. Dette er ”normalskyldformen” i utkastet til mønsterbestemmelse om sanksjoner, og det er også den skyldform man nå har i de avgiftslover som er viktigst i praksis.

Etter utkastet til § 46 annet ledd må handlingen bestå i at det er gitt ”uriktige eller ufullstendige opplysninger” til avgiftsforvaltningen. Den samme formulering finnes blant annet i lov om avgift på arv og visse gaver § 44, lov om dokumentavgift § 4 og ligningsloven § 10-2. I andre bestemmelser om tilleggsbetaling er dette vilkåret ikke med. Her er det således tilstrekkelig at overtredelsen har eller kunne ha ført til unndragelse av avgift. 145 Brudd på opplysningsplikt vil enten bestå i en unnlatelse av å gi pliktige opplysninger eller i at det gis uriktige eller ufullstendige opplysninger. Det kan lett tenkes at total unnlatelse av å gi opplysninger kan føre til unndragelse av avgift, mens dette vanskelig vil være tilfelle ved forsinket avgivelse av riktige opplysninger. Etter utvalgets oppfatning bør unnlatelsene (herunder forsinkelser) reguleres særskilt, jf. punkt 13.5.3. Vilkåret ”uriktige eller ufullstendige opplysninger” gjør det tydelig at bestemmelsen ikke skal anvendes i slike tilfeller.

Det er likegyldig hvorledes opplysningene gis. Dette kan for eksempel ha skjedd i en omsetningsoppgave, i et brev eller i en muntlig forklaring til avgiftsmyndigheten. Det er også uten betydning om forklaringen gis etter pålegg, på anmodning eller uoppfordret.

Uriktige opplysninger er informasjon som er direkte gal. Det oppgis for eksempel at omsetningen har vært mindre enn det som er tilfelle, eller for lav verdi på en bil som importeres. Ufullstendige opplysninger står man overfor når informasjon i og for seg er gitt, men noe er utelatt eller fremstilt på en misvisende måte. Her blir totalbildet uriktig. Objektivt er opplysningene ufullstendige selv om den avgiftspliktige (uriktig) mener at informasjonen ikke er relevant ved avgiftsfastsettelsen. Han tror for eksempel at deler av omsetningen er avgiftsfri. 146 Det er videre tale om ufullstendige opplysninger dersom pliktige vedlegg mangler. Grensen mellom uriktige og ufullstendige opplysninger kan ikke sjelden være vanskelig å trekke, og slik utkastet er formulert er dette heller ikke nødvendig. I praksis vil det ofte dreie seg om en kombinasjon.

Opplysningene må være avgitt ”til avgiftsforvaltningen”. Med dette sikter utvalget til det eller de forvaltningsorganer som har til oppgave å motta eller behandle opplysninger i medhold av den aktuelle særlov. Uriktige opplysninger som gis til andre forvaltningsorganer, omfattes derfor ikke, selv om informasjonen gis videre til avgiftsforvaltningen.

Bestemmelsen gjelder bare uriktige eller ufullstendige opplysninger om ”egen avgiftsforpliktelse”. Det er bare her det passer med tilleggsbetaling som sanksjon, fordi tilleggsbetaling nødvendigvis må pålegges samme subjekt som skal betale den ordinære avgiften. Overtredelser av en eventuell plikt for tredjepersoner til å gi kontrollopplysninger må således sanksjoneres på en annen måte, for eksempel ved overtredelsesgebyr.

Etter utkastet er det videre et vilkår at de uriktige eller ufullstendige opplysninger ”har ført til eller kunne ha ført til unndragelse av avgift”. Med noe varierende ordlyd inngår dette vilkåret, så vidt utvalget kan se, i alle någjeldende bestemmelser om tilleggsbetaling.

Det er ikke nødvendig at noen unndragelse faktisk har skjedd. Begrunnelsen for å ramme overtredelser som kunne ha ført til unndragelse, er dels at bestemmelsen skal sikre respekt for plikten til å gi sannferdige og fullstendige opplysninger, dels at bevisførselen ellers vil bli vesentlig mer omfattende og komplisert. Vilkåret er for eksempel oppfylt selv om avgiftsmyndighetens egen kontroll avdekker at en verdiangivelse er for lav. Overtredelsen er begått når de uriktige eller ufullstendige opplysninger blir avgitt. Det er således uten betydning om feilen senere blir rettet av den avgiftspliktige selv. Her kan det imidlertid etter omstendighetene være grunn til å unnlate å ilegge sanksjon eller å sette tilleggsbetalingen lavt, jf. nærmere nedenfor om utmålingen.

Med ”unndragelse” sikter utvalget til at avgiftskreditorene (statskassen) påføres tap. I utkastets forstand er det således en unndragelse både om det beregnes for lav avgift og om det offentlige foretar en uriktig utbetaling eller utbetaler et for høyt beløp. 147 Bortsett fra ved merverdiavgift er unndragelse i form av for lav avgift det aktuelle.

Angivelsen av gjerningsperson reiser særlige spørsmål. I mønsterbestemmelsen for sanksjonshjemmel i særloven brukes formuleringen ”den som” i alternativ 2, mens alternativ 1 forutsetter en konkret angivelse. Det vises til punkt 13.3.1.2 der de to alternativene drøftes. Ved tilleggsbetaling er imidlertid bare handlingsnormer som pålegger opplysningsplikt om egen avgiftsforpliktelse, aktuelle, jf. ovenfor, og pliktsubjektet vil her normalt være den avgiftspliktige. Sanksjonen vil dessuten alltid rette seg mot den avgiftspliktige. Problemstillingen er derfor om og i tilfelle i hvilken utstrekning den avgiftspliktige skal være ansvarlig for (identifiseres med) andres handlinger. Flere av de någjeldende bestemmelser om tilleggsbetaling inneholder regler om identifikasjon. Således bestemmer merverdiavgiftsloven § 73, særavgiftsloven § 3 og lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter § 3 at handlinger som er begått av den avgiftspliktiges ”medhjelpere, ektefelle og barn”, skal likestilles med den avgiftspliktiges egne handlinger. Dokumentavgiftsloven § 3 angir gjerningspersonen som ”en avgiftspliktig eller noen som har handlet på dennes vegne”.

Utvalget legger til grunn at behovet for identifikasjon først og fremst oppstår der den avgiftspliktige er et foretak. Hvis foretaket er et eget rettssubjekt, for eksempel et aksjeselskap, er det en forutsetning for å kunne ilegge sanksjon at angivelsen av gjerningsperson omfatter de som opptrer på foretakets vegne. Også i andre tilfeller – for eksempel ved enkeltpersonforetak – vil det være naturlig at den avgiftspliktige hefter for handlinger begått av personer han lar opptre for seg. Dette behovet kan ivaretas ved å utforme sanksjonshjemmelen i samsvar med alternativ 1 og slik at personer som handler på vegne av foretaket kan være gjerningsperson, sml. for øvrig utvalgets utkast til bestemmelse om foretakssanksjon i § 51 i forvaltningsloven og drøftelsen i punkt 13.10. I utkastet til § 51 er foretak gitt en vid definisjon. Utenfor området for foretakssanksjon faller derfor først og fremst overtredelser der enkeltpersoner opptrer utenfor næring.

Som i de fleste av de någjeldende bestemmelser, bør tilleggsbetalingens størrelse angis i prosent av det beløp som er eller kunne vært unndratt. Derved oppnår man at utmålingen av sanksjonen er tilpasset omfanget av overtredelsen, som må være det viktigste utmålingsmomentet. I gjeldende bestemmelser er det imidlertid store variasjoner i satsene. Ytterpunktene er på den ene side ligningslovens bestemmelse om ordinær tilleggsskatt der satsen i allminnelighet er 30 % 148 og på den annen side dokumentavgiftsloven, 149 særavgiftsloven, 150 og lov om avgifter vedrørende motorvogner og båter 151 som alle opererer med en ordinær sats på inntil det dobbelte og en forhøyet sats ved gjentakelse på inntil det firedobbelte av det pliktige avgiftsbeløp. Etter merverdiavgiftsloven 152 er satsen inntil 100 % og etter tolloven 153 inntil 60 %.

Utvalget kan vanskelig se at det i særlig grad er behov for ulike satser på de forskjellige forvaltningsområdene. En mener derfor at satsene bør gjøres like og reguleres i utkastet til § 46 i forvaltningsloven. Ved valg av hvor høye satsene skal være må hensynet til forholdsmessighet mellom overtredelse og sanksjon veie tungt. Det samme hensynet taler for at det bør være én sats ved simpelt uaktsomme overtredelser og en forhøyet sats når overtredelsen har skjedd forsettlig eller grovt uaktsomt. Utvalget vil etter en samlet vurdering foreslå at den forhøyede sats skal være inntil 60 %, som også er maksimum etter de någjeldende bestemmelser i ligningsloven og tolloven, mens den ordinære sats i alminnelighet skal være 30 %. Utvalget finner ikke grunn til at den forhøyede sats skal gjelde ved gjentatt (simpelt uaktsom) overtredelse. Det kan være problematisk å avgjøre hva som er gjentakelse, jf. drøftelsen av det tilsvarende spørsmål ved straff i punkt 10.6.3, og behovet er neppe heller stort. Det kunne kanskje være større grunn til å ”forhøye den forhøyede sats” ved gjentatt forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse, men etter utvalgets syn bør dette likevel ikke gjøres. Det vil i tilfelle gjøre regelverket mer komplisert, og behovet er usikkert. Således har verken ligningsloven, merverdiavgiftsloven eller tolloven noen slik bestemmelse. Dersom en overtredelse er så alvorlig at de foreslåtte satser anses utilstrekkelige, er det etter utvalgets syn normalt ikke grunn til å avgjøre saken administrativt, jf. prinsippene for bruk av straff i punkt 10.3 og 10.6. Det bør da i stedet inngis anmeldelse med krav om straff, og tilleggsbetalingen kan i så fall tas med i straffesaken som en sanksjon i tillegg til den forme lle straff, jf. punkt 10.7.4.3.

I utkastet til § 46 annet ledd første punktum angis at tilleggsbetalingen ”i alminnelighet” beregnes med 30 %. Formuleringen må ses i sammenheng med siste punktum der det fastsettes at en lavere prosentsats kan benyttes når det foreligger ”særlige grunner”. Som eksempel på situasjoner som etter omstendighetene kan anses som ”særlige grunner”, nevnes at feilen blir rettet av den avgiftspliktige etter kort tid, at opplysningene lett kan kontrolleres ved opplysninger som avgiftsforvaltningen har fra før, og at den avgiftspliktiges forhold – selv om det anses uaktsomt – er nokså unnskyldelig, for eksempel på grunn av sykdom eller uerfarenhet. Rent unntaksvis vil det være adgang til helt å unnlate å ilegge tilleggsbetaling, jf. også bruken av ”kan” i utkastet til første ledd.

Formuleringen ”i alminnelighet” åpner også for at tilleggsbetalingen kan settes høyere enn 30 %, men utvalget legger til grunn at dette bare sjelden er aktuelt når overtredelsen ikke er forsettlig eller uaktsom, slik at den forhøyede sats får anvendelse. Et eksempel kan være dersom det dreier seg om en rekke overtredelser.

Den forhøyede sats er etter utkastet ”inntil 60 %”. Bestemmelsen overlater utmålingen til forvaltningens skjønn innenfor denne rammen. Det følger likevel av systemet at når ordinær tilleggsbetaling i alminnelighet skal være 30 %, må forhøyet sats normalt være høyere enn dette. Utvalget anbefaler at man i praksis nøyer seg med å bruke et fåtall satser, for eksempel 45 % og 60 %. Unntaksvis kan det også ved forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser være grunn til å sette tilleggsbetalingen til 30 % eller lavere. Dette kan for eksempel være aktuelt der feilen etter kort tid uoppfordret blir rettet av den avgiftspliktige.

Utkastet inneholder – i motsetning til utkastet til § 45 om overtredelsesgebyr – ikke bestemmelser om oppfyllelsesfrist. Forvaltningen står derfor fritt til å fastsette fristen i vedtaket om tilleggsbetaling. Dersom det på enkelte områder av avgiftsforvaltningen er ønskelig å regulere betalingsfristen, inneholder utkastet til mønsterbestemmelse for særlovgivningen en forskriftshjemmel. Det vises til punkt 13.3.3 foran. Også bestemmelser om rente ved forsinket betaling kan gis ved forskrift i medhold av sanksjonsbestemmelsen i særloven.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fastsette regler om saksbehandlingen som avviker fra anbefalingene i punkt 12.7, eller regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8.

Utkastet til tredje ledd om fullbyrdelse er identisk med utkastet til fjerde ledd i § 45 om overtredelsesgebyr. Denne bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 13.4. Det vises til drøftelsen der som gjelder tilsvarende for tilleggsbetaling. Videre vises til punkt 12.10.3.

13.5.3 Unnlatelse av å gi opplysninger og opplysninger som gis for sent

Utkastet til ny forvaltningsloven § 46 om tilleggsbetaling er avgrenset til brudd på opplysningsplikten som består i at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, jf. punkt 13.5.2.

De rene unnlatelser av å gi opplysninger omfattes således ikke. En unnlatelse kan være total, dvs. det gis ingen opplysninger i det hele tatt. Videre kan det være tale om forsinket avgivelse av opplysninger. En omsetningsoppgave blir for eksempel sendt inn etter at fristen har løpt ut. I forsinkelsestilfellene er det bare de fullstendige og korrekte oppgaver som har interesse her. Dersom noen av opplysningene er uriktige, kommer utkastet til § 46 til anvendelse. Det samme gjelder der man står overfor en kombinasjon av opplysninger som i og for seg er korrekte, og fortielser av relevant informasjon.

Ved forsinkede, men korrekte opplysninger passer ikke sanksjonen tilleggsbetaling. Som det går frem av punkt 13.5.2 og utkastet til § 46, er det et vilkår for vedtak om tilleggsbetaling at opplysningene har eller kunne ha ført til unndragelse av avgift. Når opplysningene er riktige, blir også avgiftsberegningen korrekt, og det er følgelig ikke grunnlag for tilleggsbetaling. Det er således behov for andre tiltak for å sikre at pliktig informasjon gis i rett tid. Ved total unnlatelse av å innsende oppgaver kan det godt tenkes at et vilkår om unndragelse av avgift vil være oppfylt, men også i forhold til denne overtredelsen må formålet være å sikre at plikten til å gi opplysninger til fastsatt tid blir etterlevd i så stor grad som mulig. Det er dessuten en fordel med samme regler for forsinkede opplysninger og unnlatelse av å gi opplysninger, fordi det i praksis kan være problematisk å trekke grensen mellom de to typetilfeller. Det mest nærliggende ville i tilfelle formentlig vært å velge vedtakstidspunktet, men dette er likevel lite egnet som generell regel. Således varierer det i hvilken grad det i det hele tatt treffes avgiftsvedtak. 154 Videre er tidspunktet uansett lite forutberegnelig for den avgiftspliktige, og forutberegnelighet bør være en forutsetning ved sanksjonsregler.

Utvalget mener på denne bakgrunn at behovet for å sikre at avgiftspliktige gir de opplysningene de skal i rett tid, bør ivaretas dels gjennom bestemmelser om tvangsmulkt, jf. punkt 11.4.2 og kapittel 15, dels gjennom overtredelsesgebyr, jf. punkt 13.4. Bestemmelser om dette bør gjelde både ved oversittelse av frister som fremgår av lov eller forskrift og ved frister fastsatt i enkeltvedtak.

En slik løsning er også valgt i flere av de nåværende bestemmelser. Etter ligningsloven § 10-1 skal for eksempel skattyter betale ”forsinkelsesavgift” dersom selvangivelse eller næringsoppgave leveres etter fristen. Forsinkelsesavgiften trappes opp i takt med forsinkelsens varighet og er en tvangsmulkt i utvalgets terminologi. Merverdiavgiftsloven § 54 gir hjemmel for ”forhøyet avgift” blant annet dersom en omsetningsoppgave ikke er innkommet i rett tid eller i foreskreven form. I utvalgets terminologi dreier det seg her om et overtredelsesgebyr.

Etter utvalgets syn vil bestemmelser om tvangsmulkt i mange tilfeller – kanskje de fleste – gi et så effektivt oppfyllelsespress at det neppe i tillegg er behov for en sanksjonshjemmel (overtredelsesgebyr). Der det dreier seg om plikt til periodisk å gi opplysninger, eller der frist for opplysninger ellers fremgår av loven, bør det således vurderes om ikke loven også bør ha bestemmelser om automatisk tvangsmulkt. 155

13.6 Tap av offentlig ytelse

Tap av offentlig ytelse er aktuell som sanksjon i lovgivning om økonomisk støtte fra det offentlige til borgere og foretak. De stønadsberettigede er her pålagt en plikt til å gi forvaltningen de opplysninger som er nødvendige for å bedømme om søkeren er berettiget til støtte og for å fastsette varighet og omfang på denne. Stønadsmottakerne har også plikt til av eget tiltak å gi melding om endringer i sin situasjon som har betydning for søknaden, og plikt til å etterkomme de pålegg som er gitt. En forutsetning for at det skal dreie seg om en sanksjon i utvalgets forstand, er at borgeren eller foretaket har et rettskrav på ytelsen, jf. nærmere om dette i punkt 11.3.2.3. De fleste former for næringsstøtte man nå har, oppfyller ikke dette kriteriet.

Sanksjonen karakteriseres ved at forvaltningen som følge av brudd på opplysningsplikt som nevnt eller unnlatelse av å oppfylle pålegg, treffer vedtak om å avslå eller begrense en ytelse som borgeren eller foretaket ellers ville hatt krav på, eller vedtar å stanse en slik ytelse for bestemt tid.

I punkt 11.3.2.3 gir utvalget eksempler på någjeldende bestemmelser om tap av offentlig ytelse. Etter utvalgets syn bør denne sanksjonen være den primære reaksjon ved brudd på opplysningsplikt, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes, jf. punkt 10.3 og 10.6 foran. I utredningens del 4 er overtredelser av folketrygdloven og sysselsettingsloven behandlet i kapittel 20.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om tap av offentlig ytelse som ny § 47 i forvaltningsloven:

Ӥ 47. (tap av offentlig ytelse)

Når det for brudd på opplysningsplikt særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å avslå eller redusere en ytelse den ansvarlige ellers ville hatt krav på. Vedtaket skal gjelde for bestemt tid, og denne kan bare unntaksvis overstige to år.”

De materielle vilkår for å treffe vedtak om tap av offentlig ytelse må fremgå av den aktuelle særlov, jf. punkt 13.3.1.2. For denne sanksjonen er imidlertid bare overtredelser av handlingsnormer som pålegger opplysningsplikt, aktuelle. Av informasjonshensyn anbefaler utvalget at dette også fremgår av første ledd. Den nærmere avgrensning beror på en tolking av handlingsnormene i særloven, ikke på § 47. Utvalget har derfor gjennom uttrykket ”brudd på opplysningsplikt” valgt en vid formulering, som både kan omfatte unnlatelse av å gi opplysninger, avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger, og situasjonen når riktig informasjon blir gitt for sent.

Utvalget kan ikke se at skyldkravet bør være et annet ved tap av offentlig ytelse enn det som følger av mønsterbestemmelsen til sanksjonshjemmel i særloven, jf. punkt 13.3.1. Både forsettlige og uaktsomme overtredelser av opplysningsplikten vil da rammes.

Gjerningspersonener i mønsterbestemmelsen for sanksjonshjemmel i særloven angitt ved uttrykket ”den som” i alternativ 2, mens alternativ 1 forutsetter en konkret beskrivelse. Den nærmere avgrensning beror på utformingen av handlingsnormen og/eller sanksjonsbestemmelsen. Ved handlingsnormer som pålegger opplysningsplikt i tilknytning til ytelser fra det offentlige, vil pliktsubjektet normalt være den stønadsberettigede selv. Ved tilskuddsordninger i næring utvides personkretsen gjennom forslaget til bestemmelse om foretakssanksjon, jf. punkt 13.10.

Utkastet gir også regler om utmålingen. Det fremgår av første punktum at vedtaket kan gå ut på å avslå eller redusere en ytelse. Første punktum tar således sikte på vedtak som retter seg mot ytelsens omfang. Forvaltningen kan nekte å gi den aktuelle stønad eller innvilge et mindre beløp enn borgeren eller foretaket ordinært ville hatt krav på.

Annet punktum setter rammer for varigheten av vedtaket. Dette skal alltid gjelde for bestemt tid, og tidsrommet kan bare unntaksvis overstige to år. Utestengelse kan være svært inngripende for den sanksjonen gjelder, og både hensynet til forutberegnelighet og det forhold at borgeren har søksmålsbyrden tilsier at loven bør inneholde en bestemmelse om maksimumstid. Etter en samlet vurdering antar utvalget at to år er en hensiktsmessig grense. 156 Etter utkastet kan vedtaket unntaksvis gjelde for lengre tid, men det skal mye til. Unntaket kan være aktuelt dersom overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom og det dreier seg om store beløp. Så alvorlige overtredelser bør – ut fra utvalgets forslag om prinsipper for bruk av straff 157 – normalt anmeldes til politiet som overtredelser av straffelovens bestemmelser om bedrageri og (hvis det foreligger forsett) falsk forklaring. 158 Krav om utestengelse kan da fremmes sammen med straffesaken, jf. forslaget i punkt 10.7.4.3, og domstolen bør kunne idømme en lengre utestengelse enn to år.

I praksis vil det normale være at borgeren eller foretaket utestenges fra eller får redusert en løpende ytelse for et visst tidsrom. Begrensninger i omfang og varighet kan for øvrig kombineres. Bortsett fra bestemmelsen i annet punktum setter loven ikke rammer for forvaltningens skjønn. De viktigste momentene vil her være overtredelsens varighet og omfang (hvor stor feilutbetaling opplysningsbruddet har eller kunne ha ført til), graden av skyld, om misbruket har vært planmessig og om det foreligger gjentakelse. Det må også kunne tas hensyn til individuelle forhold, for eksempel at den vedtaket retter seg mot vil bli rammet særlig hardt. Det kan være grunn til å sondre mellom ulike typer av overtredelser. Det er for eksempel forskjell på å gi uriktige opplysninger og å gi riktig informasjon for sent. Videre er det forskjell på sentrale opplysninger og informasjon som har mindre betydning for vedtaket om stønad. Hensynet til likebehandling kan tilsi at forvaltningen utarbeider retningslinjer med angivelse av momenter for utøvelsen av skjønnet. I slike retningslinjer kan det etter omstendighetene også være formålstjenlig å angi normalsatser for varigheten av vedtaket med utgangspunkt i overtredelsens omfang. 159 Hjemmel for å regulere utmålingsmomenter eller ”normalsatser” i forskrift, finnes i annet ledd første punktum i utvalgets utkast til mønsterbestemmelse for sanksjonshjemmel i særlov, jf. punkt 13.3.3.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fastsette regler om saksbehandlingen som avviker fra anbefalingene i punkt 12.7, eller regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8.

Det er ikke behov for bestemmelser om fullbyrdelse av vedtak om tap av offentlig ytelse. Det følger av sanksjonens art at vedtaket bare virker fremover i tid og således ”fullbyrder seg selv”. Krav om tilbakebetaling av stønad som uberettiget er utbetalt, gjelder ikke sanksjonen, men primærytelsen. Særlovene vil normalt inneholde regler om dette, og det faller uansett utenfor utvalgets mandat.

13.7 Administrativ inndragning

13.7.1 Generelt

Administrativ inndragning må ses i sammenheng med bestemmelsene om strafferettslig inndragning i straffeloven §§ 34 flg. Som fremholdt i punkt 11.3.2.4, vil både sanksjonens innhold (for eksempel inndragning av fortjeneste) og grunnlaget for den (lovbruddet, for eksempel ulovlig prissamarbeid) i mange tilfeller være det samme. Inndragning etter straffeloven er heller ikke formell straff, selv om inndragningssaker behandles i straffeprosessens former. Behovet for bestemmelser om administrativ inndragning foreligger derfor først og fremst i saker som ikke blir anmeldt til politiet. Her kan administrativ inndragning være aktuelt som eneste sanksjon, men utvalget antar at det normalt vil være naturlig å kombinere inndragningen med en annen administrativ sanksjon, for eksempel et overtredelsesgebyr, jf. utkastet til tredje ledd i forvaltningsloven § 44.

Sammenhengen med strafferettslig inndragning tilsier etter utvalgets syn at bestemmelsene innholdsmessig bør være parallelle så langt ikke særlige hensyn tilsier noe annet. En antar likevel at bestemmelsene kan utformes noe enklere, fordi de alvorlige overtredelser – jf. prinsippene for bruk av straff i punkt 10.3 og 10.6 – vil bli forfulgt strafferettslig. Blant annet har utvalget ikke funnet det nødvendig å foreslå bestemmelser som tilsvarer straffeloven § 37 (om bortfall av begrensede rettigheter i ting som blir inndratt) og § 37a (om situasjonen når utbytte eller ting som skal inndras, er overdratt til andre etter overtredelsestidspunktet).

Etter gjeldende rett finnes bestemmelser om administrativ inndragning av vinning (kalt vinningsavståelse) i konkurranseloven 160 § 6-5 og verdipapirhandelloven 161 § 14-2. Det finnes også eksempler på bestemmelser om inndragning av ting som har vært brukt til en straffbar handling (redskaper), og ting som har vært gjenstand for en straffbar handling (for eksempel ulovlig felt vilt). Det vises til punkt 11.3.2.4. Utvalget mener at en generell bestemmelse om administrativ inndragning må omfatte disse former for inndragning. I tillegg antar utvalget at det kan være behov for en bestemmelse om inndragning av ting som har blitt produsert ulovlig, sml. straffeloven § 35 første ledd første alternativ.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om administrativ inndragning som ny § 48 i forvaltningsloven:

Ӥ 48. (administrativ inndragning)

Når det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av utbytte som er oppnådd ved overtredelsen. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt. Inndragning foretas overfor den som utbyttet har tilfalt. Utgifter kommer ikke til fradrag ved beregningen av utbyttet. Kan størrelsen av utbyttet ikke godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig. Dersom den ansvarlige for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.

Ved overtredelser der det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen eller er produsert ved eller har vært gjenstand for denne. Istedenfor tingen kan inndras et beløp som svarer til tingens verdi eller en del av denne. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt.

Inndragning etter annet ledd kan foretas hos lovovertrederen eller den han har handlet på vegne av. Inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen, eller et beløp som helt eller delvis tilsvarer tingens verdi, kan også foretas hos en eier som har forstått eller burde ha forstått at tingen skulle brukes ved en overtredelse.

Endelig vedtak om inndragning av vinning etter første ledd er tvangsgrunnlag for utlegg. Det samme gjelder endelig vedtak om inndragning av beløp istedenfor ting etter annet ledd. Endelig vedtak om inndragning av ting er tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13.

Inndratte ting og beløp tilfaller statskassen.”

13.7.2 Inndragning av utbytte

Første ledd i utkastet til § 48 gjelder inndragning av ”utbytte” som er oppnådd ved overtredelsen. Begrepet ”utbytte” brukes også i straffeloven § 34 og skal forstås på samme måte som der. Med utbytte menes enhver økonomisk fordel, herunder besparelser.

Utbytte er et ”bruttobegrep”, dvs. at det ved beregningen ikke gjøres fradrag for utgifter. I straffeloven § 34 fremgår dette uttrykkelig av annet ledd annet punktum, og utvalget foreslår en tilsvarende regel i § 48 første ledd fjerde punktum. På dette punkt skiller utkastet seg fra de någjeldende bestemmelser om vinningsavståelse i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2. ”Vinning” må der forstås som nettofortjeneste. Utvalget har valgt å bruke ”utbytte” istedenfor vinning, dels fordi det gjør bestemmelsen enklere å bruke i praksis ved at kostnadssiden ikke skal trekkes inn i beregningen, dels fordi omfanget av inndragningen bør være uavhengig av om den skjer administrativt eller strafferettslig, jf. punkt 13.7.1. 162 Urimelige utslag av regelen kan avhjelpes gjennom adgangen til delvis inndragning, jf. nedenfor.

I praksis kan det være vanskelig å beregne hvor stort utbyttet er. Utkastet til femte punktum gir derfor forvaltningen hjemmel for å fastsette dette skjønnsmessig. Tilsvarende bestemmelser finnes i straffeloven § 34 annet ledd og i bestemmelsene i konkurranseloven og verdipapirhandelloven. 163

Utbyttet skal være ” oppnådd ved” overtredelsen. Dette innebærer at det kreves årsakssammenheng mellom overtredelsen og utbyttet.

Personkretsen reiser særlige spørsmål. Hvem som kan være gjerningsperson for den overtredelsen som ligger til grunn for vedtaket om inndragning, fremgår av sanksjonshjemmelen i særloven. Etter utkastet til § 48 kan imidlertid inndragningsansvaret bli rettet mot andre. Således bestemmer utkastet til tredje punktum i første ledd at inndragning skal foretas overfor den som utbyttet har tilfalt, jf. også straffeloven § 34 siste ledd første punktum. Samme regel finnes i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2, begges første ledd første punktum. Det avgjørende er med andre ord hvem som har mottatt vinningen, ikke hvem som har begått overtredelsen.

Skyldkravet er regulert i første ledd annet punktum. Det er her presisert at inndragningsansvaret kan gjøres gjeldende på objektivt grunnlag. Bestemmelsen gjør således et unntak fra skyldkravet i sanksjonshjemmelen (mønsterbestemmelsen) i særloven. Om forholdet mellom vilkår i sanksjonshjemmelen i særloven og i bestemmelsen om den enkelte sanksjon i forvaltningsloven vises til drøftelsen i punkt 13.3.2.

Inndragning etter første ledd er fakultativ, jf. ”kan”. Dette er i samsvar med bestemmelsene om vinningsavståelse i konkurranseloven og verdipapirhandelloven, mens straffeloven § 34 inneholder en ”skal”-regel. Etter utvalgets syn er det hensiktsmessig å gi forvaltningen frihet her. De någjeldende bestemmelser om vinningsavståelse er visstnok ikke brukt i praksis. En fakultativ regel gir dessuten fleksibilitet ved utmålingen av inndragningen. Der full inndragning av utbyttet vil virke urimelig, kan man således nøye seg med en delvis inndragning. Eksempler på slike situasjoner kan være at full inndragning vil virke særlig hardt, at virksomheten har handlet i aktsom god tro, at virksomheten har hatt store kostnader som det er rimelig å gjøre fradrag for, og at virksomheten har betalt erstatning til skadelidte.

Etter siste ledd i utkastet tilfaller inndratte ting eller beløp statskassen, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av særlov. På enkelte områder – der skadelidte kan identifiseres og deres tap enkelt beregnes – kan det for eksempel være aktuelt å fastsette i særloven at forvaltningsorganet, når skadelidte har fremmet krav om det, skal kunne fastsette at inndratte verdier helt eller delvis skal gå til dekning av skadelidtes erstatningskrav, sammenlign straffeloven § 37d annet ledd.

Bestemmelsene om vinningsavståelse i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2 (begges tredje ledd) inneholder særlige regler om saksbehandling og domstolskontroll. Etter disse kan forvaltningen, når den finner at vilkårene for å kreve vinningsavståelse er til stede, utferdige et forelegg på vinningsavståelse. Beslutningen om å utferdige forelegg regnes ikke som enkeltvedtak. Dersom forelegget ikke blir vedtatt, må forvaltningen innen tre måneder reise sivilt søksmål. I motsatt fall kan kravet ikke gjøres gjeldende.

Utvalget viser til den generelle drøftelse av saksbehandlingsregler i punkt 12.7 og domstolskontroll i punkt 12.8. Selv om vedtak om inndragning av utbytte kan gjelde store beløp og derfor være inngripende, finner utvalget at det ikke er tilstrekkelig grunn til å ha særregler for denne sanksjonen. En foreleggsordning svekker sanksjonens effektivitet. Videre tilsier hensynet til et oversiktlig sanksjonssystem etter utvalgets syn at man i så stor grad som mulig bør ha felles regler for de ulike sanksjoner. For administrativ inndragning vil dette innebære at forvaltningslovens bestemmelser om forhåndsvarsel, begrunnelse og klage får anvendelse. Dette styrker den ansvarliges rettigheter på forvaltningsstadiet. På den annen side legges søksmålsbyrden på den ansvarlige. Utvalget kan ikke se at dette er noen urimelig ordning. Domstolen vil uansett ha full prøvingsrett, jf. punkt 12.8.6 og utkastet til ny § 57 i forvaltningsloven. Utvalget tilføyer at også andre administrative sanksjoner kan være svært inngripende, for eksempel vedtak om tilleggsbetaling og enkelte overtredelsesgebyrer, og her er det ikke aktuelt med særregler.

Utkastet inneholder – i motsetning til utkastet til § 45 om overtredelsesgebyr – ikke bestemmelser om oppfyllelsesfrist. Forvaltningen står derfor fritt til å fastsette fristen i vedtaket om inndragning. Dersom det er ønskelig å gi bestemmelser om betalingsfrist, inneholder utkastet til mønsterbestemmelse for særlovgivningen en forskriftshjemmel. Det vises til punkt 13.3.3 foran. Også bestemmelser om rente ved forsinket betaling kan gis ved forskrift i medhold av sanksjonsbestemmelsen i særloven.

Etter utkastet til tredje ledd første punktum om fullbyrdelse er endelig vedtak om inndragning av utbytte tvangsgrunnlag for utlegg. Bestemmelsen er identisk med utkastet til § 45 tredje ledd ved overtredelsesgebyr, jf. omtalen i punkt 13.4. Drøftelsen gjelder tilsvarende for inndragning av utbytte. Videre vises til punkt 12.10.3.

Første ledd siste punktum inneholder en særregel om subsidiær heftelse dersom den ansvarlige – dvs. den som utbyttet har tilfalt – er et selskap som inngår i et konsern. Her kan inndragningsbeløpet også kreves inn hos morselskap. Bestemmelsen tilsvarer annet ledd i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2. Utvalget har tatt bestemmelsen med siden den står i de någjeldende lovregler, selv om den etter utvalgets utkast til mønsterbestemmelser for sanksjonshjemmel i særloven kunne vært gitt ved forskrift. Det vises til omtalen i punkt 13.3.3.

13.7.3 Inndragning av ting

Utkastet til annet ledd gir hjemmel for inndragning av gjenstander som har tilknytning til overtredelsen. Bestemmelsen inneholder tre alternativer:

• Tingen er ”brukt ved” overtredelsen: Dette alternativet omfatter redskaper som er benyttet ved lovbruddet. Et praktisk eksempel er fiskegarn som er satt ut ulovlig.

• Tingen har vært ”gjenstand for” overtredelsen: Etter dette alternativet samsvarer tilknytningen med innholdet i handlingsnormen. Det dreier seg om objektet for overtredelsen. Et praktisk eksempel er varer som er innført til Norge i strid med tolloven. Et annet eksempel er ulovlig felt vilt.

• Tingen er ”produsert ved” handlingen: Et eksempel her kan være planter som det etter bestemmelser i legemiddellovgivningen er ulovlig å dyrke.

De tre alternativene er de samme som i straffeloven § 35 første og annet ledd, og begrepene skal forstås på samme måte. I straffeloven § 35 første ledd annet punktum presiseres at ting også omfatter fordringer og rettigheter. Utvalget antar at dette er lite praktisk ved administrativ inndragning, men forutsetter at samme avgrensning legges til grunn her.

I utredningens del 4 foreslår utvalget at tollvesenet gis adgang til å treffe vedtak om administrativ inndragning, jf. kapittel 21 og 17. Dette er en naturlig konsekvens av forslaget samme sted om å avkriminalisere de mer bagatellmessige former for smugling ved å erstatte forenklet forelegg på bot med overtredelsesgebyr. Når overtredelsesgebyr trer i stedet for bot, bør også administrativ inndragning tre i stedet for strafferettslig inndragning.

På enkelte områder er det behov for administrativ inndragning selv om et forutgående beslag skjer strafferettslig. For eksempel kan Statens naturoppsyn (SNO) i kraft av sin begrensede politimyndighet 164 beslaglegge ulovlig utsatt fiske- og fangstredskap, jf. straffeprosessloven § 203, og slike overtredelser er det ikke nødvendigvis grunn til å avkriminalisere. Imidlertid vil det i betydelig grad forenkle og effektivisere saksbehandlingen om naturoppsynet selv kan treffe vedtak om inndragning. Eiere til slik beslaglagt redskap pleier sjelden å melde seg, og det er da unødvendig bruk av både forvaltningens og domstolenes tid at slike saker må fremmes for retten, jf. straffeloven § 37c. Det vises til kapittel 23.

Ansvarssubjektet – hvem inndragning kan foretas hos – fremgår av utkastet til tredje ledd. Ansvarssubjektet kan således være en annen enn overtrederen. Bestemmelsen tilsvarer straffeloven § 36 og skal forstås på samme måte.

På samme måte som etter første ledd kan inndragning skje selv om overtrederen ikke har utvist skyld. Slik er regelen også etter straffeloven § 35 første ledd siste punktum. Det vises for øvrig til omtalen av skyldkravet i punkt 13.7.2.

Inndragning etter annet ledd er fakultativ, jf. ”kan”. Ved vurderingen bør det særlig legges vekt på om inndragning er nødvendig for å fremme formålet med inndragningsregelen. Et annet moment er om inndragningsansvaret vil virke urimelig tyngende. Der det er hensiktsmessig kan forvaltningen istedenfor å inndra tingen treffe vedtak om å inndra et beløp som svarer til tingens verdi, jf. utkastet til siste punktum i annet ledd. Siste punktum gir også hjemmel for delvis inndragning. Samlet gir disse bestemmelsene stor fleksibilitet ved utmålingen, slik at omfanget av inndragningen kan avpasses etter hvor alvorlig overtredelsen er og forholdene ellers.

Etter siste ledd i utkastet tilfaller inndratte ting eller beløp statskassen, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av særlov. På enkelte områder kan det være aktuelt å fastsette avvikende regler i særlov. For eksempel tilfaller ulovlig felt vilt Viltfondet etter gjeldende rett.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fastsette regler om saksbehandlingen som avviker fra anbefalingene i punkt 12.7, eller regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8

Utvalget foreslår at fullbyrdelsen skal skje etter tvangsfullbyrdelseslovens regler. Etter utkastet til fjerde ledd annet punktum er endelig vedtak om inndragning av et beløp som helt eller delvis tilsvarer tingens verdi, tvangsgrunnlag for utlegg. Det vises til merknaden til den tilsvarende bestemmelse i første punktum i punkt 13.7.2 om inndragning av utbytte.

Dersom inndragningsvedtaket gjelder selve tingen, må fullbyrdelsen skje etter bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13. Etter utkastet til fjerde ledd er således endelig vedtak om inndragning av gjenstander tvangsgrunnlag, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 første ledd. Om ”endelig vedtak” vises til drøftelsen i punkt 13.4.

Også når ting skal inndras, kan det være behov for å sikre gjenstanden før vedtaket er endelig. Dette kan gjøres gjennom midlertidig forføyning etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 15. På noen forvaltningsområder kan det også være hensiktsmessig med bestemmelser om administrativt beslag. 165 Det vises til punkt 12.7.9 og 12.10.4.

13.8 Administrativt rettighetstap

Administrativt rettighetstap må ses i sammenheng med strafferettslig rettighetstap etter straffeloven §§ 29 flg. Administrativt rettighetstap må avgrenses mot tilbakekall av offentlig tillatelse, som ikke er en sanksjon, jf. drøftelsen i punkt 11.3.3.1 og 11.4.3.

Det karakteristiske for rettighetstap som sanksjon er at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake offentlig tillatelse som følge av at innehaveren av tillatelsen (hvis innehaveren er en person) eller noen som handler på vegne av innehaveren (hvis innehaveren er et foretak) har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) som er fastsatt i eller i medhold av lov.

Utvalget legger til grunn at de administrative rettighetstap som etter gjeldende rett forekommer i størst antall – førerkortsakene – vil bli overført til domstolene, jf. Ot.prp. nr. 52 (2002–2003), se nærmere punkt 11.3.3.1 og 19.7.1.

Etter utvalgets syn er det likevel åpenbart et behov for en generell bestemmelse om rettighetstap i et administrativt sanksjonssystem. Således antar utvalget at tidsbegrenset rettighetstap kan være en hensiktsmessig sanksjon på mange forvaltningsområder, både ved overtredelser i og utenfor næring. Det vises til drøftelsen i punkt 11.3.3.1.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om administrativt rettighetstap som ny § 49 i forvaltningsloven:

Ӥ 49. (administrativt rettighetstap)

Når det særskilt er fastsatt i lov, og det anses nødvendig av hensyn til lovens formål, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å trekke tilbake eller begrense en offentlig tillatelse. Vedtaket skal gjelde for bestemt tid som bare unntaksvis kan overstige to år.”

Vilkårene for å ilegge rettighetstap (herunder skyldkravet), ansvarssubjektet og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetansen, må fremgå av den aktuelle særlov, jf. punkt 13.3.1.2. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fravike de generelle anbefalinger om vilkårene for å ilegge sanksjon som er gitt i punkt 12.3.

Rettighetstap kan ikke sjelden være inngripende. Etter utvalgets syn bør det derfor ikke være tilstrekkelig at det foreligger en overtredelse av nærmere angitte handlingsnormer. Det bør også oppstilles tilleggsvilkår i § 49. Etter utvalgets syn vil det viktigste momentet ved vurderingen av om rettighetstap bør vedtas være i hvilken grad overtredelsen krenker de interesser særloven eller den aktuelle handlingsnorm skal beskytte. Utvalget har derfor formulert tilleggsvilkåret som et krav om at rettighetstapet ”anses nødvendig av hensyn til lovens formål”. Kriteriet er generelt og passer derfor på alle forvaltningsområder. Hvilke interesser det dreier seg om, må imidlertid avgjøres i forhold til den enkelte særlov. Det samme gjelder hvor betydelig interessekrenkelsen må være for at rettighetstapet skal ”anses nødvendig” i utkastets forstand.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fastsette regler om saksbehandlingen som avviker fra anbefalingene i punkt 12.7, eller regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8.

Sanksjonens innhold vil selvsagt variere med hva slags rettighet det er tale om. Utkastet gir imidlertid enkelte generelle regler om omfang og varighet av rettighetstapet. Således fastsettes at vedtaket kan gå ut på at en tillatelse trekkes tilbake eller begrenses. Når en tillatelse ”trekke[s] tilbake”, må virksomheten opphøre. Alternativet ”begrense” gir forvaltningen mulighet til å nyansere sanksjonen. Således kan det fastsettes at rettighetstapet bare skal gjelde for en del av virksomheten. Det kan også bestemmes at virksomheten kan drives videre, men på mer tyngende vilkår, for eksempel ved at det pålegges hyppig rapportering til et tilsynsorgan.

Etter utvalgets syn bør det fremgå av loven at rettighetstapet skal gjelde for bestemt tid, og at det bør fastsettes et maksimum. Forslaget om at loven angir et maksimum er først og fremst begrunnet i hensynet til forutberegnelighet. Rettighetstap kan være svært inngripende, og borgeren har etter utvalgets syn et rimelig krav på å få vite hvor langvarig sanksjon han risikerer ved overtredelse. Også det forhold at borgeren har søksmålsbyrden tilsier at loven bør inneholde en bestemmelse om maksimumstid. Etter en samlet vurdering antar utvalget at to år er en hensiktsmessig grense. Det samme maksimum er satt i utkastet til § 47 om tap av offentlig ytelse. På samme måte som der, kan vedtaket om rettighetstap unntaksvis gjelde for lengre tid, men det skal mye til. Unntaket kan være aktuelt dersom det dreier seg om en omfattende overtredelse som krenker vesentlige interesser og som har skjedd forsettlig eller grovt uaktsomt. En så alvorlig overtredelse bør – ut fra utvalgets forslag om prinsipper for bruk av straff 166 – normalt anmeldes til politiet. Krav om administrativt rettighetstap kan da fremmes sammen med straffesaken, jf. forslaget i punkt 10.7.4.3, og domstolen bør kunne idømme rettighetstap for lengre tid enn to år uten å måtte gjøre dette som formell straff etter straffeloven § 29 nr. 2.

På enkelte forvaltningsområder kan det være grunn til å angi i forskrift hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved vurderingen av om rettighetstap skal vedtas og i tilfelle for hvor lenge. Det kan også være aktuelt å fastsette normalsatser for varighet ved ulike overtredelser. Et eksempel på slik regulering i gjeldende rett er håndhevingsinstruksen for førerkortsaker som blant annet inneholder detaljerte tabeller for hvor lenge førerkortet skal ”inndras” ved ulike fartsovertredelser. Hjemmel for å gi forskrift foreligger i utvalgets utkast til mønsterbestemmelse for sanksjonshjemmel i særlov, jf. punkt 13.3.3.

Utkastet inneholder ikke bestemmelser om virkningstidspunkt. Dette må derfor fastsettes av forvaltningen i vedtaket. Etter omstendighetene kan det være grunn til å bestemme at rettighetstapet først skal gjelde fra en dato noe frem i tid. Avgjørende her bør være i hvilken grad det er rimelig å gi borgeren eller foretaket en viss tid til å innrette seg.

En klage har som hovedregel ikke oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42. Etter denne bestemmelsen kan imidlertid underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ beslutte at klagen skal gis oppsettende virkning. I en del tilfeller vil et rettighetstap innebære at en virksomhet må avvikle. Gjennomføringen kan derfor i praksis være irreversibel, noe som etter omstendighetene kan tilsi at en begjæring om oppsettende virkning bør tas til følge.

Etter sin art er rettighetstap en sanksjon som ikke krever fullbyrdelse. Der det er utstedt legitimasjonsdokumenter, kan det imidlertid være aktuelt å fastsette bestemmelser om innlevering av disse i forskrift i medhold av sanksjonshjemmelen. Det vises til punkt 13.3.3. Videre vises til utvalgets generelle omtale av fullbyrdelse i punkt 12.10.

Fortsettelse av virksomheten etter at tillatelsen er trukket tilbake vil normalt være straffbar etter straffeloven § 332.

13.9 Formell advarsel

Formell advarsel innebærer at forvaltningen med hjemmel i lov treffer vedtak om å tildele en person eller et foretak en advarsel som følge av en overtredelse, jf. punkt 11.3.4.1. Sanksjonen er gitt betegnelsen ”formell” advarsel, for å skille den fra kritikk, inspeksjonsmerknader og andre uttalelser som forvaltningen fremsetter skriftlig eller muntlig.

Som fremholdt i punkt 11.3.4.1, er det ikke mange bestemmelser om formell advarsel i gjeldende lovgivning. Etter utvalgets syn bør sanksjonen innføres på de fleste forvaltningsområder der det ellers er hjemmel for administrativ sanksjon. Formell advarsel bidrar til å gjøre et administrativt sanksjonssystem fleksibelt og er – for eksempel ved mindre alvorlige førstegangsovertredelser – et godt alternativ til mer inngripende sanksjoner som rettighetstap og administrativ inndragning. Ved overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og tap av offentlig ytelse kan sanksjonen nyanseres gjennom utmålingen av beløp, men også her kan formell advarsel være aktuelt der det foreligger sterke formildende omstendigheter samtidig som overtredelsen ikke bør være uten sanksjon, jf. omtalen av opportunitetsprinsippet i punkt 12.4.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om formell advarsel som ny § 50 i forvaltningsloven:

Ӥ 50. (formell advarsel)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om å ilegge den ansvarlige for en overtredelse en formell advarsel. Vedtak om dette innebærer at den ansvarlige varsles om at forvaltningen, dersom det innenfor et tidsrom på 2 år fra vedtaket er endelig begås ny overtredelse, vil vurdere å anvende en strengere administrativ sanksjon eller å anmelde forholdet til politiet.”

Vilkårene for å tildele formell advarsel (herunder skyldkravet), ansvarssubjektet og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetansen, må fremgå av den aktuelle særlov, jf. punkt 13.3.1.2. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fravike de generelle anbefalinger om vilkårene for å ilegge sanksjon som er gitt i punkt 12.3.

Utvalget kan således heller ikke se at det bør fastsettes regler om saksbehandlingen som avviker fra anbefalingene i punkt 12.7, eller regler om domstolskontroll som fraviker anbefalingene i punkt 12.8. Vedtak om formell advarsel er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Annet punktum i utkastet gir bestemmelser om sanksjonens innhold. Sanksjonen innebærer at den ansvarlige får en nærmere spesifisert underretning. Denne skal gå ut på at nye overtredelser innenfor et angitt tidsrom kan medføre en strengere administrativ sanksjon enn tilfellet ellers ville vært, eller bli anmeldt til politiet med krav om straff selv om overtredelsen isolert bedømt ikke ville vært alvorlig nok til å medføre anmeldelse. Alternativet om politianmeldelse må ses i sammenheng med utvalgets forslag til straffebestemmelse med kvalifikasjonskrav i punkt 10.6.4 og forslaget i punkt 10.6.3 til ny § 61a i straffeloven. Således må også kravet om at det ikke må være for stor avstand i tid mellom den opprinnelige og den nye overtredelsen utformes likt i de to bestemmelser. I utkastet her er derfor det tidsrom advarselen skal gjelde for, satt til 2 år. Utvalget presiserer at utkastet til § 50 bare regulerer den skjerpede gjentakelsesvirkning ved ny overtredelse i ”prøvetiden” etter en advarsel. Bestemmelsen er ikke til hinder for at en tidligere overtredelse, her som ellers, kan tillegges vekt som utmålingsmoment selv om den ligger mer enn to år tilbake i tid. Vekten av et slikt moment vil likevel normalt være nokså begrenset. Når den første overtredelsen ”bare” medførte formell advarsel, må det antas at den ikke var spesielt alvorlig.

Et særlig spørsmål er hva som skal anses som en ”ny overtredelse” i utkastet til forvaltningsloven § 50. I forslaget til mønsterbestemmelse for straffebud med kvalifikasjonskrav i særloven, jf. punkt 10.6.4, har utvalget formulert gjentakelse som ”tidligere ... ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven”. Etter utvalgets oppfatning bør ”ny overtredelse” forstås på samme måte. Det foreligger da en ny overtredelse i utkastets forstand når både den opprinnelige og den nye overtredelsen gjelder bestemmelser fastsatt i eller i medhold av samme særlov, jf. drøftelsene i punkt 10.6.3 og merknadene til mønsterbestemmelsen i kapittel 26.

I annet punktum i utkastet brukes ordet ”forvaltningen” i motsetning til ”forvaltningsorganet” i første punktum. Dette tydeliggjør at den personelle kompetanse ikke behøver å være lik ved den opprinnelige og den nye overtredelsen. Hvilket organ som er kompetent til å treffe vedtak om sanksjon eller anmeldelse for den nye overtredelsen, fremgår av den særlov som den nye overtredelsen gjelder. På grunn av kravet til saklig sammenheng mellom den nye og den gamle overtredelsen, jf. drøftelsen ovenfor av hva som er ”ny overtredelse” i lovens forstand, vil dette i normalt være samme forvaltningsorgan, men ikke alltid. Om anmeldelseskompetanse vises for øvrig til punkt 10.7.4.2 og utkastet til ny § 81a i straffeloven.

Det er ikke alltid nødvendig at den nye overtredelsen begås av samme person som ved den opprinnelige. Således er ordlyden i utkastet til annet punktum at ”det ... begås” en ny overtredelse. Formuleringen er valgt for å tydeliggjøre at det i en viss utstrekning må skje en identifikasjon. Først og fremst er dette aktuelt ved foretak, jf. utkastet til foretakssanksjon i forvaltningsloven § 51. I slike tilfeller vil det foreligge en ”ny overtredelse” i relasjon til § 50 dersom både den opprinnelige og den nye overtredelsen er begått på vegne av samme foretak. Dette gjelder selv om overtredelsene er begått av forskjellige personer, og selv om advarselen for den opprinnelige overtredelsen ble gitt til personen og ikke til foretaket.

Vedtaket om formell advarsel innebærer ikke at en ny overtredelse alltid skal medføre administrativ sanksjon eller anmeldelse. Forvaltningens generelle adgang til å unnlate å ilegge sanksjon, jf. omtalen av opportunitetsprinsippet i punkt 12.4, er således i behold. Forvaltningen kan også ilegge en ny advarsel dersom dette anses hensiktsmessig. For at en ordning med formell advarsel som sanksjon skal fungere etter hensikten må imidlertid det normale være at nye overtredelser blir fulgt opp med politianmeldelse eller en strengere administrativ sanksjon.

Etter utvalgets forslag er det den nye overtredelsen som i tilfelle skal sanksjoneres. Behandlingen av den opprinnelige overtredelsen er avsluttet gjennom vedtaket om formell advarsel. Her skiller utvalgets forslag om formell advarsel seg fra reglene om betinget påtaleunnlatelse i straffeprosessloven § 69 og domsutsettelse i straffeloven § 52 nr. 1.

En forutsetning for å fange opp gjentakelser er at formelle advarsler blir registrert. Det vises til utvalgets forslag i punkt 12.11.

13.10 Foretakssanksjon

Utvalget anbefaler at administrative sanksjoner kan ilegges et foretak når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått på vegne av foretaket. Etter utvalgets syn er det et klart behov for en slik bestemmelse. Mange av de handlingsnormene der overtredelse kan medføre en administrativ sanksjon, retter seg mot foretak. Når foretaket er pliktsubjekt, bør sanksjonen kunne rettes mot foretaket også der ansvarssubjektet i særlovens sanksjonshjemmel er angitt som enkeltpersoner, f.eks. "den som". 167

Det fremstår videre som rimelig at ansvaret plasseres hos foretaket når overtredelsen er begått på foretakets vegne og som regel i foretakets interesse. Derved vil man ved sanksjonsvalg og utmåling kunne ta hensyn til de fordeler foretaket har eller kunne ha oppnådd og foretakets økonomi. Ansvar for foretak kan dessuten styrke sanksjonshjemmelens preventive virkning og derved bidra til bedre etterlevelse av handlingsnormene. Når sanksjonen kan ilegges foretaket, vil man motvirke ansvarspulverisering, og foretaket får en større egeninteresse i å overholde de aktuelle bestemmelser.

Utvalget foreslår følgende bestemmelse om foretakssanksjon som ny § 51 i forvaltningsloven:

Ӥ 51. (foretakssanksjon)

Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd, ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson. Med foretak menes her selskap, enkeltpersonforetak, stiftelse, forening eller annen sammenslutning, bo eller offentlig virksomhet.

Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon, ved sanksjonsvalget og ved utmålingen av sanksjonen skal det særlig legges vekt på

1. overtredelsens grovhet

2. om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

3. om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

4. om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

5. om det foreligger gjentakelse

6. foretakets økonomiske evne.”

Utkastet er utformet etter mønster av straffelovens regler om foretaksstraff, jf. straffeloven §§ 48a og 48b. Teori og praksis om disse bestemmelser kan derfor gi god veiledning ved tolkingen av tilsvarende uttrykk i utkastet.

”Foretak” er definert i utkastet til første ledd siste punktum. Definisjonen er den samme som i straffeloven § 48a annet ledd og skal forstås på samme måte. Utvalget antar at ikke alle alternativene er like praktiske ved administrative sanksjoner, men rettstekniske hensyn og hensynet til et ensartet sanksjonssystem tilsier at begrepene bør forstås likt.

Et vilkår for foretakssanksjon er etter første ledd første punktum at det er begått en ”overtredelse som kan medføre sanksjon”. Dette uttrykket er for det første en henvisning til oppregningen av handlingsnormer i sanksjonsbestemmelsen i særloven. En av disse må være brutt. Dernest innebærer uttrykket at alle vilkår for sanksjon må være oppfylt, også skyldkravet. Her følger imidlertid en viktig modifikasjon av annet punktum i utkastet til første ledd. Således kan foretakssanksjon ilegges ”selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson”. Dette innebærer at både anonyme og kumulative feil omfattes. Med anonyme feil siktes til tilfeller hvor man ikke lykkes i å utpeke gjerningspersonen. Kumulative feil står man overfor når flere personer har begått feil, men uten at noen av dem har opptrådt uaktsomt. Man konstaterer her uaktsomhet ved å ”summere” feilene. På samme måte som ved straffelovens bestemmelse om foretaksstraff skal imidlertid ansvaret rekke enda lengre. Med unntak for hendelige uhell og force majeure-tilfeller er ansvaret objektivt.

Overtredelsen må være begått av noen som har opptrådt ”på vegne av” foretaket. Dette innebærer at personen må ha en positiv hjemmel for å handle. Denne kan følge av lov, forskrift, sedvane, stilling, verv eller avtale. Både ansatte og oppdragstakere omfattes. En person kan som utgangspunkt ikke anses å handle ”på vegne av” foretaket dersom handlingene er illojale overfor foretaket, for eksempel dersom handlingen er foretatt for å ivareta egne interesser på bekostning av foretakets.

Foretaket kan ilegges ”administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd”, jf. utkastet til første ledd første punktum. Sanksjonsrammen for foretakssanksjon omfatter således alle sanksjonene som der er regnet opp. Bestemmelsen må likevel forstås med den begrensning at det ikke kan anvendes andre sanksjoner enn de som sanksjonsbestemmelsen i særloven har fastsatt for den aktuelle overtredelse. Dersom det for eksempel i særloven er bestemt at brudd på en handlingsnorm kan medføre overtredelsesgebyr, kan således ikke forvaltningsorganet i stedet eller i tillegg ilegge foretaket rettighetstap.

Etter utkastet til første ledd ”kan” foretakssanksjon ilegges. Forvaltningen har således ingen plikt til å gjøre dette selv om vilkårene er oppfylt. Det vises til omtalen av opportunitetsprinsippet i punkt 12.4. Utkastet til annet ledd angir flere momenter som det særlig skal legges vekt på. Momentene har betydning både ved vurderingen av om det skal treffes vedtak om foretakssanksjon, ved valget av sanksjon dersom sanksjonsrammen for overtredelsen omfatter flere sanksjoner, og ved utmålingen av sanksjonen. Oppregningen av momenter er ikke uttømmende.

Grovheten, jf. bokstav a, vil alltid stå sentralt. Flere elementer vil inngå i en grovhetsvurdering. Det må ses hen til overtredelsens omfang og virkninger. Videre må det legges vekt på den utviste skyld. Det vises til drøftelsen i punkt 10.6.2 som også kan gi veiledning her.

Foretakets mulighet til å forebygge overtredelser ved instruksjon, opplæring og kontroll er en viktig del av begrunnelsen for foretakssanksjon, jf. omtalen av prevensjonshensynet ovenfor. Det er derfor naturlig at dette momentet også blir tillagt vekt ved sanksjonsvurderingen etter annet ledd i utkastet, jf. bokstav b.

På samme måte er det sammenheng mellom angivelsen i bokstav c – om at det skal legges vekt på om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser – og hensynet til riktig ansvarsplassering, som er en del av begrunnelsen for bestemmelsen om foretakssanksjon.

Momentet i bokstav d – om foretaket har eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen – kan ses som en forlengelse av grovhetsmomentet i bokstav a. Således inngår både skadevirkninger og fortjenestemuligheter i vurderingen av hvilke virkninger overtredelsen har hatt. Etter bokstav a tar man imidlertid utgangspunkt i konsekvensene av overtredelsen, mens man etter bokstav d ser isolert på fordelene for foretaket.

Av bokstav e fremgår at det skal legges vekt på om det foreligger gjentakelse. Ettersom det her dreier seg om et moment i en helhetsvurdering, har utvalget ikke funnet grunn til å presisere i lovteksten hva som menes med gjentakelse. Det er imidlertid naturlig å forstå uttrykket på samme måte som ”ny overtredelse” i utkastet til § 50 om formell advarsel. Det vises til drøftelsen i punkt 13.9.

Som bokstav f er tatt med at det skal tas hensyn til foretakets økonomiske evne. Dette er et moment som ikke vedrører selve overtredelsen, men som åpenbart er relevant, sammenlign straffeloven § 27 om personlig bøtestraff og § 48b bokstav f om foretaksstraff. For at en foretakssanksjon skal få den tilsiktede preventive virkning må reaksjonen være følbar, samtidig som den ikke skal virke urimelig eller uforholdsmessig. Hva som er en følbar reaksjon, vil i stor grad avhenge av foretakets økonomiske stilling, eller situasjonen for det konsern foretaket inngår i.

Forvaltningen kan ilegge foretakssanksjon selv om det ikke reageres overfor noen enkeltperson. Administrative sanksjoner er i mindre grad enn straff en personrettet reaksjon, og mange handlingsnormer har foretak som pliktsubjekt. Selv om det både er på det rene hvem som er gjerningsperson og at det er utvist uaktsomhet, kan det ikke sjelden være hensiktsmessig for forvaltningen å nøye seg med å treffe vedtak om administrativ sanksjon overfor foretaket.

13.11 Forholdet mellom utkastet til nytt forvaltningsloven kapittel IX og gjeldende rett

Dersom utvalgets forslag til generelle bestemmelser i nytt kapittel IX i forvaltningsloven får tilslutning, oppstår spørsmålet om forholdet mellom disse reglene og de mange bestemmelser man har fra før i særlovgivningen. Forutsetningen for drøftelsen her er at særlovene ikke endres samtidig. Om reform av særlovgivningen vises til kapittel 25.

Som det fremgår av punkt 13.3.2, skal bestemmelsene i kapittel IX gjelde som utfyllende regler når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av særlov. Dette vil innebære at for spørsmål som ikke er regulert i særlovgivningen, men i kapittel IX, vil bestemmelsene i kapittel IX få anvendelse. Utvalget anser dette som en god løsning, fordi man derved oppnår et mer fullstendig og enhetlig regelsett for administrative sanksjoner.

Videre er det på det rene at dersom særloven inneholder bestemmelser som står i motstrid til kapittel IX, går særloven foran.

Derimot kan det være noe usikkert om eksisterende, avvikende bestemmelser i forskrift i medhold av en særlov skal gå foran de nye bestemmelser i forvaltningsloven kapittel IX. Som fremholdt i punkt 13.3.2, mener utvalget at det er hensiktsmessig at reglene i kapittel IX også skal kunne fravikes ved forskrift, men dette krever uttrykkelig derogasjonshjemmel i særloven. Hjemmel for å fravike det nye kapittel IX i forvaltningsloven har man naturlig nok ikke i eksisterende lovgiving. Det følger da av prinsippet om trinnhøyde (lex superior) at bestemmelser i lov ved motstrid går foran bestemmelser i forskrift. Utvalget antar at dette på mange områder vil gi en god løsning, blant annet fordi man derved oppnår en mer enhetlig regulering av administrative sanksjoner. Imidlertid kan det ikke utelukkes at de någjeldende forskriftsbestemmelser bør opprettholdes på noen områder. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjennomgå forskriftsverket for å vurdere dette. Spørsmålet bør løses ved ved en overgangsregel. Dersom man finner det hensiktsmessig med en generell bestemmelse, og ikke vil gjøre endringer i gjeldende rett, kan overgangsregelen gå ut på at bestemmelsene i kapittel IX ikke skal ha betydning for forskriftsbestemmelser gitt før endringene i forvaltningsloven trer i kraft, dersom det er motstrid mellom bestemmelsene. Utvalget vil imidlertid anbefale at dette så langt som mulig vurderes konkret for den enkelte særlov med forskrifter.

I praksis kan det by på problemer å avgjøre hva som er en ”administrativ sanksjon”, jf. utkastet til ny forvaltningsloven § 44, slik at kapittel IX får anvendelse. Utvalget har flere steder pekt på behovet for å tydeliggjøre hvilke bestemmelser som gir hjemmel for sanksjoner og hvilke som hjemler andre forvaltningstiltak. Dette må gjøres gjennom den regelverksreform som utvalget foreslår i kapittel 25. Inntil denne er gjennomført må de spørsmål som oppstår, løses ved en tolking av den aktuelle bestemmelse i særloven sammenholdt med definisjonen i utkastet til § 44. Utvalget tilføyer at lignende spørsmål oppstår uavhengig av utvalgets forslag. Således innebærer EMK artikkel 6 nr. 1 (som stiller krav til saksbehandlingen) at det uansett må tas stilling til om det foreligger en ”criminal charge”, og EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (forbudet mot dobbeltforfølgning) gjør at man må vurdere om vedtaket er ”punishment”.

14 Offentligrettslig sanksjonskompetanse til andre enn offentlige myndigheter

14.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet drøfter utvalget hvorvidt det på enkelte områder kan oppnås fordeler ved å legge tilsynsoppgaver og sanksjonskompetanse til et privat rettssubjekt, for eksempel til et selskap, en stiftelse eller en organisasjon. Etter utvalgets oppfatning taler både prinsipielle og praktiske grunner for at slike oppgaver som den klare hovedregel bør plasseres hos forvaltningsorganer. Unntak kan imidlertid være aktuelt, særlig på områder der det kreves spesiell kompetanse, dersom nærmere angitte krav er oppfylt.

14.2 Innledning og avgrensning

Som utvalget tidligere har beskrevet, er det opprettet en rekke offentlige organer som skal føre tilsyn med offentligrettslig regelverk, og herunder sanksjonere brudd på bestemmelsene. Men også andre enn offentlige myndigheter kan ha sanksjonskompetanse. Som eksempler kan nevnes Oslo Børs og Norges Råfisklag. Når slike organer treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, utøver de offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum, og forvaltningslovens regler vil gjelde. Forskjellen fra organer for stat og kommune, altså ”egentlige” forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 1 annet punktum, er først og fremst at private rettssubjekter også driver virksomhet som ikke er underlagt forvaltningslovens bestemmelser. 168

Et viktig spørsmål er hvorvidt tilsyn med regelverket skal utføres av et ordinært forvaltningsorgan eller et privat rettssubjekt. Utvalget vil i dette kapitlet vurdere hvorvidt det på enkelte områder kan oppnås fordeler ved å legge tilsynet til et privat rettssubjekt, for eksempel i form av mer effektiv håndheving og bedre etterlevelse av regelverket, noe som i sin tur kan føre til mindre bruk av straff eller andre sanksjoner.

Fremstillingen avgrenses mot foreningers mulighet til å sanksjonere egne medlemmer og sanksjonering som følger av medlemskap i en bransjeorganisasjon, se nærmere om dette i kapittel 16. Utvalget vil begrense drøftelsen til organer som er privatrettslig konstituert, for eksempel Oslo Børs og Norges Råfisklag. I det følgende vil utvalget først nevne eksempler på privatrettslige organer med sanksjonskompetanse. Deretter vurderes fordeler og ulemper ved å gi sanksjonskompetanse til slike organer.

14.3 Eksempler på privatrettslig konstituerte organer med sanksjonskompetanse

Som nevnt ovenfor finnes flere eksempler på privatrettslige organer med forvaltningsrettslig sanksjonskompetanse. Hvordan disse er organisert, hvilken kompetanse de har og hvilken tilknytnings- og samarbeidsform de har til offentlig myndighet varierer. Det ligger utenfor rammen av utvalgets mandat å gi en bred fremstilling av de forskjellige variantene. Her vil kort nevnes tre eksempler på private organer som er gitt sanksjonskompetanse.

Oslo Børs AS er opprettet som et allmennaksjeselskap med eget styre og er et rent privat rettssubjekt. Børsens virksomhet reguleres av børsloven. 169 Børsens hovedoppgave er å organisere og drive et marked for betryggende handel og kursnotering av aksjer og andre verdipapirer. I tillegg er børsen tillagt en rekke kontrolloppgaver som er fastsatt i børsloven, og dessuten gitt sanksjonskompetanse ved brudd på reglene.

Etter loven § 5-14 kan børsen pålegge børsmedlem eller utsteder av finansielle instrumenter å betale et overtredelsesgebyr til børsen ved brudd på angitte regler i loven eller børsforskriften. Nærmere bestemmelser om overtredelsesgebyrene er gitt i børsforskriften. 170 Overtredelsesgebyr er en sanksjon etter utvalgets terminologi, se punkt 11.3.2.1.

Norges Råfisklag er fiskernes egen salgsorganisasjon for fisk, skalldyr, bløtdyr og småhval. Råfisklaget omsetter årlig fangster fra ca. 6 400 fiskefartøy av forskjellige størrelser og er eid av fiskerne gjennom Norges Fiskarlags fylkeslag i Råfisklagets distrikt (fra og med Nordmøre til og med Finnmark), Norsk Sjømannsforbund og Fiskebåtredernes Forbund.

I tillegg til å være fiskernes salgsorganisasjon er Råfisklaget også tillagt forvaltningsoppgaver på fiskerifeltet, se råfiskloven 171 § 7, der det fastsettes at ”[s]algsorganisasjon som er godkjent i medhold av loven § 2 skal føre kontroll med at bestemmelsene i denne lov og forskrifter gitt i medhold av loven, blir overholdt”. Råfisklaget kan bl.a. gi bestemmelser om minstepriser. Vinning av fangst som er landet i strid med Norges Råfisklags bestemmelser, kan enten kreves innbetalt eller kan holdes tilbake av Råfisklaget, jf. § 6a. Slik inndragning vil være administrativ inndragning og dermed en sanksjon i utvalgets terminologi, se nærmere punkt 11.3.2.4.

Mesterbrevnemnda er opprettet i medhold av mesterbrevloven. 172 Nemnda er gitt kompetanse til å tildele og inndra mestertittelen, jf. loven § 3. I tillegg driver nemnda informasjonsvirksomhet til mestere og ungdom som vurderer håndverksyrket. Den gjennomfører felles markedsføringstiltak for mestere, og den administrerer en klageordning. I loven er det bl.a. gitt bestemmelser om hvem som skal sitte i mesterbrevnemnda, se § 6.

Selv om en håndverker som får mesterbrevtittelen tilbakekalt av mesterbrevnemnda, ikke mister retten til å utøve håndverksvirksomhet, fører tilbakekallet til at vedkommende ikke lenger kan bruke mestertittelen, som antas å være en tittel som er forbundet med særlig kvalitet. Mestertittelen er også ofte en forutsetning for medlemskap i bransjeforeninger. Slik vilkårene for tilbakekall er utformet, dreier det seg imidlertid ikke om en administrativ sanksjon i utvalgets terminologi, jf. punkt 11.3.3.1 og 15.3. 173

14.4 Bør offentlig sanksjonskompetanse legges til andre enn offentlige organer?

Ileggelse av sanksjoner kan påføre den som rammes store tap, for eksempel ved overtredelsesgebyrer på betydelige beløp eller bortfall av inntekt dersom en bevilling inndras. Det kan derfor reises prinsipielle innvendinger mot at slik sanksjonering overlates til private rettssubjekter. Blant annet kan det hevdes at sanksjoner, på samme måte som straff, kun bør ilegges av det offentlige selv. Utvalget vil nedenfor utdype dette nærmere. På den annen side er det klare fordeler ved at andre enn det offentlige kan tillegges sanksjonskompetanse. Således kan dette virke avlastende og ressursbesparende for forvaltningen. Viktigere er det imidlertid at enkelte organer har stor kompetanse på sitt område, og at tilsynet i en del tilfeller er en naturlig oppfølging av annen virksomhet. Oslo Børs kan nevnes som eksempel. Børsen organiserer og driver en regulert markedsplass. Gjennom overvåkning og kontroll av meglerforetak og aksjeutstedende foretak sitter børsen både med en betydelig kompetanse og – ikke minst – en meget god oversikt over markedet. Begge deler er viktig når sanksjoner skal vurderes for overtredelser av det regelverk som gjelder for markedsplassen.

Som nevnt kan det reises prinsipielle innvendinger mot å gi andre enn offentlige organer sanksjonskompetanse. Men også andre momenter taler for en restriktiv holdning til dette. Gjennom daglig saksbehandling og kontroll opparbeider tilsynsorganer betydelig kompetanse på sine tilsynsområder. Denne kompetansen er selvsagt verdifull for departementer og andre ”policymakers”, og den kan gå tapt eller bli svekket dersom det ikke etableres gode informasjonsrutiner og samarbeidsformer mellom departement og tilsynsorgan. Dette vil trolig være enda viktigere dersom tilsynsorganet er et privatrettslig konstituert organ, som har myndighetsutøvelse som en av mange oppgaver, og kanskje ikke engang den viktigste.

Et bærende prinsipp for tilsynsarbeid er at det skal utføres uavhengig og objektivt. Dette prinsippet kan rokkes dersom et privat rettssubjekt fører kontroll med andre private rettssubjekter, kanskje til og med sine egne medlemmer eller aksjonærer/eiere. Ordninger der et privat rettssubjekt fører tilsyn med ”sine egne”, bør unngås. Det er vesentlig at det sanksjonerende organ fremstår med høy tillit og integritet.

Det kan dessuten være betydelige kostnader forbundet med å drive tilsynsarbeid, og usikkerheten knyttet til finansiering kan være større ved private ordninger enn offentlige. Videre vil det for private rettssubjekter med aksjonærer eller andre eiere lett kunne oppstå interessemotsetninger mellom eiernes krav til overskudd og avkastning på investert kapital, og bruken av ressurser på tilsyns- og sanksjonsoppgaver.

Utvalget er av den oppfatning at kompetanse til å ilegge sanksjoner som hovedregel bør legges til offentligrettslige organer. Private rettsubjekter bør kun gis slik kompetanse dersom det er et særskilt behov for det. En forutsetning bør i så fall være at tilsynsvirksomheten følger som en naturlig forlengelse av organets ”daglige drift”. I tillegg bør organet selvsagt ha høy kompetanse. Det må etableres kontrollrutiner og rapporteringsordninger mellom tilsynsorganet og ansvarlig myndighet som sikrer kvalitet, fremdrift og objektivitet i tilsynsarbeidet. Kontaktmøter, gode rapporteringsrutiner, samordning og koordinering av virksomheten vil også være viktig for det offentlige policyarbeid. For å sikre at organet ikke har noen egeninteresse i å sanksjonere, bør eventuelle ilagte gebyrer ikke tilfaller organet selv. Endelig må det organiseres slik at sanksjonsoppgavene sikres nødvendige ressurser, samt uavhengighet og integritet.

Utvalget vil avslutningsvis peke på at det offentlige også har stor grad av styringsmulighet overfor private rettssubjekter som gis forvaltningsmyndighet. Det kan selvsagt bestemmes hvilket organ som skal gis slik myndighet, og hvilke sanksjoner det kan ilegge. Videre vil det offentlige kunne bestemme sammensetningen av de aktuelle organer, slik departementet for eksempel har gjort for mesterbrevnemnda. Dette kan gjøres enten direkte i loven eller i forskrift. Endelig kan, og bør, det offentlige bestemme til hvem og hvordan det skal kunne klages over organets avgjørelser.

15 Forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner

15.1 Kapittelsammendrag

Etter utvalgets oppfatning bør det reguleres i lov hvilken adgang forvaltningen har til å kalle tilbake ulike typer offentlige tillatelser. Videre bør de nåværende hjemler for slikt tilbakekall gjennomgås med sikte på å sortere ut i egne bestemmelser de vedtak som vil være sanksjoner. Utvalget gir enkelte anbefalinger om hvorledes bestemmelser om tilbakekall av offentlige tillatelser bør utformes.

Etter utvalgets syn bør det utvikles mer enhetlige regler om pålegg og tvangsmulkt til bruk på alle de forvaltningsområder der det er behov for slike virkemidler. Utvalget tilrår at hjemlene for tvangsmulkt plasseres i den enkelte særlov, mens supplerende bestemmelser tas inn i forvaltningsloven. Utvalget har utarbeidet forslag til to generelle bestemmelser om tvangsmulkt i forvaltningsloven, én om automatisk tvangsmulkt og én om ubetinget og betinget tvangsmulkt. Kapitlet inneholder også et mønster for hvorledes bestemmelser i særlov som hjemler tvangsmulkt, kan vise til og ”koble inn” standardbestemmelsene.

15.2 Innledning

Som det fremgår av kapittel 9, benytter utvalget begrepet ”sanksjoner” om negative reaksjoner som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift eller individuelle avgjørelser, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. Sanksjoner som ilegges av forvaltningen, er kalt ”administrative sanksjoner”. Forvaltningen ilegger imidlertid også negative reaksjoner som mangler et fremtredende pønalt formål, og som dermed ikke er sanksjoner i denne utredningens forstand. Eksempler på slike reaksjoner er tilbakekall av offentlig tillatelse fordi innehaveren av tillatelsen ikke lenger har de nødvendige kvalifikasjoner, pålegg om stansing av farlig virksomhet etter arbeidsmiljøloven § 77 og ileggelse av tvangsmulkt for ikke-oppfyllelse av pålegg om å fjerne ulovlig oppført byggverk etter plan- og bygningsloven § 116a. Utvalget betegner slike reaksjoner ”andre forvaltningstiltak”.

Forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner, faller utenfor utvalgets hovedoppmerksomhetsområde, men omfattes i noen grad av mandatet. Temaet tas opp fordi det bidrar til å klargjøre grensen mellom det som er sanksjoner og det som bare er forvaltningstiltak. Videre er det en målsetning i seg selv å bidra til gode regler om forvaltningstiltak, blant annet fordi de kan bidra til å redusere behovet for sanksjoner. I det følgende vil utvalget ta for seg noen praktisk viktige typer forvaltningstiltak, og gi enkelte anbefalinger om bruk av dem.

Forvaltningstiltak vil kunne besluttes også om de er utløst av et lovbrudd som i tillegg medfører straff eller administrativ sanksjon. Forbudet mot gjentatt forfølgning (behandlet blant annet i punkt 5.7) rammer nemlig bare en ikke samordnet kombinasjon av straff og sanksjoner som er vesentlig pønalt begrunnet, hvilket per definisjon altså ikke gjelder forvaltningstiltakene .

Som det vil fremgå nedenfor, har dagens regler om forvaltningstiltak i utpreget grad karakter av å være ”skreddersøm”, uten basis i noe mønster for hvordan man utformer regler om den aktuelle typen forvaltningstiltak. Etter utvalgets oppfatning bør det tilstrebes en større grad av ensartethet innenfor hver kategori tiltak. Utvikling av en slags ”mal” for reguleringen kan bidra til å sikre at alle sentrale spørsmål tilknyttet tiltaket får nødvendig oppmerksomhet og gir grunnlag for at erfaringer og fremskritt innenfor ett forvaltningsområde kan overføres til andre.

15.3 Tilbakekall av offentlig tillatelse

15.3.1 Dagens regler

Mange typer aktivitet krever tillatelse fra forvaltningen. Eksempelvis er det nødvendig med førerkort for å kjøre bil (vegtrafikkloven § 24), lisens for å gi medisinsk behandling (helsepersonelloven kapittel 9), skjenkebevilling for å servere alkohol (alkoholloven § 1-4a), inkassobevilling for å drive inkassovirksomhet (inkassoloven § 4) osv. Bakgrunnen for slike ordninger er å sikre kontroll med at utøveren og virksomheten har de kvaliteter som etter lovgivers oppfatning er nødvendige for å unngå at virksomheten drives uforsvarlig og forårsaker skade. For tilfeller der utøveren eller virksomheten senere mister noen av de aktuelle kvaliteter, eller det dukker opp andre forhold som reiser tvil om forsvarligheten, inneholder lovgivningen i stor grad regler om tilbakekall av tillatelsen.

I det følgende gis noen eksempler på slike regler om tilbakekall. Eksemplene er valgt blant annet fordi de illustrerer bakgrunnen for en anbefaling om å unngå lovbestemmelser som ikke markerer noe klart skille mellom tilbakekall som er sanksjon, og tilbakekall som bare er et forvaltningstiltak, jf. neste punkt.

Vegtrafikkloven174 § 34 har regler om tilbakekall av førerkort ”av særlige grunner”. 175 I henhold til denne bestemmelsen kan politiet, dersom det har skjellig grunn til å tro at innehaveren av førerkort ikke fyller kravene til syn, helse eller førlighet, eller ikke har de kunnskaper eller den kjøreferdighet trafikksikkerheten krever, pålegge innehaveren å underkaste seg legeundersøkelse eller ny førerprøve. Hvis pålegget ikke etterkommes (eventuelt ny førerprøve ikke bestås), kan politiet inndra førerkortet.

Helsepersonelloven176 § 57 har regler om tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjennelse for helsepersonell. I henhold til bestemmelsens første ledd kan Statens helsetilsyn vedta tilbakekall dersom innehaveren er uegnet til å utøve yrket forsvarlig ”på grunn av alvorlig sinnslidelse, psykisk eller fysisk svekkelse, langt fravær fra yrket, bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning, grov mangel på faglig innsikt, uforsvarlig virksomhet, grove pliktbrudd etter denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av den, eller på grunn av atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen.”

I henhold til alkoholloven177 § 1-8 første ledd kan kommunene inndra en skjenkebevilling dersom bevillingsinnehaver (eller andre personer med en nærmere definert sterk tilknytning til virksomheten) ikke lenger har uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen, annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, eller skatte-, avgifts- eller regnskapslovgivningen. 178 Videre kan skjenkebevilling inndras dersom bevillingsinnehaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter alkoholloven eller forskrifter gitt i medhold av den, og ved overtredelse av bestemmelser i annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med formålet etter alkoholloven. Etter § 1-8 tredje ledd kan skjenkebevilling videre inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning på skjenkestedet, og etter fjerde ledd dersom bevillingen ikke er benyttet i løpet av det siste året.

Etter inkassoloven179 § 25 kan bevilling til å drive inkasso kalles tilbake dersom ”det finnes utilrådelig å la virksomheten drives”, enten fordi bevillingshaveren ikke har overholdt sine plikter etter samme lov § 6, fordi vilkårene for bevillingen ikke lenger er til stede, eller fordi det foreligger ”andre særlige grunner.”

På forvaltningsområder hvor loven ikke inneholder noen særskilt regulering av hva som skal til for at en tillatelse kan kalles tilbake, må spørsmålet vurderes på grunnlag av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om omgjøring til ugunst for den som har fått tillatelsen, jf. punkt 5.6.3.

15.3.2 Utforming av hjemler for tilbakekall av offentlige tillatelser – utvalgets vurderinger

Det er utvalgets oppfatning at det bør reguleres i lov hvilken adgang forvaltningen har til å kalle tilbake ulike typer tillatelser. Slik regulering gjør det enklere for alle aktører å beregne sin stilling enn om tilbakekallsadgangen skal utledes av mer eller mindre uskrevne prinsipper med uklar rekkevidde. Utvalget antar at reguleringen fortsatt bør skje innenfor hver av de aktuelle særlovene, idet det er vanskelig å tenke seg at en generell regulering (plassert eksempelvis i forvaltningsloven) kan bli konkret og presis nok til å gi tilstrekkelig klarhet.

Tilbakekall av offentlige tillatelser er et meget sentralt styringsverktøy. Det er viktig at tilbakekallsadgangen formuleres tilstrekkelig vidt til at den gir forvaltningen mulighet til å gripe inn når vesentlige interesser står på spill, også om den konkrete situasjonen ikke ble forutsett da loven ble utformet. Mange typer offentlige tillatelser er riktignok av essensiell betydning for den enkelte innehaver, hvilket i og for seg taler mot en vid og åpen formulering av tilbakekallsadgangen. Et minstevilkår må være at loven er tydelig på at den hjemler tilbakekall i et bredt spekter av situasjoner. Borgernes mulighet for å ivareta sine interesser må realistisk sett ivaretas gjennom kontradiktorisk saksbehandling, innsyn og adgang til klage- og domstolsbehandling, fremfor gjennom en ”smalt” formulert tilbakekallsadgang.

Som det fremgår av eksemplene gjengitt i foregående punkt – og som påpekt allerede i kapittel 11 – angir mange av dagens hjemler for tilbakekall av offentlige tillatelser lovbrudd som grunnlag for tilbakekall. I noen tilfeller er lovbrudd en absolutt forutsetning for tilbakekall. I andre tilfeller er lovbrudd angitt som ett av flere alternative grunnlag, jf. eksempelvis inkassoloven § 25. Denne teknikken med å ”blande” lovbrudd med andre – ikke klanderverdige – forhold som grunnlag for tilbakekall er problematisk, fordi den åpner for at reaksjonen i noen tilfeller kan måtte anses som sanksjon, og i andre tilfeller ikke. Dermed kan det lett skje at forvaltningen trår feil med hensyn til om vilkårene for å ilegge reaksjonen er til stede. Utvalget anbefaler at hjemlene for tilbakekall av offentlige tillatelser gjennomgås med sikte på å sortere ut i egne bestemmelser det som vil være sanksjoner.

Ved utforming av bestemmelser om tilbakekall som ikke skal være sanksjon kan det gjerne vises til lovbrudd som et relevant forhold ved vurderingen, men lovbrudd bør være ett av flere momenter(eventuelt underlagt et overordnet hovedkriterium), og ikke et absolutt vilkår for tilbakekall. Andre momenter kan etter omstendighetene være ikke plettfri vandel, manglende vederheftighet osv. Videre bør slike bestemmelser inneholde kriterier som viser at vurderingen peker fremover, slik at det blir klart at det er fremtidige forhold – ikke det å reagere på ”gamle synder” – som motiverer. Dette poenget er godt ivaretatt eksempelvis i inkassoloven § 25, gjennom passusen om at ”dersom det finnes utilrådelig å la inkassovirksomheten drives i medhold av bevillingen” kan lovbrudd, manglende innfrielse av vilkårene for bevillingen eller andre særlige grunner foranledige tilbakekall. Endelig må det være sammenheng mellom de momentene som angis som grunnlag for tilbakekall og det formålet som bærer autorisasjonsordningen. Hvis formålet med ordningen for eksempel bare er å sørge for at de aktører som skal drive virksomheten har et visst kunnskapsnivå om bestemte kjemiske forbindelser, er det lite adekvat å gjøre brudd på regnskapslovgivningen til et moment for tilbakekall av tillatelsen.

15.4 Pålegg og tvangsmulkt

15.4.1 Dagens regler

Lovgivningen inneholder en lang rekke bestemmelser som pålegger borgerne bestemte plikter i nærmere definerte situasjoner. En praktisk viktig kategori av slike bestemmelser er de som pålegger å gi periodiske opplysninger til offentlige registre, lignings- eller avgiftsmyndigheter. 180 Eksempelvis følger det av regnskapsloven 181 § 8-2 at regnskapspliktige skal sende årsregnskap, innberetning og revisjonsberetning til Regnskapsregisteret senest én måned etter at årsregnskapet er fastsatt. Ligningsloven 182 § 4-2 har regler om plikt til å innlevere selvangivelse.

For å sikre at slike plikter innfris, bestemmer loven i mange tilfeller at det skal betales tvangsmulkt ved ikke-oppfyllelse. For brudd på plikten etter regnskapsloven § 8-2, bestemmer samme lov § 8-3 således:

”Dersom årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning som skal sendes til Regnskapsregisteret ikke er avsendt før 1. august i året etter regnskapsåret, skal den regnskapspliktige betale forsinkelsesgebyr etter regler fastsatt av departementet.

Dersom påløpt forsinkelsesgebyr ikke betales innen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret, svarer den regnskapspliktiges styremedlemmer solidarisk for påløpt og fremtidig gebyr. Har ikke den regnskapspliktige styre, svarer deltakerne eller medlemmene og daglig leder solidarisk for gebyret.

Regnskapsregisteret kan helt eller delvis ettergi forsinkelsesgebyret, dersom det blir gjort sannsynlig at innsendingsplikten ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den regnskapspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Ilagt gebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Ileggelse av forsinkelsesgebyr regnes ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.”

Når det følger av loven at det skal betales tvangsmulkt ved ikke-oppfyllelse av plikten, står man i utvalgets terminologi overfor en regel om automatisk tvangsmulkt. 183

Foruten selv å pålegge plikter, åpner lovgivningen for at forvaltningen i stor grad kan gi borgerne pålegg av ulik karakter. Også for pålegg fra forvaltningens side er det i mange tilfeller gitt hjemmel for tvangsmulkt. I det følgende gis enkelte eksempler på slike hjemler for pålegg og tvangsmulkt.

Foretaksregisterloven184 § 4-5 har følgende regel:

”Dersom registerføreren oppdager at et registreringspliktig foretak er forsømt registrert eller oppdager at meldeplikten etter § 4-1 for øvrig er forsømt, kan han pålegge foretaket å inngi melding innen en bestemt fastsatt frist.

Dersom fristen ikke overholdes, kan registerføreren ilegge foretaket og de som har meldeplikt etter § 4-2 første ledd løpende tvangsmulkt inntil meldingen er inngitt. Vedtak om tvangsmulkt kan påklages etter reglene i forvaltningsloven § 28 flg. Kongen gir regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt og om ettergivelse av ilagt mulkt.”

Forurensningsloven185 har regler om pålegg blant annet i § 37 første og annet ledd. Etter denne bestemmelsen kan kommunene pålegge den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med loven, enten å fjerne avfallet eller å dekke utgiftene til fjerning. Hjemmel for tvangsmulkt finnes i samme lov § 73:

”For å sikre at bestemmelsene i denne lov eller vedtak i medhold av loven blir gjennomført, kan forurensningsmyndigheten fatte vedtak om tvangsmulkt til staten.

Tvangsmulkt kan fastsettes når overtredelse av loven eller vedtak i medhold av loven er oppdaget. Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndigheten har fastsatt. Tvangsmulkt kan også fastsettes på forhånd og løper da fra eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at det forfaller for hver overtredelse. Tvangsmulkt fastsettes som løpende mulkt eller engangsmulkt. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forholdet varer, eller at det forfaller for hver overtredelse.

...”

Plan- og bygningsloven186 har hjemmel for pålegg i § 113 første ledd, som lyder:

”Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan plan- og bygningsmyndighetene gi den ansvarlige pålegg med frist om retting av dette, herunder forbud mot fortsatt virksomhet. Om nødvendig kan plan- og bygningsmyndighetene kreve hjelp av politiet for gjennomføring av pålegg om stansing av arbeidet eller opphør av bruk. Ved utferdigelsen av pålegg skal det settes frist for oppfyllelse og gis opplysning om at vedtaket vil kunne følges opp med forelegg som kan få virkning som rettskraftig dom.”

For hva som skal skje hvis pålegg ikke oppfylles, angir plan- og bygningsloven flere alternativer. Etter § 114 kan bygningsmyndighetene for det første velge å utferdige et såkalt forelegg:

”Plan- og bygningsmyndighetene kan utferdige forelegg mot den som innen fastsatt frist unnlater å etterkomme pålegg eller forbud som er gitt med hjemmel i denne lov. Der det er gått mer enn 6 måneder siden pålegget eller forbudet ble gitt, skal den som forelegget rettes mot gis anledning til å uttale seg før forelegget utferdiges. ...

Den som forelegget er rettet mot kan reise søksmål mot det offentlige for å få forelegget prøvd. Blir søksmål ikke reist innen 30 dager fra forkynnelsen, har forelegget samme virkning som en rettskraftig dom, og kan fullbyrdes etter reglene for dommer.

Forelegg kan ikke påklages.”

Forelegg etter denne bestemmelsen er av sivilrettslig art, og er noe helt annet enn forelegg på bot eller inndragning etter straffeprosessloven. 187 Forelegget etter plan- og bygningsloven er et slags kvalifisert pålegg om å rette det ulovlige, ikke et krav om betaling av penger. Hvis den som får forelegget rettet mot seg ikke angriper dette ved å reise søksmål innen den frist bestemmelsen setter, har forelegget virkning som en rettskraftig dom. Da kan bygningsmyndighetene la de aktuelle arbeidene utføres for den ansvarliges regning uten ytterligere fullbyrdelsesprosess, jf. plan- og bygningsloven § 115 første ledd.

Et annet alternativ for oppfølgning av pålegg som ikke oppfylles, er å ilegge tvangsmulkt etter plan- og bygningsloven § 116 a, som lyder:

”Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven kan plan- og bygningsmyndighetene fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg, herunder forbud, innen en særskilt angitt frist. Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med pålegg om retting og løper da fra fristoversittelsen for retting. Der tvangsmulkt ikke er fastsatt samtidig med pålegg, kan det ved overtredelse av pålegget fastsettes ny frist. Det kan fastsettes at mulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, og/eller at den ilegges som et engangsbeløp. Tvangsmulkten ilegges den ansvarlige for overtredelsen, og tilfaller kommunen. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Vedkommende myndighet kan nedsette eller frafalle pålagt mulkt når særlige grunner taler for det.”

Formålet med de systemer med pålegg og tvangsmulkt som det nå er gitt eksempler på, er å stimulere til fremtidig handling. Dermed mangler tiltakene den karakter av å være ”tilbakeskuende” som særkjenner sanksjonene.

15.4.2 Utforming av bestemmelser om tvangsmulkt – utvalgets anbefalinger

Etter utvalgets oppfatning bør det utvikles mer enhetlige regler om pålegg og tvangsmulkt til bruk innenfor alle de forvaltningsområder hvor det er hensiktsmessig med et slikt system. Terminologien bør samordnes, slik at samme mekanisme får samme betegnelse gjennom hele lovverket. Eksempelvis bør ikke reaksjonen etter regnskapsloven § 8-3 hete ”forsinkelsesavgift”, hvis den i realiteten er en tvangsmulkt. 188 I punkt 11.4 er det redegjort for den terminologi utvalget har funnet hensiktsmessig.

Lovgivning som pålegger borgerne plikter, eller som åpner for at forvaltningen kan gjøre det, må nødvendigvis knyttes til det livsområdet plikten gjelder. Slike regler må derfor fortsatt befinne seg i særlovgivningen. For tilfeller der plikter og pålegg skal (kunne) følges opp med tvangsmulkt, bør det videre være den aktuelle særloven som gir hjemmel for mulkten. Utvalget antar at dette kan skje etter et felles mønster (som må være noe forskjellig avhengig av om det er tale om automatisk tvangsmulkt eller tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen). Utvalget foreslår følgende mønsterbestemmelser:

Mønsterbestemmelse om automatisk tvangsmulkt:

”Ved manglende oppfyllelse av plikten etter § [...], skal det betales tvangsmulkt etter reglene i forvaltningsloven § 58. Tvangsmulkten løper fra [...]. Kongen gir regler om tvangsmulktens størrelse og varighet og eventuelle andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring, og kan herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel X.”

Mønsterbestemmelse om tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen:

”For å sikre at plikt etter [... (lov, forskrift, enkeltvedtak/pålegg)] blir oppfylt, kan [... (forvaltningsorganet)] ilegge [... (den ansvarlige)]tvangsmulkt etter reglene i forvaltningsloven § 59. Kongen gir regler om tvangsmulktens størrelse og varighet og eventuelle andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring, og kan herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel X.”

Det vises til spesialmerknadene til mønsterbestemmelsene i punkt 26.1.4.

Hjemler for tvangsmulkt må nødvendigvis suppleres med regler om mulktens størrelse, hvem som er eller kan gjøres ansvarlig for mulkten, hvem mulkten tilfaller, hvilket tidsrom det kan knyttes tvangsmulkt til, adgang til å ettergi pålagt mulkt osv. Flere av disse temaene kan etter utvalgets oppfatning med fordel reguleres i en standardregel om henholdsvis automatisk tvangsmulkt og tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen, som foreslås tatt inn som §§ 58 og 59 i et eget kapittel i forvaltningsloven. For øvrig kan utfyllende bestemmelser på det enkelte forvaltningsområde gis ved forskrift i medhold av særloven, jf. forskriftshjemmelen i mønsterbestemmelsen. Forskriftshjemmelen gir også adgang til å fravike standardreglene i forvaltningsloven. Dette kan være aktuelt der spesielle forhold på det enkelte forvaltningsområdet gjør det nødvendig med en annen regulering.

Utvalget foreslår at de generelle bestemmelser i forvaltningsloven utformes slik:

”Kapittel X. Tvangsmulkt

§ 58. (automatisk tvangsmulkt)

Denne paragraf gjelder når det særskilt er fastsatt i lov at tvangsmulkt inntrer automatisk for å fremtvinge oppfyllelse av en plikt. Tvangsmulkt tilfaller statskassen og er tvangsgrunnlag for utlegg. Mulkten kan inndrives hos den som etter loven er ansvarlig for oppfyllelse av plikten.

Forvaltningsorganet kan etter søknad ettergi tvangsmulkten helt eller delvis når unnlatelsen av å oppfylle plikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Avgjørelse i sak om feilaktig ilagt tvangsmulkt eller om ettergivelse av tvangsmulkt kan påklages. Reglene i kapittel VI gjelder tilsvarende.

§ 59.(tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen)

Når det særskilt er fastsatt i lov, kan forvaltningsorganet treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at en plikt som følger av lov, forskrift eller enkeltvedtak, blir oppfylt.

Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp. Ved løpende mulkt kan forvaltningsorganet bestemme at mulkten enten skal begynne å løpe en uke etter vedtaket om tvangsmulkt (ubetinget tvangsmulkt), eller fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av pålegget dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt (betinget tvangsmulkt). Tvangsmulkt i form av et engangsbeløp kan bare fastsettes som betinget tvangsmulkt.

Tvangsmulkt tilfaller statskassen, og er tvangsgrunnlag for utlegg.

Forvaltningsorganet kan i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt.”

Det vises til spesialmerknadene i punkt 26.2.2.

Utvalget ser at det i visse tilfeller kan være ønskelig med regler som avviker fra ovenstående, eksempelvis slik at tvangsmulkten skal tilfalle kommunekassen istedenfor statskassen (typisk når det er et kommunalt organ som har myndigheten til å vedta tvangsmulkt), og/eller slik at mulkten skal kunne inndrives hos en videre krets av personer. Eventuelle slike tilpasninger kan komme til uttrykk i den særloven som hjemler tvangsmulkten, eller i forskrift i medhold av særloven, jf. utkastet til forskriftshjemmel i mønsterbestemmelsen. Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal ha inntekten av tvangsmulkt, bemerkes at man bør unngå å legge denne til en nærmere definert del av staten eller kommunen. Begrunnelsen for denne anbefalingen er at det er uheldig om forvaltningsorganer får en sterk egeninteresse i saken.

Regelverket om tvangsmulkt må nødvendigvis definere fra hvilket tidspunktdet skal svares tvangsmulkt, og om mulkten skal være løpende eller bestå i et engangsbeløp. Utvalget anbefaler at dette reguleres i eller i medhold av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse. Normalt vil det være naturlig at en automatisk tvangsmulkt er løpende og at den begynner å løpe umiddelbart etter at forsømmelsen er inntrådt. Siden betalingsplikten i slike tilfeller inntrer uten særskilt vedtak, er dette det mest nærliggende starttidspunktet.

For tilfeller hvor tvangsmulkten fastsettes av forvaltningen (§ 59), er spørsmålet om starttidspunkt noe mer åpent. Her kan tvangsmulkt i prinsippet vedtas å løpe allerede fra tidspunktet for forvaltningens vedtak (ubetinget tvangsmulkt). En annen mulighet er at forvaltningen setter en frist for retting, og at mulkten først begynner å løpe når rettingsfristen er oversittet (betinget tvangsmulkt). Utvalgets forslag går ut på at forvaltningen skal kunne velge mellom følgende alternativer: enten fra en uke etter vedtaket om tvangsmulkt, eller fra fristen for å oppfylle pålegget går ut. Det første alternativet er en slags ”modifisert” ubetinget tvangsmulkt. Begrunnelsen for utformingen av dette alternativet er at borgerne i alminnelighet bør kunne bli kjent med vedtaket om å ilegge tvangsmulkt før betalingsplikten iverksettes.

Videre går forslaget til § 59 ut på at forvaltningen som utgangspunkt skal kunne velge om mulkten skal være løpende, eller om den skal fastsettes som et engangsbeløp. Mulkt som skal begynne å løpe før fristen til å oppfylle pålegget er ute, bør imidlertid – som nevnt allerede i punkt 11.4.2 – ikke kunne fastsettes som et engangsbeløp. Med en slik ordning ville nemlig den ansvarlige måttet betale det samme, uavhengig av om pålegget ble oppfylt innen fristen eller ei. Dette ville ikke være i samsvar med formålet med tvangsmulkt, som er å være et press for å få den ansvarlige til å oppfylle pålegget så raskt som mulig. Generelt antar utvalget at løpende mulkt er best egnet som oppfyllelsespress.

Forutsetningen for å vedta tvangsmulkt er at det fortsatt foreligger en ikke oppfylt forpliktelse. Vedtak om betalingsplikt truffet etter at det ulovlige er opphørt, er i realiteten et overtredelsesgebyr, ikke en tvangsmulkt, og hjemler for tvangsmulkt tjener ikke uten videre som grunnlag for overtredelsesgebyr. Dette illustreres av Høyesteretts dom i Rt 2002 side 1298 (Polarlaks II), hvor et vedtak som fremsto som ileggelse av tvangsmulkt, ble kjent ugyldig. Ved at mulkten var ilagt etter at det ulovlige forholdet var opphørt, og dermed snarere hadde karakter av en straffereaksjon enn et pressmiddel for å sikre etterlevelse av forskriften, fant Høyesterett at oppdrettsloven 189 daværende § 17 med forskrifter – som var påberopt som grunnlag for reaksjonen – ikke hjemlet denne. 190 Utvalget anser det unødvendig å lovfeste denne begrensningen, idet den følger allerede av formålet med tvangsmulkt.

Utvalget har vurdert om det bør fastsettes en begrensning for hvor lang tid en tvangsmulkt kan løpe. I likhet med det som gjelder eksempelvis for tvangsmulkt etter plan- og bygningsloven § 116 a, har en funnet at det ikke er hensiktsmessig med noen slik tidsbegrensning. Bestemmelser om dette kan imidlertid ved behov gis i forskrift i medhold av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse. Uansett er det grunn til å ha en hjemmel for nedsettelse eller ettergivelse, slik som etter eksempelvis regnskapsloven § 8-3 tredje ledd og plan- og bygningsloven § 116 a. En slik hjemmel gir mulighet for å finne gode løsninger i tilfeller hvor det av en eller annen grunn viser seg ”umulig” med betaling i samsvar med det som er påløpt. Det vises til utkastene til § 58 annet ledd og § 59 fjerde ledd.

Regelverket om tvangsmulkt må nødvendigvis angi hvilket beløp som skal betales og hvordan kravet nærmere bestemt skal beregnes og betales. Beløpets størrelse må ses i sammenheng med det livsområdet pålegget og mulkten knytter seg til. Beløp, beregningsmåte og forfallstidspunkt kan derfor mest hensiktsmessig reguleres i tilknytning til den enkelte hjemmel for tvangsmulkt, ikke i en standardregel, jf. forskriftshjemmelen i utkastet til mønsterbestemmelse.

15.4.3 Saksbehandlingsregler for ileggelse av tvangsmulkt – utvalgets anbefalinger

På områder med automatisk tvangsmulkt, følger plikten til å betale allerede av loven. I prinsippet skal dermed ikke treffes noe vedtak om tvangsmulkt. For at mulkten skal kunne innkreves, må den imidlertid i praksis komme til uttrykk i en henvendelse fra forvaltningen til borgeren. Det er imidlertid ikke naturlig å anse et slikt påkrav som noe vedtak. Et vedtak blir det først tale om når forvaltningen tar stilling til en henvendelse fra borgeren, der han enten gjør gjeldende at lovens vilkår for automatisk tvangsmulkt ikke er oppfylt, eller han søker om ettergivelse. Slike avgjørelser bør kunne påklages, jf. forslaget til § 58 siste ledd.

Når det er forvaltningen som avgjør om det skal ilegges tvangsmulkt, omfattes avgjørelsen av forvaltningslovens definisjon av ”enkeltvedtak”. I utgangspunktet skal avgjørelse om tvangsmulkt dermed behandles i samsvar med de regler forvaltningsloven gir for enkeltvedtak. 191 Dette utgangspunktet er opprettholdt blant annet for tvangsmulkt etter forurensningsloven § 73, jf. samme lov § 85. Også på dette punktet vil utvalget anbefale at man holder seg til forvaltningslovens regler og bestreber seg på å unngå særordninger. Ileggelse av tvangsmulkt vil kunne varsles sammen med selve pålegget, hvilket betyr at kravet til slikt varsel ikke innebærer noen nevneverdig byrde for forvaltningen.

Klager over ileggelse av tvangsmulkt bør behandles av det organ som er klageinstans for selve pålegget. Hvis ikke annet er bestemt i den loven som hjemler pålegget, fremgår det av forvaltningsloven kapittel VI hvem som er klageinstans.

Klage over ilagt tvangsmulkt bør ikke ha noen umiddelbar virkning, i den forstand at mulkten som hovedregel bør fortsette å løpe og forfalle i samsvar med vedtaket. På samme måte som for andre typer vedtak bør imidlertid klagen kunne gis oppsettende virkning. 192 Avgjørelse om oppsettende virkning kan gå ut på at mulkten fortsetter å løpe, men ikke forfaller til betaling før klagen er avgjort. 193 Videre bør det også kunne gis oppsettende virkning for selve mulkten, i den forstand at den ikke løper før klagen er avgjort. Utvalget antar at det ikke er nødvendig med presisering av disse alternativene i lovtekst.

Vedtak om tvangsmulkt må kunne bringes inn for domstolene til prøving etter de samme prinsipper som gjelder for domstolsprøving av andre typer forvaltningsvedtak. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå noen særregel om søksmålsbyrde; etter utvalgets oppfatning bør det være opp til den private part som er misfornøyd med tvangsmulkten å bringe saken inn for retten. En ser heller ikke grunn til å foreslå noen særordning med hensyn til rettsinstans eller prosessordning for øvrig. Om domstolsprøving for øvrig og om adgang til å fremsette innsigelse under fullbyrdelsen vises til kapittel 12 (punkt 12.8 og 12.10).

16 Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv.

16.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet vurderer utvalget om andre tiltak enn straff og sanksjoner kan bidra til etterlevelse av loven. Utvalget beskriver først hvordan privat rettshåndhevelse ofte glir sammen med offentligrettslig myndighetsutøvelse fordi den interesse som ivaretas ofte er den samme, nemlig borgerens. Deretter beskrives hvordan privat rettshåndhevelse skjer, og det pekes på enkelte forhold av betydning for vurderingen, særlig kostnadene ved domstolsbehandling og øvrige ressurser som må til for å få behandlet en sak. Det gis også en kort beskrivelse av alternativ tvisteløsning i reklamasjonsnemnder o.l. opprettet i samarbeid mellom Forbrukerrådet og den enkelte bransjeorganisasjon. Utvalget konkluderer med at mulighet for effektiv privat rettshåndhevelse trolig vil føre til færre brudd på offentligrettslig regelverk og således være et supplement til slike regler.

Utvalget drøfter det offentliges bruk av markedsmakt. Ettersom det offentlige er en stor kjøper av varer og tjenester har de også mulighet til å stille betingelser til kontraktspartene, for eksempel at firmaer som legger inn anbud på offentlige kontrakter må fremvise attest for betalt skatt og offentlige avgifter.

Utvalget beskriver enkelte ordninger der lovgiver i stedet for å gi lover har valgt å støtte eller etablere ordninger som gjør at bransjene selv kan ”rydde opp” i eventuelle lovbrudd. De ordninger som beskrives er ordningen med merking av PC-spill, ordningen med retur av brun- og hvitevarer og ordningen med skogavgift. Utvalget finner slike ordninger interessante som alternativer til tradisjonell forvaltning med lover, tilsynsorganer og ileggelse av sanksjoner.

Av bransjevise selvdømmeordninger beskrives blant annet de interne klagereglene for leger og eiendomsmeglere, og det konkluderes med at slike ordninger kan være et nyttig supplement til offentligrettslig kontroll og tilsyn. Videre behandles kvalitetsmerker fra den enkelte bransjeorganisasjon og merkeordninger som skal bidra til å lette forbrukernes valg, eksempelvis ved at forbrukere kan velge kvalitetsmerkede butikker og velge bort de som ikke er kvalitetsmerket. Endelig drøfter utvalget publisering av kontrollresultater og lignende, og beskriver blant annet den danske Smiley-ordningen.

Utvalget konkluderer med at de ordninger som beskrives i kapitlet er interessante som styringsverktøy som minsker behovet for å ilegge sanksjoner, og derfor bør følges med oppmerksomhet og videreutvikles.

16.2 Innledning

Hittil har utvalgets oppmerksomhetsområde vært straff, administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak, og særlig hvorvidt brudd på regelverket kan sanksjoneres på andre måter enn ved bruk av straff. Rammen for drøftelsen har vært den tradisjonelle måten å drive forvaltning på, som litt forenklet går ut på at:

• Det vedtas materielle regler med tilhørende sanksjoner (straff eller administrative sanksjoner, gjerne begge deler) eller andre forvaltningstiltak (for eksempel tvangsmulkt).

• Et tilsynsorgan får i oppgave å håndheve regelverket, noe som også regelmessige medfører politianmeldelser.

Utvalget har så langt særlig sett på hvorvidt lovbrudd kan avkriminaliseres og erstattes med administrative sanksjoner. I dette kapitlet vil utvalget vurdere andre tiltak som alternativ til straff. I mandatet er dette uttrykt slik:

”Også andre sivilrettslige tiltak bør vurderes som alternativ til straff, særlig der lovbruddet ikke har så stor samfunnsmessig betydning at det vil være en offentlig oppgave å forfølge det. Det bør vurderes hva slags sivilrettslige krav en lovovertredelse bør kunne gi grunnlag for, og om forfølgning i større grad kan overlates til private interesser som blir berørt av lovbruddet, for eksempel gjennom selvdømmeordninger eller ved å gjøre gjeldende erstatningskrav i og utenfor kontraktsforhold.”

Mandatet har fått en meget vid utforming, og det har ikke vært mulig for utvalget å gå i dybden på dette punktet. Flere av de tiltak som her skisseres, kunne vært gjenstand for egne utredninger. Utvalget vil derfor ikke foreta noen fullstendig drøftelse av alle alternativer til straff eller sanksjoner, men gi en kort oversikt over tiltak lovgiver bør vurdere når det skal innføres nytt regelverk eller eksisterende regelverket skal revideres.

Utvalget vil i det følgende omtale slike alternative tiltak og drøfter først hvorvidt privat rettshåndhevelse kan supplere eller eventuelt erstatte offentligrettslige regler. Deretter vurderer utvalget om det offentlige, ved bruk å bruke sin markedsmakt som stor innkjøper av varer og tjenester eller gjennom ulike insentivordninger, kan bidra til at loven etterleves i større grad, noe som kan redusere behovet for å ilegge sanksjoner. Deretter vil bransjetiltak og kvalitetsmerking gjennom medlemskap i bransjeforeninger bli vurdert i samme lys. Til slutt ser utvalget på merkeordninger og publisering av kontrollresultater som virkemidler for å lette borgernes valg.

Det kan ikke utelukkes at slik adferdsstyring kan supplere eller erstatte den tradisjonelle forvaltningsmodellen og dermed være et argument for avkriminalisering og fjerning av administrative sanksjoner. Utvalget antar imidlertid at tiltakene i større grad vil bidra til å få ned antall lovovertredelser uten at man trenger å straffe eller på annen måte sanksjonere. Utvalget vil derfor oppfordre til at disse tiltakene vurderes når det skal gis nytt regelverk.

Spørsmålet om sanksjonskompetanse til andre enn offentlige organer er behandlet i kapittel 14.

16.3 Privat rettshåndhevelse

16.3.1 Innledning

Utvalget vil i dette avsnittet vurdere hvorvidt privatrettslig håndheving kan supplere eller erstatte offentligrettslig håndheving. Drøftelsen begrenses til områder der det både finnes offentligrettslig regelverk og håndhevingsorganer og sivilrettslige regler som gir borgerne individuelle rettigheter overfor andre, det være seg andre private rettssubjekter eller det offentlige.

Det går et grunnleggende skille mellom offentligrettslig reguleringslovgivning og kontroll med offentligrettslig regelverk på den ene siden og privatrettslige regler og privat rettshåndhevelse på den andre. Men i en del tilfelle glir privat og offentligrettslig rettshåndhevelse over i hverandre fordi den part hvis interesser skal ivaretas ofte er den samme, nemlig borgerens. Deler av finanslovgivningen er gitt for å sikre borgernes bankinnskudd og forsikringsinnbetalinger, forbrukerlovgivningen skal beskytte forbrukerne mot urimelig markedsføring, og helselovgivningen skal sikre at borgerne får en forsvarlig og betryggende behandling ved sykdom. Det sivilrettslige motstykket til de to sistnevnte reglene er borgerens rett til å gå til erstatningssøksmål mot legen for feilbehandling og forbrukerens rett til å kreve å få kjøpt varen til annonsert pris. Forskjellen fremkommer bl.a. når man ser på hvordan reglene håndheves. Mens offentligrettslige regler håndheves av det offentlige, er det altså opp til den enkelte å forfølge privatrettslige regler.

Dette fremstilles skjematisk i tabell 16.1.

16.3.2 Nærmere om hvordan privat rettshåndhevelse skjer og behandlingen av sivile tvister

Privat rettshåndhevelse betyr at det er borgeren selv som forfølger et krav overfor et annet rettssubjekt (en bedrift, det offentlige eller en annen borger). Hun må da anlegge sak ved de allminnelig domstoler og sannsynligvis søke råd hos en advokat. Dette er ressurskrevende. Utvalget vil i det følgende gjennomgå gangen i en rettstvist og gi et bilde av kostnadene forbundet med domstolsbehandling, da dette gir en viktig bakgrunn for den senere drøftelsen av privat rettshåndhevelse som alternativ til den tradisjonelle forvaltningsmetode.

På en del områder er det etablert alternativer til tvisteløsning i domstolssystemet, og utvalget vil også beskrive slike ordninger nærmere.

En sivil tvist, eksempelvis en erstatningssak mot en bank som har krevd for høy rente, begynner med at borgeren tar ut forliksklage mot banken. Denne tas opp til behandling i forliksrådet, som skal megle mellom partene med sikte på å oppnå forlik, men forliksrådet kan også på nærmere vilkår avsi dom i saken. Dersom verken dom eller rettsforlik kommer i stand, henvises saken til tingretten for behandling. Saksbehandlingen i forliksrådet er enkel og uformell. Det føres ikke vitner, og adgangen til å bruke advokat er begrenset. For en nærmere redegjørelse for forliksrådets kompetanse, se NOU 2001: 32 Rett på sak, side 248 flg.

Dersom saken ikke finner sin løsning i forliksrådet, eller forliksrådsbehandling ikke er nødvendig, jf. tvistemålsloven § 274, behandles saken i tingretten. Saksbehandlingen er muntlig, dvs. at partene møter personlig i retten og forklarer seg, og det føres bevis for partenes påstander, typisk gjennom vitneforklaringer eller dokumentbevis. Som oftest bistås partene av advokat. I 2001 avgjorde herreds- og byrettene (nå tingrettene) 11 998 sivile saker. Av disse ble 5 249 realitetsbehandlet og avgjort med dom. 194

Det er betydelige kostnader forbundet med domstolsbehandling. Gebyret for å få en sak behandlet ved forliksrådet er kr 700, mens behandling ved tingretten for tiden koster kr 4 200. Gebyret for behandling ved lagmannsretten er kr 17 500. Å føre en sak for retten krever ofte bistand av advokat, og salæret for en ordinær rettstvist kommer fort opp i flere titusener av kroner. Den som taper saken må som hovedregel også betale motpartens saksomkostninger. I tillegg til kostnadene må det antas at det for mange er en betydelig personlig belastning å gå til sak.

Staten har etablert rettshjelpsordninger som skal gi folk med midlere eller lave inntekter gratis advokatbistand, se lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp. Partene kan ha krav på fri rettshjelp dersom inntekten er lavere enn bestemte inntektsgrenser, som avhenger av blant annet sivilstand. Det gis dessuten kun bistand på bestemte rettsområder, blant annet husleietvister, boligtvister og enkelte tvister i familieforhold, for eksempel barnefordelingssaker og skiftesaker.

I tillegg har mange borgere rettshjelpsdekning gjennom forsikringen sin, særlig innbo-, villa- og bilforsikring. Forsikringstaker må gjennomgående betale en egenandel på rundt 20 % av beløpet. Forsikringen har også et øvre tak. Dette varierer fra selskap til selskap, men ligger ofte på ca. 75 000 kroner.

Utvalget finner grunn til kort å nevne hovedkonklusjonene fra to andre utvalg som har lagt frem utredninger som kan gi folk adgang til enklere og rimeligere domstolsbehandling, nemlig om ny tvistemålslov og om bedring av konkurransen i advokatnæringen.

Tvistemålsutvalget (TMU) som fremla sin utredning i desember 2001, og der høringsrunden ble avsluttet 1. desember 2002, foreslår flere regler som er ment å redusere kostnadene ved domstolsbehandling. TMU foreslår blant annet å innføre en småkravsprosess som skal omfatte alle krav med tvistebeløp under 2 G (ca. kr 110 000). Rettsgebyret vil være lavere enn ved ordinær domstolsbehandling, og partene kan kun kreve dekket advokatutgifter tilsvarende 10 % av tvistesummen, begrenset oppad til kr 25 000. Dette vil, etter TMUs oppfatning, gi et forenklet tvisteløsningsalternativ som medfører lavere kostnader og mindre ressursbehov enn dagens regler. For en nærmere redegjørelse for småkravsprosessen vises til NOU 2001: 32 Rett på sak side 762 flg.

Tvistemålsutvalget foreslår også at det innføres gruppesøksmål. Det betyr at en enkeltperson, en organisasjon e.l. kan gå til søksmål på vegne av en gruppe med identiske eller tilnærmet identiske krav, eksempelvis alle som har vært abonnent hos et bestemt teleselskap og betalt for høye tellerskritt, eller en gruppe personer som har kjøpt en serieprodusert vaskemaskin med samme feil. Se nærmere om forslaget i NOU 2001: 32 Rett på sak side 476.

Det ligger ikke til Sanksjonsutvalget å foreta noen selvstendig vurdering av de tiltakene Tvistemålsutvalget foreslår. I oppfølgingen av de deler av Sanksjonsutvalgets forslag der det er aktuelt, bør det imidlertid ses hen til de konklusjoner departementet kommer til i oppfølgingen av forslaget til ny tvistemålslov.

Nylig fremla det såkalte Advokatkonkurranseutvalget sin utredning. Siktemålet for utvalgets arbeid var å ”gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest”. Hovedvirkemidlet for å oppnå dette var i oppnevningen angitt til ”[å] sikre en effektiv konkurranse” i markedet for slike tjenester. 195

Sanksjonsutvalget vil her kort nevne enkelte av Advokatkonkurranseutvalgets konklusjoner:

• Advokatene og andre juridiske tjenesteytere må pålegges en sterkere prisopplysningsplikt ved inngåelse av oppdrag.

• Tilbydere av juridiske tjenesteytere bør oppmuntres til å bruke resultatavhengige salæravtaler i de tilfeller det kan være hensiktsmessig.

Advokatkonkurranseutvalget peker også på muligheten for å etablere et sentralt internettsted for uprofesjonelle brukere og iverksette en informasjonskampanje, og på betydningen av mer generell informasjon om rettshjelpsordninger og forsikringsordninger. I tillegg foreslår et flertall i utvalget at andre enn advokater gis adgang til å føre saker for domstolene.

Mange tvister løses utenfor domstolsapparatet og uten bistand fra advokat. På forbrukersektoren er det eksempelvis etablert til sammen 17 reklamasjonsnemder som løser tvister mellom selger/tjenesteyter og kjøper. Disse nemndene er etablert etter avtaler mellom Forbrukerrådet og den enkelte bransjeforening. Deltagelse i de fleste nemndene er frivillig. Utvalget nevner imidlertid at det nå er foreslått lovfestet plikt for alle finansforetak til å delta i en eller flere klagenemnder, se nærmere Banklovkommisjonens utredning i NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II. Det er videre vedtatt i inkassoloven at det kan stilles som betingelse for å få inkassobevilling at inkassoselskapet slutter seg til inkassonemnda, se nærmere under 16.5.

Nemndene er sammensatt med en representant fra henholdsvis kjøper og selger/tjenesteytersiden og en nøytral formann. Nemndenes avgjørelser er i de fleste tilfeller rådgivende, men erfaring har vist at avgjørelsene etterleves i stor grad. Banklovkommisjonen mener ”gode grunner taler for at disse klagenemndenes avgjørelser [på bank og forsikringsområdet] bør gis retts- og tvangskraft, men at dette spørsmålet bør behandles som en del av forslaget til ny tvistelov”. 196 I pakkereiseloven 197 er det også åpnet for at det ved forskrift kan besluttes at pakkereisenemndas avgjørelser skal gis tvangs- og rettskraft.

Nemndene behandler en rekke saker hvert år. Bankklagenemnden, som behandler tvister om banktjenester, for eksempel saker om misbruk av bankkort, behandlet 634 saker i 2001. Eiendomsmeglernemnda, som behandler klager på utførelsen av eiendomsmeglertjenesten, for eksempel at eiendomsmegler har gitt mangelfulle opplysninger om eiendommen, behandlet 206 saker. Behandlingen er gratis for borgeren.

Av interesse for Sanksjonsutvalgets arbeid er også at slike nemder er etablert på en rekke områder der det eksisterer tilsynsorganer, eksempelvis er det nylig etablert en inkassonemnd. Utvalget er av den oppfatning at reklamasjonsnemndene bidrar til å gjøre privat rettshåndhevelse lettere for folk flest, fordi behandlingen er enklere og billigere enn ved de alminnelige domstoler.

På forbrukerområdet er det også etablert et eget organ, Forbrukertvistutvalget (FTU), som behandler tvister som gjelder forbrukerkjøp og håndverkstjenester, se lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister. FTU er sammensatt med representanter fra henholdsvis kjøper- og selgersiden og ledes av en nøytral formann. Avgjørelsene har rettskraft dersom de ikke bringes inn for domstolene innen fire uker fra forkynnelsen. I 2002 behandlet Forbrukertvistutvalget 663 saker.

Det er også etablert andre utenrettslige tvisteløsningsorganer, blant annet husleietvistutvalget, som ikke reiser noen særspørsmål av betydning i denne sammenheng.

16.3.3 Eksempler på hvordan privat rettshåndhevelse kan erstatte eller supplere den tradisjonelle forvaltningsmetode

Utvalget vil i dette avsnittet kort og skjematisk gi to eksempler som kan illustrere hvordan håndhevelse av offentlig- og privatrettslige regler glir sammen, og vise hvordan privat rettshåndhevelse kan være et supplement eller en erstatning til straff og sanksjoner og sikre at reglene etterleves. Det er imidlertid grunn til å understreke at det vil kreve en grundig utredning dersom disse endringene skal gjennomføres på de nevnte områder.

Som tidligere nevnt, er det gitt en rekke regler som skal beskytte mot forskjellige former for ulovlig markedsføring, for eksempel villedende markedsføring, uetisk markedsføring og uønsket markedsføring. Det er dessuten opprettet et organ, Forbrukerombudet, som fører tilsyn med regelverket. Brudd på markedsføringslovens bestemmelser kan føre til reaksjoner i form av tvangsgebyrer, jf. markedsføringsloven 198 § 16, og straff, jf. § 17. Spørsmålet utvalget vil vurdere i lys av problemstillingen ovenfor, er om privat rettshåndhevelse kan sikre en like effektiv håndhevelse av reglene som den Forbrukerombudet utfører i dag.

I april 2001 ble det utgitt en utredning om reklamens bindende virkning som foreslår at reklamebudskap skal være bindende for den næringsdrivende. 199 Lover annonsen at en sykkel koster kr 499 på tilbud skal forbrukeren også ha krav på å få kjøpt sykkelen til denne prisen. Det holder altså ikke at den næringsdrivende hevder at de 4 syklene han hadde på lager er utsolgt eller at prisen egentlig var kr 1 499.

En slik annonsering ville vært et brudd på markedsføringsloven. Forbrukerombudet ville i så fall ha tilskrevet den næringsdrivende og krevd at firmaet skulle avstå fra lignende markedsføring i fremtiden. Dersom dette ikke ble etterkommet, kunne resultatet blitt at Forbrukerombudet nedla forbud mot å benytte denne markedsføringsformen og kombinert dette med tvangsgebyr som måtte betales dersom den næringsdrivende gjentok markedsføringstiltaket.

Som et supplement eller alternativ kunne, dersom reklamebudskapet ble ansett bindende, en eller flere forbrukere gått til sak mot den næringsdrivende og kreve å få kjøpt en tilsvarende sykkel til kr 499. Spørsmålet som oppstår i forlengelsen er dette: Vil en slik privat rettshåndhevelse sikre etterlevelsen av markedsføringsloven på en like god eller bedre måte enn ved straffetrusler og administrativ sanksjonering?

Inkassoloven200 inneholder en rekke regler knyttet til inkassovirksomhet, blant annet om vilkår for å drive inkassovirksomhet, sikkerhetsstillelse, håndtering av betrodde midler og regler for god inkassoskikk. Kredittilsynet fører tilsyn med inkassoforetakene. Dersom en inkassator bryter reglene for god inkassoskikk kan inkassator i alvorlige tilfelle miste inkassobevillingen.

Brudd på reglene for god inkassoskikk får også sivilrettslige virkning. Den nylig etablerte klagenemnda for inkassovirksomhet 201 behandler saker om brudd på god inkassoskikk. Nemnda kan avgjøre at inkassator ikke har krav på inkassosalær. I dette ligger et insentiv til å følge regelverket, noe som sannsynligvis vil føre til færre overtredelser.

16.3.4 Organisasjoners søksmålsadgang og mulighet for å opptre som partshjelper

På enkelte områder finnes organisasjoner som arbeider for spesielle interesser, for eksempel miljø, boligeiere, leietagere eller forbrukere. Disse kan være privat eller offentlig opprettet, og enten være privat finansiert, slik for eksempel Huseiernes Landsforbund er, eller hovedsakelig statlig finansiert, slik Forbrukerrådet er.

Tvistemålsutvalget foreslår en videreføring av gjeldende rett om at foreninger, organisasjoner eller offentlig forvaltning kan fremme representative søksmål. 202 Tvistemålsutvalget foreslår videre en presisering av organisasjoners og foreningers adgang til å opptre som partshjelper (hjelpeintervenient) i saker. I utkastets § 15-8 første ledd bokstav b, heter det:

”Partshjelp kan tillates for

- organisasjoner og foreninger, samt offentlig organer med oppgave å fremme særskilte interesser, i sak som ligger innenfor deres formål [etter § 1-4]”.

Sanksjonsutvalget ser betydningen av at organisasjoner kan tre inn i privatpersoners prosesser som her foreslått. Organisasjonen kan bidra med kompetanse og i en del tilfelle også med økonomisk bistand, og således gjøre den private rettshåndhevelse mer effektiv.

16.3.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget er av den oppfatning at privat rettshåndhevelse kan supplere offentligrettslig sanksjonering. I hvilken grad dette skjer avhenger imidlertid av flere forhold som utvalget kommer tilbake til nedenfor. Utvalget vil understreke at privat rettshåndhevelse som supplement uansett bare er aktuelt på områder der regelverket gir den enkelte borger klare rettigheter overfor andre rettssubjekter, typisk på forbrukerområdet, finansområdet og tilsvarende. En slik ordning er uaktuell på områder der det ikke finnes noen sivilrettslig motpart og på områder der det åpenbart er en samfunnsmessig oppgave å reagere mot lovbrudd, typisk på miljøområdet og veitrafikkområdet.

Videre understreker utvalget at en forutsetning for at privat retthåndhevelse kan ha en funksjon som supplement til den tradisjonelle forvaltningsmodellen, er at borgerne har faktisk mulighet til å forfølge sine krav. Det må med andre ord finnes tvisteløsningsalternativer, både i og utenfor domstolene. Utvalget fremhever særlig behovet for at ordningen med reklamasjonsnemnder opprettholdes og utvikles, og slutter seg til Tvistemålslovutvalgets vurdering, om at ”dette alt i alt [er] et godt tilbud som domstolene, uansett hvilke reformer som kan tenkes gjennomført, vil ha vanskeligheter for å konkurrere med”. 203

I hvilken grad privat rettshåndhevelse kan supplere sanksjonering vil avhenge av flere forhold. For eksempel kan kostnadene forbundet med domstolsbehandling være betydelige, se nærmere om dette ovenfor. Dessuten er det tids- og ressursmessig belastende å forfølge et krav. I enkelte saker, kanskje særlig på forbrukerområdet, er det dessuten snakk om små beløp for hver enkelt borger, noe som gjør motivasjonen for å gå til sak liten. At det for forbrukerkollektivet totalt kan dreie seg om betydelig summer kan det neppe forventes at den enkelte skal ha for øye når hun vurderer om hun skal gå til sak. Det kan derfor ikke forventes at borgerne, verken enkeltvis eller i grupper, vil forfølge sivilrettslige krav i et slikt omfang at dette alene kan være et argument for avkriminalisering og fjerning av administrative sanksjoner. Privatrettslig forfølgning vil derfor i stor grad gi de næringsdrivende en bitvis korreks; en mer samlet og strukturert oppfølging av en næring, en yrkesgruppe eller lignende, skjer, slik utvalget ser det, best gjennom den tradisjonelle forvaltningsmodell.

Det finnes heller ikke alltid noen økonomisk interesse å forfølge. Ulovlig registrering i et dataregister er en typisk krenkelse av ikke-økonomisk karakter som utvalget finner det lite sannsynlig at privatpersoner vil forfølge i særlig grad. Det kan også reises prinsipielle innvendinger mot at den enkelte borger skal ha et ansvar for at fellesskapets interesser etterleves. Særlig gjelder dette på områder av sentral betydning for den enkelte borger, som for eksempel ved helsetjenester. I noen tilfeller vil for øvrig konsekvensene av et lovbrudd være så store at et erstatningskrav ikke kan reparere skaden, for eksempel ved miljøutslipp.

Men det finnes også argumenter som tilsier at lovgiver bør vurdere privatrettslig håndheving som et supplement til annen regulering og håndheving.

Utvalget er ikke i tvil om at effektiv privat rettshåndhevelse vil ha en preventiv effekt overfor de næringsdrivende og dermed bidra til at regelverket etterleves. Dersom et antall potensielle sykkelkjøpere ved avgjørelse i Forbrukertvistutvalget hadde vunnet retten til å få kjøpt en sykkel til 499 kroner som var feilannonsert, ville det utvilsomt skjerpe den næringsdrivendes årvåkenhet ved senere markedsføringskampanjer. Det ville også skjerpet andre næringsdrivendes aktsomhet.

Privatrettslige avgjørelser kan dessuten være mindre inngripende enn avgjørelser fra offentlige organer, noe som i enkelte tilfelle kan være en fordel. Det skal f.eks. alvorlige lovbrudd til før en eiendomsmegler fratas eiendomsmeglerbevillingen. Reklamsjonsnemnda for eiendomsmeglere reagerer mot megleres lovbrudd i en rekke saker hvert år, eksempelvis ved å redusere meglerens salær. Privatrettslige reaksjoner vil dermed i mange tilfelle også være mer fleksible enn offentligrettslige.

16.4 Det offentliges bruk av markedsmakt

I avsnittet ovenfor drøftet utvalget hvorvidt privatrettslig håndheving kan være et supplement, eller endog et argument for avkriminalisering og fjerning av administrative sanksjoner. I dette avsnittet vil utvalget vurdere hvorvidt det offentlige kan bruke markedsmakt for å oppnå etterlevelse av reglene uten bruk av sanksjoner.

Det offentlige er en stor kjøper av varer og tjenester fra private aktører. Hvordan disse innkjøpene skal gjøres er regulert i et omfattende regelverk, blant annet i lov 16. juni 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. For utvalgets arbeid har det særlig interesse å se nærmere på det regelverket som stiller krav om at næringsdrivende som legger inn anbud på ulike kontrakter med det offentlige, må avgi erklæringer om at de skal følge regelverket. I forskrift om offentlige anskaffelser 204 heter det eksempelvis i § 5-15:

”Oppdragsgiver skal kreve at samtlige norske leverandører fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt.”

Videre bestemmer § 5-16:

”For arbeid som skal utføres i Norge skal oppdragsgiver kreve at samtlige leverandører fremlegger en egenerklæring i samsvar med vedlegg 2 om at leverandøren oppfyller, eller ved eventuell tildeling av kontrakt, vil oppfylle, lovbestemte krav i Norge innen helse, miljø og sikkerhet (HMS). Denne bestemmelsen gjelder ikke varekontrakter.”

Leverandører til offentlig sektor skal ved egenerklæringen altså bekrefte at virksomheten arbeider systematisk med å implementere et HMS-system som er i overensstemmelse med gjeldende HMS-lovgivning.

Som nevnt er stat og kommune en meget betydelig etterspørrer av varer og tjenester, ikke minst på områder med et omfattende offentligrettslig regelverk, eksempelvis innen bygg- og anlegg. Dersom det offentlige stiller krav om etterlevelse av offentligrettslig regelverk som betingelse for å inngå kontrakter, vil det sannsynligvis føre til bedre etterlevelse av regelverket, med mindre bruk av sanksjoner. Det ligger ikke i utvalgets mandat å foreta noen grundig vurdering av ordninger som her beskrevet, men utvalget finner likevel grunn til å påpeke den mulighet som ligger i å bruke markedsmakt for å styre de næringsdrivendes adferd i riktig retning.

16.5 Andre insentiver knyttet til etterlevelse av loven

En viktig oppgave for offentlige myndigheter er å styre de forskjellige aktørenes adferd i en bestemt retning. Lykkes man med dette, reduseres både behovet for å etablere en tradisjonell forvaltningsmodell med offentlig regulering og tilsyn og behovet for bruk av straff og andre sanksjoner. I dette avsnittet vil utvalget beskrive og vurdere enkelte ordninger der det i stedet for en tradisjonell forvaltningsmodell er valgt andre løsninger for å oppnå de samme politiske målene. Det foreligger her ikke nødvendigvis noen konflikt mellom de næringsdrivende og borgeren, tvert i mot kan det like ofte være et interessefellesskap. I de eksemplene som beskrives vil det heller ikke være noen privat part til å forfølge kravet.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gi en samlet fremstilling av slike ordninger, men finner likevel enkelte ordninger såvidt interessante at det er grunn til å peke på dem.

Det er et viktig miljøpolitisk mål at avfall innsamles og gjenvinnes, og det er derfor fastsatt særskilte returordninger for enkelte avfallstyper, såkalte produsentansvarsordninger. Blant annet gjelder dette bildekk, kasserte batterier og hvite- og brunevarer. Ordningene er regulert gjennom en kombinasjon av forskrifter og frivillige avtaler. Forskriften pålegger importører og produsenter å sørge for innsamling og gjenvinning av produktene når de ender som avfall. Som et supplement til dette, er det inngått avtaler mellom miljøvernmyndighetene og bransjeorganisasjonene for de aktuelle produktene der bransjeorganisasjonene har forpliktet seg til å etablere felles landsdekkende systemer for gjennomføring av forpliktelsene i forskriften. I praksis er dette gjort ved at bransjen har opprettet ordninger som sørger for innsamling, lagring, transport og behandling av avfallet. Ordningen finansieres ved at den enkelte produsent og importør legger et ”miljøgebyr” på sine produkter som i sin tur skal finansiere det aktuelle returselskap.

Utvalget ser på disse ordningene som et interessant alternativ til den tradisjonelle måten å drive forvaltning på. Riktignok er plikten til å samle inn og gjenvinne gitt i forskrift, men dette er bygd ut med samarbeidsavtaler mellom bransjen og det offentlige, som, slik utvalget ser det, bidrar til etterlevelse av loven uten at det er behov for ileggelse av sanksjoner. Det bidrar dessuten til å avlaste Statens Forurensningstilsyn, som fører tilsyn med regelverket, fordi deltagelse i den sentrale returordningen vil være en garanti for at regelverket etterleves. Alternativet ville vært å føre tilsyn med den enkelte produsent og importør, noe som hadde blitt betydelig mer ressurskrevende.

Salg eller utleie av spill som inneholder grove voldsskildringer er straffbart, se straffeloven § 382. 205 De forhold som har blitt anmeldt har imidlertid blitt henlagt av politiet. Det er nå etablert 206 en ordning for alders- og innholdsmerking av dataspill, der alle som produserer eller importerer slike spill forplikter seg til å merke dem etter nærmere fastsatte kriterier. Ordningen er initiert av bransjen selv, mens Statens Filmtilsyn har bidratt til å tilrettelegge ordningen. Av interesse er det også at ordningen er europeisk, noe som har særlig betydning ettersom dataspill i all hovedsak selges internasjonalt.

Merkeordningen er et klart alternativ til den tradisjonelle måten å regulere på, som for eksempel ville vært å gi en lov om alders- og innholdsmerking av dataspill med tilhørende sanksjoner og der et forvaltningsorgan, eksempelvis Statens Filmtilsyn, skulle føre tilsyn med reglene.

Kilde: ISFE (Interactive Software Federation of Europe)

Kilde: ISFE (Interactive Software Federation of Europe)

Et annet eksempel er ordningen med skogavgift. Ordningen fungerer slik at den som kjøper tømmeret holder tilbake deler av avgiften, mellom 8 og 25 % av tømmerverdien, avhengig av skogeierens ønske. Pengene overføres så til en konto som følger skogeiendommen. Skogeieren kan bruke midlene til en del spesifikke tiltak, blant annet planting, skogbruksplanlegging, grensemerking, kursvirksomhet og skogsveiutbygging.

Ordningen synes å bidra til å oppfylle intensjonene i skogbrukspolitikken, nemlig å sørge for blant annet gjenplanting, god ressursforvaltning og kompetanseheving. Det er også slik at det er sammenheng mellom hvilke formål myndighetene ønsker å fremme i skogbrukspolitikken og de tiltak skogavgiften kan brukes til.

Igjen kan det være interessant å sammenligne med andre måter å regulere på. I et tradisjonelt forvaltningssystem ville det vært gitt regler som påbød skogeieren å investere et visst antall prosent av salgssummen i gitte tiltak (avhengig av skogbrukspolitiske ønsker), og brudd på bestemmelsen ville medført tvangsmulkt eller gebyrer, kanskje straff.

Også andre politiske målsetninger kan nås ved andre former for statlig styring enn sanksjoner, jf. eksempelvis den nylig vedtatte ordningen om at det som vilkår for å få inkassobevilling kan stilles krav om at søkeren må slutte seg til en klagenemndsordning som er etablert i samarbeid mellom bransjeforeningen og Forbrukerrådet eller annen institusjon som representerer forbrukere, se inkassoloven § 5 femte ledd. Ved bruk av lovgivning sikres forbrukeren et tvisteløsningsalternativ, som igjen kan ha betydning for spørsmålet om bruk av sanksjoner.

16.6 Bransjetiltak

16.6.1 Innledning

Som kjent er det opprettet en rekke tilsynsorganer som skal føre tilsyn med at offentligrettslig regelverk følges. I tillegg har en del bransjeforeninger etablert såkalte selvdømmeordninger, dvs. internt regelverk med dertil hørende reaksjoner mot medlemmer som bryter regelverket. Formålet med slike ordninger er først og fremst å bidra til at bransjen ”holder orden i eget hus”. Dette bidrar i sin tur til bransjens renommè ved at man kan bli kvitt medlemmer som utøver yrket på en måte som skader bransjen. For borgerne har bransjeordninger ofte mindre betydning fordi avgjørelser som fattes i bransjens organer i mindre grad får direkte betydning for den enkelte. Utvalget vil i det følgende beskrive enkelte slike ordninger, samt vurdere om de kan styre adferd i en retning som bidrar til bedre etterlevelse av loven slik at behovet for å bruke straff og andre sanksjoner blir mindre.

Utvalget vil ikke her gå nærmere inn på tilfeller der private organer har fått delegert offentlig myndighet, da dette behandles i kapittel 14, og heller ikke rene foreningsrettslige ordninger, for eksempel innenfor idrettens organisasjoner. Interne klagenemnder som behandler sivile klager fra en borger, blir heller ikke behandlet. 207

16.6.2 Eksempler på selvdømmeordninger

Enkelte bransjer har en streng selvjustis, og ofte er det opprettet egne organer som skal ivareta denne, gjerne i form av etiske utvalg, bransjekomitéer eller disiplinærutvalg. Eksempelvis er det vedtatt egne legeetiske regler som omhandler pasientbehandling, forsvarlig drift av legekontor, markedsføring av legetjenester osv., og det er etablert et eget råd (Rådet for legeetikk) som skal dømme i saker der det påstås brudd på de legeetiske reglene. Saker kan bringes inn for rådet av enkeltpersoner, organisasjoner eller organer i Legeforeningen. Rådet og utvalgene kan også selv ta saker opp til behandling, se Reglement for Rådet for legeetikk og avdelingenes utvalg for legeetikk § 6.

Når det gjelder ”sanksjoner”, heter det i § 12:

”Hvis Rådet eller et utvalg mener at en lege har overtrådt de etiske regler, kan det uttale sin beklagelse overfor legen eller gi legen en reprimande. Videre kan det gis pålegg om at de påklagede forhold beklages og/eller bringes til opphør.

Hvis Rådet mener at en lege på en særdeles graverende måte har overtrådt de etiske regler for leger slik at han/hun bør ekskluderes av Legeforeningen, sendes saken til sentralstyret med forslag om eksklusjon. Også i tilfelle en lege ikke vil rette seg etter en avgjørelse i Rådet, kan eksklusjon foreslås.”

I perioden juni 1999 til juni 2000 behandlet rådet 20 saker.

På helseområdet er det også bygd opp et omfattende offentlig apparat som skal føre tilsyn med helsepersonell, herunder leger. Det er knyttet sanksjoner til brudd på regelverket, blant annet kan det gis advarsel, og Helsetilsynet kan tilbakekalle autorisasjonen til helsepersonell som er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig, eller på grunn av adferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen, jf. lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

Eiendomsmegling er et annet eksempel. Norges Eiendomsmeglerforbund (NEF) organiserer de fleste av landets statsautoriserte eiendomsmeglere. I NEF’s etiske regler er det gitt bestemmelser om markedsføring av eiendomsmeglertjenester, utførelse av megleroppdraget, egenhandel osv. Medlemmenes plikt til å innordne seg reglene følger av Etiske regler § 11:

”Medlemmene plikter å innordne seg etter Norges Eiendomsmeglerforbunds etiske regelverk, og faglig leder plikter å sørge for at foretakets ansatte også følger disse regler.

Medlemmene plikter å etterkomme pålegg fra Norges Eiendomsmeglerforbund om å skaffe tilgang til de opplysninger som er nødvendige for å undersøke om det er begått brudd på disse etiske regler.

Medlemmene plikter å respektere vedtak fra Norges Eiendomsmeglerforbund. Denne bestemmelsen hindrer ikke et medlem i å ta rettslige skritt dersom det er uenighet i en avgjørelse som er fattet av Norges Eiendomsmeglerforbund.”

Det er opprettet en egen disiplinærnemnd som kan ilegge sanksjoner for brudd på de etiske reglene. Disiplinærnemnden har myndighet til å gi sanksjoner i form av skriftlig begrunnet advarsel/irettesettelse og/eller utskrive gebyrer maksimert til kr 10 000 ved et medlems eller en lokalforenings brudd på lover, vedtekter, etiske regler og annet regelverk som er vedtatt av NEF og NEF's Servicekontor, og ved manglende oppfølging av vedtak, påbud og betaling.

Et medlem kan også ekskluderes dersom man finner at det skader forbundet eller bransjen.

Eiendomsmeglingsvirksomhet er også regulert i lov 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling, som gir bestemmelser både om virksomheten som sådan, eksempelvis om plikten til å stille sikkerhet, og hvordan megleroppdraget skal utføres. Brudd på eiendomsmeglerloven kan sanksjoneres. Kredittilsynet kan tilbakekalle eiendomsmeglerbevillingen dersom en person eller et foretak grovt eller gjentatte ganger har overtrådt sine plikter etter loven, eller har gjort seg skyldig i mislige forhold som gir grunn til frykt for at virksomheten kan skade allmenne interesser. Mange tilbakekall skjer ellers på grunn av konkurs eller andre økonomiske problemer i foretaket. Kredittilsynet kan også tilbakekalle eiendomsmeglerbrev for enkeltpersoner. Brudd på lovens bestemmelser er også straffbare.

I 2001 mistet fem selskaper retten til å drive eiendomsmegling, mens det tilsvarende tall for 2002 var 11. To personer fikk sitt meglerbrev tilbakekalt i løpet av 2001 (og ingen i 2002).

Et regelbrudd kan altså bli møtt med reaksjoner både fra tilsynsorganet og bransjens egne organer. Utvalget nevner at slike doble systemer er relativt vanlige. Tilsvarende ordninger gjelder blant annet for tannleger, psykologer, inkassoforetak og takstmenn.

Utvalget nevner også at Kredittilsynet og Den norske Revisorforening (DnR) har inngått en avtale om samordning av kontrollen med norske revisorer tilknyttet DnR. Kredittilsynets ansvar for tilsyn med revisorene vil ikke endres, men tilsynet vil delvis bygge på det arbeid DnR utfører og godkjenne DnR’s kontrollplan. Dette er, slik utvalget ser det, et interessant eksempel på samspillet mellom offentlig kontroll og bransjekontroll.

16.6.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil i det følgende drøfte i hvilken grad bransjetiltak og selvdømmeordninger kan sikre etterlevelse av regelverket og enten supplere eller erstatte offentligrettslig regelverk og tilsyn. Dette vil naturligvis variere fra område til område. Momentene nedenfor vil derfor ha ulik vekt ut fra hvilket område man er på.

En forutsetning for at selvdømmeordninger skal fungere effektivt er at bransjen har høy organisasjonsprosent og god bransjedisiplin, altså at medlemmene følger bransjeforeningens pålegg og avgjørelser. I enkelte organisasjoner er medlemsprosenten svært høy, eksempelvis er 93,8 prosent av landets leger medlem av legeforeningen, mens ca. 86 prosent av landets eiendomsmeglere er medlem av NEF.

Men selv der disse forutsetningene er på plass, er utvalget tvilende til hvorvidt slike ordninger kan bli mer enn et supplement til offentlig kontroll. En viktig del av tilsynsorganenes arbeid er å få kjennskap til brudd på reglene, og slik kjennskap oppnås blant annet gjennom stedlig og dokumentbasert tilsyn. Kredittilsynet gjennomførte for eksempel i 2002 til sammen 71 stedlige tilsyn i eiendomsmeglerforetak, hos advokater med eiendomsmegling i egen praksis og hos boligbyggelag. I tillegg mottar de fleste tilsynsorganer klager fra borgerne, noe som utgjør et viktig grunnlag for å avdekke problemer både med bransjen generelt og enkeltaktører spesielt.

Utvalget stiller seg tvilende til hvorvidt bransjeorganer generelt vil ha tilstrekkelig kapasitet til å etablere et kontrollapparat som kan håndtere tilsyn i denne størrelsesorden. Det kan også reises store prinsipielle innvendinger mot et system der bransjen skal føre kontroll med sine egne medlemmer. Borgerne vil selvsagt sende konkrete klager også til et bransjeorgan, men disse vil neppe komme i et så stort antall at det kan gi grunnlag for et effektivt tilsynsarbeid. Dessuten vil borgernes tillit til et rent bransjeorgan neppe være like stort som til et offentlig tilsynsorgan.

På enkelte områder er det uansett vanskelig å tenke seg at det offentliges kontroll skal trappes ned. Særlig gjelder dette på områder som berører sterke samfunnsmessige interesser, for eksempel helsesektoren.

Utvalget er imidlertid av den oppfatning at bransjeordninger kan være et nyttig supplement til offentlig tilsyn, og inntrykket er at disse ordningene på mange områder fungerer godt. Samordningsavtalen mellom Kredittilsynet og Den norske Revisorforening er et nærliggende eksempel på dette. Bransjeordninger bidrar dessuten til at bransjen får oversikt over sine egne medlemmer, noe som selvsagt er nyttig for å bedre bransjens standard generelt. Utvalget ser det imidlertid generelt slik at selvdømmeordninger vanskelig kan tenkes helt å erstatte offentlig regulering, og dermed gi grunnlag for å avkriminalisere eller fjerne administrative sanksjoner.

16.7 Kvalitetsmerking gjennom medlemskap i bransjeforeninger

For mange yrker er det et vilkår for utøvelsen at man har autorisasjon eller bevilling. Slik er det for eksempel for leger og statsautoriserte eiendomsmeglere. Formålet er å kontrollere at utøveren har den nødvendige formelle kompetanse for å utøve yrket. I en del tilfelle er det også knyttet forsikringsordninger og krav om å stille økonomisk garanti for soliditet og potensielle erstatningskrav til autorisasjonen. I tillegg vil autorisasjonen ha betydning for borgeren som skal velge en kontraktspart. Den bidrar også til å gi det offentlig mer effektive sanksjonsmuligheter, ettersom en autorisasjon ikke bare kan tildeles, men også kalles tilbake. Autorisasjon og bevilling tildeles ofte av et offentlig organ, men i enkelte tilfelle er tildelingen delegert til bransjens egne organer, slik situasjonen er for tildeling av mesterbrev, se nærmere om dette i kapittel 14.

I tillegg er utøveren ofte medlem av en bransjeforening, der medlemskapet gir rett til å bruke en spesiell benevning i tilknytning til yrkestittelen, for eksempel avokat MNA (medlem av Norsk Advokatforening) eller eiendomsmegler MNEF (medlem av Norges Eiendomsmeglerforbund). Slike betegnelser fungerer på mange måter som et kvalitetsmerke for utøveren, og bidrar til at borgerne kan velge bransjemedlemmer som kontraktsparter.

16.8 Merkeordninger

I det mylder av varer og tjenester som tilbys borgerne hver eneste dag, er det selvsagt viktig å gjøre riktige valg ut fra de preferanser en har. I så måte kan merkeordninger bidra til å hjelpe forbrukerne til å velge riktig produkt eller butikk, eksempelvis et miljøvennlig produkt, et produkt som passer for barn, eller en butikk med gode reklamasjonsrutiner. I tillegg kan det i tilknytning til merkeordningen gis regler om hva bransjen mener skal være tillatt og ikke tillatt, og legges til rette for bransjekontroll, ved at de som bryter reglene kan miste retten til å bruke merket.

Ordningene kan være statlig initiert, men faglig frittstående, slik eksempelvis miljømerket Svanen er, eller rene private initiativer, slik eksempelvis Nsafe-merket er.

Utvalget vil gi en noe nærmere beskrivelse av dette, fordi det illustrerer hvordan selvregulering gjennom merkeordninger kan være et alternativ til den tradisjonelle forvaltningsmetode.

Da internetthandelen begynte å få noe omfang, ble det diskutert hvordan man skulle sørge for at internettbutikkene overholdt regelverket. Alle regler som gjaldt ved ordinær handel, typisk markedsføringsloven og kjøpsloven, gjaldt også ved internetthandel, men i tillegg oppsto en del særproblemer knyttet til betaling, levering og personvern, som ikke var direkte lovregulert. På enkelte av disse områdene var det etablert tilsynsorganer, eksempelvis Forbrukerombudet, mens det på andre områder ikke var det. Det ble tidlig diskutert hvordan man skulle styre forbrukerne mot de seriøse nettbutikkene. Ikke minst var bransjen selv interessert, fordi man unngikk at mange forbrukere handlet i useriøse butikker og dermed fikk en uheldig førstegangsopplevelse med netthandel. Både fra forbrukersiden og bransjesiden var det enighet om at en merkeordning kunne være et godt alternativ, og det ble tatt initiativ for å lage en slik ordning. Dermed ble Nsafe-merket lansert, som er et merke for trygg netthandel, og som kan brukes av forretninger som forplikter seg til å følge et forbrukervennlig kriteriesett fremforhandlet mellom Forbrukerrådet og bransjeforeningen Eforum. Merket kan inndras av en nemnd dersom butikken ikke følger kriteriesettet. De mest sentrale nettaktørene, som banker og butikker, er enten Nsafe-merket eller støtter ordningen.

Men dette kunne også vært gjort annerledes. Dersom man hadde valgt en tradisjonell forvaltningsmodell, ville det blitt etablert en offentlig godkjenningsordning, der tildeling og inndragning av merket ville blitt foretatt av et offentlig organ. I stedet laget bransjen en egen ordning, der bransjen selv tildeler og inndrar merket.

Utvalget kan vanskelig se at merkeordninger kan tjene som et selvstendig argument for å avkriminalisere eller fjerne administrative sanksjoner. Samtidig understrekes at slike ordninger kan være et nyttig supplement til offentligrettslig håndheving ved sannsynligvis å bidra til at etterlevelsen av regelverket blir bedre.

Flere av de ordningene som er etablert eller er under etablering, jf. her særlig aldersmerking av dataspill (se punkt 16.4), bør følges med oppmerksomhet, da disse kan ha overføringsverdi til andre områder.

16.9 Publisering av kontrollresultater og lignende

Daglig opptrer borgerne på en rekke arenaer; vi kjøper mat, går til lege, reiser og går på restaurant. Som nevnt flere ganger ovenfor, er det gjennom offentlig regelverk, selvdømmeordninger og lignende lagt opp til at andre – det offentlige eller bransjen selv – skal kontrollere de forskjellige markedene på vegne av borgerne. I dette avsnittet vil utvalget drøfte ordninger som kan bidra til at borgerne selv utøver denne kontrollen.

Med virkning fra 1. oktober 2001 ble det i Danmark innført en merkeordning der resultatet av fødevareregionenes kontroller skal offentliggjøres for samtlige matvarebutikker og restauranter. 208 Offentliggjøring skjer ved at det settes opp et merke på et godt synlig sted i butikken eller restauranten. Ved hjelp av et ansikt symboliserer dette hvilket resultat som ble oppnådd ved tilsyn. Kategori 1, symbolisert med et ansikt med et stort smil, betyr at det ikke er noen merknader. Kategori 2, symbolisert med et litt mindre blidt ansikt, betyr at det må skje en forbedring på enkelte punkter. Kategori 3, et nøytralt ansikt, betyr at det er gitt påbud eller forbud, mens kategori 4, et surt ansikt, betyr at virksomheten er bøtelagt, politianmeldt eller at bevillingen er inndratt.

Som hovedregel skal tilsynene være uanmeldte, men en virksomhet som har kommet dårlig ut ved en kontroll, har mulighet til å bestille en ny kontroll som skal finne sted innen en uke etter det uanmeldte tilsynet.

Også i andre land er tilsvarende ordninger utbredt. I USA er det eksempelvis ved oppslag i heiser gjort oppmerksom på at kontrollrapport fra siste heisinspeksjon alltid skal være tilgjenglig, tilsvarende skal rapporter fra siste hygienekontroll ligge tilgjengelig i restauranter. I Norge har systematisk fremleggelse av kontrollresultater vært lite brukt. Senhøsten 2002 offentliggjorde imidlertid Statens Næringsmiddeltilsyn navn på utesteder som hadde brutt alkoholloven og næringsmiddelregelverket.

Etter utvalgets oppfatning kan slike ordninger bidra til å lette forbrukernes valg, slik at det kan styre unna virksomheter som driver i strid med regelverket. Dette vil også bidra til at virksomhetenes interesse i å etterleve reglene vil bli ytterligere forsterket, fordi borgerne sannsynligvis vil velge bort virksomheter med dårlige kontrollresultater. Det forutsetter imidlertid blant annet at det offentlige har tilstrekkelig inspeksjonskapasitet og -kompetanse, slik at man ikke risikerer at steder som av kapasitetshensyn ikke har blitt kontrollert, og således heller ikke har blitt tildelt merke, blir valgt bort.

16.10 Utvalgets oppsummering

Utvalget har i dette kapitlet gjennomgått en rekke alternative reguleringsmekanismer. Disse vil sannsynligvis i begrenset grad redusere behovet for sanksjonshjemler, men vil kunne minske behovet for å bruke sanksjoner. Betydningen av alternative reguleringsmekanismer vil variere fra område til område. Utvalget mener imidlertid at slike ordninger representerer interessante alternativer til den tradisjonelle forvaltningsmodellen og derfor bør følges med oppmerksomhet og videreutvikles.

17 Forenklet forelegg

17.1 Kapittelsammendrag

Utvalget anbefaler at de overtredelser som etter gjeldende rett kan medføre forenklet forelegg på bot, blir gjennomgått med utgangspunkt i prinsippene for bruk av straff som utvalget har anbefalt i kapittel 10. Etter utvalgets syn taler gode grunner for at mange av disse kan avkriminaliseres, og boten erstattes med overtredelsesgebyr.

Utvalget har videre vurdert om området for forenklet forelegg bør utvides til saker som nå avgjøres med ordinært forelegg. Som sentrale momenter har utvalget her lagt vekt på om tallet på lovbrudd er så høyt at bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste politiet og påtalemyndigheten, om lovbruddet er av en slik art at det er hensiktsmessig å reagere med standardbøter, og om hendelsesforløpet normalt er være så enkelt og oversiktlig at lovbrudd lett kan konstateres på stedet. Utvalget anbefaler at ordningen med forenklet forelegg utvides til å omfatte nærmere angitte overtredelser av straffeloven, legemiddelloven, vegtrafikkloven, løsgjengerloven, politiloven, og tolloven. I sum omfatter utvalgets forslag lovbrudd der det i 2001 ble utferdiget til sammen mer enn 37 000 ordinære forelegg på bot. Til sammenligning nevnes at det totale antall saker som ble avgjort med ordinært forelegg i 2001 var ca. 83 500, fordelt på ca. 53 500 forseelser og ca. 30 000 forbrytelser. Utvalgets forslag berører således nesten halvparten av alle foreleggssakene.

Utvalget anbefaler at forenklet forelegg skal kunne utferdiges av tjenestemenn i politiet og tollvesenet. Det kan også være aktuelt å gi slik foreleggsmyndighet til tjenestemenn i andre forvaltningsorganer som har begrenset politimyndighet, for eksempel Statens Naturoppsyn.

Utvalget foreslår at de någjeldende satser for botens størrelse og den subsidiære frihetsstraff blir harmonisert. Det anbefales videre at bøtene skal legges sammen dersom gjerningspersonen har begått flere overtredelser (for eksempel både kjørt for fort og ikke overholdt vikeplikten).

Utvalget tilrår at det gjøres visse endringer i saksbehandlingsreglene for forenklet forelegg. Således mener utvalget at det bør innføres en frist for vedtakelse også der et forenklet forelegg ilegges på stedet. Etter gjeldende rett er det slik frist bare når forelegget utferdiges i ettertid, for eksempel etter en automatisk fartskontroll.

Hjemmelen for forenklet forelegg er nå plassert i hver enkelt særlov. Utvalget foreslår at disse blir erstattet av en felles hjemmel i straffeprosessloven.

Utvalget anbefaler at det innføres en begrenset registreringsordning for vedtatte forenklede forelegg for å sikre at man blir oppmerksom på tidligere overtredelser. Registreringen bør begrenses til de overtredelsestyper der det er naturlig å legge vekt på gjentakelse ved vurderingen av om nytt lovbrudd skal behandles som ordinær straffesak med sikte på en strengere reaksjon.

17.2 Bruken av forenklede forelegg etter gjeldende rett

Bot ilagt ved forenklet forelegg er straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg. Forenklet forelegg er derfor ikke et alternativ til straff, men en enklere fremgangsmåte ved ileggelse av straff. De viktigste forskjellene mellom forenklet forelegg og ordinært forelegg er disse:

• Ved forenklet forelegg anvendes faste bøtesatser.

• Forenklet forelegg kan ilegges av tjenestemenn i politiet og tollvesenet. Det kreves ikke beslutning fra påtalemyndigheten som ved ordinære forelegg.

• Ved forenklet forelegg stilles det mindre krav til angivelsen av straffebudet og beskrivelsen av det straffbare forhold. Dette kan gjøres ved stikkord, for eksempel ved avkrysning på en blankett.

• Forenklet forelegg registreres ikke i bøteregisteret.

Straffeprosessloven inneholder ingen bestemmelse om forenklet forelegg. Dette kan derfor bare utferdiges når det har hjemmel i særlov. Slike hjemler er gitt i vegtrafikkloven § 31b 209, tolloven § 68 210 og småbåtloven § 42. 211 Formålet med ordningene er å kunne avgjøre kurante masseovertredelser på en enda enklere måte enn ved ordinære forelegg. På samme måte som ved ordinært forelegg må et forenklet forelegg vedtas av gjerningspersonen for å få rettsvirkning. Anvendelsesområdet er lovbrudd som er mindre alvorlige, som enkelt kan konstateres, og som er egnet til avgjørelse etter standardiserte satser. Det er her ubetenkelig at forelegget kan ilegges av politi- og tolltjenestemenn som har fått den nødvendige opplæring. Bruk av forenklet forelegg gir effektiv håndhevelse, både ved at boten kommer som en umiddelbar reaksjon mot lovbruddet og ved at ileggelsen er mindre ressurskrevende enn ordinær straffesaksbehandling med anmeldelse, avhør og utferdigelse av ordinært forelegg.

Forenklet forelegg er meget praktisk. Tall fra Statens Innkrevingssentral viser at det i 2002 ble utferdiget 96 451 forenklede forelegg på bot etter vegtrafikkloven. Det samlede beløp utgjorde 187,7 millioner kroner. Langt de fleste av foreleggene (85 346) gjaldt fartsoverskridelser. Samme år ble det ilagt 9 455 forenklede forelegg på til sammen 8,4 millioner kroner for overtredelser av tollovgivningen og 596 forenklede forelegg etter småbåtloven. Antall ordinære forelegg på bot er vesentlig lavere. Som det går frem av punkt 17.4.1.3 og 17.4.1.7, resulterte henholdsvis ca. 7 850 fartsovertredelser og noe over 1 300 tilfeller av varesmugling i ordinært forelegg i 2001. 212

Bestemmelsene er nokså likelydende i vegtrafikkloven, tolloven og småbåtloven. Ettersom flest forenklede forelegg utferdiges etter vegtrafikklovens bestemmelse, gjengis denne til illustrasjon:

”Kongen kan bestemme at bøteleggelse på stedet eller i ettertid for trafikkforseelser av nærmere angitt art kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. I slikt forelegg kan straffebudet og det straffbare forhold betegnes ved stikkord eller på liknende måte.

Forelegg utskrevet på stedet faller bort dersom det ikke straks vedtas. For forelegg utskrevet i ettertid gjelder straffeprosessloven § 256 nr. 5 tilsvarende. 213 Slikt forelegg faller bort dersom det ikke vedtas innen fristen. Kongen kan gi nærmere regler om framgangsmåten når forelegget utskrives i ettertid.

Påtalemyndigheten kan til gunst for siktede oppheve vedtatt forelegg.

Politimann som ellers ikke har foreleggsmyndighet, kan gis myndighet til å utferdige forenklet forelegg.

Kongen gir nærmere regler om bruk av forenklet forelegg og fastsetter bøtesatser og subsidiær fengselsstraff for de forskjellige forseelser som ordningen skal omfatte.”

Noen hovedtrekk skal omtales nærmere:

I alle de tre særlovene er bestemmelsen om forenklet forelegg utformet som en forskriftshjemmel. Det overlates således til forskrift å fastsette hvilke overtredelser som skal gi grunnlag for forenklet forelegg, og hvilke satser for bot og subsidiær fengselsstraff som skal gjelde.

Videre er et fellestrekk at forelegget kan utferdiges på stedet eller i ettertid. Ved de fleste overtredelser ilegges forenklet forelegg på stedet. Det mest praktiske eksempel på utferdigelse av forenklet forelegg i ettertid er fartsovertredelser som avdekkes ved automatisk trafikkontroll.

Reaksjonen som kan ilegges ved forenklet forelegg, er bot i alle særlovene. I tillegg fastsetter tolloven § 68 at forelegget alltid skal omfatte inndragning av de varer som har vært gjenstand for tollovertredelsen, likevel slik at det istedenfor varene kan inndras et beløp som svarer til varenes verdi.

Den personelle kompetanse til å utferdige forenklet forelegg varierer naturlig nok noe mellom forvaltningsområdene. Felles er at kompetansen kan tildeles tjenestemenn som ikke ellers har foreleggsmyndighet, dvs. tjenestemenn som ikke tilhører påtalemyndigheten. Etter vegtrafikkloven kan kompetansen gis til polititjenestemenn, etter tolloven til tolltjenestemenn og etter småbåtloven til både polititjenestemenn og tolltjenestemenn. 214

Et vedtatt forenklet forelegg har – på samme måte som et vedtatt ordinært forelegg – virkning som en rettskraftig dom, 215 og det er begrenset adgang til å anke over vedtakelsen. 216 Påtalemyndigheten kan imidlertid oppheve et vedtatt forelegg til gunst for siktede. 217 Dersom det forenklede forelegget ikke vedtas, faller det bort. Saken behandles i så fall videre som en ordinær straffesak.

Forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker er gitt 29. juni 1990, 218 forskrift om forenklet forelegg i tollsaker er gitt 24. august 1999 219 og forskriften om forenklet forelegg etter småbåtloven er av 15. juni 2001. 220 Hver av forskriftene inneholder en oppregning av hvilke overtredelser som kan bøtelegges med forenklet forelegg, og det er fastsatt en bøtesats for hver overtredelse.

Forskriftene inneholder også bestemmelser om når man skal unnlate å utferdige forenklet forelegg og i stedet behandle overtredelsen som en ordinær straffesak. I forskriftene etter vegtrafikkloven og småbåtloven 221 gjelder dette der overtredelsen fremstår som særlig graverende eller har fremkalt betydelig fare eller forholdet av andre grunner vil føre til betydelig høyere straff ved vanlig straffeprosessuell forfølgning, og der det foreligger mistanke om flere straffbare overtredelser som ikke alle kan avgjøres ved forenklet forelegg. Alle forskriftene setter en maksimumsgrense for hvor stor bot som kan ilegges ved forenklet forelegg der gjerningspersonen har begått flere lovbrudd som kan avgjøres ved forenklet forelegg (fellesbot). 222 Maksimumsbeløpet varierer mellom 5 000 og 7 000 kroner.

Etter vegtrafikkloven kan det reageres med forenklet forelegg ved fartsoverskridelser med inntil 25 km/t der fartsgrensen er 60 km/t eller lavere og med inntil 35 km/t der fartsgrensen er 70 km/t eller høyere. Bøtesatsene varierer mellom 500 og 5 000 kroner. 223 Videre ilegges forenklet forelegg ved nærmere angitte overtredelser av vegtrafikkloven § 23 (førers ansvar for kjøretøyets stand), ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av vegtrafikkloven § 23b (personlig verneutstyr) og ved en rekke ulike overtredelser av trafikkreglene og skiltforskriften. Bøtesatsene ved andre overtredelser enn fart varierer mellom 500 og 3 500 kroner. Lengden av den subsidiære fengselsstraff er fra 3 til 15 dager, avhengig av botens størrelse. 224

Forenklet forelegg etter tolloven kan anvendes ved mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel. 225 Det kan ikke utstedes forenklet forelegg for varer som det kreves særskilt tillatelse for å innføre, for eksempel narkotika, legemidler, våpen og levende dyr. Forskriften fastsetter at forenklet forelegg kan ilegges ved ulovlig innførsel av alkoholholdig drikk, sigaretter mv., snus, tobakk, kjøtt og drivstoff. Videre anvendes forenklet forelegg ved innførsel av andre varer når varens verdi er 8 000 kroner eller lavere. Ved innførsel av alkoholholdig drikk varierer kvantumsgrensene med alkoholinnholdet. For eksempel er øvre grense 5 liter når alkoholinnholdet ligger mellom 22,1 og 60 volumprosent, mens den er 50 liter når alkoholinnholdet er 7 volumprosent eller lavere. For tobakk er kvantumsgrensen 1 000 gram. Tilsvarende er grensen for kjøtt 40 kilo og for drivstoff 600 liter. Bøtesatsene ved tollovertredelsene varierer fra 300 til 2 600 kroner, og den subsidiære fengselsstraff ligger mellom 1 og 4 dager. 226

Etter småbåtloven kan forenklet forelegg benyttes ved manglende rednings- og flyteutstyr, føring av fartøy i strid med reglene om lanterneføring, overtredelse av bestemmelsene om minstealder, fartsoverskridelser og brudd på forbudet mot ferdsel innenfor oppmerkede badeområder. Bøtesatsene varierer mellom 500 og 5 000 kroner og den subsidiære fengselsstraff mellom 3 og 15 dager.

17.3 Mandatet – problemstillinger

Sanksjonsutvalget skal vurdere utvidet bruk av forenklet forelegg, jf. gjengivelsen av mandatet i punkt 2.2 foran. Etter mandatet 227 skal utvalget drøfte

• om flere former for lovbrudd kan avgjøres med forenklet forelegg,

• om andre enn tjenestemenn i politiet og tollvesenet bør kunne utstede forenklet forelegg,

• om det bør gis generelle regler i straffeprosessloven om forenklet forelegg,

• om det bør gjøres endringer i saksbehandlingsreglene for forenklet forelegg, for eksempel ved at lovbryteren gis rett til å ombestemme seg slik at det forenklede forelegget likevel ikke er å anse som vedtatt, og

• om forenklet forelegg bør registreres i et sentralt strafferegister, eventuelt som et tilleggsalternativ til dagens ordning.

Etter utvalgets oppfatning må ordningen med forenklet forelegg på bot ses i sammenheng med de prinsipper for bruk av straff som utvalget anbefaler i punkt 10.3 og 10.6, og utvalgets forslag om økt bruk av administrative sanksjoner, jf. punkt 10.4, 10.5 og kapittel 13. Spørsmålet er derfor ikke bare om nye lovbruddskategorier bør kunne gi grunnlag for forenklet forelegg, men også om lovbrudd som etter gjeldende rett kan medføre forenklet forelegg, i stedet bør sanksjoneres administrativt. Mest aktuelt er her en omlegging fra forenklet forelegg på bot til overtredelsesgebyr.

I mandatet 228 regnes det opp en rekke eksempler på sakstyper som det kan være aktuelt å avgjøre med forenklet forelegg. Således nevnes overtredelser av

• vegtrafikkloven,

• legemiddelloven,

• alkoholloven,

• løsgjengerloven,

• tolloven,

• ligningsloven,

• merverdiavgiftsloven,

• regnskapsloven,

• straffeloven kapittel 33 og 34,

• straffeloven § 162 første ledd,

• straffelovens bestemmelser om tyveri, naskeri og skadeverk,

• straffelovens bestemmelser om fred og orden,

• lovgivningen om fisk og vilt,

• motorferdselsloven, og

• serveringsloven.

Utvalget har videre fått oversendt fra departementet brev av 5. januar 2001 fra Politiets Fellesforbund til justisministeren om utvidelse av adgangen til å bruke forenklet forelegg, jf. punkt 2.3.2 foran, og brev av 29. januar 2001 fra Norsk Organisasjon for Reform av MArihuana Lovgivningen (NORMAL) om adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg ved mindre brudd på lovgivningen som forbyr bruk av cannabisprodukter, jf. punkt 2.3.3 foran.

Utvalget nevner også at det i Dokument nr. 8:42 (2002-2003) er fremmet forslag fra stortingsrepresentantene Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad om å utrede ”forenklet forelegg som straffereaksjon på ordensforstyrrelser og andre forseelser med enkelt hendelsesforløp”. I begrunnelsen for forslaget nevnes ordensforstyrrelser i beruset tilstand (løsgjengerloven § 17), urinering på offentlig sted, flaskeknusing og forsøpling som eksempler på overtredelser som normalt burde kunne avgjøres ved forenklet forelegg. Forslaget lyder slik:

”1. Stortinget ber Regjeringen utrede hvilke ordensforstyrrelser og andre forseelser med ukomplisert hendelsesforløp som kan være egnet for å bli strafferettslig avgjort ved bruk av forenklet forelegg.

2. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre forenklet forelegg som strafferettslig avgjørelse for de lovovertredelsene utredningen finner egnet for en slik avgjørelse.

3. Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer for bruk av forenklet forelegg i slike saker.”

I brev av 24. januar 2003 fra Justisdepartementet (statsråden) til Stortingets justiskomité vises det til Sanksjonsutvalgets mandat, og det gis uttrykk for at utvalgets utredning og den påfølgende høringsprosess vil oppfylle forslagets punkt 1. Statsråden har heller ikke merknader til at regjeringen følger opp forslaget i punkt 2 og 3.

Justiskomitéen understreker i sin innstilling til Stortinget 229 betydningen av at man løpende vurderer tiltak som kan bidra til å øke den operative polititjenesten. En utvidet adgang til å utferdige forenklet forelegg ved bestemte overtredelser vil etter komiteens oppfatning avlaste både patruljerende polititjenestemenn og påtalemyndigheten, og bidra til en mer effektiv bruk av ressursene.

17.4 Utvalgets vurderinger

17.4.1 Området for bruk av forenklet forelegg

17.4.1.1 Fra forenklet forelegg til overtredelsesgebyr

Problemstillingen her er om noen av de overtredelser som etter gjeldende rett kan medføre forenklet forelegg på bot, i stedet bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Utvalget finner innledningsvis grunn til å presisere at en eventuell omlegging fra forenklet forelegg på bot til overtredelsesgebyr i prinsippet er uavhengig av hvor den personelle kompetanse legges. Således er det ikke noe til hinder for at politiet beholder den kompetanse man nå har til å reagere overfor overtredelser, selv om sanksjonen blir gebyr istedenfor bot. Kompetansen kan være eksklusiv, eller andre forvaltningsorganer kan få kompetanse ved siden av politiet. Som eksempel vises til drøftelsen i punkt 19.5.2 om automatisk trafikkontroll. For politiet vil forskjellen være prosessuell: Ved ileggelse av gebyr opptrer politiet som forvaltningsorgan med Politidirektoratet som overordnet, mens man ved utferdigelse av forenklet forelegg handler som organ i strafferettspleien underlagt påtalemyndigheten.

Som fremholdt i punkt 17.2, er bot ilagt ved forenklet forelegg straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg eller ved dom. Forenklet forelegg er derfor ikke et alternativ til straff, men en enklere fremgangsmåte for ileggelse av straff.

Når utvalget skal drøfte om de overtredelser som etter gjeldende rett kan avgjøres ved forenklet forelegg, fortsatt skal være straffbare, må en derfor ta utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som er foreslått i punkt 10.3. Dette innebærer:

• Det må konstateres for hver enkelt handlingsnorm at det er behov for en sanksjon for å sikre etterlevelse, og at denne sanksjonen bør være straff ( nødvendighetshensynet).

• Ved vurderingen av om det er nødvendig at sanksjonen er straff bør det særlig legges vekt på om tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås ved administrative sanksjoner ( subsidiaritetshensynet) og om de interesser straffebestemmelsen skal beskytte i et samfunnsmessig perspektiv er så viktige at de forsvarer bruken av straff ( hensynet til de vernede interesser).

• Normalt bør straff bare benyttes ved alvorlige overtredelser ( kvalifikasjonskravet), jf. også punkt 10.6. Sentrale momenter her er handlingens art, hvor vesentlig den aktuelle overtredelse er (omfang og virkninger) og om det foreligger gjentakelse.

• Det bør være en forutsetning for kriminalisering at overtredelser i praksis vil bli søkt avdekket og reagert mot ( håndhevingshensynet).

Etter utvalgets syn er det åpenbart nødvendig med en sanksjon for å sikre etterlevelse av de aktuelle handlingsnormene. Spørsmålet er imidlertid om denne sanksjonen bør være straff. Forskjellen mellom forenklet forelegg på bot etter faste satser og et overtredelsesgebyr på samme beløp er liten. Riktignok har man subsidiær fengselsstraff som ”innfordringsmiddel” ved bøtestraff, men på området for forenklet forelegg har trusselen om fengselsstraff ved unnlatt betaling neppe særlig betydning for graden av etterlevelse. Det er viktigere med en effektiv innfordring av bøtene gjennom Statens Innkrevingssentral. Videre gir straff et sterkere signal fra samfunnets side enn overtredelsesgebyr om misbilligelse av handlingen, og straff har derfor formentlig noe større preventiv effekt enn gebyr. Dette kan likevel ikke tillegges særlig vekt her. Etter utvalgets oppfatning vil det tvert om motvirke respekten for straff og derved generelt svekke straffens preventive virkning hvis straff blir anvendt på forhold av bagatellmessig karakter. Det vises til drøftelsen i punkt 10.5.2. Utvalget ser det derfor slik at hensynet til å sikre etterlevelse gjennomgående vil være tilstrekkelig ivaretatt ved overtredelsesgebyr. Straff er ikke nødvendig.

Det må imidlertid drøftes om andre momenter tilsier at reaksjonen likevel bør være straff. Utvalget finner det utvilsomt at både hensynet til trafikksikkerhet og sikkerhet til sjøs, som begrunner de handlingsnormene som sanksjoneres med forenklet forelegg etter vegtrafikkoven og småbåtloven, og hensynet til statens inntekter som i hovedsak begrunner bot ved forenklet forelegg etter tolloven, generelt sett er så viktige samfunnsinteresser at de kan forsvare bruk av straff.

Etter utvalgets syn blir derfor det avgjørende hvor alvorlig overtredelsen er. Relativt bagatellmessige overtredelser bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, mens man ved de mer alvorlige lovbrudd fortsatt bør anvende forenklet forelegg. Vurderingen må skje konkret for den enkelte handlingsnorm som er omfattet av forskriftene.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreta en slik detaljert gjennomgang i utredningen her. Denne vil avhenge av om de prinsipper for bruk av straff som utvalget foreslår, får tilslutning, og den bør i så fall skje som en del av den regelverksreform som utvalget foreslår i kapittel 25. Det bør således for hele særlovgivningen tas stilling til hvilke overtredelser som fortsatt bør være straffbare (herunder hvilke lovbrudd som bør behandles som ordinær straffesak og hvilke som kan avgjøres med forenklet forelegg på bot), og hvilke overtredelser som i stedet bør sanksjoneres administrativt (og i tilfelle med hvilke administrative sanksjoner). For overtredelser av vegtrafikkloven vises dessuten til kapittel 19 og for overtredelser av tolloven til kapittel 21. Generelt bør det kunne legges til grunn at overtredelsesgebyr normalt vil være en mer hensiktsmessig reaksjon enn straff ved de overtredelser som nå medfører forenklet forelegg etter lavere og midlere satser.

Fartsovertredelser gir en god illustrasjon. Ut fra prinsippene for bruk av straff mener utvalget at det vil være tilstrekkelig å reagere med et overtredelsesgebyr ved mindre fartsoverskridelser som ikke har medført konkret fare. Fartsovertredelser i den øvre del av området for forenklet forelegg bør derimot fortsatt resultere i en bot. Det vises til den nærmere drøftelse i punkt 19.5.2. Valget mellom overtredelsesgebyr og forenklet forelegg kan heller ikke skje på grunnlag av overskridelsens omfang alene. Det må også ses hen til de nærmere omstendigheter ved handlingen.

De overtredelser som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr istedenfor bot, bør avkriminaliseres. Om gjennomføringen av dette vises til punkt 10.6 og 10.7.4. Videre vises til punkt 19.4 og 21.5.2.1. Det er således ikke noe til hinder for at samme type overtredelse, avhengig av hvor vesentlig tilsidesettelsen av handlingsnormen er, kan sanksjoneres med gebyr i noen tilfeller og med bot ved forenklet forelegg i andre. Der overtredelsene enkelt kan grupperes etter grovhet – slik tilfellet er ved fartsovertredelser med overskridelsens størrelse som kriterium, og ved smugling med varens art og kvantum som kriterium – lar dette seg lett gjøre. Ved overtredelser hvor en slik inndeling er vanskeligere, bør man derimot velge enten overtredelsesgebyr eller forenklet forelegg på bot.

17.4.1.2 Fra ordinært til forenklet forelegg – generelt

Problemstillingen er her om noen av de overtredelser som nå medfører bot ved ordinært forelegg eller dom, i stedet bør kunne avgjøres med forenklet forelegg på bot.

Formålet med en eventuell utvidelse av anvendelsesområdet for forenklet forelegg er å oppnå en mer effektiv håndhevelse. Ved at reaksjonen kommer som en umiddelbar følge av lovbruddet styrkes den preventive effekt. Videre er bruk av forenklede forelegg vesentlig mindre ressurskrevende enn ordinær straffesaksbehandling.

Som fremholdt tidligere, er bot ilagt ved forenklet forelegg straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg eller dom. En utvidelse av området for forenklet forelegg innebærer derfor ingen avkriminalisering. Det er bare måten bøtestraffen ilegges på, som endres. Likevel vil mange se det slik at ”straffepreget” er mindre når boten fastsettes ved et forenklet forelegg enn når den kommer som resultat av en ordinær straffesaksbehandling. Dette har sammenheng med at ved forenklet forelegg ordnes forholdet normalt på stedet, at forelegget utferdiges av en politi- eller tolltjenestemann som ikke tilhører påtalemyndigheten, at det anvendes faste (og relativt små) bøtesatser, og at vedtatte forenklede forelegg ikke registreres.

Etter utvalgets syn gir disse forskjeller mellom bot ved forenklet forelegg og bot ved ordinært forelegg en naturlig opptrapping i sanksjonssystemet der reaksjonen skal være betaling av et beløp til det offentlige. Overtredelsesgebyr kan brukes der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig for å sikre etterlevelse, og handlingen ikke er så alvorlig at reaksjonen av den grunn bør være straff. Forenklet forelegg anvendes der sanksjonen bør være straff, men hvor overtredelsen ikke er mer alvorlig enn at saken kan behandles på en svært enkel måte. Ordinært forelegg på bot benyttes ved de øvrige lovbrudd der reaksjonen skal være en bot.

Utvalget har lagt følgende kriterier til grunn ved sin vurdering av hvilke overtredelser som bør falle inn under anvendelsesområdet for forenklet forelegg:

• Det må dreie seg om overtredelser der bot er den normale straff. Det tilligger ikke dette utvalget å vurdere endringer i påtalemyndighetens og domstolenes valg av straffart.

• Lovbruddene må ha tilstrekkelig volum. I mandatet fremholder departementet at utvalget ”skal legge særlig vekt på å finne frem til sakstyper som har et så stort volum at utvidet bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste strafferettsapparatet”. Departementet understreker således den mulige effektiviseringsgevinst. Saksvolumet har imidlertid også betydning på en annen måte: Når antall overtredelser er stort, får tjenestemennene mye erfaring med sakstypen. Den kompetanse som derved oppnås, gjør det mindre betenkelig å la andre enn påtalemyndigheten utferdige forelegg. Ved vurderingen av om overtredelsene har tilstrekkelig volum kan man for øvrig ikke bare se hen til antall foreleggssaker. På noen områder håndheves bestemmelser i liten grad, fordi politiet mangler enkle reaksjonsmidler. En endring av sanksjonsreglene her vil først og fremst gi en mer effektiv håndheving.

• Lovbruddene må være av en slik art at det er hensiktsmessig å reagere med standardbøter. Dette innebærer at det som regel vil måtte dreie seg om mindre beløp. Etter straffeloven § 27 skal det ved utmålingen av bot ”foruten til det straffbare forhold tas særlig hensyn til den dømtes formuesforhold og til hva han etter sine livsforhold antas å kunne utrede”. Bestemmelsen gjelder også når boten ilegges ved forelegg. Jo høyere bøtesatsene skal være ved forenklet forelegg, jo mer betenkelig er det å se bort fra gjerningspersonens økonomiske stilling. Videre vil forenklet forelegg være lite egnet ved lovbrudd der den fordel gjerningspersonen har oppnådd – eller tok sikte på å oppnå – ved overtredelsen, må tillegges vesentlig vekt ved reaksjonsfastsettelsen.

• Lovbruddet må enkelt kunne konstateres. Forenklet forelegg bør således forbeholdes områder der vedtakelsesprosenten vil være høy, med andre ord der det ”ikke er noe å diskutere”. Verken de faktiske forhold – herunder skyldkravet – eller rettsanvendelsen må by på tvil. Normalt ilegges forenklede forelegg på stedet på grunnlag av den bevisbedømmelse tjenestemannen gjør der og da, for eksempel der politiet foretar en fartskontroll eller der en person stoppes i tollen med noen flasker for mye. Jo mer man fjerner seg fra disse og lignende situasjoner, jo mer problematisk blir det å avgjøre saken med forenklet forelegg. Ved overtredelser som krever en etterfølgende bevisbedømmelse basert på innsamlet faktamateriale bør det således gjennomføres en ordinær straffesaksbehandling. Det samme gjelder i saker der det bør avklares om fornærmede vil be om at et erstatningskrav tas med i saken, for eksempel ved legemsfornærmelser og skadeverk. Hensynet til en enkel behandling av straffekravet bør ikke gå på bekostning av fornærmedes rettsstilling.

• Hvor langt man kan gå i å utvide området for forenklet forelegg vil avhenge av muligheten til å fange opp gjentakelser. Det er mindre betenkelig med en forenklet reaksjon (med standardisert bot) ved en førstegangsovertredelse enn dersom gjerningspersonen er bøtelagt tidligere, kanskje flere ganger. Jo mer alvorlige forhold det dreier seg om, jo viktigere er det at gjentakelse oppdages slik at man kan ta hensyn til gjentakelsen ved vurderingen av om den nye overtredelsen i stedet bør behandles som en ordinær straffesak. Ved de overtredelser som nå omfattes av ordningen med forenklet forelegg, er registrering neppe nødvendig. Det er således her lite problematisk at nye overtredelser medfører nye forenklede forelegg. Hvis man derimot utvider området for forenklet forelegg til for eksempel å omfatte besittelse av mindre kvanta narkotisk stoff, bæring av kniv på offentlig sted eller kjøring uten førerkort, blir situasjonen en annen. Avhengig av antall gjentakelser kan det her både være aktuelt med ordinært forelegg på bot (med større beløp enn standardsatsene ved forenklet forelegg) og tiltale med påstand om betinget eller ubetinget fengselsstraff.

I mandatet angir departementet en rekke eksempler på sakstyper det kan være aktuelt å avgjøre med forenklet forelegg. Med utgangspunkt i de kriteriene som er nevnt ovenfor, og med hovedvekt på sakstyper som har et så stort volum at en omlegging kan gi en effektivitetsgevinst som monner, har utvalget gjort et utvalg av lovbrudd som er vurdert nærmere. Utvalget har således ikke funnet grunn til å gå inn på alle aktuelle handlingsnormer. Den viktigste årsaken til dette er at en fullstendig gjennomgang bør utstå til etter at det er avklart hvorvidt utvalgets forslag om prinsipper for bruk av straff og om hvorledes et administrativt sanksjonssystem bør utformes, får tilslutning. Gjennomgangen kan i så fall naturlig finne sted som en del av den regelverksreform som utvalget foreslår i kapittel 25. En slik gjennomgang vil for øvrig være meget omfattende, og den forutsetter spesialinnsikt på hver sektor. Utvalget er verken sammensatt for eller gitt tilstrekkelig tid til dette.

Utvalget har i valgt å drøfte de utvalgte overtredelsestypene i rekkefølge etter hvor mange ordinære forelegg på bot som ble utferdiget i 2001, jf. punkt 17.4.1.3 til 17.4.1.9. Tallet på foreleggssaker er hentet fra politiets statistikk. 230

17.4.1.3 Trafikkovertredelser – vegtrafikkloven

Problemstillingen her er om forenklet forelegg bør anvendes ved flere overtredelser av vegtrafikkloven enn i dag. Totalt ble det utferdiget ordinære forelegg på bot etter vegtrafikkloven i over 27 000 saker i 2001.

Med utgangspunkt i volum er det først og fremst aktuelt å vurdere utvidelse av ordningen med forenklet forelegg til også å omfatte mer alvorlige fartsovertredelser enn nå, kjøring uten gyldig førerkort, overtredelser av grunnregelen om aktsom kjøring, brudd på kjøre- og hviletidsbestemmelsene og bruk av uregistrert motorvogn. Totalt ble det for disse overtredelsene i 2001 ilagt bot ved ordinært forelegg i nesten 21 000 saker.

I 2001 ble ca. 7 850 fartssaker avgjort med ordinært forelegg, jf. vegtrafikkloven §§ 5 og 6. Av dette var omtrent en tredjepart anmeldelser etter automatisk trafikkontroll (ATK). Som nevnt i punkt 17.2, kan forenklet forelegg benyttes ved inntil 25 km/t for høy hastighet der fartsgrensen er 60 km/t eller lavere, og inntil 35 km/t for høy hastighet der fartsgrensen er 70 km/t eller mer. Etter utvalgets oppfatning må større fartsoverskridelser enn dette – ut fra hensynet til trafikksikkerheten – anses som så alvorlige lovbrudd at de bør behandles som ordinære straffesaker. Øvre grense for forenklet forelegg tangerer dessuten nedre grense for inndragning av førerkort. Dersom forenklet forelegg skal anvendes ved større fartsoverskridelser enn i dag, må det således også åpnes for at tap av retten til å føre motorvogn skal kunne vedtas ved forenklet forelegg. 231 Utvalget mener at et slikt rettighetstap ikke er egnet for en så summarisk behandlingsmåte. Utvalget kan derfor ikke anbefale utvidelse av ordningen med forenklet forelegg til å omfatte mer alvorlige fartsovertredelser enn tilfellet er i dag.

Det ble i 2001 ilagt bot ved ordinært forelegg i ca. 5 500 saker som gjaldt kjøring uten gyldigførerkort, jf. vegtrafikkloven § 24 første ledd første punktum. 232 Med det farepotensialet motorvogner har er det av stor betydning for trafikksikkerheten at førerne har de nødvendige kvalifikasjoner. Utvalget mener derfor at kjøring uten gyldig førerkort er for alvorlig til at sanksjonen bør være gebyr. Det vises også til drøftelsen i punkt 19.4. Imidlertid synes overtredelsen å være velegnet for forenklet forelegg. Lovbruddet er enkelt å konstatere, og bøtesatsene er også i dag nokså standardiserte. En forutsetning er likevel at vedtatte forenklede forelegg blir registrert, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6. Ved flere gangers gjentakelse anvendes etter rettspraksis vesentlig strengere reaksjoner. Således kan både større bøter og fengselsstraff (betinget eller ubetinget) være aktuelt. Innføring av forenklet forelegg må ikke avskjære muligheten for dette. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ordningen med forenklet forelegg utvides til å omfatte kjøring uten gyldig førerkort.

Vegtrafikkloven § 3 (grunnregelen for trafikk) bestemmer at enhver skal ferdes hensynsfullt og være aktpågivende og varsom så det ikke kan oppstå fare eller voldes skade og slik at annen trafikk ikke unødig blir hindret eller forstyrret. I 2001 ble det utferdiget forelegg på bot for noe over 4 800 overtredelser av denne bestemmelsen. Over 3 800 av disse sakene gjaldt ulykker med materiell skade eller personskade. Etter utvalgets oppfatning er overtredelser av vegtrafikkloven § 3 ikke egnet for forenklet forelegg. Det er store variasjoner mellom sakene, slik at standardiserte satser for bøtene passer dårlig, og i de mer alvorlige tilfeller anvendes dessuten høyere bøter enn det som vil være naturlig innenfor rammene for forenklet forelegg. Utmålingen må her skje individuelt og i samsvar med straffeloven § 27. Dessuten kan det ikke sjelden være nødvendig med etterforsking, både for å klarlegge hendelsesforløpet og for å skaffe grunnlag for vurderingen av om skyldkravet er oppfylt. Sakstypen oppfyller derfor heller ikke kravet om at overtredelsen skal være enkel å konstatere og udiskutabel. Etter dette vil utvalget ikke anbefale bruk av forenklet forelegg ved overtredelser av vegtrafikkloven § 3.

I 2001 ble det ilagt forenklet forelegg på bot i ca. 1 350 saker som gjaldt brudd på bestemmelsene om kjøre- og hviletid. Hjemmelen for slike bestemmelser er vegtrafikkloven § 21 annet ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med den alminnelige regel i § 21 første ledd om at ingen må føre kjøretøy når han er i en slik tilstand at han ikke kan anses skikket til å kjøre på en trygg måte. Som eksempler på slike tilstander nevner loven at føreren er ”syk, svekket, sliten eller trett”. Vegtrafikkloven § 21 verner således en helt sentral trafikksikkerhetsinteresse ved at den forhindrer at førere av større kjøretøy, herunder vogntog og busser, kjører lengre perioder enn forsvarlig. I tillegg har bestemmelsene om kjøre- og hviletid en arbeidsmiljømessig side. Utvalget anser det på det rene at overtredelser av disse bestemmelser oppfyller kvalifikasjonskravet for straff, slik at overtredelsesgebyr ikke bør anvendes. Normalreaksjonen bør derfor fortsatt være straff i form av bot. Samtidig er overtredelsene i de aller fleste tilfeller enkle å konstatere, og det er hensiktsmessig å reagere med standardbøter. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ordningen med forenklet forelegg utvides til å omfatte brudd på reglene om kjøre- og hviletid. En forutsetning er likevel at forenklede forelegg blir registrert, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6.

Bruk av uregistrert motorvogn, jf. vegtrafikkloven § 17 første ledd, 233 resulterte i forelegg på bot i noe over 1 300 tilfeller i 2001. Registreringsplikten 234 ivaretar flere viktige hensyn. Blant annet bidrar ordningen til at de motorvogner som ferdes i trafikken, er i forsvarlig stand, 235 den sikrer at trafikkforsikringen er i orden 236 og den er en forutsetning for effektiv håndheving av vegtrafikklovgivningen. Overtredelsene av § 17 første ledd kan være av noe ulik karakter. Ytterpunktene er på den ene side en kort flytting av motorvognen på lukket område og på den annen side ordinær bruk i trafikken. Noen overtredelser er således bagatellmessige, og da ville overtredelsesgebyr vært en riktig reaksjon ut fra utvalgets prinsipper for bruk av straff. Andre overtredelser innebærer derimot åpenbart en så vesentlig tilsidesettelse av handlingsnormen at kvalifikasjonskravet for straff er oppfylt. Det er vanskelig å finne enkle og objektive kriterier for å skille mellom disse typetilfellene, og utvalget anser det uhensiktsmessig med hjemmel både for overtredelsesgebyr og forenklet forelegg på bot ved bruk av uregistrert motorvogn. Tatt i betraktning de sentrale hensyn som registreringsordningen ivaretar, mener utvalget at man da bør velge bot og forenklet forelegg. Utvalget legger til grunn at overtredelsene er enkle å konstatere og egnet til avgjørelse etter standardiserte satser. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ordningen med forenklet forelegg utvides til å omfatte kjøring med uregistrert motorvogn. En forutsetning er likevel at forenklede forelegg blir registrert, slik at gjentakelsestilfeller kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6.

17.4.1.4 Narkotikaovertredelser – erverv, bruk og besittelse av små mengder til eget bruk

Legemiddelloven § 24 første ledd bestemmer at det er forbudt uten lovlig adkomst å være i besittelse av eller å bruke narkotika. Overtredelse er straffbar etter loven § 31 annet ledd. Straffeloven § 162 første ledd setter straff blant annet for erverv, oppbevaring, omsetning og innførsel av narkotika. I 2001 ble det utferdiget forelegg på bot i til sammen nesten 16 000 narkotikasaker. Herav var det noe over 6 500 forelegg for bruk av narkotika, noe over 4 600 forelegg for besittelse av narkotika og noe over 4 600 forelegg for overtredelse av straffeloven § 162.

I rundskriv nr. 1/1998 237 har riksadvokaten – med utgangspunkt i rettspraksis – bestemt at følgende vilkår skal være oppfylt for at påtalemyndigheten skal kunne avgjøre en narkotikasak med et forelegg på bot:

”1. Forelegg kan kun brukes ved erverv og oppbevaring som ikke tar sikte på videre omsetning. Ved innførsel og omsetning vil utgangspunktet fortsatt være fengselsstraff, jf. Rt 1995 side 1968. Praktiske hensyn kan likevel begrunne bruk av forelegg for innførsel av narkotika når overtredelsen er begått av utlending som også bortvises eller utvises fra riket.

2. Mengden av narkotisk stoff må ikke overstige (oppregningen av stoffer er ikke uttømmende):

1. En til to brukerdoser heroin, amfetamin, kokain og LSD

2. 5 gram hasjisj og marihuana

3. 5 kilo khat

4. 1-2 tabletter ecstasy

5. 25-30 tabletter av vanlige B-preparater (f.eks. Rohypnol, Valium 5 mg, Stezolid o.l.)

6. 10 tabletter Temgesic 0,2 mg og 1 tablett Dolcontin 100 mg

3. Siktede må ikke i løpet av de siste tre måneder ha fått en reaksjon for overtredelse av narkotikalovgivningen.”

Utvalget legger til grunn at påtalemyndighetens praksis er i samsvar med retningslinjene i rundskrivet.

Utvalget anser befatning med narkotika som en så alvorlig overtredelse at kvalifikasjonskravet for straff er oppfylt. 238 Utvalget anbefaler derfor ikke avkriminalisering og bruk av overtredelsesgebyr i stedet for straff.

Innenfor de rammer som er angitt i riksadvokatens rundskriv kan imidlertid mye tale for at boten bør kunne ilegges ved forenklet forelegg. Det dreier seg om befatning med små kvanta narkotika til eget bruk. Overtredelsene er enkle å konstatere. Som regel tas gjerningspersonen med stoffet på seg. Sakene er videre egnet for avgjørelse etter standardiserte bøtesatser. I praksis er bøtenes størrelse langt på vei standardisert også i dag. Utvalget tilføyer at bot ved forenklet forelegg vil medføre en umiddelbar reaksjon mot overtredelsen, noe som antas å ha en preventiv effekt. Særlig overfor ungdom er det viktig med rask reaksjon. Forenklet forelegg vil gi en ressursmessig gevinst for politiet og påtalemyndigheten. For polititjenestemannen er det mindre arbeidskrevende å fylle ut en gebyrblankett enn å opprette en ordinær straffesak og skrive anmeldelse. Påtalemyndigheten slipper å behandle saken. Selv om dette i den enkelte sak ikke gir så stor ressursbesparelse fordi behandlingen også nå er enkel og standardisert, fører det store antallet saker til at gevinsten i sum kan bli betydelig.

En forutsetning for å utvide ordningen med forenklet forelegg til også å omfatte narkotikasaker er etter utvalgets syn at vedtatte forelegg blir registrert, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6. Ved gjentakelse anvendes strengere reaksjoner, og innføring av forenklet forelegg må ikke avskjære muligheten for dette. Det vises også til punkt 3 i sitatet ovenfor fra riksadvokatens rundskriv.

Slik utvalget ser det, er det særlig tre momenter som kan tale mot bruk av forenklet forelegg i narkotikasaker. For det første kan det hevdes at en slik endring kan gi et signal om at man ser mindre alvorlig på narkotikaovertredelser. Utvalget er ikke enig i dette. Forslaget er begrenset til befatning med små kvanta narkotika til eget bruk og – normalt – til førstegangsovertredelser. Innholdet i reaksjonen endres ikke. Det skal som før ilegges straff i form av bot, og bøtenivået skal være det samme. Omleggingen medfører dessuten – som nevnt – at reaksjonen kommer umiddelbart etter at overtredelsen er avdekket, noe som formentlig vil styrke den preventive effekt.

For det andre kan det innvendes at gjerningspersonen i en del tilfeller vil være påvirket av narkotika og derfor befinne seg i en tilstand som ikke gjør vedtakelsen forsvarlig. En slik innvending retter seg imidlertid etter utvalgets syn først og fremst mot vedtakelse på stedet. Etter utvalgets forslag, jf. punkt 17.4.4, skal det alltid settes frist for vedtakelse, slik at denne kan skje i ettertid. Og selv om gjerningspersonen skulle ønske å vedta på stedet for å bli ferdig med saken, skal polititjenestemannen selvsagt ikke ta i mot vedtakelsen dersom det på grunn av gjerningspersonens tilstand kan være tvil om vedtakelsen er gyldig som viljeserklæring, jf. straffeprosessloven § 259 annet ledd nr. 3.

For det tredje kan det hevdes at bøteleggelse av kanskje langtkomne narkotikamisbrukere har lite for seg. Disse er fra før en vanskeligstilt gruppe, og de har i liten grad penger til å betale bøter med. Utvalget har forståelse for et slikt syn. Imidlertid innebærer utvalgets forslag ingen endring i reaksjonspraksis. Det er bare tale om en forenklet fremgangsmåte i de tilfeller det allerede i dag reageres med bot. I praksis utviser politiet atskillig tilbakeholdenhet med å reagere strafferettslig overfor misbrukere som er i besittelse av mindre kvanta stoff til eget bruk. I den grad utvalgets forslag vil lede til økt håndhevelse vil denne neppe bli rettet mot misbrukerne, men mot personer i risikosonen.

Etter dette anbefaler utvalget at ordningen med forenklet forelegg på bot utvides til også å omfatte erverv, besittelse/oppbevaring 239 og bruk av mindre kvanta narkotika. Ved erverv, besittelse og oppbevaring er det en forutsetning at stoffet er til eget bruk. De kvantumsgrenser som fremgår av riksadvokatens rundskriv fra 1998, antas å være hensiktsmessige. 240 Vedtatte forenklede forelegg må registreres, slik at gjentakelsestilfeller kan fanges opp og behandles som ordinære straffesaker.

17.4.1.5 Vinningslovbrudd – tyverier og naskerier fra butikk mv.

I 2001 ble det utferdiget forelegg på bot i nesten 6 000 saker som gjaldt naskeri fra butikk (straffeloven § 391a), og ved nesten 1 200 butikktyverier (straffeloven § 257). Ved vurderingen av om man står overfor et naskeri eller et tyveri er varenes verdi det viktigste momentet.

Utvalget anser det uaktuelt å avkriminalisere slike handlinger og erstatte bot med gebyr. Å tilegne seg gjenstander som tilhører andre, er et så vidt alvorlig lovbrudd at samfunnets reaksjon bør være straff, også der det dreier seg om små verdier.

Utvalget ser det imidlertid slik at naskerier er egnet til bøteleggelse med forenklet forelegg. Når overtrederen tas på fersk gjerning med varene, og fortsatt er i butikken når politiet ankommer, 241 vil bevissituasjonen gjennomgående være enkel. Verken de objektive eller subjektive straffbarhetsvilkår byr på nevneverdig tvil, og en forsvarlig bevisbedømmelse kan gjøres av tjenestemannen på stedet. Varenes verdi, som er det viktigste momentet ved utmåling av bot, er heller ikke større enn at det er uproblematisk å anvende faste bøtesatser. 242 I praksis er botens størrelse også i dag nokså standardisert. Selv om politijuristenes behandling av naskerisaker er rask og effektiv, vil det store volumet av saker gjøre at man vil oppnå en effektiviseringsgevinst ved at tjenestemannen kan avgjøre saken på stedet. Det tilføyes at det ikke oppstår noe spørsmål om erstatning til fornærmede når varene leveres tilbake på stedet.

En forutsetning for å utvide ordningen med forenklet forelegg til også å omfatte naskerier fra butikk er etter utvalgets syn at vedtatte forelegg blir registrert, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6. Ved gjentakelse anvendes strengere reaksjoner, og innføring av forenklet forelegg må ikke avskjære muligheten for dette. 243

Naskeri krever påtalebegjæring fra den fornærmede, jf. straffeloven § 408 første ledd. Dette innebærer at polititjenestemannen ikke vil kunne utferdige et forenklet forelegg før en person som har fullmakt til å begjære påtale, jf. straffeloven § 79, har kommet til stede og fremsatt slik begjæring. I noen tilfeller vil dette kunne være et problem, 244 som i tilfelle må løses ved at det forenklede forelegg utferdiges i ettertid når påtalebegjæringen foreligger, jf. punkt 17.4.4.

Selv om naskeri fra butikk, kiosk, bensinstasjon eller lignende er det mest praktiske, kan det også være aktuelt med forenklet forelegg ved andre naskerier dersom gjerningspersonen tas på fersk gjerning eller friske spor, erkjenner forholdet og leverer gjenstandene tilbake.

Utvalget har kommet til at utvidelsen av ordningen med forenklet forelegg bør begrenses til naskeriene. Ved tyveri dreier det seg om større verdier og et mer alvorlig lovbrudd. Dette tilsier at overtredelsen behandles på den mer betryggende måte som vil være tilfelle i en ordinær straffesak, blant annet ved at påtalemyndigheten bringes inn. Ved større verdier er det dessuten mindre hensiktsmessig med standardiserte bøter. Utmålingen bør her skje individuelt i samsvar med bestemmelsen i straffeloven § 27.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det åpnes adgang til å ilegge forenklet forelegg ved naskerier fra butikker, kiosker, bensinstasjoner og lignende, men ikke ved tyverier.

17.4.1.6 Ordensovertredelser – brudd på bestemmelser i løsgjengerloven, politiloven og straffeloven

Under overskriften ”ordensovertredelser” har utvalget samlet en del lovbrudd som håndheves av politiets ordensstyrke, og som har det til felles at hendelsesforløpet er enkelt og at det både vil kreve færre ressurser og gi bedre håndheving dersom sakene kan avgjøres på stedet. Man vil spare ressurser ved at det er mindre arbeidskrevende for polititjenestemannen å utferdige et forenklet forelegg på bot eller ilegge et overtredelsesgebyr enn å skrive anmeldelse og opprette en ordinær straffesak. Dessuten kreves ikke behandling i påtalemyndigheten ved forenklet forelegg (med mindre dette nektes vedtatt) eller overtredelsesgebyr. Selv om påtalemyndighetens behandling av slike saker også i dag er enkel og standardisert slik at det ikke går med mye tid i hver sak, fører det store antall saker til at den totale ressursgevinst blir betydelig. Håndhevingen blir bedre ved at reaksjonen i større grad enn nå vil komme som en umiddelbar konsekvens av lovbruddet.

De aktuelle overtredelser er:

• drukkenskap (løsgjengerloven § 17 245 – nesten 4 000 ordinære forelegg på bot i 2001),

• brudd på politiloven 246 og politivedtektene (nesten 2 000 ordinære forelegg på bot i 2001),

• hindring eller forulemping av offentlig tjenestemann (straffeloven § 326 – nesten 1 000 ordinære forelegg på bot i 2001),

• avgivelse av uriktige personalia (straffeloven § 333 – noe over 800 ordinære forelegg på bot i 2001), og

• brudd på knivforbudet (straffeloven § 352a – nesten 750 ordinære forelegg på bot i 2001).

Løsgjengerloven § 17 setter straff for ”den, som forsettlig eller uaktsomt hensetter seg i en beruset tilstand, hvorunder han forstyrrer den alminnelige fred og orden eller den lovlige ferdsel eller forulemper eller volder fare for andre”. Etter utvalgets oppfatning oppfyller slike lovbrudd kvalifikasjonskravet for straff. Det er ikke grunn til avkriminalisering.

Etter utvalgets syn bør det imidlertid åpnes for at straff på bot kan ilegges ved forenklet forelegg. Overtredelser av løsgjengerloven § 17 er egnet for avgjørelse med bot på standardbeløp, og i langt de fleste tilfeller vil verken de faktiske forhold eller rettsanvendelsen by på tvil. På den annen side kan det innvendes at gjerningspersonen ofte vil befinne seg i en tilstand som ikke gjør vedtakelse på stedet forsvarlig. Utvalget er enig i dette, men viser til forslaget om at det alltid skal settes frist for vedtakelse, slik at denne kan skje i ettertid. Ikke sjelden vil for øvrig gjerningspersonen ved overtredelse av løsgjengerloven § 17 være så beruset at han blir innbrakt til politistasjon og satt i drukkenskapsarrest, jf. politiloven § 9. Det vil da være mest hensiktsmessig å vente med å presentere det forenklede forelegg til løslatelsen, slik det i dag gjøres med ordinære forelegg. Utvalgets forslag til ny § 256a i straffeprosessloven, jf. punkt 17.4.4 og 17.4.5, åpner for både ileggelse og vedtakelse i ettertid.

En forutsetning for å utvide ordningen med forenklet forelegg til også å omfatte overtredelser av løsgjengerloven § 17 er at vedtatte forelegg blir registrert, jf. punkt 17.4.6. Ved gjentakelse kan det være aktuelt å anvende strengere reaksjon, og innføring av forenklet forelegg må ikke avskjære muligheten for dette.

Politiloven § 30 setter straff for nærmere angitte overtredelser av loven, blant annet brudd på plikten etter § 5 om å rette seg etter de pålegg, tegn eller øvrige signaler som politiet gir i medhold av loven. I 2001 ble det utferdiget ordinært forelegg på bot for 875 overtredelser av § 5. Slike lovbrudd er etter utvalgets syn for alvorlige til at de bør avkriminaliseres og erstattes med en bestemmelse om overtredelsesgebyr. Derimot bør det åpnes adgang til bøteleggelse ved forenklet forelegg. Vedtatte forelegg bør registreres, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6.

Etter politiloven § 30 er det også straffbart å overtre bestemmelser i politivedtektene. Disse fastsettes av kommunen med hjemmel i loven § 14, 247 som i første ledd nr. 1 til 7 inneholder en oppregning av hva vedtektene kan regulere. Praktisk viktige bestemmelser i politivedtektene er huseiers plikt til snørydding og renhold av fortau og rennesten, forbudet mot å kaste glass, flasker og annet søppel på offentlig sted, forbudet mot å urinere på offentlig sted, og ulike plikter knyttet til hundehold. I 2001 ble det ilagt bot ved ordinært forelegg for ca. 1 000 overtredelser av politivedtektene, herav gjaldt mer enn 770 urinering. Utvalget har for øvrig inntrykk av at brudd på politivedtektene håndheves i begrenset grad, hovedsakelig fordi anmeldelse og ordinær straffesak dels er ressurskrevende, dels fremstår som uforholdsmessig. En enklere måte å sanksjonere slike overtredelser på kan derfor ikke bare gi mulighet for en effektiviseringsgevinst, men også for en ”legitimitetsgevinst” ved at handlinger som politiet nå i liten grad har kapasitet til å gripe inn overfor, kan bli prioritert på en bedre måte. Dette kan være overtredelser som publikum opplever som plagsomme og hvor det er uheldig at politiet fremstår som passive.

Etter utvalgets oppfatning bør man imidlertid vurdere å avkriminalisere de fleste av overtredelsene av politivedtektene. Det vises til punkt 17.4.1.1 og 10.3 om hvilke prinsipper utvalget mener bør legges til grunn ved vurderingen av om det skal anvendes straff eller administrativ sanksjon. Det er åpenbart påkrevd med en sanksjon ved brudd på politivedtektene, men utvalget mener at tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås ved overtredelsesgebyr. Overtredelsene er normalt heller ikke så alvorlige at dette i seg selv tilsier at reaksjonen bør være formell straff.

Det er bare politiet som har myndighet til å håndheve bestemmelsene i vedtektene, jf. § 14 annet ledd. Avkriminalisering og omlegging fra bot til overtredelsesgebyr gjør ingen endring i dette. Slik utvalget ser det, bør politivedtektene også i fremtiden håndheves av politiet. Utvalget tar ikke stilling til om det kan være hensiktsmessig om kommunene bør gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på enkelte av bestemmelsene, men dette må i tilfelle komme i tillegg til politiets kompetanse.

Utvalget har vurdert om ordningen med forenklet forelegg på bot bør utvides til å omfatte brudd på enkelte av bestemmelsene i straffeloven kapittel 34 og 35 om henholdsvis forseelser mot offentlig myndighet og forseelser mot den alminnelige orden og fred. Etter utvalgets oppfatning er det ikke grunnlag for avkriminalisering av slike overtredelser, slik at bot ikke bør erstattes med overtredelsesgebyr.

Utvalget anbefaler at bot bør kunne ilegges ved forenklet forelegg ved brudd på plikten etter straffeloven § 333 om å oppgi navn og andre personalia når en polititjenestemann ber om dette i tjenestens medfør, og ved brudd på forbudet etter straffeloven § 352a mot å bære kniv på offentlig sted. I begge tilfeller dreier det seg om overtredelser som er enkle å konstatere og som er egnet for avgjørelse etter standardiserte bøtesatser. Vedtatte forelegg bør registreres, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6. Særlig viktig er dette for knivforbudet. Både ved senere voldsforbrytelser og overtredelser av § 352a vil opplysninger om tidligere straffereaksjoner ha betydning.

Derimot vil utvalget fraråde at saker som gjelder hindring eller forulemping av polititjenestemann (straffeloven § 326 første ledd nr. 1 og nr. 2) skal kunne avgjøres med forenklet forelegg. Etter utvalgets syn knytter det seg vesentlige betenkeligheter til å innføre en ordning der den polititjenestemann som blir hindret eller forulempet, også skal være den som tar stilling til reaksjonsspørsmålet. Selv om bestemmelsene ivaretar offentlige hensyn, retter de handlinger som rammes av straffeloven § 326, seg mer direkte mot tjenestemannen enn de øvrige overtredelser utvalget har drøftet. Ordningen med forenklet forelegg bygger på at spørsmålet om ileggelse av straff blir avgjort på grunnlag av tjenestemannens observasjoner på stedet, og dette forutsetter at tjenestemannen er en nøytral iakttaker. Politiet er avhengig av publikums tillit, og i et slikt perspektiv vil det være uheldig å innføre en ordning som kan gi grunnlag for tvil om objektiviteten ved vurderingen av straffansvar.

17.4.1.7 Økonomisk kriminalitet – skatt, avgift, toll og regnskapsovertredelser

I mandatet nevnes overtredelser av ligningsloven, merverdiavgiftsloven, tolloven og regnskapsloven som eksempler på sakstyper der det kan være aktuelt å anvende forenklet forelegg på bot. Videre fremholdes det i mandatet, som nevnt tidligere, at utvalget skal legge særlig vekt på å finne frem til sakstyper som har et så stort volum at utvidet bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste rettsapparatet.

For ligningsovertredelser og overtredelser av merverdiavgiftsloven og tolloven viser utvalget til punkt 13.5 om tilleggsbetaling. I punkt 13.5.2 drøftes tilleggsbetaling ved overtredelser som består i at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, mens reaksjoner ved fullstendig unnlatelse av å gi pliktige opplysninger og ved for sen oppfyllelse av opplysningsplikten, behandles i punkt 13.5.3. Videre vises til kapittel 21 der utvalget går nærmere inn på skatte- og avgiftslovgivningen. Utvalgets vurdering av ligningsovertredelser fremgår her av punkt 21.3.3. For brudd på merverdiavgiftsloven gis vurderingene i punkt 21.4.2 og for overtredelser av tolloven i punkt 21.5.2. Det går frem av behandlingen i kapittel 13 og 21 at utvalget på skatte- og avgiftsområdet mener at administrative sanksjoner i form av tilleggsbetaling eller overtredelsesgebyr i stor grad bør anvendes istedenfor straff. Videre peker utvalget på at tvangsmulkt (som ikke er en sanksjon, jf. kapittel 15) ofte kan være et egnet tiltak for å sikre rettidig innsendelse av opplysninger.

Med utgangspunkt i at utvalget særlig skal ha for øye overtredelser med stort volum, er det to typer av lovbrudd som peker seg ut. Det ene er unnlatt innsendelse av selvangivelse, der det i 2001 ble ilagt ordinært forelegg på bot i nesten 1 500 tilfeller. Det andre er smugling av varer, der det ble utferdiget ordinært forelegg i nesten 1 300 saker.

Utvalget vil fremholde at ved unnlatt eller for sen innsendelse av selvangivelse – eller andre pliktige oppgaver til skatte- eller avgiftsmyndighetene – vil bestemmelser om tvangsmulkt i mange tilfeller gi et så effektivt oppfyllelsespress at det neppe er behov for administrative sanksjoner eller straff i tillegg. I alvorlige tilfeller – for eksempel ved flere gangers gjentakelse – bør man likevel kunne straffe, men saken bør i så fall behandles som ordinær straffesak med individuell utmåling av straff.

Ved avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger til skatte- eller avgiftsmyndighetene må også straff kunne benyttes i de alvorlige tilfeller, men det er her åpenbart ikke grunn til å benytte forenklet forelegg. Både faktum og rettsanvendelse er ofte komplisert, og sakene vil gjennomgående være så alvorlige at standardiserte bøtesatser ikke kan komme på tale. Med de anmeldelsesterskler som praktiseres, vil normalreaksjonen for øvrig heller ikke være bot, men betinget eller ubetinget fengsel.

Som det går frem av punkt 17.2 om gjeldende rett, anvendes forenklet forelegg ved mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel. Kvantumsgrensene for de ulike vareslag er omtalt i punkt 17.2 og punkt 21.5.1.1. I punkt 17.4.1.1 har utvalget tatt til orde for at flere av de overtredelser som nå medfører forenklet forelegg på bot etter tolloven, bør avkriminaliseres og i stedet sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dette innebærer at det for straff – iallfall ved førstegangsovertredelser – bør settes en nedre kvantumsgrense.

Spørsmålet er så om anvendelsesområdet for forenklet forelegg bør utvides på motsatt kant, dvs. slik at tollovovertredelser som i dag avgjøres med ordinært forelegg på bot, legges inn under ordningen. Utvalget vil anbefale dette. Som statistikken ovenfor viser, anvendes ordinære forelegg i et betydelig antall saker hvert år. Overtredelsene er enkle å konstatere ved at gjerningspersonen tas på fersk gjerning i tollkontrollen, og verken de objektive straffbarhetsvilkår eller skyldkravet byr på tvil. Utvalget ser ikke betenkeligheter ved å anvende standardiserte bøtesatser. Det er nær sammenheng mellom varens art og kvantum og overtredelsens alvor. Det er dessuten betydelig rom for å heve satsene før bøtenes størrelse blir slik at man av den grunn må gå over til individuell utmåling. Ressursmessig vil det gi en gevinst at sakene kan avsluttes i tollvesenet uten at det er nødvendig å koble inn politiet og påtalemyndigheten. Etter utvalgets syn er det imidlertid en forutsetning for å utvide ordningen med forenklet forelegg i tollsaker til å omfatte større kvanta at vedtatte forelegg blir registrert, slik at gjentakelser kan fanges opp, jf. punkt 17.4.6.

Utvalgets konklusjon er etter dette at kvantumsgrensene for forenklet forelegg etter tolloven bør kunne heves en god del i forhold til dagens nivå, men utvalget finner ikke grunn til å ta nøyaktig stilling til hvor grensene bør ligge.

Om unnlatt innsending av årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret vises til punkt 22.3. Andre overtredelser av regnskapsloven oppfyller ikke mandatets forutsetning om volum. Slike overtredelser vil for øvrig gjennomgående heller ikke oppfylle kriteriene om at lovbruddene enkelt skal kunne konstateres og at de skal være av en slik art at de er egnet til avgjørelse med standardbøter.

17.4.1.8 Skadeverk

Skadeverk er tatt med i mandatets oppregning av overtredelser der forenklet forelegg bør vurderes. I 2001 ble det utferdiget ordinære forelegg på bot i ca. 1 350 saker om skadeverk (straffeloven § 291) og i noe over 200 saker om lite skadeverk (§ 391).

Etter utvalgets oppfatning er ødeleggelse eller beskadigelse av bygninger, biler og andre gjenstander som tilhører andre, er et så vidt alvorlig lovbrudd at samfunnets reaksjon bør være straff, også når det dreier seg om relative begrensede verdier. Avkriminalisering og bruk av overtredelsesgebyr istedenfor straff kan derfor ikke anbefales.

Utvalget mener videre at skadeverk ikke er egnet for avgjørelse med forenklet forelegg. Gjerningspersonen tas relativt sjelden på fersk gjerning eller friske spor, slik at bøteleggelse på stedet – som hovedregelen må være ved forenklet forelegg – normalt ikke kan skje. Som følge av at gjerningspersonen ikke pågripes på stedet, er det ofte nødvendig med etterforsking for å finne ut hvem som har begått skadeverket og for å klarlegge de nærmere omstendigheter ved overtredelsen. Det er dessuten betydelige forskjeller på verdien av de ting som blir skadet eller ødelagt, og reparasjonskostnadene kan variere mye. Både enkeltvis og samlet gjør disse momentene at saker som gjelder skadeverk verken er egnet for en så summarisk behandlingsmåte som ordningen med forenklet forelegg forutsetter, eller for utmåling av bot etter standardiserte satser.

Etter dette vil utvalget ikke tilrå at forenklet forelegg kan tas i bruk ved skadeverk.

17.4.1.9 Andre overtredelser

Mandatet nevner flere andre lover enn de som omhandlet ovenfor. Således er overtredelser av alkoholloven, serveringsloven, motorferdselsloven og lovgivningen om fisk og vilt med i oppregningen i mandatets punkt 3.

Felles for disse lovene er at det er få straffesaker. Noen effektiviseringsgevinst av betydning vil det derfor ikke bli ved å gi adgang til å ilegge bøter ved forenklet forelegg. Dessuten – og viktigere – dreier det seg for en stor del om handlingsnormer der gode grunner kan tale for at det vil være tilstrekkelig med administrative sanksjoner for å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse, jf. punkt 10.3 og 17.4.1.1. Utvalget mener derfor at lovene bør gjennomgås som ledd i den regelverksreform som foreslås i kapittel 25. Det er ikke hensiktsmessig å vurdere bruk av forenklet forelegg på bot før det er tatt stilling til om og i tilfelle i hvilket omfang overtredelser skal være straffbare.

Om overtredelser av viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven vises for øvrig til drøftelsen i kapittel 23.

17.4.2 Foreleggskompetanse

Etter gjeldende rett kan forenklet forelegg ilegges av tjenestemenn i politiet ”som ellers ikke har ikke har foreleggsmyndighet,” 248 dvs. som ikke tilhører påtalemyndigheten, 249 og tolltjenestemenn. 250 Kompetanse til å ilegge forenklet forelegg tildeles individuelt etter at tjenestemannen har gjennomgått nødvendig opplæring.

Utvalget skal etter mandatet vurdere om andre enn tjenestemenn i politiet og tollvesenet bør kunne utstede forenklet forelegg. Behovet for en utvidelse må ses i sammenheng med utvalgets vurdering av anvendelsesområdet for forenklet forelegg, jf. punkt 17.4.1.2. Det er selvsagt ikke aktuelt å gi et forvaltningsorgan kompetanse til å ilegge forenklet forelegg hvis ikke overtredelser av den eller de lover som forvaltningsorganet håndhever, kan medføre en slik reaksjon. Utvalget viser videre til drøftelsen i punkt 10.8 av hvorvidt andre enn påtalemyndigheten bør ha kompetanse til å utferdige (ordinære) forelegg.

Etter utvalgets syn bør spørsmålet om andre enn tjenestemenn i politiet og tollvesenet skal gis kompetanse til å ilegge forenklede forelegg besvares på prinsipielt grunnlag. Argumentasjonen i punkt 10.8 vil derfor langt på vei gjelde tilsvarende her. Bot er formell straff, og etter Grunnloven § 96 kan straff bare ilegges ved dom. Forelegg – herunder forenklet forelegg – er likevel ikke ansett for å stride mot Grunnloven fordi det dreier seg om et tilbud til den siktede om å gjøre opp et straffansvar på en enkel måte, samtidig som reaksjonen ikke innebærer frihetsberøvelse. Utferdigelse av forenklet forelegg på bot bør derfor være forbeholdt de organer som ellers behandler straffesaker, slik at ileggelse av straff tydelig skilles fra ordinære forvaltningsoppgaver. Riktignok er betenkelighetene mindre ved å gi forvaltningen kompetanse til å utferdige forenklede forelegg enn ordinære, fordi forenklede forelegg gjelder overtredelser som er enkle å konstatere samtidig som bøtesatsene er faste og utgjør relativt små beløp. Det er derfor sjelden tvil om faktum og rettsanvendelse, og det er ikke rom for skjønn ved straffutmålingen. Dette rokker likevel ikke ved det prinsipielle. Dersom utvalgets forslag i punkt 17.4.1.1 og 17.4.1.2 om endringer i området for forenklet forelegg får tilslutning, vil dessuten de prinsipielle hensyn få ytterligere vekt. I så fall vil mindre alvorlige overtredelser som etter gjeldende rett kan avgjøres med forenklet forelegg, i stedet bli sanksjonert med overtredelsesgebyr, mens flere lovbrudd som nå medfører ordinært forelegg på bot, legges inn under ordningen med forenklet forelegg. Anvendelsesområdet for forenklet forelegg forskyves med andre ord noe i retning av mer alvorlige overtredelser.

Samtidig synes det praktiske behov å være lite, jf. drøftelsen i punkt 17.4.1.2 og utvalgets eksempler i utredningens del 4. Der forvaltningen selv bør kunne reagere mot mindre alvorlige overtredelser, er det normalt mer hensiktsmessig at dette gjøres gjennom administrative sanksjoner. Istedenfor å gi forvaltningen kompetanse til å utferdige forenklet forelegg kan – og bør – det her gis hjemmel for overtredelsesgebyr.

Det følger av drøftelsen ovenfor at utvalget vil fraråde at den ordinære forvaltning, for eksempel skatte- og avgiftsmyndighetene, gis kompetanse til å utferdige forenklet forelegg. Derimot kan det være mer naturlig at tjenestemenn i forvaltningsorganer som driver oppsyn og som har begrenset politimyndighet, tildeles slik kompetanse. Et praktisk eksempel på dette vil være Statens Naturoppsyn dersom det gis adgang til å anvende forenklet forelegg ved overtredelser av noen av de lover som SNO fører kontroll med. 251

17.4.3 Bøtesatser, fellesbot og subsidiær fengselsstraff

Som nevnt under punkt 17.2, varierer bøtesatsene etter gjeldende rett 252 mellom kr 500 og kr 5 000 i forskriftene etter vegtrafikkloven og småbåtloven, og mellom kr 300 og 2 600 i forskriften etter tolloven. Forskriften etter vegtrafikkloven opererer med 13 ulike satser, tollovforskriften har fem satser, og forskriften etter småbåtloven har 10 satser. Ser man forskriftene under ett, anvendes følgende 19 bøtesatser:

Utvalget har ikke foranledning til å vurdere størrelsen på bøtesatsene, men reiser spørsmålet om man ikke både bør bruke færre satser og tilstrebe en større grad av harmonisering mellom forskriftene. Det er for eksempel vanskelig å se at det skal være behov for 13 ulike bøtesatser i forskriften etter vegtrafikkloven. Det synes heller ikke uten videre velbegrunnet at hver forskrift skal ha ”sine” satser. For eksempel er én av satsene både i vegtrafikkforskriften og småbåtforskriften kr 2 500, mens tollovforskriften opererer med kr 2 600. Listen ovenfor viser også at det er åtte bøtesatser i intervallet fra 1 000 til 2 000 kroner.

Videre bør man overveie om satsene – istedenfor angivelse av et kronebeløp for hver overtredelse – bør knyttes til andre størrelser, for eksempel til rettsgebyret R. 253 Derved unngår man å måtte endre forskriften hver gang satsene skal endres, og man sikrer at bøtenivået justeres i takt med pris- og kostnadsutviklingen. Det vises til drøftelsen av de tilsvarende spørsmål for overtredelsesgebyr i punkt 10.4. Utvalget vil for øvrig generelt bemerke at oppdagelsesrisiko og reaksjon normalt er viktigere for å sikre etterlevelse enn hvor høye bøtene er.

Etter forskriftene om forenklet forelegg ved overtredelser av vegtrafikkloven og småbåtloven varierer den subsidiære fengselsstraff mellom 3 og 15 dager, avhengig av botens størrelse. 254 Ved overtredelser av tolloven ligger den subsidiære fengselsstraffen mellom 1 og 4 dager. 255 Beløpsgrensene er også ulike. For eksempel vil et forenklet forelegg på en bot på kr 3 000 medføre en subsidiær fengselsstraff på 11 dager hvis vegtrafikkloven er overtrådt, 15 dager hvis lovbruddet gjelder småbåtloven, og 4 dager hvis det dreier seg om en forseelse mot tolloven. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å ha slike forskjeller. Formålet med den subsidiære fengselsstraff er først og fremst å gi siktede et tilstrekkelig motiv til å betale boten. Fengselsstraffens lengde må derfor avpasses etter botens størrelse. I ordinære straffesaker spiller nok også overtredelsens grovhet en viss rolle, men ved forenklede forelegg – der bøtesatsen er uavhengig av siktedes økonomi 256 – vil grovheten være reflektert gjennom botens størrelse. Etter utvalgets oppfatning bør det derfor ikke ha betydning hvilken lov som er overtrådt. Utvalget tar ikke stilling til hvilke satser som bør gjelde for den subsidiære fengselsstraff, men ser det likevel slik at forskriftene etter vegtrafikkloven og småbåtloven har for strenge regler.

Forskriftene har bestemmelser om hvorledes det skal forholdes når gjerningspersonen har begått flere overtredelser som alle kan medføre forenklet forelegg. 257 I forskriftene etter vegtrafikkloven og småbåtloven er regelen at den høyeste enkeltbot gis fullt ut, mens summen av de øvrige reduseres med 50 %. Ved forenklet forelegg etter tolloven legges derimot bøtebeløpene sammen uten noen reduksjon. Begge løsninger er i samsvar med straffeloven § 63 første ledd som bestemmer at det skal anvendes en felles bøtestraff som må være strengere enn den som noen enkelt av forbrytelsene eller forseelsene skulle medført.

Etter utvalgets oppfatning bør det her tilstrebes en større grad av harmonisering. Det synes ikke velbegrunnet at det gis ”strafferabatt” ved overtredelser av vegtrafikkloven og småbåtloven, men ikke etter tolloven. Utvalget mener de beste grunner taler for at den generelle regel bør være at bøtene legges sammen. Det dreier seg om relativt små beløp, og det er vanskelig å se at boten for ett forhold bør reduseres, fordi gjerningspersonen samtidig har begått en annen overtredelse. For eksempel er boten for å kjøre i 65 km/t i 50-sone kr 1 800, og boten for å kjøre på rødt lys er kr 3 500. Det er ingen god regel at fartsboten her skal settes ned til 900 kroner hvis bilføreren i tillegg kjører på rødt lys. I utvalgets forslag til ny straffeprosessloven § 256a er det lagt til grunn av bøtene skal summeres, jf. sjette ledd bokstav c i utkastet. Det vises til punkt 17.4.5.

Forskriftene fastsetter at forenklet forelegg ikke skal utstedes hvis fellesboten vil overskride et nærmere angitt beløp. I så fall skal overtredelsen anmeldes og saken behandles som en ordinær straffesak. Maksimumsbeløpet for fellesbot er kr 5 000 ved forenklet forelegg etter småbåtloven, kr 6 000 etter tolloven og kr 7 000 etter vegtrafikkloven. 258

Utvalget er enig i prinsippet om at det bør settes en grense for når flere overtredelser bør lede til at det ikke utferdiges forenklet forelegg, slik at saken i stedet blir behandlet som en ordinær straffesak. Videre er det hensiktsmessig å knytte denne grensen til fellesbotens størrelse. Imidlertid legger utvalget til grunn at bøtesatsen i forskriften for den enkelte overtredelse normalt er fastsatt ut fra en bedømmelse av alvorlighet. Derved vil også fellesbotens størrelse langt på vei reflektere hvor alvorlige handlingene er, og dette bør være det viktigste momentet ved valget mellom forenklet forelegg og ordinær straffesaksbehandling. Det synes da å være liten grunn til å opprettholde ulike beløpsgrenser i forskriftene. En slik øvre grense for hvor alvorlig overtredelsen kan være må etter utvalgets syn kunne være den samme selv om det er ulike typer av overtredelser som omfattes av hver av forskriftene, og selv om bøtesatsene varierer fra forskrift til forskrift. Utvalget tar ikke stilling til hvilket maksimum som bør settes, bortsett fra at beløpsgrensen bør legges høyere enn nå.

Utvalget mener at unntakene fra adgangen til å utferdige forenklet forelegg for overtredelser som ellers omfattes av ordningen, bør gå frem av loven selv. Det vises til drøftelsen i punkt 17.4.5.

17.4.4 Saksbehandlingsregler

Som nevnt i punkt 17.2, er hovedregelen etter gjeldende rett at et forenklet forelegg må skrives ut på stedet, og det faller bort dersom det ikke straks vedtas. Når et forenklet forelegg er utferdiget i ettertid, settes derimot en frist for vedtakelse. 259 Det vises til vegtrafikkloven § 31b første og annet ledd, tolloven § 68 første og fjerde ledd, og småbåtloven § 42 første og annet ledd. Dersom det forenklede forelegget ikke vedtas, behandles saken som en ordinær straffesak.

Etter mandatet skal utvalget vurdere om det bør gjøres endringer i saksbehandlingsreglene for forenklet forelegg, ”for eksempel slik at lovbryteren gis rett til å ombestemme seg slik at det forenklede forelegg likevel ikke er å anse som vedtatt”. 260

Utvalget ser det slik at en ”angrefrist” ikke er noen god løsning. De hensyn som kan tale for en slik ordning, kan ivaretas på andre måter, jf. nedenfor. Etter utvalgets oppfatning bør forenklede forelegg, såfremt ikke tungtveiende grunner tilsier noe annet, behandles på samme måte som ordinære forelegg. Man bør derfor holde fast ved at et vedtatt forenklet forelegg på bot – på samme måte som et ordinært forelegg – har virkning som en rettskraftig dom, jf. straffeprosessloven § 258 annet ledd. Som ved ordinære forelegg kan vedtakelsen påankes etter bestemmelsene i straffeprosessloven § 259, og påtalemyndigheten kan oppheve et vedtatt forenklet forelegg til gunst for siktede, jf. vegtrafikkloven § 31b tredje ledd, tolloven § 68 femte ledd og småbåtloven § 42 tredje ledd.

Etter utvalgets syn er det mer nærliggende å drøfte om det bør innføres en frist for vedtakelse også hvor et forenklet forelegg ilegges på stedet. Rettsikkerhetshensyn taler for dette. Når det er spørsmål om straff, bør gjerningspersonen gis noe tid til å områ seg før han tar stilling til vedtakelsen. Slik er, som nevnt, både reglene for forenklede forelegg som utferdiges i ettertid, og for ordinære forelegg. Dersom området for forenklede forelegg utvides til å omfatte mer alvorlige overtredelser enn nå, jf. punkt 17.4.1.2, forsterkes betydningen av dette. Utvalget kan heller ikke se bort fra at personer – med rette eller urette – opplever et press i retning av å vedta et forenklet forelegg, blant annet fordi man da er sikker på å slippe en ordinær straffesak. Dersom det innføres en vedtakelsesfrist, vil det for øvrig også bli mulig å utferdige forenklet forelegg på stedet til personer som ikke er i en tilstand som gjør umiddelbar vedtakelse forsvarlig, for eksempel som følge av beruselse. Denne situasjonen kan være praktisk ved flere av utvalgets forslag i punkt 17.4.1.2, men problemet kan her selvsagt også løses ved at det forenklede forelegg ilegges i ettertid.

Mothensynene er dels hensynet til ordningens effektivitet, dels hensynet til bevissikring. Det kan hevdes at færre forelegg vil bli vedtatt dersom loven ikke lenger setter som vilkår at gjerningspersonen på stedet tar stilling til det. Videre kan det anføres at de overtredelser som kan avgjøres med forenklet forelegg, er så enkle og oversiktlige at det er rimelig å kreve at gjerningspersonen må kunne bestemme seg på stedet. Det vil dessuten bli mer ressurskrevende å følge opp forelegg med betenkningstid.

Etter utvalgets oppfatning bør imidlertid ikke betydningen av effektivitetshensynet overdrives. Man må anta at i praksis vil de aller fleste vedta et forenklet forelegg selv om loven gir rett til betenkningstid. Slik er situasjonen nå både for ordinære forelegg og forenklede forelegg som ilegges i ettertid. Den ressursmessige merbelastningen vil avhenge av hvor mange som tar betenkningstid. Det må her etableres rutiner som sikrer kontroll med om vedtakelse skjer innen fristen og at de overtredelser der forelegget ikke vedtas blir behandlet som ordinære straffesaker. Slike rutiner har man imidlertid allerede for de tilfeller der forenklede forelegg utferdiges i ettertid, for eksempel ved automatisk fartskontroll.

Når et forenklet forelegg vedtas på stedet, får det straks virkning som en rettskraftig dom. Dersom det innføres en vedtakelsesfrist og gjerningspersonen velger å benytte seg av denne, må man derimot være forberedt på at saken i stedet skal behandles som en ordinær straffesak med full bevisførsel i ettertid. Dette innebærer at det i en del saker kan bli nødvendig å sikre bevis i større grad enn i dag, noe som skaper merarbeid. Utvalget ser det likevel slik at dette gjelder et fåtall saker. De fleste overtredelser som kan avgjøres ved forenklet forelegg er bevismessig enkle, og man må regne med at de aller fleste forenklede forelegg, som nå, vil bli vedtatt. Som regel kan dessuten de bevis som danner grunnlag for det forenklede forelegg, også benyttes i ettertid og være tilstrekkelig til domfellelse. Dette gjelder for eksempel materialet fra en fartskontroll. Behovet for bevissikring kan først og fremst oppstå der det viktigste bevismidlet er tjenestemannens observasjon, og man i eventuell straffesak senere vil trenge flere opplysninger fra tjenestemannen enn de som fremgår av avkrysningene på foreleggsblanketten. I slike tilfeller kan det være nødvendig at tjenestemannen gjør notater som senere kan overføres til en egenrapport dersom forelegget ikke blir vedtatt, eller sikrer bevis på annen måte. Behovet for dette må vurderes konkret.

Utvalget legger – som nevnt – videre vekt på at det ikke bør være unødige forskjeller mellom reglene om forenklet forelegg som skrives ut på stedet og i ettertid, og heller ikke mellom bestemmelsene om forenklet forelegg og ordinært forelegg.

Utvalget har etter dette kommet til at de beste grunner taler for at det også ved forenklede forelegg som ilegges på stedet, bør være en frist for vedtakelse. Denne bør være den samme som ved ordinære forelegg, dvs. normalt fra 3 til 10 dager, jf. straffeprosessloven § 256 første ledd nr. 5. Utkastet til ny straffeprosessloven § 256a er utformet i samsvar med dette, jf. punkt 17.4.5.

17.4.5 Generell regulering i straffeprosessloven

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om det bør gis generelle regler i straffeprosessloven om forenklede forelegg. Som det går frem av punkt 17.2, står hjemmelen nå i hver av de aktuelle særlover, dvs. i vegtrafikkloven, tolloven og småbåtloven.

Etter utvalgets syn bør spesialbestemmelsene oppheves og erstattes av en ny bestemmelse i straffeprosessloven, jf. utkastet til ny § 256a. Forenklet forelegg er en særskilt fremgangsmåte for ileggelse av straff på bot. 261 Regelens innhold taler derfor for at bestemmelsen bør plasseres i straffeprosessloven. Dette er hensiktsmessig også av flere andre grunner. For det første unngår man å gjenta temmelig likelydende bestemmelser i flere lover, noe som bidrar til en unødvendig oppsvulming av lovverket. For det andre gjør en generell bestemmelse anvendelsesområdet for forenklet forelegg mer fleksibelt ved at endringer kan skje ved forskrift. Det er således ikke nødvendig å innføre nye hjemler i særlovgivningen. Jo mer utbredt ordningen blir, jo større grunn er det med andre ord til å ha en generell hjemmel i straffeprosessloven. For det tredje kommer de andre bestemmelsene i straffeprosessloven kapittel 20 om forelegg til anvendelse også på forenklede forelegg når ikke avvikende regler følger av spesialbestemmelsene (nå i særlov, etter utvalgets forslag utkastet til ny § 256a). Dette tilsier at både ordinært og forenklet forelegg bør reguleres i samme kapittel.

På den annen side kan det hevdes å være uheldig om ikke Stortinget lenger skal ta stilling til i hvilke lover overtredelser skal kunne medføre forenklet forelegg. En generell hjemmel i straffeprosessloven innebærer at dette overlates til Kongen. Noe tungtveiende motargument er imidlertid dette etter utvalgets syn ikke. Stortingets eventuelle behov kan ivaretas på annen måte. Dessuten må uansett detaljreguleringen – herunder oppregningen av lovbrudd og bøtesatser – skje i forskrift.

Videre kan det anføres at informasjonshensynet er best ivaretatt når hjemmelen finnes i den aktuelle særlov. Imidlertid får de færreste sin kunnskap om aktuelle bestemmelser ved å lese selve loven. Den nødvendige informasjon må sikres på annen måte, og informasjonshensynet kan derfor vanskelig tillegges stor vekt ved avgjørelsen av hvor bestemmelser om forenklet forelegg bør plasseres. De viktigste reglene vil dessuten uansett stå i forskrift.

Behovet for å erstatte særlovsreguleringen med en generell bestemmelse i straffeprosessloven forsterkes av de forslag utvalget fremmer i punkt 17.4.1.2. Uten en slik bestemmelse må det – dersom forslagene skal gjennomføres – vedtas hjemler i andre lover, noe som neppe kan være hensiktsmessig.

Etter utvalgets oppfatning bør den nye bestemmelsen i straffeprosessloven bygge på de nåværende bestemmelsene. Det vises til utkastet til ny § 256a og spesialmotivene i kapittel 26. Etter utkastet overlates det fortsatt til forskrift å angi hvilke overtredelser som skal kunne avgjøres med forenklet forelegg og hvilke bøtesatser som skal gjelde. Slike lister blir nødvendigvis svært detaljerte, og det er ønskelig å kunne gjøre endringer i listen uten å måtte endre loven. Både detaljnivået og endringsbehovet gjør det mer hensiktsmessig med forskrift enn med regulering i selve loven.

Utkastet inneholder to realitetsendringer sammenlignet med de nåværende bestemmelser i særlovene. Den ene er at det alltid skal være en frist for vedtakelse, jf. punkt 17.4.4. Den andre er at det gis en generell adgang til å kombinere bot og inndragning. Etter gjeldende rett gjøres dette bare ved forenklet forelegg etter tolloven. Et eksempel på at det kan være et behov også på andre områder er inndragning av redskap mv. ved ulovlig jakt eller fiske, dersom det bestemmes at slike overtredelser av viltloven 262 og innlandsfiskeloven 263 kan avgjøres med forenklet forelegg. 264 I hvilke tilfeller inndragning skal kunne skje ved forenklet forelegg må reguleres i forskriften i medhold av ny straffeprosessloven § 256a.

Utvalget anbefaler videre at angivelsen av i hvilke tilfeller det ikke skal utferdiges forenklet forelegg, men i stedet reises ordinær straffesak, tas inn i lovteksten. Dette er nå regulert i forskrift. Det vises til ny straffeprosessloven § 256a sjette ledd. Forenklet forelegg tar sikte på normaltilfellene. Det vil variere fra rettsområde til rettsområde når en overtredelse er så graverende at den bør behandles som ordinær straffesak, selv om den etter sin art omfattes av anvendelsesområdet for forenklet forelegg. Ved vegtrafikkovertredelser vil for eksempel et moment være om det har oppstått fare for andre trafikanter. Et annet moment kan være om det foreligger gjentakelse. I lovteksten må man imidlertid velge et kriterium som kan gjelde uavhengig av hvilken type overtredelse det dreier seg om, og utvalget har blitt stående ved at det avgjørende bør være om ”overtredelsen antas å ville føre til en betydelig strengere straff ved ordinær straffeprosessuell behandling”, jf.utkastet til sjette ledd bokstav a. 265 Gjennom denne formulering markeres at det avgjørende er hvor alvorlig overtredelsen er, at denne vurderingen må skje i det enkelte tilfelle, og at det kreves en betydelig forskjell i straffutmålingen. Også de tilfeller der gjentakelse er grunnen til skjerpet straff, omfattes av bokstav a. Dersom straffen ved ordinær straffeprosessuell behandling bare vil bli noe høyere, tilsier prosessøkonomiske hensyn at forenklet forelegg fortsatt må kunne benyttes.

Alternativene i utkastet til sjette ledd bokstav b og c gjelder begge situasjonen der det foreligger flere overtredelser. Disse bør bedømmes samlet. Dette medfører at forenklet forelegg er utelukket når det for en eller flere av overtredelsene ikke er hjemmel for en slik avgjørelsesform (bokstav b). Og selv om forenklet forelegg kan anvendes for hver av overtredelsene isolert bedømt, får forholdet en annen karakter når det dreier seg om flere lovbrudd (bokstav c). Det vises til drøftelsen i punkt 17.4.2. Fastsettelsen av beløpsgrensen bør likevel overlates til forskrift.

Dersom utvalgets forslag til ny straffeprosessloven § 256a vedtas, må hjemmelshenvisningen i de tre någjeldende forskrifter endres. Utvalget tilrår at forskriftene samtidig blir gjennomgått med sikte på standardisering, jf. merknadene i punkt 17.4.3. Utvalget tar ikke stilling til om det fortsatt bør gis en forskrift for overtredelser av hver særlov eller om det bør være en felles forskrift. Etter utkastet kan begge alternativer velges. Utvalget peker imidlertid på at en felles forskrift nok vil være mest oversiktlig, samtidig som denne løsning best sikrer at det ikke oppstår unødvendige forskjeller mellom særlovsområdene. Dessuten unngår man å måtte gjenta bestemmelser som bør være likelydende (for eksempel om fellesbot, subsidiær fengselsstraff, fremgangsmåte og formkrav).

17.4.6 Registrering

Etter mandatet skal utvalget vurdere ”om forenklede forelegg bør registreres i et sentralt register, eventuelt som et tilleggsalternativ til dagens ordning.” 266

I punkt 17.4.1.2 anbefaler utvalget at området for forenklet forelegg på bot utvides til blant annet å omfatte visse overtredelser av narkotikalovgivningen 267 og naskeribestemmelsen i straffeloven. 268 Utvalget fremholder imidlertid at en forutsetning for disse – og andre utvidelser – er at forenklet forelegg primært skal anvendes ved førstegangsovertredelser. Det er derfor nødvendig å kunne kontrollere på en enkel måte om gjerningspersonen tidligere er ilagt forenklet forelegg, slik at dette i tilfelle kan tas i betraktning ved vurderingen av om den nye overtredelsen i stedet bør behandles som en ordinær straffesak. Dette forutsetter at vedtatte forenklede forelegg blir registrert, slik at man enkelt kan konstatere om det foreligger gjentakelse.

Etter utkastet til ny straffeprosessloven § 256a kan et forenklet forelegg gå ut på straff i form av bot, jf. punkt 17.4.5. Lov 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering bestemmer at vedtatte forelegg på bot skal registreres, jf. § 1 annet ledd (forbrytelser) og § 3 (forseelser). Nærmere regler er gitt i strafferegistreringsforskriften. 269 Registreringen omfatter imidlertid bare bøter som er ilagt ved ordinært forelegg. Forenklede forelegg registreres ikke.

Etter utvalgets syn bør også forenklede forelegg registreres i begrenset utstrekning for å sikre at man blir oppmerksom på tidligere overtredelser. Utvalget har imidlertid ikke her utarbeidet lov- eller forskriftsutkast, fordi dette må ses i sammenheng med andre utredninger og annet regelarbeid. Det vises særlig til Politiregisterutvalget som etter det Sanksjonsutvalget har fått opplyst, vil legge frem sin utredning om kort tid. Videre bør det muligens ses hen til arbeidet med utformingen av en registreringsordning for reaksjoner – herunder forenklede forelegg – som medfører prikkbelastning av førerkort, jf. vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd slik bestemmelsen lyder etter lovendring 21. juni 2002 nr. 40. Det vises til omtale i punkt 19.7.2.1. Til sammenligning vises dessuten til utvalgets drøftelse i punkt 12.11 om en registreringsordning for administrative sanksjoner.

Formålet med en registreringsordning er å sikre at gjentakelsestilfeller fanges opp, jf. ovenfor. Det er ikke grunn til å foreta en mer omfattende registrering eller tillegge registreringen større virkninger enn dette formålet tilsier. At bot ved forenklet forelegg ikke blir registrert – i motsetning til bot ved ordinært forelegg – er dessuten et ikke uvesentlig virkemiddel for å oppnå at en høy andel av de forenklede forelegg blir vedtatt. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at dette incitamentet til vedtakelse så langt som mulig blir bevart. Av samme grunn bør heller ikke det vedtatte forelegg være registrert lenger enn nødvendig. Utvalget foreslår at sletting skal skje etter tre år dersom det ikke i mellomtiden er begått nye overtredelser.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at opplysninger fra registeret om et vedtatt forenklet forelegg bare skal kunne gis til politiet, påtalemyndigheten, tollvesenet og eventuelt andre organer som har kompetanse til å utferdige forenklet forelegg, og at opplysningene kun skal benyttes ved vurderingen av hvorvidt en ny overtredelse skal avgjøres ved forenklet forelegg eller behandles som ordinær straffesak.

Hensynet til at registreringen ikke skal være mer omfattende enn nødvendig tilsier også at bare de overtredelser der gjentakelse skal være relevant, bør registreres. Dette vil være de alvorligste av overtredelsene, og disse må regnes opp i bestemmelsen om registrering av vedtatte forenklede forelegg. Utvalget legger til grunn at de fleste av de overtredelser som etter gjeldende rett kan medføre forenklet forelegg, bør falle utenfor registreringsordningen. Det vises til drøftelsen av registreringsbehovet for den enkelte type overtredelse i punkt 17.4.1.3.

Videre bør registreringen være tidsbegrenset. Dersom overtrederen ikke har begått nye overtredelser som kan medføre forenklet forelegg, i løpet av et nærmere angitt tidsrom etter vedtakelsen, bør man kunne se bort fra denne. Opplysningene kan da slettes. Utvalget antar at tre år her kan være passende.