NOU 2003: 15

Fra bot til bedring— Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Forslag til endringer i sanksjonssystemet på utvalgte områder

18 Innledning

I utredningens del 3 har utvalget drøftet bruk av straff og administrative sanksjoner og vurdert hvorledes man kan utforme et enhetlig administrativt sanksjonssystem som kan anvendes på tvers av forvaltningsområdene. Det er lagt stor vekt på gjennomføre prinsippet om at straff bare skal brukes der det er nødvendig. Videre har et hovedformål vært å tydeliggjøre hvilke vedtak som er administrative sanksjoner og hvilke som ikke er det, blant annet gjennom en konsekvent begrepsbruk, og å kunne foreslå enklere og mer oversiktlige bestemmelser om administrative sanksjoner.

Utvalget har utarbeidet utkast til mønsterbestemmelser om straff og administrative sanksjoner i særlovgivningen. Videre har utvalget foreslått et nytt kapittel IX i forvaltningsloven med supplerende bestemmelser, blant annet om hver av de administrative sanksjoner og om domstolskontroll. Utvalget har også foreslått et nytt kapittel X i forvaltningsloven om tvangsmulkt.

Gjennom mønsterbestemmelsen til straffebud legges til rette for at straff i store deler av særlovgivningen skal være forbeholdt de alvorlige eller gjentatte overtredelser. For øvrig bør man benytte administrative sanksjoner. I en del tilfeller vil det ikke være behov for sanksjoner i det hele tatt, for eksempel fordi en tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås gjennom bestemmelser om tvangsmulkt. Etter utvalgets syn vil en omlegging som foreslått gi et mer effektivt og fleksibelt sanksjonssystem som samtidig ivaretar hensynet til rettsikkerhet for borgere og foretak, som reduserer det kriminaliserte område i betydelig grad, og som også i praksis vil gi mindre bruk av straff.

En omlegging som foreslått med redusert bruk av straff og økt bruk av administrative sanksjoner, gjør det nødvendig å gjennomgå både straffebestemmelsene og de straffesanksjonerte handlingsnormer på det enkelte forvaltningsområde. Dette vil være meget omfattende og forutsetter dessuten spesialinnsikt på hver sektor. Utvalget er verken sammensatt for eller gitt tilstrekkelig tid en slik gjennomgang. I mandatet er utvalget heller ikke pålagt å gjøre dette, men

”(u)tvalget skal gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkriminaliseres og i stedet forfølges med andre sanksjonsformer eller eventuelt ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt. Det er ikke meningen at utvalget skal undersøke ethvert straffebud. På områder der utvalget etter å ha vurdert de etablerte ordningene ser behov for større reformer, er det tilstrekkelig å trekke opp de prinsipielle linjer for bruk av alternative sanksjoner til straff og på den måten legge til rette for videre oppfølgning”.

I utredningens del 4 har utvalget gjennomgått utvalgte forvaltningsområder med sikte på å gi eksempler på lovbrudd som kan avkriminaliseres, og på økt bruk av administrative sanksjoner (kapitlene 19-24). I kapittel 25 drøfter utvalget hvorledes en mer omfattende regelverksreform kan organiseres og gjennomføres.

Ved utvelgelsen av forvaltningsområder har utvalget lagt særlig vekt på tre hensyn:

For det første bør gjennomgåelsen omfatte forvaltningsområder der antall straffereaksjoner er høyt. Ut fra målsetningen i mandatet om at bruken av straff skal reduseres, sier det seg selv at volum må stå sentralt. Vegtrafikkovertredelser og tollovertredelser peker seg ut, og særlig aktuelt er omlegging fra bøter til overtredelsesgebyrer.

For det andre bør de utvalgte forvaltningsområder illustrere hvorledes hver av de administrative sanksjoner kan anvendes i praksis. I del 3 har utvalget foreslått seks generelle administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, administrativ inndragning, administrativt rettighetstap og formell advarsel). Det sier seg selv at ikke alle sanksjoner er like aktuelle på alle forvaltningsområder. Mens overtredelsesgebyr – på samme måte som strafferettslig bot – kan ha et vidt anvendelsesområde, forutsetter for eksempel tilleggsbetaling at det dreier seg om skatte-, avgifts- eller tollovertredelser. Og tap av offentlig ytelse er bare aktuelt ved brudd på opplysningsplikt i forhold til trygde- og stønadsordninger. Administrativ inndragning er det blant annet behov for på miljøområdet. For utvalget er det dessuten viktig å illustrere hvorledes andre forvaltningstiltak – særlig regler om tvangsmulkt – kan redusere sanksjonsbehovet eller gjøre sanksjoner overflødig. Tvangsmulkt kan blant annet være hensiktmessig ved regler som pålegger plikt til å gi periodiske opplysninger til det offentlige.

For det tredje bør gjennomgåelsen gjenspeile bredden i forvaltningens virksomhet. I samsvar med mandatet foreslår utvalget et enhetlig administrativt sanksjonssystem til bruk på tvers av forvaltningsområdene, og det er derfor viktig å vise anvendeligheten på ulike sektorer.

På denne bakgrunn har utvalget valgt eksempler fra vegtrafikklovgivningen (kapittel 19), trygdelovgivningen (kapittel 20), skatte- og avgiftslovgivningen (kapittel 21), lovgivningen om opplysningsplikt til offentlige registre (kapittel 22), miljølovgivningen (kapittel 23) og finanslovgivningen (kapittel 24).

Utvalget understreker imidlertid at det – av de samme grunner som nevnt ovenfor – heller ikke på disse områdene dreier seg om noen fullstendig gjennomgang. Utvalget har innenfor hvert av områdene måttet nøye seg med å se på enkelte bestemmelser som anses egnet til illustrasjon. Den videre oppfølging må skje gjennom et slikt opplegg som skissert i kapittel 25.

19 Vegtrafikkloven

19.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet 19 behandler utvalget sanksjonsbestemmelser i vegtrafikkloven. 1

I punkt 19.4 peker utvalget på muligheten for å innføre et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter de fleste bestemmelsene i vegtrafikkloven. En overtredelse av disse bestemmelsene vil i så fall bare være straffbar dersom den er vesentlig. Noen overtredelsestyper bør dessuten være straffbare ved gjentakelse, selv om overtredelsen ikke er vesentlig.

Utvalget behandler spørsmål om administrativt overtredelsesgebyr som sanksjon for brudd på vegtrafikkloven i punkt 19.5. Utvalgets forslag om å vurdere avkriminalisering gjør det samtidig nødvendig å drøfte om adgangen til å ilegge administrative overtredelsesgebyrer for brudd på vegtrafikklovens regler bør utvides. Mange av de overtredelser som det etter utvalgets syn kan være grunn til å vurdere å avkriminalisere, vil det i så fall være et behov for å kunne reagere mot med alternative sanksjoner til straff. Utvalget anbefaler at hjemmelsgrunnlaget for å ilegge overtredelsesgebyr etter vegtrafikkloven, som i dag er spredt i flere bestemmelser, samles i én bestemmelse. Utvalget foreslår at det skal være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for fartsoverskridelser inntil 20 km/t.

Utvalget mener at kompetansen til å håndheve ulike overtredelser bør være delt mellom politiet og vegmyndighetene på samme måte som etter gjeldende rett. I saker som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll (ATK) mener imidlertid utvalget at også Statens vegvesen bør gis kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr, men uten at dette bør begrense politiets kompetanse i trafikksaker.

For saker om feilparkering anbefaler utvalget at man opphever dagens særordning med klage til tingretten, og i stedet gir de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven anvendelse.

I punkt 19.7 behandler utvalget tap av retten til å føre motorvogn som sanksjon.

19.2 Oversikt over lovområdet og hovedproblemstillinger som behandles

I dette kapitlet behandles sanksjonssystemet i vegtrafikkloven. Vegtrafikken har meget stor praktisk betydning og dekker store deler av befolkningens transportbehov. Den norske bilparken utgjør mer enn 2 millioner personbiler. 2 Ved siden av nytten har bilkjøring også et stort farepotensial. I 2001 ble det således rapportert 8 244 ulykker til politiet. 275 personer mistet livet og 11 522 kom til skade i disse ulykkene. For å ivareta hensynet til trafikksikkerheten er det et åpenbart behov for regulering, også i form av straff og andre reaksjoner.

Vegtrafikkområdet er en av de sektorene der man kan snakke om masseovertredelser av lovgivningen. Dette illustreres godt av at det i 2002 ble ilagt mer enn 97 000 forenklede forelegg for overtredelse av vegtrafikkloven. 3

Loven gir hjemmel for flere sanksjoner og andre tiltak mot brudd på en rekke av handlingsnormene. Det er også et omfattende forskriftsverk knyttet til loven. En fullstendig gjennomgang reaksjonssystemet i vegtrafikkloven med tilhørende forskrifter holdt opp mot alle handlingsnormer gitt i eller i medhold av loven ligger utenfor hva som er utvalgets oppgave, og ville sprenge rammene for denne utredningen. Utvalget behandler derfor reaksjonssystemet i vegtrafikkloven med tilhørende forskrifter på et nokså overordnet og prinsipielt nivå. Det er først og fremst lovens bestemmelser om sanksjoner som behandles.

I punkt 19.4 drøfter utvalget spørsmålet om det bør innføres et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter vegtrafikkloven, slik at mindre alvorlige lovbrudd avkriminaliseres.

Spørsmålet om avkriminalisering henger nøye sammen med hvilke administrative sanksjoner vegtrafikkloven skal inneholde. I punkt 19.5 behandler utvalget spørsmål om endringer i reglene om overtredelsesgebyr, herunder behovet for å utvide adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for det tilfellet at mindre alvorlige trafikkovertredelser avkriminaliseres, spørsmålet om hvem som bør ha kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr, herunder i saker som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll (ATK), samt klagereglene i parkeringssaker.

I punkt 19.7 behandler utvalget tap av retten til å føre motorvogn som sanksjon.

19.3 Reaksjonshjemlene i vegtrafikkloven etter gjeldende rett

19.3.1 Oversikt

Vegtrafikkloven hjemler flere ulike reaksjoner mot en lang rekke handlingsnormer. Dels er likeartede reaksjoner gitt ulike betegnelser og spredt på ulike steder i loven (slik er det for overtredelsesgebyrene), dels er ulikartede reaksjoner samlet i samme bestemmelse (slik er det for reglene om inndragning av førerkort, som dels er rettighetstap som sanksjon, dels tilbakekall av offentlig tillatelse som annet forvaltningstiltak). Dette skaper et uoversiktlig sanksjonssystem på et område som angår de fleste borgere.

For det første gir vegtrafikkloven § 31 hjemmel for å ilegge straff. Med visse unntak er enhver overtredelse av loven eller forskrifter gitt i medhold av loven straffbare. Straff kan ilegges på forenklet måte for enkelte overtredelser. I medhold av vegtrafikkloven § 31b er det gitt bestemmelser om at trafikkforseelser av nærmere angitt art kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. Bestemmelsene i § 31 og 31b behandles nærmere i punkt 19.3.2. Det vises også til kapittel 17.

For det andre har vegtrafikkloven flere bestemmelser om administrative sanksjoner av ulik art: En type overtredelsesgebyrfinner man i § 31 femte ledd om ”tilleggsavgift” for overtredelser av reglene i medhold av § 8 om avgiftsparkering. Videre kan overtredelsesgebyr ilegges med hjemmel i § 31 sjette ledd (gebyr for andre parkeringsovertredelser enn de som er regulert i § 8 om avgiftsparkering), § 31 syvende ledd (gebyr for diverse overtredelser etter nærmere regler gitt av Kongen) og § 36a (overlastgebyr). Overtredelsesgebyrene i vegtrafikkloven behandles nærmere i punkt 19.3.3. Administrativt rettighetstapkan ilegges i form av ”inndragning” av førerkort m.m., jf. § 33, og sperrefrist for utstedelse av førerkort på grunn av straffbart forhold mv., jf. § 24 a. Tap av retten til å føre motorvogn etter § 33 behandles nærmere i punkt 19.3.4. Vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd gir hjemmel for formell advarsel i form av registrering av nærmere angitte straffbare handlinger (”prikkbelastning”) som kan gi grunnlag for senere ”inndragning” av førerkort. Det er ennå ikke gitt nødvendige utfyllende forskrifter etter bestemmelsen. Det gis en oversikt over ordningen i punkt 19.7.2.1.

For det tredje har vegtrafikkloven regler om andre forvaltningstiltak. I § 37 er det gitt regler om retting ved direkte inngrep ved fjerning og forvaring av kjøretøy m.m. Inndragning av førerkort etter loven § 34 innebærer et tilbakekall av tillatelsesom ikke er en sanksjon etter utvalgets begrepsbruk. Det samme gjelder reglene om forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn i § 35 og forbud mot bruk av kjøretøy, inndragning av kjennemerke og vognkort i § 36. Disse reglene behandles ikke i det følgende.

19.3.2 Straffansvaret etter gjeldende rett – vegtrafikkloven §§ 31 og 31b

Vegtrafikkloven § 31 første ledd lyder:

”Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, straffes med bøter eller med fengsel inntil ett år, dersom forholdet ikke går inn under strengere straffebud. På samme måte straffes overtredelse av vilkår i enkeltvedtak i medhold av denne lov og brudd på forbud etter §§ 35 og 36 [forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn og forbud mot bruk av kjøretøy, inndragning av kjennemerke og vognkort].”

Bestemmelsen fastsetter, med visse unntak som det gjøres rede for nedenfor, at enhver overtredelse av enhver handlingsnorm gitt i loven, eller i forskrift eller i enkeltvedtak i medhold av loven, er straffbar. Denne generelle straffetrusselen innebærer at mange mindre alvorlige overtredelser i prinsippet er straffbare. En del av disse straffeforfølges nok sjelden eller aldri i praksis. Som et eksempel kan nevnes brudd på plikten til å ha hvit eller gul refleks på begge sykkelpedalene. 4 Men mange overtredelser straffes i stort omfang etter vegtrafikkloven, jf. punkt 19.2.

Til tross for den generelt utformede straffebestemmelsen i vegtrafikkloven § 31 første ledd er enkelte overtredelser av vegtrafikkloven ikke straffbare. I § 31 femte og sjette ledd er det gitt særlige regler som innebærer at de fleste typer parkeringsovertredelser ikke er straffbare, men i stedet sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Vegtrafikkloven § 31 syvende ledd bestemmer dessuten at det etter nærmere regler gitt av Kongen kan ilegges gebyr i stedet for straff også ved overtredelse av andre regler gitt i eller i medhold av denne lov. Disse begrensningene i straffansvaret behandles nærmere i punkt 19.3.3.

Loven § 31b gir hjemmel for å ilegge bot ved forenklet forelegg. Utvalget behandler ordningen med forenklet forelegg på generelt nivå i kapittel 17. Det er gitt nærmere regler for ordningen på vegtrafikkområdet i forskrift 29. juni 1990 nr. 492 om forenklet forelegg i vegtrafikksaker. Her er det fastsatt en rekke overtredelsestyper som kan bøtelegges etter en slik forenklet prosedyre som ordningen med forenklet forelegg innebærer. Disse overtredelsestypene er kjøring med for høy fart, kjøring mot rødt lys, kjøring i strid med visse skiltregler, kjøring på fortau/over sperrelinje mv., ulovlig forbikjøring, brudd på vikepliktsreglene, manglende bruk av blinklys, kjøring i terrenget mv., manglende eller feilaktig bruk av lys, kjøring uten tilstrekkelig utsyn, kjøring med motorvogn der det er feil ved nærlys, fjernlys eller kjørelys, kjøring med for mange passasjerer, kjøring uten foreskrevne kjennemerker, kjøring med ”trimmet” motorsykkel/moped, kjøring med kjøretøy der parkeringsbrems ikke virker, kjøring med traktor på motorvei og ulike former for ulovlig sykling.

19.3.3 Overtredelsesgebyrer etter gjeldende rett

Vegtrafikkloven har i dag fire bestemmelser (fordelt på to paragrafer) som hjemler administrativt overtredelsesgebyr.

I vegtrafikkloven § 31 femte leddfremgår det at ”for parkeringsovertredelser av regler gitt i medhold av § 8 første ledd fastsetter Kongen tilleggsavgift”. Det sies ikke uttrykkelig at overtredelser av § 8 ikke også kan straffes etter første ledd, men dette er sikker forståelse av regelverket. Det er gitt nærmere regler om tilleggsavgift i forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr. Tilleggsavgiften er kr 300, jf. forskriften § 13 fjerde ledd.

Vegtrafikkloven § 31 sjette ledd gir Kongen hjemmel til å ilegge ”gebyr” for ikke kvalifiserte feilparkeringer som ikke er en overtredelse av reglene i § 8 (avgiftsparkering). Sjette ledd sier uttrykkelig at andre parkeringsovertredelser og overtredelser av forbud mot stans enn de som reguleres av femte ledd, bare straffes dersom parkeringen eller stansen ”har voldt eller kunne ha voldt alvorlig trafikkhindring eller fare for person eller gods. Ellers ilegges gebyr etter § 31 a”. Denne reguleringen innebærer en avkriminalisering av overtredelser som ikke oppfyller det angitte kvalifikasjonskravet. Det er gitt nærmere regler om når det kan ilegges gebyr i forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr § 14. Her fremgår det at det kan ilegges gebyr på kr 500 ved stans eller parkering i strid med vegtrafikkloven § 3, trafikkreglene, skiltforskriften og visse andre bestemmelser. Det fremgår også uttrykkelig at gebyr ikke kan ilegges dersom overtredelsen oppfyller kvalifikasjonskravet i vegtrafikkloven § 31 sjette ledd.

Med hjemmel i § 31 syvende ledd kan Kongen gi nærmere regler om ”gebyr” i stedet for straff for overtredelse av andre regler gitt i eller i medhold av vegtrafikkloven. Det er gitt slike regler i forskrift 17. september 1993 nr. 855 om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikkloven. Forskriften § 1 fastsetter følgende:

”Den som har fylt 15 år kan av politiet eller biltilsynet ilegges gebyr for følgende overtredelser:

  1. unnlatt å ha med seg førerkort eller mopedførerbevis

  2. unnlatt å ha med vognkort under kjøringen

  3. kjørt uten hastighetsmåler eller med hastighetsmåler som ikke virker

  4. unnlatt å ha med seg varseltrekant

  5. kjørt ulovlig med piggdekk eller kjettinger, eller uten å medbringe kjettinger

  6. kjørt med dekk med mønsterdybde under lovlig minimum

  7. kjørt med signalhorn som gir lyd med varierende tonehøyde eller styrke

  8. unnlatt bruk av påbudt verneutstyr (hjelm, bilbelte), jf forskrift 21. september 1979 nr. 7 om bruk av personlig verneutstyr under kjøring med motorvogn

  9. ikke etterkommet førers ansvar overfor en eller flere passasjerer under 15 år som ikke bruker påbudt verneutstyr (hjelm, bilbelte, barnesikringsutstyr).”

I § 4 i forskriften er det fastsatt at overtredelse av § 1 bokstavene h og i ikke kan straffes. Disse overtredelsestypene er følgelig avkriminalisert. Etter samme bestemmelse skal det ikke ilegges gebyr dersom ”overtredelsen framstår som særlig graverende eller særlig trafikkfarlig, eller dersom forholdet av andre grunner bør følges opp ved vanlig straffeprosessuell forfølgning. Ved bruksforbud eller førerkortbeslag skal forholdet normalt anmeldes”. Dersom en overtredelse etter dette skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr, kan den ikke straffes. For overtredelsestypene i § 1 bokstav a til g er det således innført et kvalifikasjonskrav for straffbarhet, slik at ikke-kvalifiserte overtredelser er avkriminalisert. Gebyret er på kr 500 med unntak av gebyr for overtredelse av forskriftens § 1 bokstav f, h og i hvor gebyret er kr 750.

Vegtrafikkloven § 36agir Kongen hjemmel til å gi nærmere regler om ”gebyr” for overlasting av kjøretøy. Det er gitt nærmere regler i forskrift 17. desember 1971 nr. 1 om gebyr for overlasting. Det er gitt regler om gebyrsatser i forskrift 18. desember 1987 nr. 1101 om gebyrsatser for overlasting med kjøretøy på offentlig veg. Gebyrets størrelse avhenger av hvor stor overlast kjøretøyet fører.

Den personelle kompetansen til å ilegge gebyr etter § 31 er regulert i vegtrafikkloven § 31 a. Det følger av denne bestemmelsen at kompetansen primært ligger hos politiet. Men Kongen kan dessuten gi andre offentlige organer eller kommuner tilsvarende gebyrmyndighet.

Overtredelsesgebyr i form av ”tilleggsavgift” etter § 31 femte ledd ilegges av kommunen, jf. forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr § 2 første ledd. Kompetansen til å ilegge gebyr etter § 31 sjette ledder etter forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr § 17 primært lagt til politiet. Men i medhold av forskriften § 18 kan Vegdirektoratet, etter søknad fra en kommune, tildele kommunen myndighet til å ilegge gebyr etter forskriften § 14. Etter forskrift 17. september 1993 nr. 855 om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikkloven § 1, som er gjengitt ovenfor, er kompetansen til å ilegge gebyr etter § 31 syvende leddlagt til både politiet og biltilsynet. Biltilsynet eksisterer ikke lenger, slik at det nå er trafikkstasjonene i Statens vegvesen som utøver det tidligere biltilsynets funksjoner. Vegtrafikkloven § 31a gjelder ikke for gebyr etter § 36a om overlastgebyr. I medhold av § 36a er det gitt bestemmelser om kompetanse i forskrift 17. desember 1971 nr. 1 om gebyr for overlasting § 5 annet ledd. Det er normalt Vegsjefen som ilegger slikt gebyr. Når praktiske hensyn tilsier det kan Vegdirektoratet overlate til politiet eller Statens vegvesen (”biltilsynet” i forskriften) å ilegge gebyr, jf. forskriftens § 5 annet ledd. I § 5 første ledd er kompetansen til å foreta selve vektkontrollen lagt til politiet eller Statens vegvesen (”biltilsynet” i forskriften). Vegdirektoratet kan dessuten gi slik myndighet også til andre.

19.3.4 Tap av retten til å føre motorvogn etter gjeldende rett – ”inndragning av førerkort”

Gjeldende bestemmelsene om bruk av motorvogn og krav til førerkort finnes i vegtrafikkloven, førerkortforskriften og håndhevingsinstruksen. 5

Den som skal føre motorvogn må som hovedregel ha førerkort for den aktuelle motorvogngruppe, jf. vegtrafikkloven § 24 og førerkortforskriften § 1. 6 For å få slik offentlig tillatelse til å føre motorvogn som et førerkort innebærer, må en rekke vilkår være oppfylt. Det stilles blant annet krav til alder, helse og godkjent førerprøve, jf. vegtrafikkloven § 24 tredje og fjerde ledd og førerkortforskriften §§ 8 og 9 og kapittel 2. Utstedelse av førerkort er enkeltvedtak og fattes på den trafikkstasjonen ved Statens vegvesen der søkeren avla førerprøven.

Retten til å føre motorvogn kan som andre offentlige tillatelser i visse tilfeller nektes eller trekkes tilbake. Avslag på søknad om førerkort behandles ikke i kapitlet her. I loven betegnes tilbakekall av allerede utstedt førerkort som ”inndragning” av førerkort. For utvalgets arbeid er det vesentlig å skille mellom ”inndragning” av førerkort som rettighetstap, som innebærer en sanksjon i utvalgets terminologi og ”inndragning” som tilbakekall av offentlig tillatelse som ikke er sanksjon, jf. punkt 11.2.2.1, 15.2.2, og 19.7. Vegtrafikkloven har bestemmelser om begge typer reaksjoner. I kapitlet her behandler utvalget bare de hjemlene for ”inndragning” av førerkort i vegtrafikkloven som innebærer en sanksjon, altså rettighetstap etter utvalgets terminologi. Hjemlene for tilbakekall som ikke er en sanksjon, behandles ikke.

Vegtrafikkloven har bestemmelser om førerkortreaksjoner som er sanksjoner etter utvalgets begrepsbruk i § 33 om ”inndragning” av førerkort og i § 24a om ”sperrefrist for utstedelse av førerkort på grunn av straffbart forhold mv”.

Alle førerkortreaksjoner, både de som innebærer en sanksjon og de som ikke gjør det, ilegges etter gjeldende regler administrativt av politiet og vegtrafikkmyndighetene. Vedtakene kan påklages administrativt og/eller bringes inn for domstolene ved sivilt søksmål.

19.4 Avkriminalisering – bør det innføres et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter vegtrafikkloven?

Vegtrafikkloven § 31 første ledd retter seg mot enhver overtredelse av handlingsnormer gitt i eller i medhold av loven. Som det fremgår i punkt 19.3.2 og 19.3.3, innebærer bestemmelsene om administrativt overtredelsesgebyr i vegtrafikkloven § 31 femte til syvende ledd en viss avkriminalisering, men området for det straffbare etter bestemmelsen er likevel meget omfattende.

Det er klart at det er behov for sanksjoner mot trafikkovertredelser. Spørsmålet er i hvilken utstrekning disse sanksjonene bør være straff. I tråd med de generelle prinsippene for bruk av straff som utvalget har lagt til grunn i punkt 10.3 og 10.6, mener utvalget det er grunnlag for å vurdere om det bør innføres et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter vegtrafikkloven. Et slikt kvalifikasjonskrav må vurderes for den enkelte bestemmelse.

En rekke brudd på vegtrafikkloven medfører skade på liv eller helse eller skaper nærliggende og konkret fare for dette. Ved flere typer trafikkovertredelser idømmes regelmessig ubetinget fengselsstraff. Etter utvalgets syn er det åpenbart nødvendig med et straffansvar for å verne om slike sentrale interesser.

Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å sondre mellom overtredelser som setter trafikksikkerheten direkte i fare, og overtredelser av mer formell art (mindre tekniske mangler, ufarlige feilparkeringer mv.). For den siste gruppen overtredelser vil administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak kunne gi et tilstrekkelig vern i den grad det er nødvendig å oppstille en sanksjon, i alle fall hvis ikke overtredelsen er vesentlig eller gjentatt.

Flere av bestemmelsene i vegtrafikkloven inneholder handlingsnormer som det ikke er aktuelt å knytte et straffansvar til. 7 Også i forskriftsverket finner man bestemmelser som neppe inneholder noen handlingsnorm som kan danne grunnlag for et straffansvar.

Den nærmere avgrensningen av området for hva som bør være straffbart er ikke lett. Vegtrafikkloven med tilhørende forskrifter rommer en mengde ulike handlingsnormer som utvalget verken har noen mulighet til å skaffe seg uttømmende oversikt over eller er kompetent til å vurdere på en faglig dekkende måte. Det er derfor ikke mulig for utvalget å angi fullstendig og presist hvilke av handlingsnormene som bør vernes av straffebestemmelsen i vegtrafikkloven § 31. Utvalget nøyer seg derfor med å anbefale at det vurderes å avgrense straffansvaret ved å innføre et kvalifikasjonskrav i bestemmelsen, jf. punkt 10.6. Dette kvalifikasjonskravet bør ikke gjelde for alle overtredelser av loven. Enkelte handlingsnormer verner så viktige interesser at enhver overtredelse bør være straffbar. Dette gjelder etter utvalgets syn bestemmelsene i § 10 (unnlatelse av å stanse i trafikkontroll), § 12 (brudd på plikter ved trafikkuhell, herunder hjelpeplikten), § 21 (kjøring i uskikket tilstand) og § 24 (kjøring uten førerkort). For disse bestemmelsene mener utvalget at straffansvaret bør videreføres i sin nåværende form.

Etter utvalgets syn bør det vurderes nærmere om overtredelse av de øvrige bestemmelsene i loven bare skal være straffbar dersom overtredelsen er vesentligeller gjentatt. Overtredelse av handlingsnormer gitt i medhold av loven bør dessuten bare være straffbar når det i forskriften er fastsatt at slik overtredelse av den aktuelle bestemmelsen er straffbar, jf. punkt 10.6.4 om utforming av straffebud i slike tilfeller.

Vegdirektoratet har på side 15 i sitt svar til utvalget, jf. punkt 8.3, gitt følgende generelle kommentar til spørsmålet om avkriminalisering:

”Som en generell kommentar til dette punkt, vil Vegdirektoratet uttale at vi anser det viktig at straffehjemmelen i vegtrafikkloven § 31 beholdes slik den er utformet i dag. Dette selv om mange forhold ofte ikke anmeldes, og det for enkelte overtredelser finnes et to-sporet sanksjonssystem. Det er likevel etter Vegdirektoratets oppfatning ved alvorlige overtredelser av betydning å ha en straffehjemmel.”

I argumentasjonen er det behovet for å kunne straffe alvorligeovertredelser som understrekes. Dette harmonerer godt med et kvalifikasjonskrav, og utvalget forstår ikke direktoratet slik at det tas avstand fra å justere straffebestemmelsen i den retningen utvalget anbefaler vurdert. Vegdirektoratet peker selv på muligheten for å avkriminalisere overtredelser av piggdekkforskriften og uttaler følgende om dette i sitt svar side 17:

”Det er vanskelig å tenke seg tilfeller hvor en overtredelse av piggdekkforskriften anses som så alvorlig at det bør reageres med straffereaksjon. På denne bakgrunn stiller Vegdirektoratet spørsmålet om ikke overtredelser av piggdekkforskriften bør avkriminaliseres på linje med avgiftsparkeringsovertredelser. Dette vil medføre en endring i vegtrafikkloven § 31.”

Vurderingen av når en overtredelse skal anses som ”vesentlig” eller ”gjentatt” er nærmere behandlet på generelt nivå i henholdsvis punkt 10.6.2 og 10.6.3.

Ved vesentlighetsvurderingen etter et eventuelt kvalifikasjonskrav i vegtrafikkloven bør det legges særlig vekt på overtredelsens omfang – for eksempel størrelsen på en fartsoverskridelse -, om overtredelsen har voldt skade eller fare i trafikken og på graden av utvist skyld.

Overtredelser som etter rettspraksis i dag medfører ubetinget fengselsstraff, bør selvsagt anses som vesentlige. De overtredelsene som oftest medfører fengselsstraff, er promillekjøring og grove fartsoverskridelser, men man finner også eksempler på andre overtredelsestyper som kvalifiserer til slik straff i rettspraksis, for eksempel uaktsom kjøring med dødsulykke til følge. Slike overtredelser vil typisk være trafikkfarlige og klanderverdige lovbrudd. Terskelen for vesentlig overtredelse, og dermed for straffansvaret, bør imidlertid være lavere enn terskelen for ubetinget fengselsstraff. Også lovbrudd som etter praksis medfører betinget fengselsstraff, antar utvalget at som regel vil innebære en vesentlig overtredelse. Det samme gjelder overtredelser som normalt medfører større bøter enn det som kan ilegges ved forenklet forelegg.

I hvilken grad gjentakelse bør kunne utløse kvalifikasjonskravet for ikke-vesentlige overtredelser av vegtrafikkloven er etter utvalgets syn noe usikkert. Dette må vurderes nærmere for den enkelte type overtredelse. Men enhver gjentatt overtredelse bør neppe være straffbar. Det er for eksempel forsvarlig å avkriminalisere ikke-vesentlige parkeringsovertredelser, selv om de gjentas.

Mange overtredelser som i dag avgjøres med forenklet forelegg, vil ikke oppfylle et slikt kvalifikasjonskrav for straffansvar som er drøftet i det foregående. For eksempel gjelder dette en liten fartsoverskridelse. Men enkelte overtredelser som nå medfører forenklet forelegg vil være vesentlige, for eksempel større fartsoverskridelser. Dessuten vil gjentakelse kunne medføre at kvalifikasjonskravet er oppfylt. I hvilken grad overtredelser som i dag avgjøres med forenklet forelegg, bør avkriminaliseres, har betydning for hvorledes ordningen med forenklet forelegg bør videreføres og for ordningen med prikkbelastning av førerkort, jf. nærmere punkt 19.5.1 og 19.7.2.2. Om forenklet forelegg mer generelt vises til kapittel 17.

19.5 Overtredelsesgebyr – utvalgets vurderinger

19.5.1 Ny bestemmelse om overtredelsesgebyr

Mange av de overtredelsene som i dag sanksjoneres med bot ved forenklet forelegg, kan ikke anses som ”vesentlige” og vil således ikke være straffbare dersom det innføres et slikt kvalifikasjonskrav for straffansvar som utvalget anbefaler nærmere utredet. Utvalget finner det imidlertid klart at slike overtredelser fortsatt bør kunne sanksjoneres. Dette gjør det nødvendig å gi en ny hjemmel for overtredelsesgebyr til erstatning for forenklet forelegg.

Den gjeldende reguleringen av overtredelsesgebyr i vegtrafikkloven er som det fremgår i punkt 19.3.3, noe uoversiktlig. Hjemlene for å ilegge overtredelsesgebyr er plassert på fire forskjellige steder, nemlig i § 31 femte til syvende ledd og i § 36 a. Dessuten er det gitt nærmere regler om personell kompetanse, saksbehandling mv. ved utstedelse av gebyr i § 31 a, men denne bestemmelsen er ikke en selvstendig hjemmel for ileggelse av gebyr, selv om overskriften i paragrafen, ”Gebyr for parkeringsovertredelser og visse andre overtredelser”, kan gi inntrykk av dette.

Utvalget antar at det er hensiktsmessig at hjemmelsgrunnlaget for å ilegge overtredelsesgebyr etter vegtrafikkloven, samles i én bestemmelse, og at denne tilpasses det generelle sanksjonssystemet utvalget legger opp til, jf. punkt 13.4.1. De særlige hjemmelsgrunnlagene i § 31 femte til syvende ledd og § 36a kan da oppheves.

Utvalget antar at forskriftene om overtredelsesgebyrer, jf. punkt 19.3.3, langt på vei vil kunne videreføres med visse tilpasninger, eventuelt slik at de samles i en felles forskrift. 8 Videre antar utvalget at overtredelser i forskriften om forenklet forelegg i vegtrafikksaker 9 som ikke er vesentlige, bør overføres til en forskrift om administrativt overtredelsesgebyr. Som nevnt i punkt 19.4, vil flere av de overtredelser som i dag kan avgjøres med forenklet forelegg, innebære en vesentlig overtredelse, slik at lovbruddet vil være straffbart også dersom det innføres et kvalifikasjonskrav for straffansvar. Blant annet av hensyn til en ordning med prikkbelastning av førerkort som kan lede til tap av retten til å føre motorvogn, kan det muligens være grunn til å videreføre en ordning med forenklet forelegg for slike overtredelser, jf. nærmere om dette i punkt 19.7.2.2. Prikksystemet bør imidlertid ikke være avgjørende for hvilke overtredelser som skal være straffbare. I hvilken grad forenklet forelegg og overtredelsesgebyr bør benyttes ved siden av hverandre for samme type overtredelser er behandlet på generelt nivå i punkt 17.4.1.1.

Dersom adgangen til å sanksjonere de overtredelsene som er regulert i de omtalte forskriftene videreføres, antar utvalget at sanksjonsbehovet vil være tilstrekkelig dekket, selv om det innføres et vesentlighetskrav for straffansvar etter de fleste av lovens bestemmelser. Utenfor ordningen med forenklet forelegg ilegges det i dag neppe straff i nevneverdig grad for overtredelser som ikke er vesentlige. Skulle det vise seg at det for noen slike overtredelser er et behov for administrativ sanksjon, vil en slik bestemmelse om overtredelsesgebyr som utvalget anbefaler gi hjemmel for å gi regler om dette.

For én overtredelsestype har utvalget vurdert nærmere i hvilke tilfeller det bør være adgang til å benytte overtredelsesgebyr, nemlig for brudd på fartsreglene i vegtrafikkloven §§ 5 og 6. Utvalget foreslår at fartsovertredelser inntil 20 km/t bør kunne sanksjoneres på denne måten.

Det nevnes for ordens skyld at også overtredelser som kan avgjøres med administrativt overtredelsesgebyr, etter omstendighetene i den enkelte sak vil kunne være vesentlig overtredelse, slik at lovbruddet er straffbart. I så fall kan lovbruddet forfølges med ordinært forelegg, eventuelt ved at det tas ut tiltale.

19.5.2 Kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr – særlig om ordningen med automatisk trafikkontroll (ATK)

Etter utvalgets syn er det ønskelig å frigjøre ressurser i politiet ved å overføre sanksjonskompetanse i mindre alvorlige saker fra politiet til forvaltningen, jf. punkt 10.4 og 10.5.2. På vegtrafikkområdet stiller dette seg imidlertid noe annerledes. Det er tradisjonelt en politioppgave å holde oppsyn med vegtrafikken, og det er flere grunner til at det fortsatt bør være slik. Selv om det innføres et slikt kvalifikasjonskrav for straffansvar som er drøftet i punkt 19.4, vil fortsatt en rekke overtredelser av vegtrafikkloven være straffbare. Disse vil politiet under enhver omstendighet ha et ansvar for. Det er da neppe hensiktsmessig at politiet ikke skal håndheve mindre alvorlige lovovertredelser av samme art fordi de ikke er straffbare. Utvalget antar etter dette at det ikke er grunn til å endre vesentlig på dagens kompetansefordeling mellom politiet og vegmyndighetene, og politiet bør derfor få kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr som trer i stedet for forenklet forelegg.

Vegmyndighetene bør på sin side som i dag ha kompetanse i tillegg til politiet til å ilegge overtredelsesgebyr i saker om brudd på regler om plikt til ha med førerkort, mopedførerbevis og vognkort, eller kjøretøyets tekniske stand og utrustning, eller ved manglende bruk av påbudt verneutstyr. Det samme gjelder saker om overlasting av kjøretøy og visse saker om parkering i strid med vegtrafikklovens regler.

På ett punkt mener imidlertid utvalget det er grunn til å utvide Statens vegvesens kompetanse, nemlig på området for automatisk trafikkovervåking (ATK). I dag fungerer ordningen slik at Statens vegvesen står for driften av overvåkingskameraene. Fra omtrent 230 fotobokser tas det årlig i underkant av 60 000 bilder som Vegvesenet oversender politiet. Utvalget har fått opplyst at rutinene er slik at det ikke ville medføre noen merkbar merbelastning for vegmyndighetene dersom de selv skulle utstede forenklet forelegg eller overtredelsesgebyr i disse tilfellene. Utvalget legger således til grunn at en kompetanseoverføring vil kunne føre til en vesentlig effektivitetsgevinst ved at det spares ressurser hos politiet, uten at tilsvarende ressursbehov oppstår hos vegmyndighetene. Dessuten vil saksbehandlingen kunne gå raskere. Utvalget antar at man vil kunne få en ytterligere effektivitetsgevinst etter hvert som trafikkovervåkingen intensiveres som følge av gradvis utskifting til digitale kameraer, noe som vil øke kapasiteten og trolig også antall sanksjoner etter ordningen.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at Statens vegvesen får kompetanse til å utstede overtredelsesgebyr ved brudd på fartsreglene i vegtrafikkloven §§ 5 og 6 som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll. Utvalget har vurdert om det bør gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for alle overtredelser som i dag kan avgjøres med forenklet forelegg. På prinsipielt grunnlag har imidlertid utvalget kommet til at prinsippene for bruk av straff kan medføre at de groveste fartsovertredelsene som i dag avgjøres med forenklet forelegg, fortsatt bør være straffbare. Utvalget har som det fremgår av punktet ovenfor, kommet til at overtredelsesgebyr bør kunne benyttes som sanksjon ved fartsovertredelser inntil 20 km/t. Dette medfører en tredeling i hvordan fartsoverskridelser sanksjoneres: Fartsoverskridelser inntil 20 km/t avgjøres (normalt) med overtredelsesgebyr. Større fartsoverskridelser enn dette må som før oversendes politi/påtalemyndighet. Overtredelser inntil 25/35 km/t 10 avgjøres med forenklet forelegg, mens større fartsoverskridelser må påtaleavgjøres enten med ordinært forelegg eller med utferdigelse av tiltalebeslutning. Av totalt 87 999 forenklede forelegg utstedt for fartsoverskridelser i 2002, ble 74 171 – dvs. omtrent 84 % – ilagt for inntil 20 km/t for høy fart. 11

Ved en mer utførlig gjennomgang av sanksjonssystemet i vegtrafikkloven bør det vurderes om Statens vegvesen skal gis kompetanse til å sanksjonere også enkelte andre overtredelsestyper, først og fremst tekniske overtredelser som feil bruk av lys mv., men utvalget drøfter ikke dette i utredningen her.

I punkt 13.3.1 og 13.4 har utvalget gitt generelle anbefalinger om den nærmere utformingen av bestemmelser om overtredelsesgebyr. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å fravike disse anbefalingene i en bestemmelse om overtredelsesgebyr i vegtrafikkloven. En bestemmelse om overtredelsesgebyr basert på utvalgets mønsterbestemmelse kan lyde:

”Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av [bestemmelsene i §§...], kan politiet ilegge den ansvarlige administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr). Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre administrativ sanksjon.

Overtredelsesgebyr etter første ledd kan også ilegges av Statens vegvesen for overtredelse av §§ 5 og 6 som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll. Kongen kan gi nærmere regler om hvor store fartsoverskridelser som kan avgjøres med overtredelsesgebyr.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX om dette. Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling eller inndragningsbeløp ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt.”

19.6 Klagebehandlingen i saker om feilparkering

19.6.1 Oversikt over ulike typer parkeringsregulering

Man kan skille mellom to nokså forskjellige typer parkeringsregulering. Den ene er offentligrettslige forbud mot parkering på visse steder. Slike parkeringsrestriksjoner skal blant annet forhindre parkering til hinder for nytte- og godstrafikk og parkering som kan representere en trafikkfare. Kvalifiserte overtredelser av slike regler er straffbare, mens mindre alvorlige overtredelser sanksjoneres med gebyr, jf. vegtrafikkloven § 31 første og sjette ledd, jf. punkt 19.3. De straffbare overtredelsene behandles ikke nærmere i det følgende.

Den andre typen regulering er plikt til å betale parkeringsavgift på parkeringsplass, det vil si et forbud mot parkering på ellers lovlig sted dersom det ikke betales avgift. De fleste parkeringsplasser, i hvert fall i de største byene, er avgiftsbelagte. Dette fører til sirkulasjon på plassene, gir inntekter til de som driver parkeringsvirksomhet og sørger for å begrense biltrafikken i bysentra. Plikt til å betale parkeringsavgift kan være aktuelt både på privat og offentlig parkeringsplass.

Mange parkeringsplasser drives av private aktører, gjerne ved at egnede arealer leies bort til private parkeringsselskaper som sørger for skilting, etablerer avgiftsordninger og ilegger kontrollavgift dersom man ikke betaler eller står parkert lenger enn man har betalt for. En del steder driver private selskaper parkeringskontroll på vegne av det offentlige. Kontrollavgift på privat parkeringsplass ilegges etter en avtalekonstruksjon, ikke med hjemmel i lov. Det enkelte parkeringsselskap fastsetter ensidig både parkeringsavgiften og størrelsen på kontrollavgiften. Dersom reglene er tydelig skiltet, anses de vedtatt av bilførere som parkerer på parkeringsplassen. Forbrukerombudet og parkeringsbransjens organisasjoner forhandler for tiden om en standardkontrakt for avgiftsparkering på privat grunn. Slik privat avgiftsparkering behandles ikke nærmere i det følgende. Det er bare offentlig avgiftsparkering som er regulert i vegtrafikkloven § 8, som behandles. Manglende betaling av parkeringsavgift på offentlig parkeringsplass kan sanksjoneres med tilleggsavgift etter vegtrafikkloven § 31 femte ledd, jf. punkt 19.3.3.

Det er gitt utfyllende bestemmelser om både forbud mot parkering på visse steder og avgiftsparkering i forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr.

19.6.2 Oversikt over klageordningen for tilleggsavgift og gebyr

Reglene om klage i parkeringssaker fremgår av forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr §§ 19 flg. Det er etablert noe ulike klageordninger for ilagt tilleggsavgift etter § 31 femte ledd, jf. § 8, og ilagt gebyr etter § 31 sjette ledd.

For begge typer betalingsforpliktelse er det kommunen som behandler klage dersom den har overtatt parkeringshåndhevingen etter § 14, jf. § 2 i forskriften. Der det ikke er kommunal håndheving, eller gebyr er ilagt ved bruk av blanketter fra Statens Innkrevingssentral, skal klagen sendes politiet på stedet. Dersom klagen ikke gis medhold, kan den ”kreves forelagt” tingretten.

Den videre klagebehandlingen varierer etter hva slags reaksjon det er snakk om. Klage på gebyrbehandles av tingretten etter reglene i § 20 i forskriften. Med visse tilpasninger kommer straffeprosesslovens regler til anvendelse så langt de passer. Klage på tilleggsavgiftbehandles av tingretten etter reglene i § 20a i forskriften, og reglene i tvistemålsloven og lov om rettsgebyr gjelder så langt de passer.

19.6.3 Endring av klagereglene – oppheving av dagens særordning

Som det fremgår ovenfor, er tingretten klageorgan i parkeringssaker, med ulike regler for klagebehandlingen i saker om tilleggsavgift og saker om gebyr.

Uten særlig regulering ville forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om klage komme til anvendelse. Hvem som er klageinstans fremgår av forvaltningsloven § 28. I saker der tilleggsavgift eller gebyr ilegges av politiet, vil Politidirektoratet være klageinstans, jf. første ledd. I saker der kommunen håndhever parkeringsreglene, vil kommunestyret være klageinstans etter dagens regler, jf. § 28 annet ledd.

Forvaltningsloven § 32 fastsetter at klage skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, og dette organet vil etter § 33 ha adgang til å oppheve eller endre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. Dette innebærer at kommunen/politiet ville kunne ta stilling til klagen på samme måte som i dag.

Dersom klageren ikke får medhold, kan saken bringes inn for domstolen i sivilprosessens former etter de alminnelige reglene om prøving av forvaltningsvedtak.

Etter utvalgets syn er det ikke tilstrekkelig grunn til å benytte rettsapparatet som klageinstans i parkeringssaker. Det omtvistede beløp er relativt beskjedent, og bevistema og bevisvurdering må dessuten antas å være enkelt i de fleste parkeringssaker. Det er på den annen side belastende for tingretten å behandle disse klagene. Til illustrasjon har utvalget fått opplyst at Oslo tingrett behandlet 22 klagesaker i 2002, hvorav de fleste gjaldt parkeringssaker. 12 Det er videre grunn til å understreke at klage på tilleggsavgift som behandles av tingretten etter reglene i § 20a i forskriften, er kostbart, fordi rettsgebyret på kr 700 må betales.

Etter dette anbefaler utvalget at tingretten ikke lenger skal være klageinstans i parkeringssaker. Utvalget kan heller ikke se at de øvrige særreglene for klage er tilstrekkelig begrunnet, og anbefaler derfor at det vurderes å oppheve dagens særregler. Etter utvalgets forslag til ny § 55 i forvaltningsloven er fylkesmannen klageinstans ved kommunale vedtak. Det vises til punkt 12.7.7 om dette. Med en slik endring vil trolig forvaltningsloven gi en tilfredsstillende regulering av klageadgangen.

19.7 Rettighetstap – tap av retten til å føre motorvogn

19.7.1 Ot.prp. nr. 52 (2002-2003) Om lov om endringer i vegtrafikkloven mv. (domstolsbehandling av tap av retten til å føre motorvogn mv.)

De siste tiårene har spørsmålet om å endre saksbehandlingsreglene ved ”inndragning” av førerkort – som innebærer tap av retten til å føre motorvogn i utvalgets terminologi – og andre førerkortreaksjoner som følge av straffbare handlinger, vært reist en rekke ganger. I NOU 1999: 22 Førsteinstansdomstolene i fremtiden, foreslo Strukturutvalget at spørsmålet om inndragning av førerkort som følge av en straffbar handling skulle behandles sammen med den straffesaken som danner grunnlag for førerkortreaksjonen. På bakgrunn av tidligere utredninger, Strukturutvalgets forslag og høringsinstansenes uttalelser, har Justisdepartementet vurdert spørsmålet om avgjørelsesmyndigheten for inndragning av førerkort på nytt.

I høringsnotat 20. september 2002 sendte departementet forslag om nye regler om tap av retten til å føre motorvogn mv. på høring. Forslaget gikk blant annet ut på at domstolene skal avgjøre om førerkort og mopedførerbevis skal inndras på grunn av straffbare handlinger etter vegtrafikkloven § 33, og at spørsmålet skal behandles som ledd i straffesaken. Justisdepartementet tok også opp spørsmålet om slik reaksjon bør være formell straff etter straffeloven §§ 15 og 16.

Sanksjonsutvalget har i brev 15. november 2002 til Justisdepartementet avgitt høringsuttalelse om forslagene fra departementet. I uttalelsen redegjør utvalget for sitt syn på grensen mellom førerkortreaksjoner som sanksjoner og som andre forvaltningstiltak. Utvalget redegjør dessuten for sin begrepsbruk og anbefaler at denne følges i det videre arbeidet med forslagene. Videre anbefaler utvalget at tap av retten til å føre motorvogn ikke bør være formell straff, og støtter departementets forslag om at domstolene bør beslutte tap av retten til å føre motorvogn som sanksjon. Høringsuttalelsen følger i sin helhet som vedlegg til utredningen (vedlegg 2).

I Ot.prp. nr. 52 (2002-2003) har Justisdepartementet fremmet forslag til lovendringer som så langt kan ses er i overensstemmelse med utvalgets innspill.

19.7.2 Formell advarsel – ”prikkbelastning” av førerkort

19.7.2.1 Gjeldende rett

Ved lov 21. juni 2002 nr. 40 har vegtrafikkloven § 33 nr. 1 fått et nytt første ledd som gir hjemmel for å innføre prikkbelastning av førerkort og tap av retten til å føre motorvogn ved et visst antall prikker.

Bestemmelsen i § 33 nr. 1 sier lite om innholdet i et prikkbelastningssystem, og det er meningen at dette skal fremgå av forskrift. I Justisdepartementets høringsnotat punkt 3.2.3.5 er den tenkte prikkbelastningsordningen beskrevet slik:

”I hovedtrekk går prikkbelastningsordningen ut på at den som blir ilagt straff gjennom vedtatt forelegg eller forenklet forelegg, eller domfelt, for visse overtredelser, typisk fartsovertredelser, får overtredelsen registrert med normalt to prikker, jf. Ot.prp. nr. 71 (2001-2002) s. 1-2. Får førerkortinnehaveren registrert åtte prikker eller mer i løpet av en treårs-periode, skal førerkortet inndras i seks måneder.

Det legges opp til at føreren skal orienteres om at vedtakelse av utstedt forenklet forelegg eller forelegg vil føre til prikkbelastning, jf. Ot.prp. nr. 71 (2001-2002) s. 10.

Inndragning som følge av prikkbelastning skal være uavhengig av inndragning på annet grunnlag. For eksempel vil inndragning som følge av at en førerkortinnehaver blir ilagt straff eller domfelt for overtredelse av vegtrafikkloven § 22 første eller annet ledd, ikke medføre at tidligere ilagte prikker etter forskriften om prikkbelastning bortfaller, jf. Ot.prp. nr. 71 (2001-2002) s. 12.”

I høringsnotat fra Vegdirektoratet 4. april 2000 ble følgende hovedtyper av overtredelser foreslått å inngå i prikkbelastningsordningen:

  • diverse fartsovertredelser

  • kjøring i strid med trafikklyssignal

  • kjøring på eller over sperrelinje eller sperreområde

  • ulike typer ulovlig forbikjøring

  • brudd på vikepliktsregler

  • ilagt bot på kr 1 900 eller mer for overtredelse av kjøre- og hviletidsbestemmelsene, eller for kort avstand til forankjørende, eller overtredelse av vegtrafikkloven § 3 (”generalklausul” om aktsomhetsplikt)

I Ot.prp. nr. 71 (2001-2002), som fulgte opp høringen, uttaler Samferdselsdepartementet følgende om hvilke overtredelser som bør inngå i prikkbelastningsordningen:

”Høringsrunden ga også en rekke merknader til hvilke overtredelser som bør inngå i ordningen, herunder graden av alvorlighet ved den enkelte overtredelse og hvorvidt overtredelsen har betydning for trafikksikkerheten. Blant annet TØI påpeker at det for en del av de overtredelsene som foreslås å inngå, ikke foreligger studier som dokumenterer sammenhengen mellom frekvensen av brudd og antall ulykker. Eksempelvis gjør dette seg gjeldende for kjøring på eller over sperrelinje eller sperreområde avgrenset av heltrukken linje, samt for enkelte tilfeller av ulovlig forbikjøring. Basert på høringsuttalelsene er derfor enkelte forhold tatt ut av forslaget da de kan vise seg å være vanskelig praktiserbare i en prikkbelastningsordning. Dette gjelder kjøring på eller over sperrelinje eller sperreområde avgrenset av heltrukken linje, visse tilfeller av ulovlig forbikjøring, kjøring med for kort avstand til forankjørende, samt overtredelser av vegtrafikkloven § 3. Overtredelser av kjøre- og hviletidsbestemmelsene er også foreløpig tatt ut av ordningen, da det kreves ytterligere vurdering av hvilke overtredelser på dette området som bør underlegges prikkbelastning. Departementet legger ellers til grunn at overtredelser som oppleves som åpenbart trafikkfarlige, bør inngå i ordningen på et slikt grunnlag selv om det ikke foreligger dokumentasjon av sammenheng med antall trafikkulykker. Det er imidlertid viktig at trafikantene og de som skal praktisere prikksystemet, oppfatter overtredelsene som trafikkfarlige og dermed naturlige i en prikkbelastningsordning. I forbindelse med senere evaluering vil det derfor bli vurdert om det er forhold som bør legges inn i eller tas ut av systemet.”

19.7.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget bemerker at en ordningen med prikkbelastning som det er lagt opp til i vegtrafikkloven § 33 nr. 1 etter utvalgets terminologi er en formell advarsel, jf. punkt 11.3.4.1. Utvalget har imidlertid etter omstendighetene ikke funnet grunn til å anbefale denne benevnelsen i § 33 nr. 1.

Dersom det etter en slik nærmere vurdering som utvalget anbefaler i punkt 19.4, blir innført et kvalifikasjonskrav for straffansvar i vegtrafikkloven, vil det være nødvendig å åpne for administrativ sanksjon (overtredelsesgebyr) ved overtredelser som tidligere ble straffet med bot ved forenklet forelegg. Avkriminalisering vil kunne medføre at overtredelsestyper som er ment å skulle gi grunnlag for prikkbelastning, ikke lenger vil være straffbare. I så fall oppstår behov for å endre bestemmelsen i § 33 nr. 1 slik at også administrative sanksjoner kan gi grunnlag for prikkbelastning. Etter utvalgets syn skulle det ikke være noe i veien for en slik endring. Registreringen av prikker vil i slike tilfeller ikke bygge på rettskraftig avgjørelse av straffbart forhold, men på endelig administrativ sanksjon.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn på en vurdering av § 31 nr. 1 før ordningen med prikkbelastning av førerkort er etablert gjennom forskrift.

Utvalget understreker for ordens skyld at det legger til grunn at tap av retten til å føre motorvogn på annet grunnlag enn prikkbelastning alltid kommer som en følge av vesentlige overtredelser. Utvalgets anbefaling om en nærmere vurdering av delvis avkriminalisering gjennom innføring av et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter vegtrafikkloven berører dermed ikke slik sanksjon.

20 Folketrygdloven og sysselsettingsloven – tap av offentlig ytelse

20.1 Kapittelsammendrag

I kapittel 20 behandler utvalget folketrygdlovens og sysselsettingslovens sanksjonssystem ved opplysningssvikt som leder til uberettiget støtte, det vil si ”trygdemisbruk” eller ”trygdebedrageri”, herunder misbruk av ordningen med dagpenger under arbeidsledighet.

Utvalget foreslår å oppheve straffebestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d. Dette vil innebære en avkriminalisering av simpelt uaktsom overtredelse. Forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse vil fortsatt normalt være straffbar etter straffeloven §§ 270 (bedrageri), 271 (grovt bedrageri) eller 271a (grovt uaktsomt bedrageri), eventuelt også § 166 (falsk forklaring til offentlig myndighet).

Utvalget anbefaler videre at bestemmelsen i folketrygdloven § 21-7 (uriktige opplysninger m.m. – følger for ytelser fra trygden) endres slik at det trekkes et klart skille mellom rettighetstap som sanksjon og tilbakekall av retten til ytelse som ikke er sanksjon. Endelig foreslår utvalget at det både i folketrygdloven og sysselsettingsloven gis hjemmel for å ilegge formell advarsel og overtredelsesgebyr ved opplysningssvikt.

20.2 Oversikt over hovedproblemstillinger som behandles

De samlede ytelsene fra folketrygden har et meget betydelig omfang. I 2002 beløp trygdeutgiftene seg til mer enn 190 milliarder kroner, og mer enn en million personer mottok stønad fra trygden. 13 Et stort antall mennesker er i større eller mindre grad avhengig av de ytelsene de mottar. For at de offentlige trygdeytelsene skal kunne tjene sitt formål, må de selvsagt bygge på riktige forutsetninger. Dette innebærer at forvaltningen må ha den informasjonen som er nødvendig for å bedømme om en person er berettiget til støtte, og for å fastsette omfanget og varigheten av denne. I stor grad må fastsettelsen av trygderettigheter bygge på opplysninger fra den som mottar eller skal motta en ytelse, og trygdesystemet er langt på vei tillitsbasert. Dette skaper et behov for å sanksjonere brudd på forutsetningene for økonomisk støtte, først og fremst uriktige eller mangelfulle opplysninger som gis som grunnlag for ytelsen.

Folketrygdloven 14 har sanksjonshjemler for flere ulike typer lovbrudd, herunder uriktig bruk av folketrygdens refusjonsytelser, brudd på arbeidsgivers plikter overfor trygden og trygdemisbruk ved at noen ved å gi uriktige eller mangelfulle opplysninger mottar uberettiget støtte. I det følgende behandles bare reglene knyttet til det å motta uberettiget støtte, altså trygdemisbruk.

Stønad under arbeidsløshet (dagpenger) ytes etter folketrygdloven kapittel 4. Sanksjonsbestemmelsene er imidlertid plassert i sysselsettingsloven. 15

Trygdemisbruk antas å forekomme i nokså stor skala. I 2001 traff Aetat til sammen 3 756 vedtak om tilbakekreving av til sammen 64,4 millioner kroner som følge av misbruk av ordningen med dagpenger under arbeidsløshet. Gjennomsnittlig feilutbetalt beløp var på nesten 17 000 kroner. I 54 av sakene var beløpet over 100 000 kroner. I tillegg til krav om tilbakebetaling ble det truffet vedtak om utestengning (tap av offentlig ytelse) i ca. 2 850 saker. Nesten 1 000 overtredelser ble anmeldt til politiet. Det gjennomsnittlige beløp i de anmeldte sakene var 36 000 kroner, og det høyeste beløpet var 360 000 kroner. Utvalget har ikke mottatt tall fra Rikstrygdeverket om andre former for trygdemisbruk.

I punkt 20.3 gis en oversikt over sanksjoner mot trygdemisbruk etter gjeldende rett.

I punkt 20.4 drøfter utvalget spørsmålet om endringer i sanksjonssystemet etter folketrygdloven. For det første drøftes spørsmålet om å oppheve straffebestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d, slik at trygdemisbruk eventuelt må straffeforfølges etter straffelovens bestemmelser, jf. punkt 20.4.1. Dette har betydning for om simpelt uaktsom overtredelse av plikten til å gi riktige og fullstendige opplysninger skal være straffbar. Dessuten behandles spørsmålet om det bør innføres en objektiv terskel for straffbarhet ved trygdemisbruk, jf. punkt 20.4.2.

I punkt 20.4.2 drøftes spørsmålet om hvilken adgang det bør være til å benytte administrative sanksjoner ved trygdemisbruk. Utvalget drøfter her tap av retten til stønad fra trygden, formell advarsel og overtredelsesgebyr.

20.3 Gjeldende rett

20.3.1 Straff

20.3.1.1 Folketrygdloven

Trygdemisbruk kan straffes etter folketrygdloven § 25-12. Bestemmelsen lyder slik:

”Den som mot bedre vitende gir uriktige opplysninger, eller holder tilbake opplysninger som er viktige for rettigheter eller plikter etter denne loven, straffes med bøter hvis forholdet ikke går inn under strengere straffebud.

På samme måte straffes den som med hjemmel i denne loven er pålagt å gi opplysninger og meldinger, men som forsettlig eller uaktsomt forsømmer å gjøre dette.

Rikstrygdeverket eller den det gir fullmakt begjærer påtale. I saker der arbeidsmarkedsetaten gjør vedtak, er det likevel Arbeidsdirektoratet eller den det gir fullmakt som begjærer påtale, se § 20-5.”

Første ledd fastsetter straff for den som ”gir uriktige” opplysninger, eller ”holder tilbake” opplysninger ”som er viktige” for rettigheter eller plikter etter loven.

Alternativet ”uriktige” opplysninger benyttes der søker gir feilaktige opplysninger. Formuleringen ”holder tilbake” opplysninger er anvendelig der søker unnlater å gi relevante opplysninger av eget tiltak eller etter anmodning. Ved brudd på lovhjemlet pålegg om å gi pliktige opplysninger, anvendes annet ledd, jf. nedenfor.

Begrepet ”viktige” kan neppe forstås strengt. Det må være tilstrekkelig at opplysningssvikten har betydning for ytelser etter loven utover det helt marginale. De fleste opplysninger som har betydning for rettigheter og plikter, vil altså omfattes.

Formuleringen ”mot bedre vitende” må forstås som et krav til forsett om opplysningssvikt av betydning for ytelser etter loven.

Annet ledd fastsetter straff for den som forsømmer å etterkomme pålegg med hjemmel i loven om å gi opplysninger eller meldinger. Etter dette leddet er det ikke noe krav at opplysningene er ”viktige” for rettigheter eller plikter etter loven.

Folketrygdloven § 21-3 fastsetter en vidtrekkende plikt for den som krever en ytelse etter loven til å bidra med riktige opplysninger av betydning. 16 Bestemmelsen lyder slik:

”En person som krever en ytelse, plikter å gi de opplysninger og levere de erklæringer og attester som er nødvendige for at trygdeetaten skal kunne vurdere om vedkommende har rett til ytelsen. Den som mottar en ytelse, plikter å underrette trygdekontoret om endringer i forhold som kan være avgjørende for om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen eller for ytelsens størrelse.

Trygdeetaten kan kreve at den som mottar en ytelse, gir de opplysninger og leverer de erklæringer og attester som er nødvendige for å kontrollere ytelsens størrelse eller om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen.

Trygdeetaten kan kreve at den som krever eller mottar en ytelse, lar seg undersøke eller intervjue av lege eller annen sakkyndig dersom trygdeetaten finner at det er nødvendig.”

20.3.1.2 Sysselsettingsloven

Straffebestemmelsen i sysselsettingsloven § 40 har denne ordlyd:

”Dersom forholdet ikke rammes av strengere straffebud, straffes med bøter eller med fengsel inntil 3 måneder eller begge deler

  1. den som overtrer de bestemmelser som er fastsatt i eller med heimel i §§ 26 og 27

  2. den som uten å oppgi navn og uten å ha gitt melding i rett tid etter § 12 averterer etter arbeidstaker, eller som unnlater å gi pliktig melding etter § 14

  3. - - -

  4. den som ikke i rett tid gir slike meldinger og opplysninger som blir krevd med heimel i denne lov, eller som til bruk for Arbeidsdirektoratet eller andre organer som har heimel i loven, gir uriktige eller ufullstendige opplysninger.

Påtale finner bare sted etter krav fra Arbeidsdirektoratet eller den det bemyndiger.

Overtredelse som nevnt i første ledd anses som forseelse.”

For utvalgets oppmerksomhetsområde – uriktige opplysninger av betydning for egen trygdeytelse – er første ledd bokstav d den aktuelle straffebestemmelsen.

I 2001 ble, som nevnt ovenfor, nesten 1 000 overtredelser anmeldt til politiet, men straffereaksjonene ilegges etter straffeloven. Sysselsettingsloven § 40 spiller liten eller ingen rolle i praksis.

20.3.1.3 Straffeloven

Forsettlig opplysningssvikt av betydning for ytelser etter folketrygdloven som kan straffes etter folketrygdloven § 25-12 eller sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d, vil normalt innebære at også straffeloven § 166 om falsk forklaring og § 270 om bedrageri (eventuelt § 271 om grovt bedrageri) er overtrådt. Skyldkravet i disse bestemmelsene er forsett. Straffeloven § 271a fastsetter dessuten straff for grovt uaktsom overtredelse av §§ 270 og 271. Bestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 rekker lenger ved at de også rammer simpel uaktsomhet.

20.3.2 Tap av offentlig ytelse

20.3.2.1 Folketrygdloven

Folketrygdloven § 21-7 bestemmer :

”Et krav om en ytelse kan avslås og en innvilget ytelse kan holdes tilbake eller stanses helt eller delvis dersom vedkommende

  1. mot bedre vitende gir uriktige opplysninger,

  2. holder tilbake opplysninger som er viktige for rettigheter eller plikter etter denne loven, eller

  3. uten rimelig grunn unnlater å etterkomme pålegg som er gitt med hjemmel i denne loven.”

Det krever selvsagt ingen særskilt hjemmel å nekte en ytelse dersom vilkårene for ytelse overhodet ikke foreligger. Dette er ingen sanksjon og behandles ikke nærmere i det følgende. Det samme gjelder krav om tilbakebetaling av uberettiget mottatt stønad.

I forarbeidene til folketrygdloven § 21-7 uttales følgende:

”Paragrafen svarer fullt ut til den gjeldende lov §14-8 første ledd. Trygdelovutvalget har foreslått å oppheve denne bestemmelsen som unødvendig. Begrunnelsen er blant annet at det følger av andre bestemmelser at krav kan avslås når vilkårene ikke er oppfylt, og at personer som søker eller mottar stønad har opplysningsplikt. Det vises til omtale på sidene 666 og 667 i utvalgets utredning. Departementet har imidlertid i samråd med Rikstrygdeverket kommet til at det er behov for en bestemmelse som gir klar hjemmel til å avslutte en sak.” 17

Her omtales bestemmelsen som hjemmelsgrunnlag for vedtak som ikke innebærer en sanksjon. I forlengelsen av det siterte fremgår det imidlertid at bestemmelsen i § 21-7 også gir hjemmel for å nekte et medlem av trygden en ytelse som vedkommende ellers ville hatt krav på. Uttrykket ”holdes tilbake” i bestemmelsen brukes altså i betydningen tap av rettighet. 18 Et slikt vedtak er en sanksjon etter utvalgets begrepsbruk (tap av offentlig støtte).

Kravet i bokstav b om at det bare er tilbakehold av opplysninger som er ”viktige” for rettigheter og plikter må forstås på samme måte som i § 25-12, jf. punkt 20.3.1.

Det kan være noe uklart etter ordlyden hva som er skyldkravet i de ulike delene av bestemmelsen. Etter Rikstrygdeverkets praksis begrenses imidlertid bruken av bestemmelsen til de tilfellene hvor man ut fra medlemmets manglende vilje til å gi korrekte opplysninger, er usikker på om vilkårene for rett til ytelse er til stede. Dersom vilkårene for støtte ikke anses oppfylt på grunn av annen opplysningssvikt (eller av andre grunner) avslås kravet med en henvisning til at vilkårene ikke foreligger.

20.3.2.2 Sysselsettingsloven

Sysselsettingsloven § 36 om utestengning lyder slik:

”Dersom et medlem har gitt uriktige opplysninger om forhold som har noe å si for retten til dagpenger under arbeidsløshet eller for retten til tilskudd under opplæring, og vedkommende var klar over eller burde vært klar over dette, kan de organer som har avgjørelsesmyndigheten, jf. § 32, gjøre vedtak om å utestenge vedkommende fra retten til stønad, helt eller delvis, for et tidsrom av inntil to år. Det samme gjelder dersom vedkommende har unnlatt å gi opplysninger av betydning for retten til stønad.”

Som nevnt foran, ble det truffet vedtak om tap av offentlig ytelse (utestengning) i medhold av § 36 i ca. 2 850 saker i 2001. I kjennelse av 28. februar 2003 har Høyesterett avgjort at slikt vedtak er straff i forhold til forbudet mot gjentatt forfølgning i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4.

Om hva som menes med ”uriktige opplysninger” vises til fremstillingen i punkt 20.3.2.1. Kravet om betydning for stønaden er formulert ulikt i folketrygdloven og sysselsettingsloven. Etter sysselsettingsloven er det nok at opplysningene gjelder forhold ”som har noe å si” for retten til dagpenger, mens folketrygdloven § 21-7 etter ordlyden krever at opplysningene må være ”viktige” for retten til stønad. Skyldkravet er også forskjellig. Etter sysselsettingsloven § 36 kreves simpel uaktsomhet, mens skyldformen etter folketrygdloven § 21-7 bokstav a er forsett.

Arbeidsdirektoratet har ved intern instruks gitt nærmere retningslinjer for varigheten av utestengningen innenfor lovens maksimum på to år. Det går her frem at utestengning fastsettes til 3, 6, 12, 18 eller 24 måneder, og at det tas utgangspunkt i feilutbetalingens størrelse. Maksimum på 24 måneder anvendes som hovedregel når beløpet er på kr 40 000 eller mer. Retningslinjene angir dessuten en rekke momenter som kan tillegges vekt i skjerpende eller formildende retning.

20.4 Utvalgets vurderinger

20.4.1 Avkriminalisering

20.4.1.1 Avkriminalisering av simpelt uaktsom overtredelse

Ut fra de generelle prinsippene for kriminalisering som det er redegjort for i punkt 10.3 og 10.6, mener utvalget det uten videre er klart at forsettlige trygdebedragerier av en viss størrelse bør være straffbare. Mange mennesker er avhengige av trygdeytelser, og store summer utbetales årlig over trygdebudsjettet. Folketrygden er langt på vei et tillitsbasert system, og et slikt system er sårbart for misbruk. Straff er dermed nødvendig for å gi et tilstrekkelig vern mot trygdebedrageri.

Etter utvalgets syn kan det ut i fra disse betraktningene være gode grunner til å strafflegge grovt uaktsomt trygdebedrageri. Som det fremgår ovenfor, vil imidlertid forsettlig og grovt uaktsomt trygdemisbruk være straffbart etter straffeloven §§ 270 og 271 a. Forsettlig avgivelse av uriktige opplysninger rammes også av straffeloven § 166. Straffeloven er under revisjon, og utvalget ser det ikke som sin oppgave å vurdere endringer i lovens bestemmelser. 19 Spørsmålet for utvalget er dermed om det er grunn til å opprettholde straffansvaret for de simpelt uaktsomme overtredelsene. I motsatt fall kan straffebestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d oppheves, og slike overtredelser i stedet sanksjoneres administrativt. Flere forhold taler for en slik løsning.

For utvalget er utgangspunktet at straffetrusler bare bør oppstilles der det er nødvendig, jf. punkt 10.7. Det faktum at bestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 spiller liten eller ingen selvstendig rolle i praksis, støtter betraktningen om at straffansvar ikke er nødvendig for simpelt uaktsom overtredelse. I brev av 7. september 2001 fra Sosial- og helsedepartementet, jf. punkt 8.3, er det opplyst at straffebestemmelsen i folketrygdloven § 25-12 om uaktsom opplysningssvikt tas med i anmeldelsen i tilfeller der det tas ut tiltale etter straffeloven §§ 270 eller 166. 20 Det tas imidlertid sjelden eller aldri ut tiltale etter folketrygdloven § 25-12 alene. Det ser også ut til at folketrygdloven § 25-12 som regel blir utelatt når det tas ut tiltale etter straffeloven § 270, og utvalget kjenner ikke til domfellelser etter folketrygdlovens straffebestemmelse. Situasjonen er den samme for straffebestemmelsen i sysselsettingsloven § 40. Arbeidsdirektoratet har i brev av 21. januar 2003 til riksadvokaten opplyst at man der rutinemessig tar sysselsettingsloven § 40 med i sine påtalebegjæringer, men at bestemmelsen ikke spiller noen rolle i praksis. Der det reageres med straff, brukes kun bestemmelsene i straffeloven.

Utvalget legger videre noe vekt på at den livssituasjonen som gir grunnlag for ytelser etter trygden, i en del tilfeller vil kunne ha en viss betydning også for hvor klanderverdig en uaktsom overtredelse kan sies å være. Under enhver omstendighet er simpel uaktsom overtredelse mindre klanderverdig enn forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse. 21

Både folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d omfatter opplysningssvikt som ikke medfører tap eller fare for tap for trygden. Her kan straffelovens bedrageribestemmelser ikke benyttes, men straffeloven § 166 om falsk forklaring vil ramme de forsettlige tilfeller. Utvalget mener at dette er tilstrekkelig. Ved uaktsomme overtredelser som ikke medfører feilutbetaling, må det være nok med en administrativ sanksjon. Slike overtredelser vil ofte være lite straffverdige.

Utvalget foreslår etter dette at straffebestemmelsene i folketrygdloven § 25-12 og sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d oppheves.

Sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav d omfatter riktignok også brudd på opplysningsplikten for andre enn den som søker stønad, sml. loven § 24 om tredjepersoners opplysningsplikt. Utvalget antar at avkriminaliseringen også kan omfatte denne del av bestemmelsen. Hensynet til å sikre etterlevelse vil etter utvalgets syn være tilstrekkelig ivaretatt gjennom bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Man kan spørre om informasjonshensyn tilsier at det bør fremgå av folketrygdloven og sysselsettingsloven at trygdebedrageri er straffbart. Utvalget stiller seg noe tvilende til om det er realistisk å anta at trygdens brukere lettere vil gjøre seg kjent med bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 25 enn straffelovens bedrageribestemmelser. Et eventuelt informasjonsbehov bør under enhver omstendighet ivaretas gjennom en henvisning til straffelovens bestemmelser, for eksempel fra folketrygdloven § 21-3 om opplysningsplikt, og kan uansett ikke begrunne et straffansvar for simpelt uaktsom overtredelse.

20.4.1.2 Avkriminalisering av mindre overtredelser – objektiv terskel for straffansvar

Dersom den nødvendige graden av skyld foreligger, vil normalt enhver opplysningssvikt av betydning for trygdeytelser være straffbar etter straffelovens bedrageribestemmelser. Lite alvorlige overtredelser vil kunne straffes etter § 270 (forsettlig bedrageri) eller § 271a (grovt uaktsomt bedrageri), begge sammenholdt med § 391a fjerde ledd. Det er ingen objektiv terskel for straffansvar etter disse bestemmelsene, slik at også et trygdebedrageri på for eksempel 500 kroner i prinsippet vil være straffbart.

Mange av de samme hensynene som er anført for å avkriminalisere simpelt uaktsom overtredelse, kan anføres for å avkriminalisere også mindre alvorlige forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser. Utvalget legger særlig vekt på at småsaker i praksis ikke følges opp strafferettslig i nevneverdig grad. Rikstrygdeverket har opplyst at det i mange tilfeller går lang tid før politiet får saken. 22 Dette gjør bevissituasjonen vanskelig i en del typer saker. Det er for eksempel vanskelig å føre bevis for at en mor bodde sammen med barnets far da hun mottok stønad som enslig forsørger flere år tilbake. I tillegg til problemer med lang saksbehandlingstid internt, opplever etaten at anmeldelser vedrørende trygdemisbruk, spesielt ved mindre beløp, generelt sett blir nedprioritert. Sosial- og helsedepartementet uttaler: 23

”På bakgrunn av at anmeldelser om trygdemisbruk blir nedprioritert, kan det være behov for å lovfeste terskler for når det skal straffeforfølges og når det er tilstrekkelig med en administrativ sanksjon. Dette kan være aktuelt i saker som omhandler bedrageri av beløp under 1000-2000 kroner. Det kan her tenkes at det vil være mer effektivt om trygdeetaten kan ilegge en administrativ sanksjon i form av et gebyr i saker under den aktuelle beløpsgrensen.”

Sanksjonsutvalget mener likevel det ikke bør innføres noen objektiv terskel for straffansvaret ved trygdebedrageri der det foreligger forsett eller grov uaktsomhet. Etter utvalgets anbefaling skal slike overtredelser bedømmes etter straffelovens regler. Det er da ikke tilstrekkelig grunn til å gjøre forskjell på trygdebedragerier og andre bedragerier. Utvalget ser det heller ikke som sin oppgave å avgrense straffelovens bestemmelser.

20.4.2 Endringer i det administrative sanksjonssystemet

20.4.2.1 Tap av offentlig ytelse

Som det fremgår ovenfor, er folketrygdloven § 21-7 hjemmelsgrunnlag dels for sanksjon og dels for annet administrativt tiltak. Etter utvalgets syn bør man i så stor grad som mulig skille ut sanksjonshjemler i egne bestemmelser, slik at det er klart når forvaltningen benytter sanksjoner, og når det treffes vedtak om andre tiltak, jf. punkt 10.4. Sanksjonsdelen av § 21-7 bør derfor etter utvalgets syn skilles ut i en egen bestemmelse. Denne bestemmelsen bør ikke inngå i kapittel 21 om saksbehandling. En slik sanksjonsbestemmelse bør utformes i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.6.

Gjennom Høyesteretts kjennelse av 28. februar 2003 er det avklart at sysselsettingsloven § 36 er en sanksjonsbestemmelse. Tilbakebetaling er regulert i en annen bestemmelse, jf. § 35. De problemer som ovenfor er omtalt i forhold til folketrygdloven § 21-7, oppstår derfor ikke her.

20.4.2.2 Formell advarsel

Folketrygdloven og sysselsettingsloven har i dag ingen bestemmelser om formell advarsel. For å muliggjøre en passende reaksjon ved mindre alvorlig opplysningssvikt kan det imidlertid være god grunn til å åpne for slik sanksjon. Tap av retten til trygdeytelser vil kunne ramme hardt og fremstå som uforholdsmessig i mindre alvorlige saker. Utvalget foreslår derfor at det gis hjemmel for å ilegge formell advarsel ved brudd på opplysningsplikten etter folketrygdloven og sysselsettingsloven. Bestemmelsen bør utformes i samsvar med utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.9.

20.4.2.3 Overtredelsesgebyr

Folketrygdloven har ingen bestemmelse om administrativt overtredelsesgebyr for opplysningssvikt. Utvalgets forslag om avkriminalisering av uaktsomt trygdebedrageri innebærer at det kan være behov for å gi en slik bestemmelse både i folketrygdloven og sysselsettingsloven. Stort sett vil det trolig være mulig å ilegge en passende sanksjon gjennom delvis og/eller tidsbegrenset tap av rett til ytelse som administrativ sanksjon. Men denne sanksjonen vil ikke ha noen effekt der den som har gitt uriktige eller manglende opplysninger, ikke har hatt krav på eller ikke lenger har krav på støtte. Pålegg om tilbakebetaling av uberettiget mottatt støtte etter folketrygdloven § 22-15 eller sysselsettingsloven § 35 er ikke en sanksjon. For å kunne ivareta sanksjonsbehovet i slike tilfeller bør det derfor gis en bestemmelse om overtredelsesgebyr i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.4.

20.4.2.4 Fellesbestemmelse om administrative sanksjoner

De forslagene til regler om administrative sanksjoner som fremgår av det ovenstående, bør etter utvalgets syn samles i en felles sanksjonsbestemmelse som utformes i tråd med utvalgets mønsterbestemmelse, med henvisning til de aktuelle sanksjonstypene i utkastet til ny § 44 i forvaltningsloven (bokstav a om overtredelsesgebyr, bokstav c om tap av offentlig ytelse og bokstav f om formell advarsel), jf. punkt 13.3. I folketrygdloven bør bestemmelsen trolig plasseres i kapittel 25, for eksempel som § 25-12 dersom dagens straffebestemmelse oppheves. I sysselsettingsloven kan dette gjennomføres ved en endring i § 36, som nå bare omhandler tap av offentlig ytelse. Vilkårene for ileggelse av administrativ sanksjon bør formentlig også være likelydende i de to lovene. Utvalget stiller spørsmål ved om de nåværende forskjeller er velbegrunnet.

21 Skatte- og avgiftslovgivningen

21.1 Kapittelsammendrag

I kapittel 21 drøfter utvalget reaksjonssystemet for brudd på egen opplysningsplikt etter ligningsloven, 24 merverdiavgiftsloven 25 og tolloven 26 av betydning for skatte- eller avgiftsplikten. Ved vurderingen av bestemmelsene i ligningsloven har utvalget tatt utgangspunkt i forslagene fra Tilleggsskatteutvalget som avga sin innstilling 11. februar 2003, jf. NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m. Sanksjonsutvalget anbefaler at det innføres et kvalifikasjonskrav i straffebestemmelsene i ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 72, slik at bare vesentlige overtredelser skal være straffbare. Dessuten anbefaler utvalget at det vurderes nærmere å innføre et slikt kvalifikasjonskrav i tollovens straffebestemmelser. I forlengelsen av denne anbefalingen peker utvalget på et mulig behov for å innføre regler om overtredelsesgebyr og administrativ inndragning i tolloven for det tilfellet at visse tollovertredelser avkriminaliseres.

Utvalget behandler videre bestemmelsene om tilleggsbetalingi ligningsloven §§ 10-2, jf. 10-4 (tilleggsskatt), merverdiavgiftsloven § 73 (tilleggsavgift) og tolloven § 69 (tilleggstoll). Utvalget foreslår å standardisere bestemmelsene i overensstemmelse med de generelle anbefalingene og forslagene i punkt 13.5. Dette innebærer blant annet at øvre prosentsats for tilleggsavgift etter merverdiavgiftsloven anbefales endret fra 100 % til 60 %.

Utvalget behandler også bestemmelsen om ”avgiftsforhøyelse” i merverdiavgiftsloven § 54 og anbefaler at denne vurderes endret til en bestemmelse om tvangsmulkti overensstemmelse med utvalgets generelle forslag i punkt 15.4. Det samme gjelder bestemmelsene om ”forsinkelsesavgift” i ligningsloven §§ 10-1 og 10-5.

21.2 Oversikt over lovområdet og problemstillinger som behandles

Korrekt beregning av skatte- og avgiftsbyrden for de ulike skatte- og avgiftssubjektene krever et riktig beregningsgrunnlag. For å sikre dette, fastsetter lovgivningen flere steder opplysningsplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene, og brudd på disse pliktene kan lede til straff og ulike administrative reaksjoner.

I dette kapitlet behandles bare reaksjonssystemet i ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven, men man finner lignende regler i en lang rekke andre lover, for eksempel lov om dokumentavgift 12. desember 1975 nr. 59 og lov om særavgifter 19. mai 1933 nr. 11. Det vises til punkt 13.5. Fremstillingen i det følgende tar sikte på reaksjoner for brudd på skatte- eller avgiftsyters egenplikt til å gi riktige og rettidige opplysninger av betydning betalingsplikten, selv om det også er regler om tredjemanns opplysningsplikter i de lovene som behandles.

Det saksområdet som behandles i kapitlet her, har stor samfunnsmessig betydning. Reglene angår også store deler av befolkningen direkte. Ikke minst gjelder dette på skatteområdet. For ligningsåret 2000 var det 3 664 965 forskuddspliktige og 148 832 etterskuddspliktige skattytere. Det ble levert 3 096 525 forhåndsutfylte selvangivelser og 577 525 ordinære selvangivelser. Også reglene i merverdiavgiftsloven og tolloven har praktisk betydning for et meget stort antall personer. På denne bakgrunnen er det ikke overraskende at det årlig ilegges et stort antall sanksjoner for brudd på reglene i disse lovene.

Det ilegges således en rekke straffereaksjoner på grunnlag av overtredelser av de lovene som behandles i kapitlet her. Tabell 21.1 gir en oversikt over anmeldelser og påtalevedtak i 2001 for slike overtredelser. 27 Tallene gjelder enhver straffbar overtredelse av lovene, ikke bare brudd på opplysningsplikten. Ulike former for opplysningssvikt utgjør imidlertid det helt vesentlige innholdet av straffebestemmelsene i ligningsloven §§ 12-1 og 12-2 om skattesvik. Det samme gjelder for straffebestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 72. Tollovens straffebestemmelser i §§ 61 til 65 retter seg mot mer sammensatte overtredelsestyper, men også her står opplysningssvikt sentralt.

Tabell 21.1 Oversikt over anmeldelser og påtalevedtak i 2001 for overtredelser gjennomgått i dette kapitlet

  Ordinært forelegg Siktelser for tilståelsesdom Tiltaler
Ligningsloven §§ 12-1 og 12-2 1 626 475 386
Merverdiavgifts-loven 439 116 76
Tolloven 1 904 67 147

På tollovens område blir det dessuten ilagt bot ved forenklet forelegg i nokså stor utstrekning. I 2002 ble det ilagt 9 455 bøter ved forenklet forelegg for overtredelse av tolloven. 28

I tillegg til straffereaksjonene ilegges det også i mange tilfeller administrativ sanksjoni form av vedtak om tilleggsbetaling for brudd på plikten til å gi opplysninger av betydning for den aktuelle betalingsplikten. Skattedirektoratet har opplyst at det i 2001 ble ilagt tilleggsskattetter ligningsloven i 3 559 tilfeller. 29 Samlet beløp var kr 131 620 906. Utvalget har ikke statistikk for 2001 om tilleggsavgift etter merverdiavgiftsloven og tilleggstoll etter tolloven, men det er på det rene at også disse bestemmelsene er i bruk i et ikke ubetydelig omfang. 30

Foruten sanksjoner kan brudd på opplysningsplikt etter disse lovene også gi grunnlag for andre forvaltningstiltak. Den viktigste reaksjonen av denne typen er ”forsinkelsesavgift” ved for sent innlevert selvangivelse. Slik reaksjon – som er en automatisk tvangsmulkt i utvalgets terminologi, jf. punkt 11.4.2, 15.4 og 21.3.1.3 – ble i 2001 ilagt i 13 986 tilfeller og utgjorde et beløp på kr 21 946 411.

Hovedspørsmålet som behandles i kapitlet her, er muligheten for å avkriminalisere brudd på opplysningsplikt etter de tre lovene og overlate slike forhold til administrativ sanksjonering. Dessuten behandles spørsmålet om å endre reglene om tilleggsbetaling i de tre lovene i overensstemmelse med utvalgets generelle anbefalinger i kapittel 13, med sikte på å oppnå en mer enhetlig regulering. Utvalget drøfter dessuten behovet for regler om administrativ inndragning på tollområdet.

Reaksjonssystemet etter ligningsloven er nylig vurdert av Tilleggsskatteutvalgetsom avga sin innstilling 11. februar 2003, jf. NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m., jf. punkt 3.4 og 8.5. Sanksjonsutvalget har funnet det naturlig å ta utgangspunkt i Tilleggsskatteutvalgets forslag ved vurderingen av reaksjonssystemet i ligningsloven, og nøyer seg med å kommentere forholdet mellom dette forslaget og Sanksjonsutvalgets generelle anbefalinger.

Ved siden av spørsmålene om sanksjoner, drøfter utvalget om merverdiavgiftsloven § 54 om ”avgiftsforhøyelse” bør endres til en (ren) bestemmelse om tvangsmulkt, som ikke er sanksjon, men et annet forvaltningstiltak. Utvalget drøfter videre om ”forhøyet avgift” i ligningsloven §§ 10-1 og 10-5 bør endres og bringes i overensstemmelse med utvalgets generelle anbefalinger i punkt 15.4.

21.3 Ligningsloven

21.3.1 Gjeldende rett

21.3.1.1 Opplysningsplikt og straffansvar

Ligningsloven 31 har regler om utligning av skatt og trygdeavgift, jf. § 1-1. Gjennom folketrygdloven 32 er ligningsloven dessuten gitt delvis anvendelse på fastsettelse av arbeidsgiveravgift, jf. folketrygdloven § 24-4. De materielle reglene om skatte- og avgiftsplikten følger av annen lovgivning. Plikten for skatte- og avgiftssubjektene til å gi opplysninger om beregningsgrunnlaget for skatte- og avgiftsbyrden – selvangivelsesplikten – er regulert i ligningsloven kapittel 4. Her fastsettes nærmere krav til de opplysningene som skal gis uoppfordret, og det er også bestemt at skattyter må gi eventuelle ytterligere opplysninger som ligningsmyndighetene etterspør.

Foruten disse reglene har ligningsloven en regel om alminnelig opplysningsplikt i § 4-1. Der slås det fast at den som har plikt til å gi opplysninger etter kapittel 4 skal ”bidra til at hans skatteplikt i rett tid blir klarlagt og oppfylt. Han skal gjøre vedkommende myndighet oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret som han er klar over”. Her gis altså skattyteren et selvstendig ansvar for sakens opplysning, i motsetning til det normale utgangspunktet, nemlig at forvaltningen har ansvaret for sakens opplysning.

Ligningsloven § 12-1 og 12-2 har straffebestemmelser om henholdsvis skattesvik og grovt skattesvik. For de spørsmålene som behandles i utredningen her er det bestemmelsen i § 12-1 bokstav a og d om ordinært skattesvik som har interesse. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”1. For skattesvik straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt

  • a. gir ligningsmyndighetene uriktige eller ufullstendige opplysninger når han forstår eller bør forstå at dette kan føre til skatte- eller avgiftsmessige fordeler, eller

    [...]

  • d. på annen måte vesentlig overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov.

2. Skattesvik straffes med bøter eller fengsel inntil 2 år. Medvirkning straffes på samme måte.”

I nr. 1 bokstav a er opplysningssvikt gjort straffbart når dette kan føre til skatte- eller avgiftsmessige fordeler. Det er ikke et krav etter bestemmelsen i bokstav a at skattekreditor faktisk har lidt et tap; bestemmelsen er utformet som et faredelikt.

Bokstav d er en ”sekkebestemmelse” som langt på vei konsumerer bokstav a (og b). Bestemmelsen rammer alle overtredelser gitt i eller i medhold av loven, med den reservasjon at overtredelsen må være ”vesentlig”. Det oppstilles altså et kvalifikasjonsvilkår for straffansvar. Etter bokstav d er det imidlertid ikke noe vilkår for straffansvar at lovovertredelsen kunne føre til skatte- eller avgiftsmessige fordeler. Et praktisk eksempel på overtredelse av bokstav d er at skattyter helt unnlater å gi opplysninger til ligningsmyndighetene.

Skyldkravet i bestemmelsen er forsett eller grov uaktsomhet for så vidt gjelder selve handlingen eller unnlatelsen. Simpel uaktsomhet er imidlertid tilstrekkelig i forhold til vilkåret om at handlingen eller unnlatelsen må være egnet til å medføre skatte- eller avgiftsmessig fordel. 33 Bakgrunnen for dette er at det er en sterk presumsjon for at handlinger som nevnt i bokstav a er foretatt med sikte på å oppnå en økonomisk fordel.

I nr. 2 andre punktum er det fastsatt at medvirkning straffes på samme måte som ordinær overtredelse.

Overtredelse av ligningsloven er underlagt offentlig påtale, jf. straffeloven § 77, men påtalemyndigheten vil vanligvis ikke påtale forhold med mindre det foreligger en anmeldelse fra skatteetaten. For å sikre en mest mulig ensartet anmeldelsespraksis har Skattedirektoratet fastsatt en instruks om anmeldelse. 34 Etter instruksen er det fortrinnsvis grove unndragelsessaker som anmeldes, dvs. saker der betydelige skatte- og avgiftsbeløp er unndratt eller der unndragelsen er planmessig gjennomført. Instruksen § 2 fastsetter at overtredelser av ligningsloven § 12-1 nr. 1 bokstav a ”anmeldes når de skatte- eller avgiftsmessige fordeler utgjør et betydelig beløp”. I § 4 er det fastsatt at overtredelse av bokstav d ”anmeldes når skadevirkningene for det offentlige eller andre grunner tilsier det”. Anmeldelse for overtredelse foretas ”vanligvis ikke før advarsel er gitt og overtredelsen er gjentatt eller pålegg ikke blir fulgt”. I § 6 er det gitt instruks om unntak fra de nevnte retningslinjene når det er grunn til å tro at det straffbare forholdet vil bli ”henlagt eller lede til påtaleunnlatelse eller annen påtalemessig advarsel”, eller overtrederen er så ”syk, gammel eller lignende at straffeforfølgning ville være en uforholdsmessig stor påkjenning”.

21.3.1.2 Tilleggsbetaling

Ligningsloven §§ 10-2 til 10-4 har regler om ”tilleggsskatt”. I folketrygdloven § 24-4 tredje ledd er reglene gitt tilsvarende anvendelse når en arbeidsgiver ikke har sendt inn årsoppgave for arbeidsgiveravgift, eller når årsoppgaven er uriktig eller ufullstendig.

Tilleggskatt skal etter § 10-2 ilegges når skattyter ”i selvangivelse, næringsoppgave, klage eller annen skriftlig eller muntlig forklaring gir en ligningsmyndighet uriktige eller ufullstendige opplysninger som har ført til eller kunne ha ført til fastsetting av for lav skatt” (§ 10-2 nr. 1), når en skattyter har ”unnlatt å levere pliktig selvangivelse eller næringsoppgave” eller når skattyter har ”unnlatt å levere skjema som trer i stedet for selvangivelse etter § 4-6 nr. 1” (§ 10-2 nr. 2). Hvorvidt skattyter har gitt nødvendige/riktige/uriktige opplysninger må avgjøres ut fra den opplysningsplikt skattyter har etter ligningsloven kapittel 4. Avgjørelse om tilleggsskatt er lovbundet, slik at skattemyndighetene skal ilegge tilleggsskatt når vilkårene for det foreligger.

Ansvaret for brudd på opplysningsplikten etter § 10-2 er i utgangspunktet objektivt. Betydningen av skattyters subjektive forhold reguleres av bestemmelsene om unntak fra tilleggsskatt i § 10-3 og av reglene om satser for tilleggsskatt i § 10-4. I sum kan man si at skyldkravet er uaktsomhet med en meget streng aktsomhetsnorm.

I § 10-3 bokstav a til c er det regler om unntak fra plikten til å betale tilleggsskatt. Tilleggsskatt fastsettes ikke på grunnlag av åpenbare regne- eller skrivefeil i skattyterens oppgaver (bokstav a), når skattyterens forhold må anses unnskyldelig på grunn av sykdom, alderdom, uerfarenhet eller annen årsak som ikke kan legges ham til last (bokstav b), eller når tilleggsskatten i alt vil bli under kr 400 (bokstav c). Unntaksbestemmelsen i bokstav a relaterer seg bare til de tilfellene hvor det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, mens de øvrige unntakene også gjelder for tilleggsskatt etter § 10-2 nr. 2.

Etter nærmere regler i § 10-2 fremgår det at tilleggsskatten fastsettes noe forskjellig avhengig av hvilket grunnlag den ilegges på. I noen tilfeller fastsettes tilleggsskatten i prosent av den skatt som er eller kunne vært unndratt, i andre tilfeller beregnes den av den samlede skatt som fastsettes ved ligningen eller av den skatt som fastsettes for de inntektene som skulle vært oppgitt i skjema som trer i stedet for selvangivelse etter § 4-6 nr. 1.

Hvilken prosentsats av beregningsgrunnlaget tilleggsskatten skal utgjøre følger av § 10-4. I alminnelighet skal tilleggsskatten være 30 %. Dersom overtredelsen av § 10-2 er forsettlig eller grovt uaktsom, kan tilleggsskatten beregnes med inntil 60 %. Satsen skal være 15 % når de uriktige eller ufullstendige opplysninger gjelder poster som er oppgitt ukrevet av arbeidsgiver eller andre etter kapittel 6, eller gjelder forhold som lett kan kontrolleres ved opplysninger som ligningsmyndighetene ellers rår over. Når det foreligger slike unnskyldelige forhold som nevnt i § 10-3 b, men som likevel ikke tilsier at tilleggsskatten helt skal falle bort, skal tilleggsskatten være halvparten av de satser som er nevnt i § 10-4 nr. 1 første og tredje punktum, det vil si 15 % og 7,5 %. Ved frivillig retting av opplysninger som ikke er foranlediget av kontrolltiltak som er eller vil bli satt i verk og som gjør det mulig å beregne riktig skatt, kan tilleggsskatten også beregnes med lavere sats en det som er angitt ovenfor, eller falle helt bort.

21.3.1.3 ”Forsinkelsesavgift” etter ligningsloven §§ 10-1 og 10-5

Ligningsloven §§ 10-1 og 10-5 har bestemmelser om ” forsinkelsesavgift”.

”Forsinkelsesavgift” ilegges skattyter ved forsinket levering av selvangivelse, næringsoppgave eller selskapsoppgave med vedlegg, og ”avgiftens” størrelse avhenger av hvor lenge forsinkelsen varer. I utvalgets terminologi er derfor dette en automatisk tvangsmulkt, jf. punkt 11.4.2.

Hvorvidt det foreligger forsinkelse avgjøres etter reglene om leveringsfristen for den enkelte oppgave i §§ 4-7 og 4-9. Avgjørelsen er lovbundet, slik at ligningsmyndighetene ikke kan utøve skjønn. Forsinkelsesavgiften skal ilegges dersom vilkårene foreligger.

Plikten til å betale forsinkelsesavgift følger i utgangspunktet av en objektiv bedømmelse, med unntak for unnskyldelige forhold som nevnt i § 10-1 nr. 3. Her fremgår det at forsinkelsesavgift ikke kommer til anvendelse når skattyterens forhold må anses unnskyldelig på grunn av sykdom, alderdom, uerfarenhet eller annen særlig årsak som ikke kan legges ham til last. Skattyter må selv redegjøre for eventuelle unnskyldningsgrunner. Ligningsmyndighetene har ingen selvstendig undersøkelsesplikt.

Dersom selvangivelse mv. leveres så sent at den ikke kan behandles under behandlingen av den ordinære ligningen (”høstutlegget”) for det aktuelle året, ilegges ikke forsinkelsesavgift, men tilleggsskatt. Ilagt tilleggsskatt skal imidlertid omgjøres til forsinkelsesavgift dersom manglende selvangivelse mv. kommer inn til ligningsmyndighetene etter at ligningsbehandlingen er avsluttet, men før klagefristens utløp, jf. ligningsloven § 10-5. I slike tilfeller er forsinkelsesavgiften et overtredelsesgebyr etter utvalgets begrepsbruk.

Beregningsgrunnlaget for forsinkelsesavgiften er den samlede formue og inntekt ved ligningen, jf. § 10-1 nr. 1. Satsene for forsinkelsesavgiften fremgår av § 10-1 nr. 2. Her fremgår det at avgiften alltid skal være 1 promille av nettoformuen. I tillegg skal det betales en progressiv promille- eller prosentandel av nettoinntekten avhengig av hvor lenge forsinkelsen varer. Avgiften skal ikke settes lavere enn kr 200 og skal når forsinkelsen ikke er over en måned begrenses oppad til kr 10 000.

21.3.2 Tilleggsskatteutvalgets forslag

Tilleggsskatteutvalget avga 11. februar 2003 sin utredning NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m., jf. punkt 3.4 og 8.5. I det følgende behandles bare flertallets forslag (alle unntatt ett medlem).

Tilleggsskatteutvalget foreslår i stor grad å videreføre reaksjonssystemet i ligningsloven slik det er i dag. Straffansvarets omfang etter ligningsloven foreslås ikke endret. Det foreslås heller ingen vesentlige endringer i reglene om tilleggsskatt, verken i materielle vilkår, 35 satser, 36 personell kompetanse eller klageregler. Derimot foreslås enkelte nye bestemmelser om saksbehandlingen, først og fremst med tanke på vern mot selvinkriminering. 37 Dessuten foreslås en bestemmelse om ”bevissikring”, som gir adgang for ligningsmyndighetene til å kreve adgang til fast eiendom, inventar og annet løsøre for å ”søke etter” (og eventuelt ta med) bevis når det er ”grunn til å anta at vilkårene for å ilegge tilleggsskatt eller straff ... er oppfylt”. 38 Reglene om forsinkelsesavgift i ligningsloven §§ 10-1 og 10-5 foreslås endret på visse punkter, blant annet ved at betegnelsen endres til ”gebyr”, og at gebyret foreslås standardisert. Gebyrets størrelse vil likevel fortsatt være avhengig av forsinkelsens varighet. 39 Også enkelte andre forslag i Tilleggsskatteutvalgets innstilling skiller seg fra dagens regler, og det vises til utredningen om detaljene i disse.

Tilleggsskatteutvalget anbefaler at det gjennomføres et ensporet system, slik at brudd på ligningsloven skal sanksjoneres med enten straff eller tilleggsskatt. Dette foreslås imidlertid gjennomført ved at det gis en anmeldelsesinstruks – som i dag – fremfor formell avkriminalisering av området for lovbrudd som kan sanksjoneres med tilleggsskatt. I punkt 14.2 i utredningen uttales følgende:

”Det må antas at det først og fremst vil være de alvorlige lovbrudd som anmeldes, men etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig med en nærmere lovregulering av hvilke saker som bør anmeldes. Etter utvalgets syn bør det fortsatt være opp til ligningsmyndighetene, basert på en generell anmeldelsesinstruks, å avgjøre hvilke saker som skal oversendes til politiet. Denne avgjørelsesmyndigheten bør som i dag være generell og uavhengig av skyldgrad og størrelsen på det unndratte beløpet. Likhetshensyn tilsier imidlertid at instruksen utformes slik at det blir en konsekvent anmeldelsespraksis.”

Tilleggsskatteutvalget peker videre på muligheten for å endre straffeprosessloven § 3 slik at krav om tilleggsskatt kan tas med i straffesak etter reglene om borgerlig rettskrav i straffeprosessloven kapittel 29. Utvalget uttaler følgende om dette i punkt 14.2.4:

”Et annet alternativ som utvalget har vurdert, er om domstolene i straffesaker hvor det er tatt ut tiltale etter ligningsloven kapittel 12, skal kunne fastsette tilleggsskatt som en form for borgerlig krav, jf. straffeprosessloven § 3, jf. kapittel 29. En slik løsning forutsetter antakelig en endring av straffeprosessloven § 3 i form av et tillegg for denne type krav. En eventuell endring av straffeprosessloven § 3 bør formodentlig vurderes i en bredere rettslig sammenheng, for eksempel om det er grunn til å gjøre tilsvarende endringer for forelegg, jf. straffeprosessloven § 256, som kan være en aktuell avgjørelsesform for lovbrudd med en lavere strafferamme enn det ligningslovens straffebestemmelser har. Utvalget antar at en nærmere utredning og vurdering av de spørsmål en slik lovendring reiser, ivaretas av Sanksjonsutvalget og går derfor ikke nærmere inn på dette.

Det er dessuten vanskelig å tenke seg en ordning hvor tilleggsskatten i en straffesak fremmes som et krav i medhold straffeprosessloven § 3 uten at ligningsmyndighetene i realiteten har vurdert lovovertredelsen og tilleggsskatten. Dette dreier seg om en type krav som ikke eksisterer før en offentlig myndighet har bestemt det. Krav på tilleggsskatt kan i denne sammenheng ikke sammenlignes med et erstatningskrav som en fornærmet måtte ha mot en tiltalt skadevolder. En variant kunne muligens være å fremme kravet om tilleggsskatt som et forslag, en form for innstilling fra ligningsmyndighetene. Mot en slik ordning kan det med en viss tyngde innvendes at den vil ha preg av omgåelse av forbudet mot gjentatt straffeforfølgning. Det dreier seg ikke om et krav hvor det sentrale er kompensasjon for utgifter, men om en sanksjon med pønalt formål. Hertil kommer at det fremstår som fremmed å skulle gi en slags erstatningsdom for et krav som har klare elementer av straff. En slik ordning bør eventuelt utredes på en bredere basis hvor det også sees hen til andre administrative sanksjoner enn tilleggsskatt.”

21.3.3 Utvalgets vurderinger

Det er ikke naturlig at Sanksjonsutvalget foretar en selvstendig og detaljert gjennomgang av ligningslovens reaksjonssystem når det foreligger en nylig avgitt spesialutredning om dette. Som nevnt i punkt 21.2, nøyer utvalget seg med å vurdere forholdet mellom Tilleggsskatteutvalgets konkrete forslag og Sanksjonsutvalgets generelle anbefalinger og forslag.

Tilleggsskatteutvalget foreslår som nevnt ingen endringer i straffansvaretetter gjeldende rett, jf. § 12 nr. 1 bokstav a.

Etter § 12-1 nr. 1 bokstav a er enhver form for opplysningssvikt i form av uriktige eller ufullstendige opplysninger som kan lede til skattefordel, straffbar, uavhengig av overtredelsens alvor. I tråd med de generelle prinsippene utvalget legger til grunn for bruk av straff, jf. punkt 10.3, er det grunn til å vurdere rekkevidden av straffetrusselen i § 12-1 nr. 1 bokstav a nærmere.

Etter utvalgets syn er det åpenbart nødvendig med sanksjoner for å sikre etterlevelse av reglene om opplysningsplikt i ligningsloven. Spørsmålet er når denne sanksjonen må være straff, og når det vil være tilstrekkelig med administrative sanksjoner. Det er klart at det bør gjelde et straffansvar for mer alvorlige former for skattesvik; problemet er hvor terskelen for straffansvar bør ligge. Svaret på dette må etter utvalgets syn bero på i hvilke tilfeller straff er en nødvendig sanksjon (nødvendighetshensynet) og på hvor alvorlig overtredelsen er (kvalifikasjonskravet). Det forhold at man i henhold til ligningsvesenets anmeldelsesinstruks nøyer seg med en administrativ sanksjon i et betydelig antall tilfeller der det formelt er grunnlag for straffesak, tyder klart på at det ikke er nødvendig med et så omfattende straffansvar som etter gjeldende rett. Særlig vil tilleggsskatt etter §§ 10-2, jf. 10-4 kunne være en tilstrekkelig sanksjon for å sikre etterlevelse ved mindre alvorlige overtredelser, jf. subsidiaritetsprinsippet som er omhandlet i punkt 13.5.3. På samme måte er det neppe heller nødvendig å straffesanksjonere overtredelser som kan medføre forsinkelsesavgift etter §§ 10-1, jf. 10-5.

Etter utvalgets syn er det ønskelig å begrense området for det straffbare formelt, ikke bare ved anmeldelsesinstruks, jf. punkt 10.6.1. Utvalget anbefaler derfor at det vurderes nærmere å ta inn et kvalifikasjonskrav i ligningsloven § 12-1 nr. 1 bokstav a – som drøftelsen her er begrenset til – på samme måte som i bokstav d, slik at bare ”vesentlig” overtredelse av bestemmelsene skal være straffbar.

De administrative reaksjonene i ligningsloven står i en særstilling fordi forvaltningsloven etter gjeldende ligningslov § 1-2 ikke kommer til anvendelse i ligningsbehandlingen. Dette innebærer at de bestemmelsene Sanksjonsutvalgets forslår om administrative sanksjoner og tvangsmulkt i forvaltningsloven, uten særskilt regulering ikke vil gjelde i ligningssaker. Etter utvalgets syn kan det være akseptabelt å særregulere et så viktig spesialområde som ligningsforvaltningen dersom de avvikende reglene er velbegrunnet. Utvalget anbefaler uansett at det vurderes nærmere i hvilken grad det er nødvendig å gjøre avvik fra de generelle bestemmelsene utvalget foreslår i forvaltningsloven og i mønsterbestemmelsene i kapittel 26, jf. kapittel 13 og 15.

Reglene om ”forsinkelsesavgift” i ligningsloven §§ 10-1 og 10-5 er reelt sett automatisk tvangsmulkt slik utvalget har karakterisert denne reaksjonstypen, jf. punkt 21.3.1.3. Slik Sanksjonsutvalget ser det, vil dette også gjelde for Tilleggsskatteutvalgets forslag om gebyr for forsinket levering av selvangivelse mv., 40 fordi gebyrets størrelse også etter dette forslaget vil avhenge av forsinkelsens varighet, med det siktemål å fremtvinge opplysningene i rett tid. 41 Sanksjonsutvalget anbefaler derfor at reaksjonen i tråd med utvalgets begrepsbruk betegnes tvangsmulkt.

Tilleggsskatteutvalget har vist til at Sanksjonsutvalget vil vurdere om krav om tilleggsskatt bør kunne behandles i forbindelse med straffesak. Sanksjonsutvalget har kommet til at det bør være en slik adgang, og foreslår derfor at det tas inn et nytt nr. 6 i straffeprosessloven § 3 som angir administrativ sanksjon som nevnt i forslaget til ny § 44 i forvaltningsloven, som også omfatter tilleggsskatt. Forslaget er nærmere drøftet i punkt 10.7.4.3, jf. utkastet til lovendring med merknader i kapittel 26. Det vises også til Sanksjonsutvalgets forslag til ny straffeloven § 81a, jf. punkt 10.7.4.2 og lovutkastet med merknader i kapittel 26. Her foreslås det at påtale i saker som kan medføre administrativ sanksjon, bare finner sted dersom det inngis anmeldelse fra forvaltningen, med mindre allmenne hensyn krever påtale.

21.4 Merverdiavgiftsloven

21.4.1 Gjeldende rett

21.4.1.1 Opplysningsplikt og straffansvar

Merverdiavgiftsloven 42 har regler om avgift for omsetning av varer og tjenester. Merverdiavgiften er en avgift på omsetning og belastes i siste instans kjøperne av varer og tjenester, men innbetales av de næringsdrivende. I loven kapittel 12 om alminnelig opplysningsplikt og om plikt til å gi kontrollopplysninger, kontrolloppgaver mv. fastsettes en plikt for næringsdrivende 43 til å gi avgiftsmyndighetene de opplysningene som er nødvendige for beregning av merverdiavgiften. I § 29 er det fastsatt en plikt for avgiftspliktige til å sende avgiftsmyndighetene oppgaver over beløp som viser samlet avgiftsgrunnlag. I § 30 er det fastsatt at oppgaver skal gis terminvis, og at hver termin som hovedregel er 2 måneder.

Merverdiavgiftsloven § 72 har følgende ordlyd:

”1. Den som forsettlig gir uriktig eller ufullstendig opplysning i omsetningsoppgave eller i annen oppgave eller forklaring til avgiftsmyndighetene, og derved unndrar avgift eller oppnår uberettiget tilbakebetaling av avgift, straffes som for bedrageri etter straffeloven §§ 270 og 271. Straffesak for overtredelse av bestemmelsen her hører under tingrett i første instans.

2. Den som forsettlig unnlater å la seg registrere etter bestemmelsene i kap. VII eller å sende omsetningsoppgave etter bestemmelsen i kap. VIII eller kap. X, eller overtrer regnskaps- eller dokumentasjonsbestemmelsene i kap. XI eller bestemmelsene om opplysningsplikt i kap. XII, straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Det samme gjelder overtredelse av forskrift gitt i medhold av disse bestemmelsene eller forskrifter om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger gitt i medhold av denne lov.

Har hensikten vært å unndra avgift eller å oppnå uberettiget tilbakebetaling av avgift, kan fengsel inntil 3 år idømmes, og bot kan anvendes sammen med fengselsstraffen.

[...]

4. Er en overtredelse som nevnt i denne paragraf skjedd ved uaktsomhet, er straffen bøter.

5. Disse bestemmelser gjelder for så vidt overtredelsen ikke rammes av strengere straffebestemmelser.”

Bestemmelsen i nr. 1 gir strafferammene i bedrageribestemmelsene i straffeloven §§ 270 og 271 tilsvarende anvendelse for den som gir uriktig eller ufullstendig opplysning til avgiftsmyndighetene og derved unndrar avgift eller oppnår uberettiget tilbakebetaling av avgift. Følgelig blir strafferammen for ”simpelt” og ”grovt” ”merverdiavgiftsbedrageri” henholdsvis 3 og 6 år.

Bestemmelsen i nr. 2 retter seg mot overtredelse av nærmere angitte regler i loven om registrering, innsending av omsetningsoppgave, regnskaps-, dokumentasjons- og opplysningsplikt. Dette er bestemmelser som kan ses som en del av opplysningsplikten i vid forstand. Også overtredelse av nærmere angitt forskriftsverk er straffbart etter bestemmelsen. Strafferammen er fengsel inntil 3 måneder eller fengsel inntil 3 år dersom hensikten med lovbruddet har vært å unndra avgift eller oppnå uberettiget tilbakebetaling av avgift.

Skyldkravet i nr. 1 og 2 er forsett, men uaktsom overtredelse kan straffes med bøter etter nr. 4 i bestemmelsen.

Overtredelse av merverdiavgiftsloven § 72 er underlagt offentlig påtale, jf. straffeloven § 77, men påtalemyndigheten vil vanligvis ikke påtale slike forhold med mindre det foreligger en anmeldelse fra avgiftsforvaltningen (fylkeskattekontorene). For å sikre en mest mulig ensartet anmeldelsespraksis har Skattedirektoratet fastsatt en instruks om anmeldelse. 44 Instruksen bestemmer at overtredelser av merverdiavgiftsloven § 72 nr. 1, jf. nr. 4 og nr. 2 annet ledd ”anmeldes når de skatte- eller avgiftsmessige fordeler utgjør et betydelig beløp”. Overtredelse av nr. 2 første ledd ”anmeldes når skadevirkningene for det offentlige eller andre grunner tilsier det”. Anmeldelse for overtredelse foretas ”vanligvis ikke før advarsel er gitt og overtredelsen er gjentatt eller pålegg ikke blir fulgt”. I § 6 er det gitt instruks om unntak fra de nevnte retningslinjene når det er grunn til å tro at det straffbare forholdet vil bli ”henlagt eller lede til påtaleunnlatelse eller annen påtalemessig advarsel”, eller overtrederen er så ”syk, gammel eller lignende at straffeforfølgning ville være en uforholdsmessig stor påkjenning”.

21.4.1.2 Tilleggsbetaling

Merverdiavgiftsloven § 73 har bestemmelser om ”tilleggsavgift”. Tilleggsavgift kan ilegges ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven når statskassen derved er eller kunne vært unndratt avgift. Avgiften kan bare ilegges i tillegg til avgift fastsatt etter skjønn etter § 55 og i endringssak etter § 56. Tilleggsavgift kan ikke anvendes i tillegg til avgiftsforhøyelse etter § 54, jf. punkt 21.4.1.3.

Tilleggsavgiften ilegges med inntil 100 % av avgiftsplikten som fastsettes etter reglene i §§ 55 (avgift etter skjønn) og 56 (endringssak). Skattedirektoratet har utarbeidet retningslinjer for ileggelse av tilleggsavgift. I retningslinjene er det fastsatt at ordinære overtredelser (unnlatt bokført omsetning, unnlatt avgiftsberegning ved uttak til privat bruk, uriktig fradragsføring mv.) normalt skal sanksjoneres med 30-50% tilleggsavgift. Bare i helt spesielle tilfeller skal det ilegges tilleggsavgift med en høyere prosentsats enn 50. Ved spesielt unnskyldelige omstendigheter gis det anvisning på at tilleggsavgift bør settes under 30% eller ikke ilegges overhodet.

I bestemmelsens annet ledd er det fastsatt at den avgiftspliktige svarer for medhjelperes, ektefelles og barns handlinger. Det er tilstrekkelig at de subjektive vilkårene for ileggelse av tilleggsavgift (simpel uaktsomhet) foreligger hos den som har utført den handling eller unnlatelse som gir grunnlag for ileggelse av avgiften.

21.4.1.3 ”Avgiftsforhøyelse” etter merverdiavgiftsloven § 54

Merverdiavgiftsloven § 54 har en bestemmelse om ”avgiftsforhøyelse” .Avgiftsforhøyelse kan ilegges ved forsinket innsending av omsetningsoppgave (første ledd), manglende fremleggelse av opplysninger på forlangende (annet ledd) eller manglende etterlevelse av pålegg om å innrette registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i samsvar med gjeldende regnskapslovgivning (tredje ledd). Avgiftsforhøyelse etter første og annet ledd er etter utvalgets begrepsbruk et overtredelsesgebyr. Avgiftsforhøyelse etter tredje ledd kan ilegges løpende og er dermed en tvangsmulkt etter utvalgets begrepsbruk.

Bestemmelsen gir etter sin ordlyd anvisning på en rent objektiv vurdering, men i praksis stilles de samme subjektive kravene som til forsinkelsesavgift ved for sent innkommet selvangivelse etter ligningsloven § 10-1. Det vil si at avgiftsforhøyelse ikke ilegges dersom det foreligger forhold som nevnt i ligningsloven § 10-1 nr. 3, jf. ovenfor.

Avgiftsforhøyelse beregnes av utgående avgift. For overtredelse av første ledd kan utgående avgift for vedkommende termin forhøyes med minst kr 250 eller med inntil 3 % av avgiftsbeløpet. Avgiften må likevel ikke forhøyes med mer enn kr 5 000 (hver termin omfatter som hovedregel 2 måneder, jf. § 30). Overtredelse av annet ledd kan forhøyes på samme måte for de 3 siste terminene. Overtredelse av tredje ledd gir grunnlag for en løpende avgiftsforhøyelse. Tredje ledd – i alle fall for så vidt gjelder tiden etter første gangs avgiftsforhøyelse – er derfor som nevnt innledningsvis, en bestemmelse om tvangsmulkt etter utvalgets terminologi.

21.4.2 Utvalgets vurderinger

21.4.2.1 Avkriminalisering

Spørsmålet om avkriminalisering av mindre alvorlige overtredelser av merverdiavgiftsloven § 72 står på mange måter i samme stilling som spørsmålet om delvis avkriminalisering av overtredelser av ligningsloven § 12-1, jf. punkt 21.3.3.

Som det fremgår av punktet ovenfor, er i prinsippet enhver opplysningssvikt som medfører unndratt avgift eller uberettiget tilbakebetaling, straffbar. Dette foranlediger en vurdering av straffansvarets utstrekning. På samme måte som for ligningsloven er det klart at alvorlige overtredelser av straffebestemmelsen fortsatt bør være straffbare. Spørsmålet er i hvilken grad straffansvar er nødvendig for mindre alvorlige overtredelser av § 72.

Svaret på dette må etter utvalgets syn bero på i hvilke tilfeller straff er en nødvendig sanksjon (nødvendighetshensynet) og på hvor alvorlig overtredelsen er (kvalifikasjonskravet). I praksis reageres det ikke med anmeldelse og straffeforfølging i alle tilfeller der det formelt er grunnlag for straffesak, jf. punktet ovenfor. Dette tyder klart nok på at det ikke er nødvendig med et så omfattende straffansvar som etter gjeldende rett. Særlig vil administrativt ilagt tilleggsbetaling i form av ”tilleggsavgift” etter § 73 kunne være en tilstrekkelig sanksjon for å sikre etterlevelse i mindre alvorlige tilfeller, jf. subsidiaritetsprinsippet. Også bestemmelsen i § 54 om ”avgiftsforhøyelse” er med på å ivareta behovet for sanksjon eller annet forvaltningstiltak ved mindre alvorlige overtredelser av opplysningsplikten.

Etter utvalgets syn er det ønskelig å begrense området for det straffbare formelt, ikke bare ved anmeldelsesinstruks, jf. punkt 10.6.1. Utvalget foreslår derfor at det tas inn et kvalifikasjonskrav i merverdiavgiftsloven § 72 slik at bare ”vesentlig” overtredelse av bestemmelsene skal være straffbar. Dessuten foreslår utvalget en ny påtaleregel i straffeloven § 81a, slik at påtale i sak om administrativ sanksjon blir betinget av anmeldelse fra forvaltningen, med mindre det foreligger allmenne hensyn, jf. punkt 10.7.4.2 og lovutkastet med merknader i kapittel 26.

21.4.2.2 Tilleggsbetaling

Reguleringen av tilleggsbetaling i lovverket er lite enhetlig, blant annet gjelder det forskjellige satser for tilleggsbetalingen etter ulike bestemmelser. Utvalget mener det vil være en fordel med en mer enhetlig regulering av denne typen administrativ sanksjon, og foreslår en generell bestemmelse om tilleggsbetaling i forvaltningsloven § 46. Utvalget har dessuten utarbeidet utkast til en mønsterbestemmelse om administrative sanksjoner, herunder tilleggsbetaling. Det vises til de generelle drøftelsene i punkt 13.5.2, og til mønsterbestemmelse og lovutkast med merknader i kapittel 26.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunnen at det vurderes nærmere å bringe tilleggsavgift i merverdiavgiftsloven i overensstemmelse med utvalgets mønsterbestemmelse og generelle forslag for bestemmelser om tilleggsbetaling. Dette vil blant annet innebære at øvre sats for tilleggsbetalingen endres fra 100 % til 60 %.

21.4.2.3 ”Avgiftsforhøyelse” etter merverdiavgiftsloven § 54

Som nevnt i punkt 21.4.1.3, er bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 54 tredje ledd etter utvalgets begrepsbruk en tvangsmulktregel. Formålet er å fremtvinge at den avgiftspliktige innretter registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i samsvar med gjeldende regnskapslovgivning, slik at man sikrer riktige opplysninger til bruk for avgiftsberegningen. Slik utvalget ser det, har også bestemmelsene i første og annet ledd som formål å fremtvinge riktige opplysninger til bruk for avgiftsberegningen. Etter utvalgets syn taler dette for at bestemmelsen i sin helhet bør gjøres om til en tvangsmulktregel.

Bestemmelser om tvangsmulkt – som etter utvalgets begrepsbruk ikke er en sanksjon men et annet forvaltningstiltak – ligger i utkanten av utvalgets oppmerksomhetsområde, jf. punkt 9.2 og 15.1. Av denne grunn, og på bakgrunn av det pågående revisjonsarbeidet med skatte- og avgiftslovgivningen, fremmer ikke utvalget noe konkret forslag til endring av bestemmelsen i § 54.

Dersom § 54 gjøres om til å bli en bestemmelse om tvangsmulkt, bør trolig overtredelser som nevnt i første ledd, møtes med en automatisk tvangsmulkt, mens overtredelser som nevnt i andre og tredje ledd, bør gi grunnlag for ubetinget løpende tvangsmulkt. Utvalget anbefaler for øvrig at begrepsbruken som benyttes i utredningen her, blir fulgt når bestemmelsen revideres. Videre tilrår utvalget at man ser hen til de generelle forslagene og den mønsterbestemmelsen som utvalget presenterer i kapittel 15.4.2, sammenholdt med utvalgets utkast til endringer i forvaltningsloven, jf. lovutkastet med merknader i kapittel 26.

21.5 Tolloven

21.5.1 Gjeldende rett

21.5.1.1 Opplysningsplikt og straffansvar

Tolloven 45 § 24 fastsetter en plikt til uoppfordret å ”oppgi eller å legge varene fram for tollvesenet til kontroll” når det ”kreves etter gjeldende forskrifter”. I forskrift til tolloven 46 punkt 4.5 er det fastsatt at det uoppfordret skal opplyses om alle varer som ikke kan innføres toll- og avgiftsfritt. Også tolloven §§ 22, 28, 32 og 38 har regler om plikt til å gi opplysninger.

Tolloven kapittel 10 inneholder flere straffebestemmelser for ulike brudd på loven med tilhørende forskrifter, jf. §§ 61 til 65. Den mest sentrale bestemmelsen om brudd på opplysningsplikt er § 61, og utvalget nøyer seg i det følgende med å behandle første og annet ledd som lyder slik:

”Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som i strid med bestemmelsene gitt i eller med hjemmel i denne lov innfører eller utfører en vare utenom tollvesenets kontroll, eller som disponerer over en vare i strid med noen bestemmelse gitt i eller med hjemmel i denne lov.

Som ulovlig innførsel eller utførsel regnes også ikke å oppgi til tollvesenet vare som finnes ombord i fartøy eller annet transportmiddel når man er pliktig til det. Det samme gjelder når en vare for å unndras riktig tollbehandling er gitt et villedende utseende eller er gjemt inne i eller blant andre varer.”

Bestemmelsen i § 61 rammer den typiske ”smugling” og retter seg først og fremst mot innførsel og utførsel i strid med loven, herunder udeklarert innførsel og utførsel. Dessuten rammes annen disponering over en vare ”i strid med noen bestemmelse gitt i eller med hjemmel i denne lov”.

I § 60 gis enkelte bestemmelser som gjelder for alle straffebestemmelsene i kapitlet. Her fastslås det at forsett og simpel uaktsomhet er likestilte skyldformer, at forsøk straffes på samme måte som fullbyrdet overtredelse (såkalt ”fremskutt fullbyrdelse”), at medvirkning omfattes, og at overtredelsene i §§ 61 til 65 er forseelser uavhengig av strafferammen, kfr. straffeloven § 2.

I § 66 er det gitt en bestemmelse om særlig grov overtredelse av de foregående straffebudene. Strafferammen er ”bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge disse straffer”. 47 Strafferammen i § 61 er ”bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler”.

Bot kan etter nærmere regler ilegges ved forenklet forelegg, jf. § 68 og tilhørende forskrift. 48 Etter bestemmelsene der kan ulovlig innførsel av inntil 5 liter sprit, 10 liter vin, 50 liter øl, 1 000 sigaretter 1 000 gram snus/tobakk, 40 kilo kjøtt, 600 liter drivstoff eller andre varer til en verdi av inntil kr 8 000 avgjøres med forenklet forelegg. Botens størrelse varierer fra kr 300 til kr 2 600 per overtredelsestype.

21.5.1.2 Beslag og inndragning

Tolloven § 73 gir hjemmel for å ”legge beslag på ting det kan bli tale om å inndra”. Grunnvilkåret for slikt beslag er at det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse ”som nevnt i dette kapittel”, dvs. tolloven kapittel X om straff og administrative reaksjoner mv.

Inndragning skjer etter straffelovens regler, jf. punkt 5.1.6 om dette. Tolloven § 68 annet ledd gir hjemmel for å ilegge forenklet forelegg som omfatter inndragning av ”de varer som har vært gjenstand for tollovertredelsen. Istedenfor varene kan inndras det beløp som svarer til varenes verdi”.

21.5.1.3 Tilleggsbetaling

Tolloven § 69 har regler om ileggelse av ”tilleggstoll”. Merverdiavgiftsloven § 64 annet ledd gir dessuten tolloven § 69 tilsvarende anvendelse for merverdiavgift ved innførsel. Reglene om tilleggstoll gjelder derfor også i tilknytning til merverdiavgift på varer ved innførsel.

Tilleggstoll ilegges etter første ledd dersom vareeier eller den som har hatt omsorg for varen eller representert ham overfor tollvesenet, forsettlig eller uaktsomt har overtrådt tolloven eller tilhørende forskrifter og statskassen derved er eller kunne vært unndratt toll. Dessuten fastsetter annet ledd at tilleggstoll kan ilegges dersom det i forbindelse med tollekspedering er unnlatt å gi pliktige opplysninger, eller det er gitt uriktige opplysninger. Her er det ikke noe krav at opplysningssvikten har medført eller kunne ha medført unndratt toll, men dette momentet kommer inn ved beregningen av tilleggstollen.

Tilleggstollen ilegges med inntil 60 % av den tollen som er eller kunne vært unndratt. Toll- og avgiftsdirektoratet har utarbeidet retningslinjer for ileggelse av tilleggstoll. Det følger av retningslinjene at tilleggstoll normalt skal ilegges med en sats på mellom 0 og 30 % ved uaktsom overtredelse. Grovt uaktsom eller forsettlig overtredelse bør normalt medføre tilleggstoll i intervallet 30 til 60 %.

Bestemmelsen om tilleggstoll har størst praktisk betydning ved etterberegning av merverdiavgift ved innførsel, jf. merverdiavgiftsloven § 64.

21.5.2 Utvalgets vurderinger

21.5.2.1 Straff

Som det fremgår av punktet ovenfor, er enhver ulovlig innførsel eller utførsel av varer i prinsippet straffbar, herunder udeklarert inn- og utførsel. Slike overtredelser innebærer brudd på opplysningsplikt. I tråd med utvalgets generelle prinsipper for bruk av straff, er det grunn til å vurdere om et så omfattende straffansvar er nødvendig, jf. punkt 10.3. Det må være klart at innførsel og utførsel av varer som er ulovlig på grunn av manglende tolldeklarasjon, i mange tilfeller bør være straffbart. Smugling kan unndra store verdier fra statskassen, og i likhet med annen alvorlig økonomisk kriminalitet bør derfor vesentlige overtredelser av § 61 kunne søkes motvirket med en straffetrussel. Spørsmålet er om det er nødvendig at straffetrusselen i § 61 omfatter enhver ulovlig innførsel eller utførsel av varer. Utvalget legger til grunn at ikke alle overtredelser er så samfunnsskadelige at det er grunn til å oppstille en straffetrussel. For mindre alvorlige overtredelser vil det være tilstrekkelig med administrative sanksjoner. Den aktuelle sanksjonen for slike lovbrudd vil uansett være en økonomisk reaksjon, enten i form av bot – eventuelt ilagt ved forenklet forelegg – eller i form av overtredelsesgebyr eller tilleggsbetaling. Det er neppe grunn til å tro at et overtredelsesgebyr vil være mindre effektivt enn bot.

Utvalget mener det på denne bakgrunn bør vurderes innført et kvalifikasjonskrav for den delen av § 61 som angår brudd på opplysningsplikten, slik at bare vesentlige overtredelser blir straffbare. Fordi utvalget i dette kapitlet bare behandler spørsmål om misligholdt opplysningsplikt, omfatter vurderingene av § 61 bare innførsel og utførsel av varer som er ulovlig på grunn av manglende eller uriktig deklarasjon, og ikke andre overtredelser av bestemmelsen. Det fremmes derfor ikke noe lovforslag. Utvalget nøyer seg med å anbefale at straffebestemmelsene i tolloven revideres samlet etter de prinsippene utvalget har omtalt i kapittel 10.

21.5.2.2 Ny bestemmelse om administrativ inndragning

En delvis avkriminalisering vil videre kunne medføre et behov for å gi hjemmel for administrativ inndragning av varer som er ulovlig innført uten at dette innebærer en straffbar overtredelse, jf. punkt 21.5.1.2 der det fremgår at tolloven har hjemmel for administrativt beslag, men ikke for administrativ inndragning. Inndragning av smuglergods skjer etter gjeldende rett med hjemmel i straffelovens bestemmelser. Ved forenklet forelegg må både bot og inndragning vedtas. For ikke straffbare overtredelser vil ikke straffelovens inndragningsbestemmelser komme til anvendelse, og det vil da formentlig være nødvendig med en hjemmel for administrativ inndragning. Ved en eventuell delvis avkriminalisering anbefaler utvalget at det gis en slik hjemmel basert på utvalgets mønsterbestemmelse og generelle forslag, jf. punkt 13.7.

21.5.2.3 Ny bestemmelse om overtredelsesgebyr

En delvis avkriminalisering vil kunne medføre at overtredelser som i dag avgjøres med bot ilagt ved forenklet forelegg, ikke lenger vil være straffbare. I så fall vil det være nødvendig å gi hjemmel for å ilegge administrativt overtredelsesgebyr eller tilleggsbetaling for slike overtredelser. Utvalget anbefaler at en eventuell slik bestemmelse baseres på utvalgets generelle anbefalinger og forslag om mønsterbestemmelse for administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, jf. punkt 13.3.1 og 13.4.

21.5.2.4 Tilleggsbetaling

Som nevnt i punkt 21.4.2.2 om tilleggsbetaling etter merverdiavgiftsloven, har bestemmelsene om tilleggsbetaling i lovverket noe forskjellig utforming og innhold. Utvalget anbefaler generelt at bestemmelsene om tilleggsbetaling vurderes harmonisert i samsvar med utvalgets forslag. Det vises til de generelle drøftelsene i punkt 13.5.2, og til mønsterbestemmelse og lovutkast med merknader i kapittel 26.

Den gjeldende bestemmelsen om tilleggstoll i tolloven § 69 er i det vesentlige i overensstemmelse med utvalgets forslag for overtredelser som består i uriktige eller ufullstendige opplysninger. I 13.5.3 har imidlertid utvalget anbefalt at sanksjonen tilleggsbetaling ikke benyttes ved total unnlatelse av å gi opplysninger. For slike tilfeller foreslås bruk av overtredelsesgebyr. Utvalget anbefaler at tolloven § 69 bringes i overensstemmelse med dette.

22 Regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til Brønnøysund-registrene

22.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet behandler utvalget reaksjonshjemlene i regnskapsloven og foretaksregisterloven for brudd på bestemmelsene om innsendingsplikt/meldeplikt til henholdsvis Regnskapsregisteret og Foretaksregisteret.

Utvalget foreslår å avkriminalisere slike overtredelser og erstatte straffetrusselen med bestemmelser om tvangsmulkt i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag til mønsterbestemmelser.

For overtredelse av meldeplikten til Foretaksregistret foreslås dessuten innført en bestemmelse om overtredelsesgebyr.

22.2 Oversikt over problemstillinger som behandles

Regler om opplysningsplikt finnes på mange områder. I dette kapitlet behandles to praktisk viktige lover, nemlig regnskapsloven 49 og foretaksregisterloven 50 med sikte på reaksjonshjemlene som kommer til anvendelse ved brudd på bestemmelsene om innsendingsplikt/meldeplikt til Regnskapsregisteret og Foretaksregisteret.

Både offentlige og private kan ha behov for ulike opplysninger om foretak. På denne bakgrunn fastsetter lovgivningen at en rekke foretaksopplysninger skal meldes til Brønnøysund-registrene. Plikt til å sende inn årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning følger av regnskapsloven § 8-2. 51 Meldingsplikt om foretak til foretaksregisteret følger av foretaksregisterloven § 4-1. For å sikre at de registreringspliktige opplysningene blir registrert som forutsatt, har lovgivningen bestemmelser om straff og tvangsmulkt.

Opplysningsplikt etter de to bestemmelsene berører et stort antall foretak. For regnskapsåret 2001 var det 141 487 foretak som hadde plikt til å sende inn årsregnskap. I Foretaksregisteret var det pr. 31. desember 2002 registrert over 300 000 foretak, og det ble gjort 24 585 nyregistreringer. Dessuten ble det sendt inn 147 636 endringsmeldinger. 52

Brudd på opplysningsplikten etter regnskapsloven medfører årlig et stort antall reaksjoner i form av tvangsmulkt (”forsinkelsesgebyr” etter regnskapsloven § 8-3). Tabell 22.1 for regnskapsårene 2000 og 2001 angir antall regnskapspliktige foretak, antall foretak som ikke rettidig (innen 1. august det påfølgende år) hadde oppfylt plikten til å sende inn årsregnskap til Regnskapsregisteret, og hvor mange som dermed ble ilagt tvangsmulkt.

Tabell 22.1 Foretak med brudd på opplysningsplikten etter regnskapsloven

  Innsendingspliktige foretak Foretak som ikke hadde sendt inn regnskap 1. august Foretak som ble ilagt forsinkelsesgebyr1)
Regnskapsåret 2000 138 000 14 321 13 871
Regnskapsåret 2001 141 487 14 694 13 631

1) Grunnen til at tallene i denne kolonnen avviker fra kolonnen som angir antall foretak som ikke sendte inn regnskap rettidig innen 1. august er at Regnskapsregisteret har hatt problemer med å identifisere mange nye innsendingspliktige.

Etter det utvalget er kjent med, benyttes ikke straffebestemmelsen i regnskapsloven § 8-5 ved brudd på plikten til å sende inn årsregnskap.

Brudd på opplysningsplikten etter foretaksregisterloven medfører i praksis ikke tvangsmulkt etter § 4-5, og Foretaksregistret er svært tilbakeholdne med å begjære påtale etter § 10-4, slik at straffebestemmelsen benyttes i beskjeden grad.

Hovedspørsmålet som behandles i kapitlet, er om brudd på opplysningsplikt etter de to lovene kan avkriminaliseres og i stedet møtes med administrative sanksjoner eller andre forvaltningstiltak. Dette behandles i punktene 22.3.2 og 22.4.2. I punkt 22.3.2.2 og 22.4.2.3 behandles spørsmål om endringer i bestemmelsene om tvangsmulkt. Her drøftes to svakheter ved dagens reaksjonssystem som Brønnøysund-registrene har påpekt. For regnskapsloven gjelder dette spørsmålet om å innføre en maksimal varighet for ”forsinkelsesgebyr” etter § 8-3. For foretaksregisterloven behandles spørsmålet om å gi Foretaksregisteret kompetanse til å ilegge tvangsmulkt etter § 4-5 annet ledd.

22.3 Regnskapsloven

22.3.1 Oversikt over innsendingsplikten og reaksjonshjemler etter gjeldende rett

22.3.1.1 Innsendingsplikten

Regnskapsloven § 8-2 fastsetter plikt for den regnskapspliktige etter § 1-2 til å sende inn årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning til Regnskapsregisteret. Formålet med innsendingsplikten er å sikre at viktig informasjon er tilgjengelig for dem som har behov for den, blant annet långivere og kreditorer, kontraktspartnere og offentlige myndigheter. Innsendingsplikten bidrar til å sikre at informasjon som skal være offentlig tilgjengelig, faktisk gjenfinnes i Regnskapsregisteret og bidrar dermed til å gi realitet til offentlighetsprinsippet som følger av § 8-1. Regnskapsinformasjonen er offentlig tilgjengelig i 10 år.

De nærmere kravene til årsregnskapets og årsberetningens innhold og form følger av regnskapsloven kapittel 3. Reglene om hvilke selskaper som er revisjonspliktige, følger av revisorloven 53 § 2-1. Revisjonsberetning skal utarbeides av foretakets revisor, jf. revisorloven § 5-6.

Ved brudd på innsendingsplikten gir loven hjemmel for både straff, jf. § 8-5, og administrativ reaksjon i form av tvangsmulkt (”forsinkelsesgebyr”), jf. § 8-3, jf. nedenfor.

22.3.1.2 Straffansvaret

Straffebestemmelsen i regnskapsloven § 8-5 har følgende ordlyd:

”Den som forsettlig eller uaktsomt vesentlig overtrer denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Foreligger det særlig skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil seks år idømmes. Medvirkning straffes på samme måte.

Den som for øvrig forsettlig eller uaktsomt overtrer denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder. Medvirkning straffes på samme måte.

Har den som dømmes etter første ledd tidligere vært straffet for tilsvarende forhold, kan straffen forhøyes med inntil det halve. Har den som dømmes etter annet ledd tidligere vært straffet for tilsvarende forhold, kan straffen forhøyes til fengsel inntil seks måneder.

Korteste foreldelsesfrist for straffbart forhold etter denne lov er fem år.”

Straffebestemmelsen retter seg mot enhver forsettlig eller uaktsom overtredelse av enhver handlingsnorm gitt i eller i medhold av regnskapsloven. Følgelig er også brudd på plikten etter § 8-2 til å sende inn regnskap til Regnskapsregisteret straffbart. Medvirkning er straffbart.

Det er bare ”vesentlig” overtredelse som straffes etter første ledd. Dette medfører likevel ikke en terskel for straffansvar for brudd på regnskapsloven, fordi annet ledd fastsetter straff for overtredelse ”for øvrig”. Vesentlighetskravet fungerer derfor bare som et straffskjerpelseskriterium.

Øvre strafferamme varierer fra fengsel i 3 måneder til fengsel i 9 år, avhengig av om overtredelsen er vesentlig og om det dreier seg om gjentatt lovbrudd. Reguleringen innebærer at bestemmelsen fastsetter seks forskjellige strafferammer. 54

Den strafferammen som er aktuell for brudd på innsendingsplikten etter § 8-2, er 3 eller 6 måneder (ordinær eller gjentatt ordinær overtredelse). Korteste foreldelsesfrist etter bestemmelsen er 5 år uavhengig av strafferammen. 55

22.3.1.3 Tvangsmulkt

Regnskapsloven § 8-3 gir hjemmel for administrativt ”forsinkelsesgebyr” for brudd på plikten til å sende inn årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning til Regnskapsregisteret. Som det fremgår nedenfor, er dette ”forsinkelsesgebyret” etter utvalgets terminologi en automatisk løpende tvangsmulkt. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Dersom årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning som skal sendes til Regnskapsregisteret ikke er avsendt før 1. august i året etter regnskapsåret, skal den regnskapspliktige betale forsinkelsesgebyr etter regler fastsatt av departementet.

Dersom påløpt forsinkelsesgebyr ikke betales innen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret, svarer den regnskapspliktiges styremedlemmer solidarisk for påløpt og framtidig gebyr. Har ikke den regnskapspliktige styre, svarer deltakerne eller medlemmene og daglig leder solidarisk for gebyret.

Regnskapsregisteret kan helt eller delvis ettergi forsinkelsesgebyret, dersom det blir gjort sannsynlig at innsendingsplikten ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den regnskapspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Ilagt gebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Ileggelse av forsinkelsesgebyr regnes ikke som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.”

Bestemmelsens første ledd fastsetter at den regnskapspliktige skal betale ”forsinkelsesgebyr” dersom de pliktige opplysningene ikke er sendt før 1. august. Fristen er ikke knyttet til innsendingsfristen etter § 8-2 som inntrer én måned etter fastsetting av årsregnskapet. Etter § 3-1 skal årsregnskapet og årsberetningen fastsettes senest seks måneder etter regnskapsårets slutt. Fristen for selve innsendingsplikten vil derfor regelmessig komme tidligere enn 1. august. I tillegg kan det skje når den regnskapspliktige følger et avvikende regnskapsår, jf. reglene i regnskapsloven § 1-7.

Innsendingsplikten etter regnskapsloven § 8-2 påligger den regnskapspliktige. Hvem som er regnskapspliktig følger av regnskapsloven § 1-2. Også ansvaret for forsinkelsesgebyret ligger prinsipalt hos den regnskapspliktige, dvs. foretaket. I § 8-3 annet ledd er imidlertid den regnskapspliktiges styremedlemmer – eventuelt deltakere/medlemmer/daglig leder når den regnskapspliktige ikke har styre – gjort subsidiært solidarisk ansvarlige for ”forsinkelsesgebyret” dersom dette ikke er betalt innen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret.

Nærmere regler om forsinkelsesgebyr etter bestemmelsen er gitt i forskrift. 56 I forskriftens kapittel 2 er det gitt følgende regler:

Ӥ 2-1. Beregning av forsinkelsesgebyr

Forsinkelsesgebyret fastsettes til ett eller flere rettsgebyr (R) etter følgende satser:

  1. ett R pr. uke de første åtte uker

  2. to R pr. uke de neste ti uker

  3. deretter tre R pr. uke.

Gebyret ilegges for hele uker slik at del av en uke regnes som full uke. Gebyr ilegges til årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen er mottatt av Regnskapsregisteret. Dersom de innsendte dokumentene har mangler som gjør at de ikke kan godkjennes som årsregnskap mv., ilegges gebyr til manglene er rettet opp.

§ 2-2. Innkreving av forsinkelsesgebyr

Innkreving av forsinkelsesgebyr foretas av Statens Innkrevingssentral.

Regnskapsregisteret skal innhente opplysninger om styremedlemmer m.v. hos den regnskapspliktige, jf. regnskapsloven §8-3 annet ledd, fra Enhetsregisteret og Foretaksregisteret.

§ 2-3. Ettergivelse av forsinkelsesgebyr

Regnskapsregisterets vedtak i sak om ettergivelse av forsinkelsesgebyr, jf. regnskapsloven § 8-3 tredje ledd, kan påklages til Kredittilsynet.”

Som det fremgår av loven og forskriften, ilegges forsinkelsesgebyret automatisk dersom pliktige opplysninger ikke er innsendt pr. 1. august. Gebyret løper med økende beløp for hver uke. Det er derfor etter utvalgets terminologi en automatisk, løpende tvangsmulkt. Forsinkelsesgebyret sendes ikke Statens Innkrevingssentral før det er stanset. Dette skjer først når regnskap er innlevert eller selskapet er meldt avviklet. Gebyret kan derfor løpe lenge – og nå et betydelig beløp, i visse tilfeller mye over 100 000 kroner – før det blir tvangsinndrevet hos de ansvarlige.

22.3.2 Utvalgets vurderinger

22.3.2.1 Avkriminalisering

Som det fremgår av punktet ovenfor, er brudd på innsendingsplikten i prinsippet straffbart. Utvalgets syn på generelle straffebestemmelser og blankettstraffebud er behandlet i punkt 10.3. Som det fremgår der er utvalget skeptisk til denne typen lovregulering fordi den lett kan medføre mer omfattende kriminalisering enn ønskelig. Generelle prinsipper for kriminalisering er også behandlet i punkt 10.3.

Blant annet på denne bakgrunn bør det vurderes om det er nødvendig med et straffansvar for brudd på innsendingsplikten. Etter utvalgets syn er det nødvendig å kunne ilegge en eller annen form for reaksjon for å sikre etterlevelse av plikten til å sende inn årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret. Det er imidlertid ikke gitt at en sanksjonsbestemmelse er nødvendig. Automatisk tvangsmulkt etter § 8-3 (”forsinkelsesgebyr” – som etter utvalgets terminologi ikke er en sanksjon, jf. punkt 11.4.2) antas å være et effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse av innsendingsplikten. Brønnøysund-registrene har også opplyst at innføringen av ordningen med ”forsinkelsesgebyr” har hatt en meget god effekt og uttaler blant annet: 57

”Forsinkelsesgebyret ble innført i 1991 med virkning for regnskapsåret 1990 som en følge av at nær halvparten av de innsendingspliktige selskapene den gangen ikke overholdt innsendingsplikten. Etter innføringen av forsinkelsesgebyret har denne andelen sunket til mellom en og to prosent. Innføringen av forsinkelsesgebyret har således bevirket optimal overholdelse av reglene om regnskapsoffentlighet. Erfaringene er i så måte udelt positive.”

Det er videre opplyst at verken tidligere eller nåværende straffebestemmelser har vært benyttet som grunnlag for anmeldelse for brudd på bestemmelsene om innsendingsplikt til Regnskapsregisteret.

Utvalget antar ut fra de opplysningene det er kjent med at det ikke er tilstrekkelig grunn til å sanksjonere brudd på innsendingsplikten, verken med straff eller administrativ sanksjon. Det er særlig en anvendelse av nødvendighetshensynet og subsidiaritetshensynet, jf. punkt 10.3, som leder til et slikt standpunkt: Brudd på innsendingsplikten etter § 8-2 forekommer i stort omfang uten at straff benyttes i praksis. Dette er en sterk indikasjon på at straff heller ikke er nødvendig, og at tvangsmulkt er et tilstrekkelig effektivt alternativ for å sikre etterlevelse av innsendingsplikten.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at brudd på innsendingsplikten etter § 8-2 avkriminaliseres. Dette kan skje ved at det tas inn et nytt femte ledd i regnskapsloven § 8-5 som uttrykkelig fastsetter at brudd på innsendingsplikten etter § 8-2 ikke er straffbart.

På bakgrunn av sitt syn på generelle straffebestemmelser som også er blankettstraffebud, antar utvalget at straffebestemmelsen i § 8-5 bør vurderes med sikte på ytterligere avkriminalisering ved en senere lovrevisjon, jf. punkt 10.3.

22.3.2.2 Tvangsmulkt

Som nevnt i punkt 22.3.1.3, er ”forsinkelsesgebyret” i § 8-3 etter utvalgets terminologi en løpende automatisk tvangsmulkt. Utvalget ser det som hensiktsmessig å harmonisere begrepsbruken knyttet til sanksjoner og andre administrative tiltak i lovverket. I tråd med dette foreslås det at ”forsinkelsesgebyr” i § 8-3 endres til ”tvangsmulkt”. Også for øvrig mener utvalget at ulike bestemmelser om tvangsmulkt i lovverket i så stor grad som mulig bør ha samme utforming, jf. punkt 15.4.2. Utvalget viser til drøftelsene der og foreslår at bestemmelsen i regnskapsloven § 8-3 bringes i overensstemmelse med utvalgets generelle anbefalinger og forslag.

Brønnøysund-registrene har gitt uttrykk for at det bør settes en tidsgrense for forsinkelsesgebyrets løp og uttaler følgende om dette: 58

”Brønnøysund-registrene har i brev til Finansdepartementet datert den 16.02.1999, 14.07.2000 og 12.10.2000 tatt opp et etter vårt syn svært uheldig utslag av at en ved vedtagelsen av den nye regnskapsloven forlot det gamle system hvoretter forsinkelsesgebyrets løp avbrytes etter 26 uker.

Ovenfor nevnte regler om tvangsavvikling av aksjeselskaper er subsidiære i forhold til en frivillig oppløsningsbeslutning i Foretaksregisteret, annet enn når ”særlige grunner tilsier det”.

Resultatet er at forsinkelsesgebyret fortsetter å løpe uten stans for mange selskaper som står registrert med frivillig oppløsningsbeslutning, men som av ymse årsaker ikke har greidd å gjennomføre endelig avvikling.

På grunn av denne etter vårt syn noe utilsiktede virkning av de nye lovreglene, har Brønnøysundregistrene i de nevnte brev til Finansdepartementet foreslått at det gjeninnføres en maksimalgrense for gebyrløpet. I svarbrev fra Finansdepartementet datert 18.06.2001 tilkjennegir departementet uvilje mot å gjeninnføre slik maksimalgrense. Departementet ber i stedet etaten vurdere alternative måter å unngå de uheldige utslag av det nye regelverket. Av de to tiltak departementet nevner, er fortløpende innkreving under gebyrløpet og ettergivelse etter rimelighetsvurdering.

Etaten følger for tiden opp Finansdepartementets instruks uten at dette har endret vår prinsipielle holdning til spørsmålet. Vi vil særlig peke på at departementets standpunkt medfører større administrative kostnader i forbindelse med forvaltningen av gebyrordningen. Samtidig vil forsinkelsesgebyret bare kunne ettergis etter søknad. Vi mener også det er mindre heldig at størrelsen på ilagte forsinkelsesgebyr vil måtte benyttes som ettergivelsesgrunn.”

I brev av 30. oktober 2001 til Brønnøysund-registrene i anledning denne saken har Statens Innkrevingssentral pekt på at det vil medføre et stort medarbeid i forhold til dagens ordning dersom påløpt gebyr skal innfordres før det er avklart hvor stort det totale gebyret vil bli.

I sine anbefalinger og forslag i punkt 15.4.2 foreslår ikke utvalget å innføre noen generell regel om maksimalgrense for den tiden en tvangsmulkt kan løpe. I hvilken grad en slik grense bør innføres må etter utvalgets syn vurderes konkret på det enkelte lovområde.

Utvalget er enig i forslaget fra Brønnøysund-registrene, og mener det er grunn til å begrense tvangsmulktens løp i tid. Dette støttes av at tvangsmulkten ikke inndrives – og ikke enkelt kan inndrives – før den har sluttet å løpe. Antakelig er da 26 uker en tilstrekkelig lang periode. Utvalget antar for øvrig at regelen om unnskyldningsgrunner som grunnlag for hel eller delvis ettergivelse i utkastet til ny § 58 annet ledd i forvaltningsloven kan legges til grunn også ved tvangsmulkt for brudd på innsendingsplikten, jf. punkt 15.4.2.

22.4 Foretaksregisterloven

22.4.1 Oversikt over meldeplikten og reaksjonshjemler etter gjeldende rett

22.4.1.1 Meldeplikten

Foretaksregisterloven § 4-1 fastsetter plikt for alle næringsdrivende foretak til å melde ulike opplysninger fastsatt i loven kapittel 3 til Foretaksregisteret. Etter bestemmelsen skal for det første nye foretak meldes til registeret (førstegangsmelding). For det andre skal det meldes fra dersom et foretak opphører eller det skjer andre endringer i registreringspliktige forhold eller inntrer nye forhold som registeret skal inneholde opplysning om (endringsmelding). Hvem meldeplikten påligger følger av § 4-2 og varierer med type foretak. For selskaper med styre påligger plikten hvert enkelt styremedlem.

Formålet med meldeplikten er å sikre rettsvern og økonomisk oversikt, og registeret er en viktig kilde for alle som trenger korrekte opplysninger om aktørene i norsk næringsliv. En registrering i Foretaksregisteret gir et foretak rett til å drive næringsvirksomhet, firmavern som gir rettsbeskyttet navn, firmaattest som legitimasjon overfor långivere, tinglysings-, toll- og avgiftsmyndigheter, og organisasjonsnummer som er en viktig identifikasjon overfor myndighetene og for samordning av offentlige og private næringslivsregistre. Ikke minst gir registreringen dessuten legitimasjon for utøvende personer i et foretak.

Ved brudd på innsendingsplikten gir loven hjemmel for både straff, jf. § 10-4, og administrativ reaksjon i form av pålegg om melding innen en fastsatt frist og tvangsmulkt dersom pålegget ikke følges innen den fristen som er satt, jf. § 4-5, jf. nedenfor.

22.4.1.2 Straff

Foretaksregisterloven har en straffebestemmelse i § 10-4 som fastsetter bøtestraff for overtredelse av bestemmelsen om meldeplikt til foretaksregisteret i § 4-1. Bestemmelsen lyder slik:

”Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelsene i § 4-1 første og annet ledd om meldeplikt til foretaksregisteret, straffes de som har meldeplikt etter § 4-2 med bøter. Påtale finner sted etter begjæring av departementet.”

Som det fremgår av loven, er påtale betinget av begjæring fra departementet. Ved brev fra Nærings- og energidepartementet av 1. desember 1994 ble myndigheten til å begjære påtale etter foretaksregisterloven § 10-4 delegert til Foretaksregisteret.

22.4.1.3 Tvangsmulkt

I foretaksregisterloven § 4-5 første ledd er det gitt hjemmel for å gi pålegg om melding til registeret innen en fastsatt frist. Annet ledd gir hjemmel for å ilegge tvangsmulkt dersom pålegget ikke følges opp innen den fristen som er satt. Bestemmelsen lyder slik:

”Dersom registerføreren oppdager at et registreringspliktig foretak er forsømt registrert eller oppdager at meldeplikten etter § 4-1 for øvrig er forsømt, kan han pålegge foretaket å inngi melding innen en bestemt fastsatt frist.

Dersom fristen ikke overholdes, kan registerføreren ilegge foretaket og de som har meldeplikt etter § 4-2 første ledd løpende tvangsmulkt inntil meldingen er inngitt. Vedtak om tvangsmulkt kan påklages etter reglene i forvaltningsloven § 28 flg. Kongen gir regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt og om ettergivelse av ilagt mulkt.”

Tvangsmulkt etter annet ledd kan bare ilegges dersom pålegg etter første ledd ikke er oppfyllt innen fristen. Når tvangsmulkten først er ilagt, begynner den imidlertid å løpe umiddelbart. Etter utvalgets terminologi er dette derfor en ubetinget løpende tvangsmulkt, jf. punkt 11.4.2. Fullmaktshjemmelen til å gi nærmere regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt, og om ettergivelse av ilagt mulkt, er ikke benyttet.

22.4.2 Utvalgets vurderinger

22.4.2.1 Avkriminalisering

Meldeplikten til Foretaksregisteret sikrer opplysninger som er av stor betydning i næringslivet. For å sikre etterlevelse er det derfor etter utvalgets syn klart nødvendig å ha hjemmel for en eller annen reaksjon ved brudd på meldeplikten. Det er imidlertid ikke gitt at straff eller en administrativ sanksjonsbestemmelse er nødvendig.

Etterlevelse av meldeplikten er i noen grad selvregulerende som følge av foretakenes egeninteresse i å være registrert i Foretaksregisteret, jf. punkt 22.4.1 om de virkningene en registrering har. Brønnøysund-registrene uttaler således at

”næringslivet selv i kontraheringssituasjoner sørger for håndhevelse av meldeplikten ved å forlange dokumentert innmelding til Foretaksregisteret”. 59

Regelverket er imidlertid ikke fullt ut selvregulerende. Det er førstegangsmeldingen som sikrer foretaket slik firmaattest, organisasjonsnummer og legitimasjon som i nokså stor grad er nødvendig for å drive næringsvirksomhet. Foretakene og de ulike meldepliktige enkeltpersoner har derimot ikke samme egeninteresse i å inngi endringsmeldinger, i alle fall ikke for alle typer endringsmeldinger.

For tiltak som sikrer etterlevelse ut over egeninteressen, er det et spørsmål om andre tiltak enn sanksjoner kan være tilstrekkelig. Et argument er at straffebestemmelsen i § 10-4 brukes i beskjeden grad. I delegeringsbrevet til Foretaksregisteret som er nevnt i punkt 22.4.1.2, er det gitt instrukser om anmeldelsespraksis. I tråd med disse har Foretaksregisteret vært svært tilbakeholdende med å begjære påtale.

Foretaksregisteret kan i medhold av § 4-5 første ledd gi pålegg om å gi slik melding om nye foretak som § 4-1 foreskriver. Dersom pålegget ikke følges, gir § 4-5 annet ledd hjemmel for å ilegge tvangsmulkt for å gjennomtvinge pålegget. Tvangsmulkt benyttes ikke i dag, ifølge registeret fordi fullmaktsbestemmelsen i § 4-5 annet ledd til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt, og om ettergivelse av ilagt mulkt, ikke er benyttet. Utvalget mener tvangsmulktbestemmelsen bør gjøres virksom. Dette behandles nærmere i punkt 22.4.2.3.

Utvalget mener det er usikkert om lovens bestemmelser om pålegg og tvangsmulkt – forutsatt at tvangsmulktbestemmelsen gjøres virksom – sammen med næringslivets egeninteresse i registreringen, vil være tilstrekkelig effektive virkemidler for å sikre etterlevelse av meldeplikten. Disse tiltakene vil etter utvalgets syn være effektive for å sikre melding av opplysninger som Foretaksregisteret er kjent med at skulle vært meldt. Men dersom registeret ikke er kjent med at det skulle vært meldt opplysninger fra et foretak, vil selvsagt ikke pålegg og tvangsmulkt være en mulighet. Så lenge registeret ikke er kjent med meldeplikten vil det selvsagt heller ikke være aktuelt å anmelde og strafforfølge overtredelsen. Men det kan jo forekomme at Foretaksregisteret blir kjent med en misligholdt meldeplikt lang tid etter at melding skulle vært innsendt. I mellomtiden kan forsømmelsen – som kan være bevisst og kritikkverdig – ha hatt skadevirkninger. I så fall kan det oppstå et sanksjonsbehov. Spørsmålet om å få inn meldingen for korreksjon av opplysningene i registeret på dette tidspunktet må ses som et separat problem. Etter utvalgets syn er det imidlertid ikke behov for at sanksjonen er straff; det vil være tilstrekkelig med en administrativ sanksjon. Utvalgets anbefaler derfor at straffebestemmelsen oppheves, og erstattes av en bestemmelse om administrativt overtredelsesgebyr.

Dersom bestemmelsen i § 10-4 ikke oppheves, bør påtalekompetansen følge utvalgets utkast til ny § 81a i straffeprosessloven, jf. punkt 10.7.4.2. Utvalget foreslår der at det forvaltningsorgan som har håndhevingen av loven som sitt ansvarsområde, skal ha kompetansen til å inngi anmeldelse. Foretaksregisteret forvalter foretaksregisterloven, og særreguleringen i § 10-4 bør da oppheves. I dag legger som nevnt loven påtalekompetansen til Nærings- og handelsdepartementet som har delegert kompetansen til Foretaksregisteret.

22.4.2.2 Overtredelsesgebyr

Foretaksregisterloven har ingen bestemmelse om overtredelsesgebyr i dag. Som det fremgår av punkt 22.4.2.1, går imidlertid utvalget inn for å innføre en slik bestemmelse til erstatning for gjeldende straffebestemmelse i § 10-4. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr bør utformes i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.4.

22.4.2.3 Tvangsmulkt

I punkt 22.4.2.1 er muligheten for å ilegge tvangsmulkt etter § 4-5 annet ledd fremholdt som et argument – ved siden av innføring av overtredelsesgebyr – for at brudd på meldeplikten etter § 4-1 kan avkriminaliseres. Som nevnt ovenfor anvendes ikke tvangsmulktbestemmelsen i dag fordi fullmaktshjemmelen i § 4-5 annet ledd siste punktum for Kongen til å gi nærmere regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt og om ettergivelse av ilagt mulkt, ikke er benyttet.

Brønnøysund-registrene uttaler følgende om behovet for at det blir gitt nærmere regler om tvangsmulkt: 60

”Det vises til det som er sagt ovenfor vedrørende forskriftshjemling som tilstår Foretaksregisteret kompetanse til å ilegge tvangsmulkt. Dette gjelder særlig ved firmakollisjoner. Foretaksregisteret behandler jevnlig en stor mengde klager om firmabruk i strid med bestemmelsene i lov-1985-06-21-79 om enerett til firma og andre forretningskjennetegn. Ved firmabruk i strid med loven gis pålegg om inngivelse av melding om endring av firma. Hvor dette ikke etterkommes, har Foretaksregisteret ingen annen mulighet enn å anmerke i registeret at foretakets firma er ulovlig. Selv om slik anmerkning fremkommer på foretakets firmaattest, vet vi at manglende etterlevelse av slike pålegg er et problem ettersom firmabruken krenker annens rett. Foretaksregisteret har i slike tilfelle ingen annen mulighet for å gjennomtvinge pålegg enn å reise påtale etter bestemmelsen i foretaksregisterloven § 10-4. Frem til nå har en imidlertid vært svært tilbakeholdende med å benytte denne adgangen, jf. ovenfor om dette.

Det er etter vår mening viktig at disse fullmaktsbestemmelsene beholdes, og at det gis forskrifter i henhold til disse. Vi gjør i den forbindelse oppmerksom på at vi i brev til Næringsdepartementet datert 04.01.2000 har fremsatt et begrunnet forslag til forskriftsbestemmelser om dette. Det er vårt ønske at det med utgangspunkt i dette innspillet blir arbeidet videre for å gi registerfører den nødvendige kompetanse til å ilegge tvangsmulkt for å gjennomtvinge overholdelse av meldeplikten.”

Utvalget er enig i dette og foreslår at tvangsmulktbestemmelsen i § 4-5 annet ledd tilpasses utvalgets forslag til utforming av bestemmelser om tvangsmulkt, jf. punkt 15.4.2.

23 Miljø- og ressursforvaltning – viltloven og innlandsfiskeloven

23.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet behandler utvalget reaksjonshjemlene i viltloven 61 og innlandsfiskeloven. 62 I punkt 23.3.2.1 og 23.4.2.1 drøfter utvalget muligheten for å avkriminalisere visse overtredelsestyper og i stedet sanksjonere dem administrativt. Utvalget anbefaler at spørsmålet utredes nærmere. Dessuten foreslår utvalget endringer i bestemmelsene i viltloven § 48 og innlandsfiskeloven § 47 annet ledd, jf. punkt 23.3.2.4 og 23.4.2.4. Disse bestemmelsene fastsetter i dag eiendomsrett for henholdsvis Viltfondet/kommunen og for Fiskefondet for vilt og fisk som er ulovlig fanget. Utvalget foreslår at bestemmelsene erstattes av hjemler for administrativ inndragning i tråd med utvalgets mønsterbestemmelser. I denne sammenhengen foreslås også at det gis bestemmelser om administrativt beslag.

23.2 Oversikt over lovområdet og problemstillinger som behandles

I dette kapittelet behandles reaksjonshjemlene i viltloven og innlandsfiskeloven. Utvalget har valgt å behandle disse to lovene fordi de omfatter noen av de mest sentrale beføyelsene som Statens naturoppsyn (SNO) har i sin kontrollvirksomhet, fordi lovene er illustrerende for problemstillinger på området for miljø- og ressursforvaltning, og fordi det kan være behov for visse endringer i reaksjonssystemet i disse lovene. Andre lovområder har større ressursmessig betydning, ikke minst lovgivningen knyttet til saltvannsfiske. Denne lovgivningen fungerer imidlertid etter det utvalget har fått opplyst tilfredsstillende, og det er ikke i den høring utvalget har gjennomført, jf. punkt 8.3 og 8.4, gitt uttrykk for behov for endringer.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har oppfordret utvalget til særlig å vurdere hvilke sanksjonsmuligheter SNO bør ha: 63

”Siden SNO er opprettet bl. a. for å forebygge miljøkriminalitet og kontrollere at nærmere angitte miljølover blir overholdt, anbefaler DN utvalget å se nærmere på hvilke sanksjonsmuligheter organisasjonen bør ha myndighet til å ilegge under sin oppsynstjeneste i naturen.”

DN er et direktorat under Miljøverndepartementet og fungerer som rådgivende og utøvende fagorgan innen naturforvaltning. SNO som er miljøvernmyndighetenes eget oppsyns- og kontrollorgan, er underlagt DN. Foruten en nasjonal ledelse har SNO 24 lokale kontorer i de områder der behovet for oppsyn er størst. SNO har kontrolloppgaver knyttet til syv sentrale lover som samlet hjemler en lang rekke ulike tiltakshjemler, jf. naturoppsynsloven 64 § 2:

”Oppsynet skal føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av:

  • lov av 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet,

  • lov av 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern,

  • lov av 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag,

  • lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner,

  • lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet, og

  • lov av 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v., blir overholdt. Det samme gjelder lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall, så langt departementet bestemmer.”

Både viltloven og innlandsfiskeloven har bestemmelser om straff. Straffebestemmelsene i begge lovene benyttes både som grunnlag for forelegg på bot og som grunnlag for rettslig forfølgning. Tabellen 23.1 angir antall positive påtaleavgjørelser etter de to lovene i 2001.

Tabell 23.1 Antall positive påtaleavgjørelser etter de to lovene i 2001

  Forelegg Tiltale Siktelse for forhørsrettspådømmelse1) Påtaleunnlatelse
Viltloven 1892) 27 7 15
Innlandsfiskeloven 2203) 3 2 10

1)  Nå tilståelsesdom, jf. straffeprosessloven § 248.

2) 26 av foreleggene ble ilagt som følge av ulovlig jakt på elg eller rein, mens 22 av foreleggene ble ilagt for jakt med ulovlig redskap. 113 forelegg er registrert på posten for diverse. Utvalget har fått opplyst at de aller fleste foreleggene ilegges som følge av formalovertredelser under jakt, først og fremst manglende medbringelse av jegeravgiftskort, bevis for avgitt skytterprøve eller jaktkort.

3) I tillegg til de foreleggene som med sikkerhet angår lakse- og innlandsfiskeloven, er det registrert 120 forelegg på posten for diverse ulovlig fiske. Hvilke lover som er overtrådt i disse tilfellene fremgår ikke, men utvalget har fått opplyst at det overveiende antall forelegg trolig ilegges etter lakse- og innlandsfiskeloven for fiske av laks med ulovlig redskap, først og fremst garn.

Kilde: Politiets straffesakssystem, Strasak.

De to lovene har også ulike bestemmelser om administrative sanksjoner. Den administrative sanksjonen som blir klart mest benyttet, er tilleggsavgift på jegeravgiften som følge av manglende rapportering av jaktutbytte, jf. viltloven § 50. DN har opplyst at det for jaktåret 2001 ble det ilagt omtrent 70 000 gebyrer (første år gebyr ble ilagt), mens det for jaktåret 2002 ble ilagt omtrent 15 000 gebyrer.

Et hovedspørsmål som behandles i kapitlet her, er i hvilken grad overtredelser av viltloven og innlandsfiskeloven kan avkriminaliseres og i stedet møtes med administrative sanksjoner. Utvalget behandler de administrative sanksjonene overtredelsesgebyr og rettighetstap. Dessuten behandles spørsmålet om å erstatte reglene om eiendomsrett for henholdsvis Viltfondet/kommunen og Fiskefondet ved ulovlig fangst med bestemmelser om administrativ inndragning i overensstemmelse med utvalgets forslag til mønsterbestemmelser. I denne sammenhengen behandles også spørsmålet om å innføre bestemmelser om administrativt beslag.

23.3 Viltloven

23.3.1 Gjeldende rett

23.3.1.1 Viltlovens formål og hovedinnhold

Viltloven § 1 angir lovens formål. Her fremgår det at viltet og viltets leveområder skal forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares og at viltproduksjonen innenfor denne rammen kan høstes til gode for landbruksnæring og friluftsliv. Loven har videre bestemmelser om blant annet vern av viltets leveområder, jaktbare arter og jakttider, utøvelse av jakt og fangst, og rett til jakt og fangst for grunneiere og andre.

Det er gitt en rekke forskrifter i medhold av viltloven. DN har gjort oppmerksom på at det pågår en omfattende prosess med revisjoner, sammenslåing og forenkling av forskriftene.

23.3.1.2 Straff

Viltloven § 56 fastsetter straffansvar for den som overtrer regler gitt i eller i medhold av loven. Strafferammen er fengsel inntil 1 år, eller fengsel inntil 2 år under særdeles skjerpende omstendigheter.

Straffebestemmelsen i viltloven § 56 har følgende ordlyd:

”Med bøter eller fengsel inntil 1 år straffes den som overtrer regler gitt i eller i medhold av denne lov dersom ikke forholdet rammes av strengere straffebud. Under særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 2 år anvendes.

Overtredelse av loven er forseelse. Forsøk straffes likt med fullbyrdet forseelse. Uaktsom overtredelse og medvirkning er straffbar.”

Straffebestemmelsen rammer enhver forsettlig eller uaktsom overtredelse av enhver handlingsnorm gitt i eller i medhold av loven.

Uten særlig regulering ville overtredelse av bestemmelsen være forbrytelse, jf. straffeloven § 2 sammenholdt med strafferammene, men det er uttrykkelig fastsatt at overtredelse skal være forseelse. Straffebestemmelsen fastsetter også såkalt fremskutt fullbyrdelse, det vil si at forsøk likestilles med fullbyrdet overtredelse.

23.3.1.3 Overtredelsesgebyr

En bestemmelse som i utvalgets terminologi er et overtredelsesgebyrfinner man i viltloven § 50. Ved brudd på plikten til å gi opplysninger om årlig jaktutbytte, herunder plikten til å rapportere når jakten ikke har gitt noe utbytte, gir bestemmelsen med tilhørende forskrifter anvisning på en tilleggsavgift på jegeravgiften for det påfølgende jaktår. Gebyret er på kr 150. 65

Viltloven gir ikke hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for andre overtredelsestyper.

23.3.1.4 Administrativt rettighetstap

Viltloven har ingen bestemmelser om rettighetstap. Tap av jaktrett idømmes etter straffeloven § 29 nr. 2 og forutsetter at det er begått en straffbar handling.

I forskrift om autorisasjon av preparanter er det imidlertid fastsatt at autorisasjon kan trekkes tilbake dersom vedkommende er ilagt straff for overtredelse av viltloven mv. 66 Utvalget legger til grunn at formålet med å trekke autorisasjonen i slike tilfeller er pønalt og at dette dermed er en sanksjon etter utvalgets begrepsbruk. Bestemmelsen søker sin hjemmel i viltloven § 49 der det heter at ”Kongen kan fastsette forskrifter om autorisasjon av viltpreparanter”.

23.3.1.5 Administrativ inndragning

Viltloven § 48 kan etter utvalgets terminologi ses som en regel om administrativ inndragning. Bestemmelsen fastslår at alt vilt som er ulovlig felt, fanget eller innført til Norge tilfaller Viltfondet. Bestemmelsen er konstruert som en regel om eiendomsrett og har følgende ordlyd:

”§ 48. (viltfondets og kommunens eiendomsrett)

Vilt som ulovlig er felt, innført til Norge eller ulovlig holdes fanget, eller verdien av dette, tilfaller Viltfondet etter § 43 første punktum. Det samme gjelder forlatte egg, egg som oppbevares ulovlig, fallvilt og vilt som er avlivet i medhold av § 12 og § 14 a, av humanitære grunner eller under nødverge eller nødstilstand.

Hvis viltet som nevnt i første ledd er hjortevilt og bever, tilfaller viltet i stedet kommunen. Kommunen kan likevel overlate hjortevilt og bever som er ulovlig felt i jakttid, eller dets verdi, til den jaktberettigede mot tilsvarende fradrag i hans fellingskvote.

Kommunen skal så vidt mulig sørge for at viltet blir tatt vare på.”

Bestemmelsen er gjennom forvaltningspraksis og rettspraksis forstått slik at det oppstår eiendomsrett for Viltfondet/kommunen dersom ikke alle regler i viltloven, eller forskrifter med hjemmel i viltloven, for lovlig tilegnelse av vilt mv. er fulgt. For at viltet skal tilfalle Viltfondet/kommunen er det nok å konstatere at det objektivt ikke er lovlig tilegnet, med andre ord uavhengig av eventuell straffeskyld. Vilt mv. kan vindiseres i kraft av eiendomsretten. Det varierer imidlertid noe hvordan bestemmelsen praktiseres. I en del tilfeller overtar Viltfondet/kommunen fangsten formløst. I andre tilfeller fattes et administrativt vedtak om inndragning av viltet eller dets verdi, og det praktiseres klagerett. Det kan være noe uklart hvorvidt det er rettslig nødvendig med et vedtak.

23.3.1.6 Andre administrative tiltak

Viltloven med tilhørende forskrifter har en del bestemmelser om administrative tiltak som ikke er sanksjoner. Blant annet er det gitt regler om pålegg om retting av forhold i strid med loven. Dersom pålegg ikke følges kan det iverksettes retting for den forpliktedes regning. 67

23.3.2 Utvalgets vurderinger

23.3.2.1 Avkriminalisering

Utvalget er generelt av den oppfatning at slike generelle straffebestemmelser og blankettstraffebud som man finner i viltloven, bør unngås. Denne form for lovregulering kan lett medføre mer omfattende kriminalisering enn ønskelig. Utvalgets forslag til generelle prinsipper for kriminalisering er behandlet i punkt 10.3. Her understrekes at behovet for straff må vurderes i forhold til den enkelte handlingsnorm.

For mange av de handlingsnormene som er oppstilt i eller i medhold av viltloven, er det utvilsomt nødvendig å ha regler som sikrer etterlevelse. Det er imidlertid ikke gitt at det er nødvendig med en sanksjonsbestemmelse knyttet til enhver handlingsnorm som er gitt i eller i medhold av loven, eller at en eventuell sanksjon nødvendigvis må være straff.

De groveste overtredelsene av viltloven er så alvorlige at en fullstendig avkriminalisering ikke er aktuelt. For eksempel er det klart at brudd på reglene om human og forsvarlig jakt, jakt på fredede dyr og annen ulovlig jakt i stor stil, bør være straffbar. Det er på det rene at det etter gjeldende bestemmelser gis ubetinget fengsel i en del tilfeller.

Utvalget antar imidlertid at det er et betydelig potensial for avkriminalisering av mindre alvorlige overtredelser av denne lovgivningen, avhengig av hvilke endringer som gjøres i lovenes administrative reaksjonssystem. Etter det utvalget har fått opplyst finnes det en rekke bagatellovertredelser som ikke bør kunne medføre straffansvar, men som likevel bør håndheves av kontrollhensyn. Dette gjelder blant annet brudd på plikten til å medbringe jegeravgiftskort, bevis for avgitt skytterprøve og jaktkort under jakten, og brudd på rapporterings- og meldeplikten fastsatt i medhold av viltloven § 50. Administrative sanksjoner – fortrinnsvis overtredelsesgebyr – vil således trolig være tilstrekkelig til å sikre etterlevelse av slike formalovertredelser.

Også gjennom organiseringen av forvaltningsapparatet ligger det vel til rette for delvis avkriminalisering og utvidet bruk av administrative sanksjoner. Statens naturoppsyn (SNO) er oppsyns- og kontrollorgan for de lover som er nevnt i naturoppsynsloven § 2 – herunder viltloven – med nasjonalt ansvar. Tjenestemenn i SNO har allerede i dag begrenset politimyndighet, jf. naturoppsynsloven § 3 som viser til politiloven § 20 tredje ledd, og bør være vel skikket til å kunne ivareta administrative sanksjonsoppgaver.

Den nærmere vurderingen av hvilke handlingsnormer det er nødvendig å håndheve med en sanksjonsbestemmelse, og hvilke av disse som bør håndheves med straff, krever grundige overveielser etter de linjer som følger av utvalgets generelle drøftelser om prinsipper for bruk av straff, jf. punkt 10.3. Ikke minst bør det sondres mellom handlingstyper som innebærer en krenkelse av sentrale miljøverdier, slik som spredning av smitte av lakseparasitter, jakt på fredede dyrearter mv. – og som derfor bør gis et strafferettslig vern – og handlingstyper som mer kan karakteriseres som formalovertredelser som ikke direkte krenker de interesser lovgivningen skal verne om, for eksempel manglende meldinger om jaktutbytte mv. som nevnt ovenfor. En slik gjennomgang vil sprenge rammene for denne utredningen.

Behovet for en nærmere vurdering av hvilke mindre alvorlige handlingstyper som bør kunne møtes med en forenklet sanksjon understrekes av DN (riktignok med sikte på spørsmålet om å innføre en adgang til å ilegge forenklet forelegg): 68

”Direktoratet understreker at det på dette stadium ikke er foretatt noen klar grensegang for hva som anses som slike mindre alvorlige overtredelser som kan gjøres opp ved forenklet forelegg. Grensedragningen her må bli gjenstand for en grundig vurdering. Det vi mener å kunne fastslå er at det er en rekke mindre alvorlige overtredelser som bør kunne avgjøres ved forenklet forelegg.”

Utvalget antar at enkelte handlingstyper kan avkriminaliseres helt, mens andre overtredelser alltid bør være straffbare. Endelig bør trolig en del overtredelser bare være straffbare dersom de oppfyller et kvalifikasjonskrav.

Når grensen er trukket for hva som kan avgjøres med administrative sanksjoner, oppstår spørsmålet om det er handlingstyper innenfor området for det straffbare som bør avgjøres ved forenklet forelegg. Utvalget antar at administrativt overtredelsesgebyr kan erstatte straff som sanksjon for alle eller i alle fall de aller fleste overtredelsestypene på dette området der det er aktuelt med en økonomisk sanksjon ilagt på stedet (eller i ettertid etter forenklet prosedyre). Dersom det innføres en ordning med overtredelsesgebyr, antar utvalget derfor at behovet for å kunne ilegge forenklet forelegg vil falle bort. På grunn av det brede spekter av sakstyper etter de to lovene og det relativt store antallet oppsynsmenn, vil det neppe være særlig ressursbesparende å opprette en ordning med forenklet forelegg for de få tilfellene som eventuelt ikke er egnet for administrativ sanksjonering, men som kunne være aktuelle for forenklet forelegg.

DN har som det fremgår av sitatet ovenfor tatt til orde for at det bør innføres adgang til å ilegge forenklet forelegg. Direktoratet uttaler videre:

”DN antar at det er innen vilt- og laks-innlandsfisklovgivningen man finner det største volum av mindre alvorlige straffesaker. DN antar videre at effektiviseringsgevinsten ved overgang til en ordning med forenklede forelegg på disse områdene ville være betydelig[...]

Alvorlige overtredelser av miljøvernlovgivningen er gitt prioritet som straffesaksområde av både Riksadvokaten og Justisdepartementet. Men det viser seg svært vanskelig å oppnå en slik prioritering i praksis, selv i saker som etter miljømyndighetenes syn må betegnes som alvorlige. Ser man på de mindre alvorlige overtredelsene, må man konstatere at disse sakene er svært lavt prioritert.

Det er også et betydelig problem med rettslikhet i håndhevelsen av de mindre alvorlige sakene. Eksempelvis er det erfaringen at viltloven med forskrifter praktiseres til dels svært ulikt fra villreinområde til villreinområde. Jegerne burde kunne forvente samme reaksjon på samme type jaktadferd – men så vel bøtenivåene som terskelen for hva som i det hele tatt blir gjenstand for anmeldelse synes å variere ganske sterkt. Dette taler for at det både med tanke på så vel effektivitet som rettslikhet i håndhevelsen ville være tjenlig å gå over til et system med forenklede forelegg for de mindre alvorlige overtredelsene.”

Disse uttalelsene viser, slik utvalget ser det, at det er behov for en effektivisering av sanksjonssystemet. Dette må ha like stor gyldighet i forhold til spørsmålet om å innføre administrativt overtredelsesgebyr som for spørsmålet om å innføre forenklet forelegg. Slik utvalget oppfatter det, er ikke forholdet til administrativt overtredelsesgebyr vurdert av DN. Utvalget antar som nevnt at en effektivisering av regelverket heller bør skje gjennom avkriminalisering og innføring av administrativt overtredelsesgebyr, enn ved at det gis adgang til å ilegge forenklet forelegg.

23.3.2.2 Overtredelsesgebyr

Som det fremgår av vurderingene i punktet ovenfor, mener utvalget at det er behov for en nærmere gjennomgang av hvilke handlingsnormer i viltloven og innlandsfiskeloven som bør sanksjoneres med straff, og hvilke overtredelser som kan sanksjoneres administrativt. Når disse vurderingene er gjort, bør utformingen av en bestemmelse om overtredelsesgebyr tilpasses utvalgets generelle anbefalinger, jf. punkt 13.4.

23.3.2.3 Administrativt rettighetstap

Ved en gjennomgang av sanksjonssystemet i viltloven bør det vurderes om det skal gis en bestemmelse om administrativt rettighetstap for overtredelser av viltloven. Det må i så fall vurderes nærmere hvilke rettigheter denne sanksjonstypen er aktuell for og hvilke overtredelser som bør kunne medføre slik sanksjon. En eventuell bestemmelse om administrativt rettighetstap bør tilpasses utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.8.

Tap av jaktrett må etter gjeldende rett idømmes etter straffeloven § 29 nr. 2, jf. punkt 23.3.1.4. Det bør vurderes om slikt rettighetstap også skal kunne vedtas administrativt. Utvalget viser her til sine generelle vurderinger i punkt 10.7.4.3 og 13.8. Dersom man i tråd med utvalgets anvisninger avkriminaliserer visse mindre alvorlige lovbrudd, kan det tenkes at det blir behov for en hjemmel for administrativt rettighetstap, først og fremst med sikte på tidsbegrenset tap av jaktrett. Dette fremstår som usikkert for utvalget, og må vurderes i sammenheng med en gjennomgang av handlingsnormene i viltloven.

Etter utvalgets syn bør også ordningen med ”inndragning” av autorisasjon for preparanter gis et sikrere hjemmelsgrunnlag, jf. punkt 23.3.1.4.

23.3.2.4 Administrativ inndragning og administrativt beslag

De hensynene som gjør seg gjeldende for de strafferettslige inndragningsreglene – herunder hensynet til rettferdighet, prevensjon og respekten for loven, jf. punkt 5.1.6.1 – gjør seg også gjeldende ved ulovlig tilegnelse av ulovlig felt vilt mv. Etter utvalgets syn er det således klart at det bør være en adgang til å frata lovbryteren fangsten. Spørsmålet er om dette bør skje etter en bestemmelse om administrativ inndragning i tråd med den mønsterbestemmelsen utvalget foreslår i punkt 13.7.3, eller om samme realitet fortsatt bør sikres gjennom den spesielle konstruksjonen med eiendomsrett som man finner i viltloven.

Konstruksjonen med eiendomsrett til ulovlig fangst kan ha visse rettslige implikasjoner, først og fremst for om ulike formuesforbrytelser som forutsetter krenkelse av eiendomsrett, er overtrådt. Bestemmelsen i viltloven § 48 medfører som nevnt at det oppstår eiendomsrettfor Viltfondet/kommunen i og med den ulovlige tilegnelsen av vilt mv. Disse organene får imidlertid ikke besittelsen i og med den ulovlige fangsten. En ”tyvjeger” vil således ikke kunne straffes for tyveri etter straffeloven § 257 – som krever at både eiendomsretten og besittelsen krenkes, men han vil kunne straffes for underslag, jf. straffeloven § 255 – som bare krever at eiendomsretten krenkes. Uten konstruksjonen med eiendomsrett for Viltfondet/kommunen vil imidlertid en ”tyvjeger” heller ikke kunne straffes etter § 255 for å ta med seg fangsten. Derimot kan straffeloven § 392 som setter straff for den som ”rettsstridig sætter sig eller andre i Besiddelse af nogen Løsøregjenstand” være anvendelig. Strafferammen er bøter dersom løsøregjenstandens verdi er inntil 10 kroner, og bøter eller fengsel inntil 3 måneder dersom verdien overstiger dette beløpet.

Foruten slike subsumsjonsspørsmål kan det oppstå særlige strafferettslige spørsmål om villfarelse og vinnings hensikt. Utvalget mener den rettslige betyningen av at det oppstår eiendomsrett for det offentlige i og med den ulovlige fangsten ikke forsvarer en slik spesiell konstruksjon ved siden av de reglene som foreslås om administrativ inndragning. En avvikling av eiendomsrettsbestemmelsene vil riktignok medføre at selve tilegnelsen av det ulovlige viltet ikke kan straffes som sådan (annet enn etter § 392). Men det er det neppe heller behov for all den tid den ulovlige jakten kan straffes etter straffebestemmelsen i viltloven. Dersom det ulovlig er sikret en stor fangst, vil dette kunne være straffskjerpende innenfor den ordinære strafferammen. Utvalget kan ikke se at det i tillegg er noe særskilt behov for å straffe tilegnelse av fangst fra ulovlig jakt etter straffelovens bestemmelser om underslag og naskeri.

I tillegg til de strafferettslige implikasjonene har konstruksjonen med eiendomsrett dessuten den virkningen at det neppe er påkrevet med et inndragningsvedtak. Dette har imidlertid i praksis utgjort et problem fordi det har vært noe uklart om det er nødvendig å fatte et vedtak, og om jegeren eller fiskeren har klagerett.

Utvalget foreslår etter dette at bestemmelsene i viltloven § 48 erstattes av en bestemmelse om administrativ inndragning etter utvalgets generelle anbefalinger og forslag, jf. punkt 13.7.3.

Omleggingen av bestemmelsen i viltloven § 48 bør etter utvalgets syn ikke få betydning for forvaltningen av ulovlig fanget vilt eller hvem inndragningen skjer til fordel for. Det foreslås således at administrativ inndragning fortsatt skal skje til fordel for Viltfondet/kommunen.

Et grunnvilkår for inndragning etter straffelovens regler er at det foreligger en straffbar handling. Dersom utvalgets anbefaling om avkriminalisering av visse lovbruddstyper følges opp, vil det kunne være behov for en hjemmel for å inndra redskaper mv. administrativt. Dette vil være nødvendig dersom man vil inndra redskaper mv. i forbindelse med ulovlig, men ikke straffbar, fangst. Den bestemmelsen om administrativ inndragning som utvalget foreslår til erstatning for viltloven § 48 bør derfor gi grunnlag for inndragning av ulovlige fangstredskaper mv. Også uten avkriminalisering vil det trolig være hensiktsmessig med hjemmel for administrativ inndragning, ikke minst i tilfeller der naturoppsynsmenn kommer over ulovlig fangstredskap og eieren er ukjent. Spørsmålet om inndragning i slike tilfeller må etter dagens regler bringes inn for retten etter reglene i straffeloven § 37c.

Det bør også gis en bestemmelse om administrativt beslag i tilknytning til bestemmelsene om administrativ inndragning. Dette vil gjøre det klart at det også ved rent administrative overtredelser, der straffeprosesslovens regler ikke er anvendelige, vil være adgang til å ta beslag i ulovlig fanget vilt selv om konstruksjonen med eiendomsrett for Viltfondet/kommunen avvikles.

23.4 Innlandsfiskeloven

23.4.1 Gjeldende rett

23.4.1.1 Innlandsfiskelovens formål og hovedinnhold

Innlandsfiskeloven § 1 har en formålsbestemmelse der det fremgår at loven skal sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammene skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere. Loven inneholder videre bestemmelser om blant annet vern og utvikling av fiskestammer og biotoper, grunneiere og andres rett til fiske, organisering og drift av vassdrag, pålegg om salg av fiskekort til allmennheten, fiskeravgift samt fisketider, fiskemåter og redskapsbruk.

Det er gitt en rekke forskrifter i medhold av innlandsfiskeloven. DN har gjort oppmerksom på at det pågår en omfattende prosess med revisjoner, sammenslåing og forenkling av forskriftene.

23.4.1.2 Straff

Innlandsfiskeloven har en generell straffebestemmelse i § 49. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller opprettholdt ved loven eller vilkår fastsatt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år dersom forholdet ikke rammes av et strengere straffebud. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes.

Det foreligger uaktsomhet når den som foregir å fiske etter saltvannsfisk eller innlandsfisk burde ha skjønt at det i forhold til redskapets art og fiskeeffekt, og mengdeforholdet mellom anadrome laksefisk og saltvannsfisk eller innlandsfisk på fiskeplassen, var en nærliggende mulighet for fangst av anadrome laksefisk.

Overtredelse er å betrakte som forseelse.

Forsøk straffes likt med fullbyrdet overtredelse.”

Som det fremgår, rammes enhver forsettlig eller uaktsom overtredelse av enhver handlingsnorm gitt i eller i medhold av loven. Det er dessuten uttrykkelig fastsatt at brudd på vilkår fastsatt i medhold av loven er straffbart.

I annet ledd er uaktsomhet nærmere definert for ulovlig fiske.

Uten særlig regulering ville overtredelse av bestemmelsen være forbrytelse, jf. straffeloven § 2 sammenholdt med strafferammene, men det er uttrykkelig fastsatt at overtredelse skal være forseelse. Straffebestemmelsen fastsetter også såkalt fremskutt fullbyrdelse, det vil si at forsøk likestilles med fullbyrdet overtredelse.

23.4.1.3 Administrativt rettighetstap

Innlandsfiskeloven har ingen uttrykkelig hjemmel for å ilegge rettighetstap for brudd på lovens regler. I forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn § 15 er det imidlertid gitt regler om ”inndragning” av lakseplass dersom fiskeren gjør seg skyldig i overtredelser av loven eller ikke i rett tid betaler avgiften for utvisning/utleie. 69 En ”lakseplass” er en offentlig tillatelse til å drive fiske etter anadrome laksefisk i sjøen med faststående eller bundne redskaper, og som ”utvises” for et nærmere angitt område, jf. forskriftens § 13. Utvalget legger til grunn at ”inndragning” av lakseplass som følge av lovbrudd eller betalingsmislighold må sies å ha et pønalt formål, og at reaksjonen derfor er en bestemmelse om administrativt rettighetstap i utvalgets terminologi.

Videre fastsetter innlandsfiskeloven § 44 en oppgaveplikt om årlig fiskefangst. Bestemmelsen fastsetter at brudd på oppgaveplikten kan sanksjoneres med nektelse av registreringav redskaper som er registreringspliktige etter § 43, det vil si andre fiskeredskaper enn stang, håndsnøre, dorg og oter, for eksempel garn eller ruse. Dette innebærer at slike redskaper ikke lovlig kan benyttes i fiske. Utvalget legger til grunn at slik registreringsnektelse har et pønalt formål og derfor er en type administrativt rettighetstap som er en sanksjon i utvalgets terminologi .

23.4.1.4 Administrativ inndragning

I innlandsfiskeloven § 47 annet ledd er det en bestemmelse som etter utvalgets terminologi kan ses som en bestemmelse om administrativ inndragning. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Anadrome laksefisk som er ulovlig fanget og bragt i land eller verdien av denne tilfaller fiskefondet. Departementet skal så vidt mulig sørge for at fangsten eller dens verdi blir tatt vare på.”

Bestemmelsen må i det vesentlige forstås på samme måte som viltloven § 48, jf. punkt 23.3.1.5.

Innlandsfiskeloven har ingen bestemmelse om inndragning av ting, herunder ulovlige redskaper og redskaper/fartøyer som benyttes til ulovlig fiske. Slik inndragning må eventuelt skje etter straffelovens regler.

23.4.1.5 Andre forvaltningstiltak

Innlandsfiskeloven har foruten sanksjonsbestemmelser også bestemmelser om andre forvaltningstiltak. Blant annet er det gitt regler om pålegg om retting av forhold i strid med loven. Dersom pålegg ikke følges, kan det iverksettes retting for den forpliktedes regning, jf. innlandsfiskeloven § 7 fjerde ledd og § 14 annet ledd.

23.4.2 Utvalgets vurderinger

23.4.2.1 Avkriminalisering

Spørsmålet om avkriminalisering står langt på vei i samme stilling for innlandsfiskeloven som for viltloven, jf. punkt 23.3.2.1. For mange av de handlingsnormene som er oppstilt i eller i medhold av loven, er det nok nødvendig å ha regler som sikrer etterlevelse. Det er imidlertid ikke gitt at det er nødvendig med en sanksjonsbestemmelse knyttet til enhver handlingsnorm som er gitt i eller i medhold av loven, eller at en eventuell sanksjon nødvendigvis må være straff.

De groveste overtredelsene av innlandsfiskeloven vil kunne være så alvorlige at en fullstendig avkriminalisering ikke er aktuelt. Utvalget antar imidlertid at det er et betydelig potensial for avkriminalisering av mindre alvorlige overtredelser av denne lovgivningen, avhengig av hvilke endringer som gjøres i lovenes administrative reaksjonssystem. Etter det utvalget har fått opplyst er det en rekke bagatellovertredelser som ikke bør kvalifisere til straffansvar, men som likevel bør håndheves av kontrollhensyn. Administrative sanksjoner – fortrinnsvis overtredelsesgebyr – vil trolig være tilstrekkelig her. Dette støttes av at de fleste overtredelsene av innlandsfiskeloven i praksis sanksjoneres med mindre bøteforelegg.

På samme måte som for viltloven innebærer organiseringen av forvaltningsapparatet på området at det ligger vel til rette for delvis avkriminalisering og utvidet bruk av administrative sanksjoner, jf. punkt 23.3.2.1.

Den nærmere vurderingen av hvilke handlingsnormer det er nødvendig å håndheve med en sanksjonsbestemmelse, og i hvilke tilfeller sanksjonen bør være straff, krever på samme måte som for viltloven grundige overveielser etter de linjer som følger av utvalgets generelle drøftelser om prinsipper for bruk av straff, jf. punkt 10.3. På samme måte som for viltloven bør det sondres mellom handlingstyper som innebærer en krenkelse av sentrale miljøverdier, slik som spredning av smitte av lakseparasitter mv.– og som derfor bør gis et strafferettslig vern – og formalovertredelser som ikke direkte krenker de interesser lovgivningen skal verne om, slik som manglende oppfyllelse av plikten til å levere oppgave over årlig fiskefangst, jf. innlandsfiskeloven § 44.

Når grensen er trukket for hva som kan avgjøres med administrative sanksjoner, oppstår spørsmålet på samme måte som for viltloven om det er handlingstyper innenfor området for det straffbare som bør avgjøres ved forenklet forelegg. Spørsmålet står etter utvalgets syn i det vesentlige i samme stilling for innlandsfiskeloven som for viltloven. Det vises til drøftelsen i punkt 23.3.2.1 om dette.

23.4.2.2 Overtredelsesgebyr

Som det fremgår av vurderingene i punktet ovenfor, mener utvalget at det er behov for en nærmere gjennomgang av hvilke handlingsnormer i innlandsfiskeloven som bør sanksjoneres med straff og hvilke overtredelser som kan sanksjoneres administrativt. Når disse vurderingene er gjort, bør utformingen av en bestemmelse om overtredelsesgebyr tilpasses utvalgets generelle anbefalinger, jf. punkt 13.4.

23.4.2.3 Administrativt rettighetstap

Utvalget mener det er ønskelig med en sikrere hjemmelsforankring for ordningen med tap av lakseplass og nektelse av registrering av fiskeredskap enn den man har i dag, jf. punkt 23.4.1.3, dersom man mener rettighetstap er den mest hensiktsmessige sanksjonstype i disse tilfellene. Et alternativ kan være overtredelsesgebyr.

Ved en revisjon av sanksjonssystemet i innlandsfiskeloven bør det vurderes nærmere om administrativt rettighetstap er en nødvendig og hensiktsmessig sanksjon også i andre tilfeller enn de som er nevnt ovenfor. Tap av retten til å drive fiske må etter gjeldende rett idømmes etter straffeloven § 29 nr. 2, jf. punkt 23.4.1.3. Det bør vurderes om slikt rettighetstap også bør kunne vedtas administrativt. Utvalget viser her til sine generelle vurderinger i punkt 13.8. Dersom man i tråd med utvalgets anvisninger avkriminaliserer visse mindre alvorlige lovbrudd, kan det tenkes at det blir behov for en hjemmel om administrativt rettighetstap, først og fremst med sikte på midlertidig tap av fiskerett. Dette fremstår som usikkert for utvalget, og må vurderes i sammenheng med en nærmere gjennomgang av handlingsnormene i innlandsfiskeloven.

23.4.2.4 Administrativ inndragning og administrativt beslag

Utvalget antar at spørsmålet om en bestemmelse om administrativ inndragning i innlandsfiskeloven i det vesentlige står i samme stilling som for viltloven. Det samme gjelder for spørsmålet om administrativt beslag, og det vises til drøftelsen i punkt 23.3.2.4.

24 Finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven

24.1 Kapittelsammendrag

I dette kapitlet vurderer utvalget straffesanksjoneringen av overtredelser av de såkalte meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven. 70 Reglene går i hovedtrekk ut på at styremedlemmer og ledende ansatte i børsnoterte selskaper straks må gi melding til børsen om alle kjøp eller salg de foretar av aksjer mv. i det selskap de er tilknyttet. I forhold til de hensyn reglene skal ivareta – at verdipapirmarkedet skal få informasjon om kurssensitive transaksjoner – fremstår mange av de overtredelser som skjer som mindre graverende. Med straff som eneste formelle sanksjonsmulighet, leder det dels til straff for forhold som burde vært møtt med andre sanksjoner og dels til unnlatt reaksjon overfor forhold som er kritikkverdige. Utvalget foreslår – i tråd med de generelle vurderinger i utredningen – at de mindre alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene avkriminaliseres og at det innføres adgang til å reagere med administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller formell advarsel.

24.2 Innledning

Med utgangspunkt i utvalgets oppmerksomhetsområde er det innen finanslovgivningen få områder hvor det skjer straffesanksjonering av normovertredelser i et slikt omfang at det er naturlig for utvalget å behandle området nærmere med tanke på avkriminalisering eller innføring av administrative sanksjoner. Et slikt felt er brudd på de såkalte meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven, hvor det foreligger opp mot et par hundre overtredelser årlig. Dette behandles nærmere i dette kapitlet. Det vises også til kapittel 22 som behandler visse overtredelser av regnskapsloven og foretaksregisterloven. Den utvelgelse som utvalget har foretatt, betyr imidlertid ikke at det ikke finnes andre overtredelsestyper som er egnet for en tilsvarende regulering av sanksjonssiden. Det er tvert i mot utvalgets oppfatning at man med utgangspunkt i de anbefalinger utvalget gir, bør vurdere både eksisterende og nye bestemmelser på andre områder for avkriminalisering og innføring av administrative sanksjoner.

Verdipapirhandelloven har i § 3-1 nærmere regler om såkalt meldeplikt for tillitsvalgte og visse ansatte (”primærinnsidere”) i utstederselskaper. I korthet går disse ut på at styremedlemmer og ledende ansatte i børsnoterte selskaper straks må gi melding til børsen om alle kjøp eller salg de foretar av aksjer mv. i det selskap de er tilknyttet. Forsettlig eller uaktsom overtredelse er straffesanksjonert med bøter eller fengsel inntil 1 år, jf. loven § 14-3 annet ledd nr. 1.

Hovedhensynet bak reglene er å gi verdipapirmarkedet rask informasjon om slike transaksjoner, da handel foretatt av et selskaps primærinnsidere ofte vil oppfattes som ”kjøps- eller salgssignal” og derved være av betydning for prisingen av verdipapiret i markedet. Slike personer vil normalt regnes som særlig innsiktsfulle og profesjonelle, og de mottar ofte mer informasjon rundt selskapet enn andre. Det er derfor av betydning at markedet får rask og samtidig tilgang til informasjon om slike transaksjoner. Det samme gjelder selskapets handel i egne aksjer. I tillegg skal meldeplikten virke forebyggende mot innsidehandel.

Overtredelser av et visst alvor blir straffeforfulgt etter oversendelse til påtalemyndigheten fra Kredittilsynet. Det er i de senere år reagert med bøtestraffer i en rekke tilfeller, jf. punkt 24.3.2. Mange overtredelser er imidlertid av mindre alvorlig art, og det har tidligere blitt fremmet forslag om delvis avkriminalisering og innføring av administrativt overtredelsesgebyr for slike tilfeller, jf. punkt 24.4.

Utvalget vil i tråd med de generelle vurderinger i punkt 10.3 vurdere om det er grunnlag for å foreslå hel eller delvis avkriminalisering av overtredelser av meldeplikten og innføring av administrative sanksjoner. Se punkt 24.5.

24.3 Straffansvaret for brudd på meldeplikten etter gjeldende rett

24.3.1 Nærmere om innholdet av meldeplikten og straffbestemmelsen

Innholdet av meldeplikten følger av to bestemmelser i verdipapirhandelloven. Loven § 3-1 pålegger de såkalte primærinnsidere i børsnoterte selskaper å gi melding til børsen om alle kjøp eller salg de foretar i aksjer og visse andre finansielle instrumenter utstedt av det selskap de er tilknyttet. Meldingen skal sendes ”straks” kjøpet eller salget er foretatt, og blir da offentliggjort av børsen. Etter § 3-3 første ledd stilles det nærmere krav til meldingens innhold.

Bestemmelsen om selve meldeplikteni § 3-1 første ledd lyder:

”Personer som nevnt i § 2-3 første ledd skal straks gi norsk børs og autorisert markedsplass hvor aksjene er notert, melding om kjøp, salg eller tegning av aksjer utstedt av selskapet eller av selskaper i samme konsern. Det samme gjelder for selskapets handel med egne aksjer. Foretak som eier børsnoterte aksjer i et annet foretak eller aksjer i et annet foretak som er notert på autorisert markedsplass, og som på grunn av eierskapet er representert i vedkommende foretaks styre, må gi melding ved handel i slike aksjer. Meldingen skal sendes senest innen åpningen av børsen eller markedsplassen dagen etter at kjøp, salg eller tegning har funnet sted.”

”Personer som nevnt i § 2-3 første ledd” – såkalte primærinnsidere – omfatter selskapets styremedlemmer, ledende ansatte, medlemmer av kontrollkomité, samt revisor. Videre gjelder meldeplikten også for selskapet selv når det handler med egne aksjer, og for andre foretak som på grunn av aksjeeie i det børsnoterte selskapet er representert i sistnevntes styre. Reglene er gitt tilsvarende anvendelse i forhold til selskaper med aksjer notert på en autorisert markedsplass, men dette er p.t. uten praktisk betydning.

I tillegg til aksjer gjelder meldeplikten også for grunnfondsbevis og for handel i selskapets konvertible lån, tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter til aksjer eller grunnfondsbevis (jf. § 3-1 annet og sjette ledd).

Primærinnsideren skal i tillegg til å melde egne handler også gi melding om handler som gjelder vedkommendes ”nærstående”, det vil særlig si ektefeller, samboere, mindreårige barn og selskaper som primærinnsideren kontrollerer. Børsen fører et eget ”innsideregister” over meldepliktige personer og foretak, samt over deres nærstående.

Overtredelse av meldeplikten i form av manglende eller forsinket melding er straffesanksjonert etter loven § 14-3 annet ledd nr. 1 med bøter eller fengsel inntil 1 år. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Det følger av § 14-3 fjerde ledd at overtredelse er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.

Loven har i § 3-3 første ledd fastsatt nærmere krav til meldingens innhold. I korthet skal meldingen inneholde opplysninger om tidspunktet for handelen og hvem den gjelder, antall verdipapirer, kurs og beholdning etter transaksjonen.

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av § 3-3 første ledd er straffesanksjonert med bøter etter loven § 14-3 tredje ledd.

Både i forhold til § 3-1 og § 3-3 første ledd, er det fastsatt at medvirkning straffes på samme måte, og at påtale er betinget av allmenne hensyn (se § 14-3 fjerde og femte ledd).

24.3.2 Straffansvaret i praksis

Mulige overtredelser av meldepliktreglene oppdages i hovedsak av Oslo Børs gjennom deres markedsovervåkningssystemer mv. og oversendes til Kredittilsynet for eventuell oppfølgning. Etter nærmere undersøkelser anmelder Kredittilsynet overtredelser av meldeplikten til påtalemyndigheten, hvor sakene kan bli ytterligere etterforsket før påtaleavgjørelse.

Saker som fremstår som mindre alvorlige anmeldes ikke, etter nærmere retningslinjer fastsatt av Kredittilsynets styre. Vurderingskriteriene er særlig om transaksjonen gjelder et beskjedent beløp, om den fremstår som mindre kursrelevant, og om den manglende eller mangelfulle meldingen ikke er ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Kredittilsynet har ikke andre reaksjonsmuligheter overfor overtredere – som alternativ til politianmeldelse – enn brev med ”kritikk” e.l. Ved mindre alvorlige brudd sender Kredittilsynet i praksis brev med (ikke formalisert) advarsel til overtrederen om at alvorlige eller gjentatte brudd kan bli anmeldt. Saker som fremstår som klart bagatellmessige og unnskyldelige blir avsluttet (”henlagt”) også uten slik advarsel.

Frem til 2. september 2002 oversendte Kredittilsynet alle politianmeldelser knyttet til meldeplikten til ØKOKRIM. Fra dette tidspunkt er anmeldelser inngitt til de lokale politidistrikter. Bakgrunnen var at ØKOKRIM – i forståelse med Kredittilsynet – ikke lenger fant grunn til å behandle slike saker, under henvisning til sin saklige kompetanse og av ressurshensyn, jf. påtaleinstruksen § 35-4 som bl.a. uttrykker at ØKOKRIM skal behandle ”særlig alvorlige overtredelser av ... verdipapirhandelloven”. ØKOKRIM vil likevel kunne vurdere å ta inn saker som konkret fremstår som særlig alvorlige eller prinsipielle. I forbindelse med omleggingen utarbeidet ØKOKRIM et særskilt erfaringskompendium ”Etterforskning og påtale av meldepliktovertredelser”. 71

Kredittilsynet fikk i 2002 oversendt i alt 326 meldepliktsaker fra Oslo Børs, mot 536 saker i 2001, 92 saker i 2000 og 30 i 1999. Hovedårsaken til økningen i 2000 var at Oslo Børs fra november 2000 tok i bruk et nytt elektronisk overvåkningssystem som automatisk fanger opp mulige meldepliktige transaksjoner. For rundt halvparten av de oversendte transaksjoner fra Oslo Børs i 2001 og 2002 viste det seg imidlertid ikke å foreligge straffbare forhold (men transaksjonen ble registrert for eksempel pga. feil i innsideregisteret osv.). Flertallet av overtredelsene i de øvrige sakene gjaldt transaksjoner av til dels ubetydelig omfang, eller hvor meldefristen i bare liten grad var oversittet, og hvor det ikke forelå mistanke om at den for sent fremsatte meldingen var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Mange overtredelser antas å skyldes rene forglemmelser og/eller manglende kjennskap til regelverket.

Behandlingen av saker i 2001 og 2002 hos Kredittilsynet kan oppsummeres i tabell 24.1.

Tabell 24.1 Behandlingen av saker i 2001 og 2002 hos Kredittilsynet kan oppsummeres slik

År Saker fra Oslo Børs Ferdigbehandlet i Kredittilsynet (inkludert restanser fra tidligere år)
    Totalt Anmeldelser: saksnivå og (antall straffbare forhold) Advarsler Intet straffbart eller ”henlagt” i Kredittilsynet
2001 536 402 19 (36) 115 268
2002 3261) 445 27 (36) 103 315

1) Nedgangen fra 2001 skyldes i noen grad at Kredittilsynet fra 2002 ikke registrerer helt bagatellmessige overtredelser (i beløp) som eget saksnummer, men i ”samlesaker”.

Kilde: Kredittilsynet.

Alle straffesaker om meldeplikt har pr. 1. september 2002 vært anmeldt fra Kredittilsynet. 72 Positive påtalevedtak har bestått i forelegg på bøter mot person eller foretak. Bare i to spesielle tilfelle har ØKOKRIM henlagt meldepliktsaker under henvisning til påtalevilkåret om allmenne hensyn. Rettspraksis om meldepliktovertredelser begrenser seg til to underrettsdommer. 73 Forøvrig kan påtaleavgjørelsene fra ØKOKRIM i 2001 og 2002 (frem til 1. september 2002) oppsummeres som i tabell 24.2.

Tabell 24.2 Oppsummering av påtaleavgjørelsene fra ØKOKRIM i 2001 og 2002 (frem til 1. september 2002)

    Anmeldelsesår
    2001 2002
Utferdigede forelegg Person Foretak Totalt 4 10 14 14 3 17
Vedtatte forelegg Person Foretak Totalt 3 9 12 11 2 13
Henleggelser Allmenne hensyn Bevisets stilling Totalt 1 2 3 0 1 1

Bøtenivået er omtalt i ØKOKRIMs skriftserie nr. 14, august 2002, side 8. Ved forelegg utstedt mot personer i perioden januar 2001 til juli 2002 har bøtene som hovedregel vært på kr 25 000, subsidiært 5 dagers fengsel. Det har i perioden ikke vært utstedt forelegg på under kr 20 000. Den strengeste boten, som gjaldt et gjentakelsestilfelle, var på kr 65 000. I forelegg utstedt mot foretak i perioden har bøtene som utgangspunkt vært på kr 75 000. Den laveste boten, som gjaldt et spesielt tilfelle, var på kr 30 000, mens den strengeste var på kr 125 000.

Overtredelser av § 3-3 første ledd alene – dvs. kun innholdsfeil i en rettidig melding – har i praksis (pr. august 2002) kun vært straffesanksjonert i ett enkelt tilfelle. 74

24.4 Tidligere forslag om overtredelsesgebyr

Allerede i 1999 behandlet Kredittilsynet over 30 saker om brudd på meldepliktreglene. Ved påfølgende oversendelser til ØKOKRIM ble det etter Kredittilsynets oppfatning samlet sett en meget betydelig ressursbruk også på saker som i det vesentlige fremstod som mindre alvorlige og dels som rene formalovertredelser. På denne bakgrunn fremmet Kredittilsynet ved brev 21. januar 2000 et forslag til Finansdepartementet om en lovendring for å gi Kredittilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr ved mindre overtredelser av meldepliktbestemmelsen. I tillegg til den høye ressursbruken og det store antall saker, ble det bl.a. vist til tvil om hensiktsmessigheten av strafferettslige sanksjoner i tilfeller hvor den for sent fremsatte meldingen gjelder lite kursrelevante transaksjoner eller forsinkelsen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Etter en høringsrunde våren 2000 fremmet Finansdepartementet et forslag for Stortinget om en slik administrativ sanksjonsmulighet i Ot.prp. nr. 80 (2000-2001) av 27. april 2001. Finansdepartementet sluttet seg i hovedsak til Kredittilsynets begrunnelse, jf. side 34-37. Det heter i punkt 9.4 (Departementets vurdering):

”Departementet er enig med Kredittilsynet i at det bør innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3, og slutter seg til den begrunnelse som er gitt av Kredittilsynet i høringsnotatet. Det vises også til at ingen av høringsinstansene går i mot at det innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet.

Når det gjelder klagebehandlingen vises det til at Justisdepartementet har tatt opp spørsmålet om hvorvidt overtredelse av meldepliktsreglene bør avkriminaliseres, slik at gebyrene i sin helhet behandles administrativt. Finansdepartementet er enig med Justisdepartementet i at lite grove overtredelser bør kunne avkriminaliseres. Imidlertid mener departementet at grove overtredelser fortsatt bør være straffesanksjonert. Departementet foreslår derfor et to-sporet system som medfører at Kredittilsynet kan ilegge gebyr ved overtredelse av meldeplikten ved mindre grove overtredelser. Vedtak om gebyr vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som vil kunne påklages til Finansdepartementet. Det foreslås videre at straffeansvar videreføres for grove og gjentatte overtredelser.

Kredittilsynet har foreslått at de nærmere regler om gebyrets størrelse, ileggelse, klage etc. fastsettes i forskrift. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering, og foreslår at kompetansen til å gi slike regler legges til departementet. Den foreslåtte hjemmelen gir etter departementets syn rom for å gi regler som tar hensyn til individuelle økonomiske forhold, jf. Justisdepartementets merknad om dette.

Departementet viser ellers til at grensen mellom overtredelsene som skal medføre gebyr og overtredelser der det skal ilegges straff nødvendigvis vil måtte bli skjønnsmessig, og det enkelte tilfelle vil måtte avgjøres konkret. Departementet antar imidlertid at relevante momenter i vurderingen blant annet vil kunne være omfanget av den meldepliktige transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet og årsaken til at melding ikke er gitt. Det vises til forslag til ny § 14-2 om overtredelsesgebyr og til forslag til endringer i straffebestemmelsen i ny § 14-4.”

Forslaget til ny § 14-2 i verdipapirhandelloven var utformet slik:

Ӥ 14-2. Overtredelsesgebyr

Kredittilsynet kan ved overtredelse av lovens § 3-1 og § 3-3 første ledd ilegge overtredelsesgebyr til staten.

Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

Departementet kan gi nærmere regler om gjennomføringen av reglene i denne paragraf, herunder om gebyrets størrelse og beregning, inndrivelse, betalingsfrist og klagefrist.”

Forslaget innebar samtidig en avkriminalisering av slike overtredelser, ved at straffebestemmelsen i lovens § 14-3 ble foreslått tilsvarende endret til kun å ramme den som ”grovt eller gjentatte ganger” overtrer § 3-1.

Forslaget ble behandlet av Stortingets finanskomité i mai 2001 og et flertall i komiteen besluttet at ”spørsmål om å innføre overtredelsesgebyr ikke behandles nå, men tilbakesendes til departementet for ytterligere utredning”, jf. Innst. O. nr. 111 (2000-2001) punkt 9.2. Flertallet ba særlig om en nærmere vurdering av rettssikkerhetsspørsmål og forholdet til Grunnloven § 96.

Som del av oppfølgningen av Stortingets beslutning oversendte Finansdepartementet til utvalget den 31. oktober 2001 en redegjørelse av 22. oktober 2001 innhentet fra Kredittilsynet om bruk av sanksjoner på finansmarkedsområdet, inkludert en redegjørelse om mulig overtredelsesgebyr i meldepliktsaker. 75 I brevet anmoder Finansdepartementet utvalget om å ”vurdere nærmere de spørsmål som ble reist av Stortingets finanskomité i Innst. O. nr. 111 (2000-2001) punkt 9.2 om overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved brudd på meldeplikten”. I Kredittilsynets notat punkt 3 heter det bl.a.:

”Kredittilsynet er fortsatt i tvil om bruk av strafferettslige sanksjoner er hensiktsmessig i de tilfeller hvor den for sent fremsatte meldingen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Det vises også til at dagens reaksjonssystem kan slå uheldig ut for de børsnoterte foretak, idet sentrale personer i foretakene, selv ved mindre overtredelser av reglene om meldeplikt kan se seg nødt til å fratre sine stillinger eller verv etter ileggelse av bøter.

På bakgrunn av ovennevnte, er det fortsatt Kredittilsynets oppfatning at man for transaksjoner som fremstår som mindre kursrelevant, og hvor overtredelsen fremstår som lite vesentlig i forhold til de hensyn regelen er ment å ivareta og hvilke brudd på adferdsreglene som bør prioriteres for å opprettholde tilliten i verdipapirmarkedet, bør innføre adgang til å anvende administrative sanksjoner i form av gebyrer ved overtredelse av meldeplikten. Grove eller gjentatte overtredelser av § 3-1 bør fortsatt sanksjoneres etter dagens straffebestemmelse.”

24.5 Utvalgets vurderinger

24.5.1 Avkriminalisering. Hvilke overtredelser av meldeplikten bør være straffbare?

Etter straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven § 14-3, jf. punkt 24.3, er i prinsippet enhver uaktsom eller forsettlig overtredelse av meldeplikten – og kravene til meldingens innhold – straffbar. Påtale er riktignok betinget av at allmenne hensyn krever det. I praksis avsluttes en rekke bagatellmessige saker hvor det i prinsippet antas å foreligge straffbar overtredelse ved uformell ”henleggelse” eller brev med advarsel til den antatte overtreder, jf. punkt 24.3.2. I tråd med de generelle prinsipper for bruk av straff, jf. punkt 10.3, mener utvalget det må være grunnlag for å vurdere en avkriminalisering av de mindre alvorlige overtredelsene og erstatte straffetrusselen med (en mulighet for) administrative sanksjoner i disse tilfellene. Det som synes særlig aktuelt er ileggelse av overtredelsesgebyrer, samt formell advarsel ved de minst alvorlige overtredelser.

Utvalget viser til at Verdipapirhandellovutvalget i sin tid foreslo en minstegrense for transaksjonens størrelse for at den skulle være gjenstand for meldeplikt. 76 Begrunnelsen var særlig at ubetydelige handler neppe har informasjonsverdi for markedet. Forslaget ble ikke fulgt opp av Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 29 (1996-97), med den begrunnelse at dette kunne åpne for omgåelser av meldeplikten og at en slik løsning reiste vanskelige rettstekniske og praktiske avgrensningsspørsmål, spesielt i forhold til behovet for å konsolidere ulike personer og transaksjoner. 77

Drøftelsene viser etter utvalgets oppfatning uansett at overtredelser av meldeplikten ved mindre transaksjoner – i lys av bestemmelsens formål – generelt sett ikke vil ha den alvorlighetsgrad at de bør kriminaliseres. Straff synes heller ikke nødvendig for å sikre en tilstrekkelig grad av etterlevelse. Ved de mindre alvorlige overtredelser kan man derfor nøye seg med administrative sanksjoner.

Utvalget viser ellers til uttalelsene fra Kredittilsynet gjengitt i punkt 24.4, om grunnlaget for å kunne innføre administrative sanksjoner, herunder tilsynets vurdering av hvilke overtredelser av adferdsreglene for verdipapirmarkedet som det anses viktig å prioritere ved strafferettslig forfølgning for å kunne opprettholde tilliten til markedet. Det er også et moment av betydning at også det børsnoterte selskapet selv rammes når en av deres primærinnsidere får en reaksjon i form av formell straff, selv for mindre grove overtredelser. På grunn av den eksponering og renommérisiko slike ”primærinnsidere” i børsnoterte foretak har i markedet, i samfunnet og allmennheten og i media, viser Kredittilsynet til at disse under gitte omstendigheter ”selv ved mindre overtredelser av reglene om meldeplikt kan se seg nødt til å fratre sine stillinger eller verv etter ileggelse av bøter”. Dette antas særlig å gjelde hvis vedkommende har en stilling eller verv hvor det etter annen lovgivning er krav til hederlig vandel eller skikkethet. Den formelle rubrisering av reaksjonen – som straff – synes her å ha en viss betydning.

Som nevnt støttet Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 80 (2000-2001) at det ble innført en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3, jf. punkt 24.4. Departementet opplyste der videre at ingen av høringsinstansene hadde gått imot forslaget om en slik administrativ sanksjonsmulighet i den forutgående høringen av det opprinnelige forslag fra Kredittilsynet.

Utvalget viser også til at det allerede eksisterer et forvaltningsorgan – Kredittilsynet – som har kontroll- og tilsynsansvar på området. Innføring av administrativt gebyr ved mindre alvorlige overtredelser vil ventelig medføre betydelig nedgang i tallet på slike saker som i dag oversendes til påtalemyndigheten, og således medføre ressursbesparelser der. På den annen side vil Kredittilsynet ved ileggelse av overtredelsesgebyr selv måtte utrede sakens faktiske og rettslige sider i nødvendig grad for dette, samt utarbeide forhåndsvarsel og endelig vedtak mv. Normalt må dette antas å være mer ressurskrevende enn en mer direkte oversendelse av saken til påtalemyndigheten. Også forut for en anmeldelse, vil imidlertid Kredittilsynet normalt ha besørget en rimelig avklaring av de faktiske sider ved saken. Videre vil eventuelle klager i sanksjonssaker måtte forberedes i Kredittilsynet, før behandling i overordnet forvaltningsorgan (Finansdepartementet).

Utvalget antar imidlertid at en omlegging samlet sett vil medføre redusert ressursbruk på det offentliges side, gjennom de besparelser som skjer hos politiet og påtalemyndigheten. Det kan reises spørsmål om økt ressursforbruk i sanksjonssakene hos Kredittilsynet vil kunne lede til at færre overtredelser avdekkes og/eller rettsforfølges, gitt uendret ressurstilgang. Utvalget finner denne effekten vanskelig å anslå, men antar den neppe er av avgjørende betydning. For det første avdekkes det alt vesentlige av overtredelsene gjennom børsens overvåkningssystemer. For det andre vil behandlingen av de mindre alvorlige overtredelser i noen grad kunne standardiseres for en effektiv saksbehandling. For det tredje er jo forutsetningen at effektiv og enhetlig oppfølgning av overtredelsene skal virke allmennpreventivt og derved redusere antall overtredelser. Uansett finner utvalget det av stor betydning at gevinsten vil være en mer enhetlig og raskere oppfølgning og reaksjon overfor lovovertredelser.

Utvalget er etter dette kommet til at det bør foreslås innført en adgang til ileggelse av administrative sanksjoner – typisk overtredelsesgebyr – ved mindre alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene. Dette vil kunne gi grunnlag for reaksjoner i saker som i dag ikke oversendes påtalemyndigheten, på grunn av den terskel som er utviklet for formell straffeforfølgning – inkludert vilkåret om at allmenne hensyn krever påtale – men hvor det vurderes å være et behov for en reaksjon overfor lovovertrederen. Videre forutsettes administrative sanksjoner å kunne benyttes for ”det nedre sjikt” av saker som i dag oversendes påtalemyndigheten. Nødvendige reaksjoner vil i sistnevnte tilfeller normalt kunne skje raskere og mer effektivt ved at man slipper å gå veien om politianmeldelse før det reageres. Om forholdet til Grunnloven § 96, vises til punkt 5.1.1.

Samtidig foreslås disse mindre alvorlige overtredelser av bestemmelsene avkriminalisert. Om utforming av straffetrusselen og regulering av de administrative sanksjonene vises til hhv punkt 24.5.2 og 24.5.3.

Som nevnt i punkt 24.3.1, er straffetrusselen for overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-3 første ledd om meldingens innhold begrenset til bøter. Videre er som nevnt overtredelse av denne bestemmelsen alene – dvs. at meldingen var rettidig men med feilaktig innhold – kun straffesanksjonert i et par tilfelle. Utvalget har vurdert om overtredelse av § 3-3 første ledd på denne bakgrunn bør avkriminaliseres helt, slik at brudd kun sanksjoneres ved administrative sanksjoner. Hensynet bak bestemmelsen er imidlertid at informasjon om primærinnsideres handel, og selskapets handel i egne aksjer, kan være svært kurssensitiv informasjon og derfor skal offentliggjøres samtidig for alle aktørene i verdipapirmarkedet. Uriktige opplysninger i meldingen, spesielt om den kurs transaksjonen er skjedd til, kan være direkte villedende og skadelig for markedet. Videre vil vedkommende da alene kunne besitte den korrekte informasjonen, noe som i prinsippet vil kunne misbrukes som grunnlag for innsidehandel. Dersom slike feilopplysninger gis forsettlig, og for eksempel for å skjule andre ulovlige eller klanderverdige sider ved handelen – det kan også gjelde tidspunktet for eller volumet i transaksjonen – kan overtredelsen fremstå som så vidt grov eller vesentlig at det bør være adgang til å reagere med straff. Etter omstendighetene vil dette også kunne være overtredelse av forbudet mot kursmanipulering i verdipapirhandelloven § 2-6, som kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 år etter § 14-3 første ledd, men det er her særskilte skyldkrav som ikke er sammenfallende. Det vises også til at samtidig overtredelse av 3-1 og 3-3 første ledd – for eksempel en forsinket melding med uriktig angivelse av transaksjonsdato for å prøve å skjule forsinkelsen – kan fremstå som mer alvorlig.

Utvalget finner etter dette at de beste grunner taler for at man begrenser seg til en delvisavkriminalisering også av overtredelser av § 3-3 første ledd om meldingens innhold.

24.5.2 Forslag til ny straffebestemmelse

Utvalget foreslår etter dette at straffetrusselen for overtredelse både av selve meldeplikten i verdipapirhandelloven § 3-1 og av § 3-3 første ledd om meldingens innhold, skal begrenses til den som ”vesentlig overtrer” bestemmelsen. Avgrensingen av den nedre grense for straffansvar ved begrepet ”vesentlig overtredelse”, er i samsvar med utvalgets generelle vurderinger i punkt 10.6.2, jf. 10.6.4.

Sentralt for bedømmelsen av om det foreligger en ”vesentlig” overtredelse av bestemmelsene, vil være i hvilken grad hensynet bak meldeplikten er satt til side ved overtredelsen. Hovedhensynet er som nevnt at informasjon om kurserelevante transaksjoner av primærinnsidere (og foretaket selv) skal gis raskt og samtidig til markedet. Videre skal meldeplikten forebygge muligheten for innsidehandel. Et hovedspørsmål er da i hvilken grad markedet ville utviklet seg annerledes ved en korrekt og/eller rettidig melding. Momenter her vil være om transaksjonen gjelder et betydelig beløp, forsinkelsens varighet og arten og omfanget av innholdsmessige feil (for eksempel uriktig angivelse av kursen). Av betydning for bedømmelsen kan da være om det gjelder en aksje med god eller dårlig likviditet, da kursen normalt vil påvirkes lettere for aksjer som omsettes sjelden over børs. Videre vil det klart tale for at overtredelsen er vesentlig, hvis den er foretatt i den hensikt å villede markedet eller for å skjule et underliggende lovbrudd (innsidehandel, manglende flagging etter § 3-2, overtredelse av eierbegrensningsregler i f.eks. finansieringsvirksomhetsloven, egenhandelsreglene i verdipapirhandelloven kapittel 2a mv.). En forsinket melding som i tillegg gir uriktig opplysning om transaksjonsdatoen for å prøve å skjule forsinkelsen, vil normalt bedømmes som mer alvorlig. 78

Utvalget antar dette hensiktsmessig kan komme til uttrykk i straffebestemmelsen ved at det fastsettes at det ved vurderingen av om overtredelsen er vesentlig særlig skal legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld. Det vises også til utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 10.6.4.

Selv om en overtredelse ikke anses som ”vesentlig”, forutsetter utvalgets forslag at dersom vedkommende tidligere er ilagt en sanksjon for overtredelse av loven, skal straff kunne anvendes. Det vises til punkt 10.6.3, med utkast til ny straffeloven § 61a, og til utkast til mønsterbestemmelse i punkt 10.6.4.

Strafferammen for overtredelse av selve meldeplikten er etter gjeldende § 14-3 annet ledd nr. 1 bøter eller fengsel inntil 1 år, og er felles for overtredelser av en rekke andre angitte bestemmelser i loven. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå endringer i strafferammen.

Utvalget har ut fra sitt mandat ikke funnet grunn til å vurdere endringer i strafferammen for straffbare overtredelser alene av § 3-3 første ledd om meldingens innhold. Det foreslås derfor ikke noen skjerpelse i forhold til dagens strafferamme, som etter § 14-3 tredje ledd er begrenset til bøter.

Etter de gjeldende regler er skyldkravet ved begge typer overtredelser forsett eller uaktsomhet. Videre straffes medvirkning på samme måte, se § 14-3 fjerde ledd. Utvalget har ut fra sitt mandat ikke funnet grunn til å foreslå endringer i dette. Det bemerkes imidlertid at straff for medvirkning kan antas ikke å være upraktisk, og en direkte regulering er hensiktsmessig bl.a. for å klargjøre ansvaret for enkeltpersoner når meldeplikten etter loven påligger et foretak som sådan. Etter omstendighetene kan ellers medvirkerens forhold fremstå som mer graverende enn hovedmannens, for eksempel hvis en megler overtaler eller forleder en primærinnsider til ikke å sende en melding for å skjule en planlagt transaksjon/oppkjøp/posisjonering som megleren selv har økonomisk interesse i.

Det følger av verdipapirhandelloven § 14-3 femte ledd at ”påtale finner sted bare når allmenne hensyn krever det”. Om vilkårene for påtale vises til utvalgets drøftelser i punkt 10.7.4, med utkast til ny straffeloven § 81a. Det foreslås her som generell regel at offentlig påtale skal være betinget av anmeldelse fra forvaltningen eller at allmenne hensyn foreligger. Påtaleregelen i § 14-3 femte ledd foreslås derfor opphevet, slik at påtalereglene vil følge av ny straffeloven § 81a.

Etter dette foreslår utvalget at straffebestemmelsen i § 14-3 utformes slik:

Ӥ 14-3. Straff

Med bøter eller fengsel inntil seks år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1 første ledd eller § 2-6 første eller annet ledd.

Med bøter eller fengsel inntil 1 år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt:

  1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1 til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1 første ledd, § 6-5, § 7-1, § 7-11, §§ 8-2 til 8-8, §§ 9-3 til 9-8, § 11-3 eller § 12-2,

  2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger innsideopplysninger i foretaket,

  3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt, annonser m.v. som nevnt i § 5-5,

  4. overtrer plikten i § 9-1 første ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og midler som tilhører investoren atskilt fra foretakets,

  5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4,

  6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5 eller 9-2 eller

  7. vesentlig overtrer § 3-1.

Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer §§ 3-2 eller 3-3 annet og tredje ledd, eller vesentlig overtrer § 3-3 første ledd.

Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov, kan straff etter annet ledd nr. 7 for overtredelse av § 3-1 eller etter tredje ledd for overtredelse av § 3-3 første ledd anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig. Ved vurdering av om overtredelsen er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.”

24.5.3 Forslag til administrative sanksjoner

Det vises til konklusjonen i punkt 24.5.1 hvor utvalget foreslår innført en adgang til ileggelse av administrative sanksjoner ved mindre alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene. Som nevnt vil det kunne gi grunnlag for reaksjoner i saker som i dag ikke oversendes påtalemyndigheten, på grunn av den terskel som er utviklet for formell straffeforfølgning – inkludert vilkåret om at allmenne hensyn krever påtale – men hvor det vurderes å være et behov for en reaksjon overfor lovovertrederen. Videre forutsettes administrative sanksjoner å kunne benyttes for ”det nedre sjikt” av saker som i dag oversendes påtalemyndigheten. Det antas at dette vil gjelde for de fleste av disse sakene, jf. punkt 24.3.2.

Bruk av administrative sanksjoner vil ikke være rettslig begrenset til de overtredelser som ikke kan straffesanksjoneres. Forvaltningen må vurdere konkret om det antas tilstrekkelig og hensiktsmessig å reagere med administrative sanksjoner, eller om saken er av en slik art at den bør oversendes påtalemyndigheten for straffeforfølgning, jf. punkt 10.7.4.3.

For brudd på meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven §§ 3-1 og 3-3 første ledd, antas det særlig aktuelt med en adgang til ileggelse av administrativt overtredelsesgebyr, se generell omtale i punkt 11.3.2.1 og 13.4. Det vises til at bøtestraff i dag er den aktuelle reaksjonsform for de mer alvorlige overtredelser, samt at det gjelder overtredelse av bestemmelser som regulerer forhold ved økonomiske transaksjoner.

Videre antar utvalget at gode grunner taler for å innføre en adgang til å ilegge formell advarsel, jf. drøftelsen av denne sanksjonstypen i punkt 11.3.4.1 og 13.9. Det vises til omtale i punkt 24.3.2 om Kredittilsynets behandling i dag av de mest bagatellmessige overtredelsene. I slike saker sender Kredittilsynet normalt et brev med advarsel om at alvorlige eller gjentatte brudd kan bli politianmeldt. Advarselen har ellers ingen formell eller direkte rettslig betydning. Innføring av en adgang til å ilegge formell advarsel vil kunne gi en hensiktsmessig reaksjonsform ved de minst alvorlige overtredelser og vil samtidig medføre et rettslig grunnlag for å kunne reagere med straff ved gjentagelser. Samtidig vil slike advarsler være enhetlig regulert og gi overtrederen formelle rettigheter i form av krav til forhåndsvarsel, klageadgang osv. Det vises til drøftelsene i punkt 13.9 og forslaget til ny straffeloven § 61a. Ellers understreker utvalget at ny overtredelse etter en slik advarsel ikke nødvendigvis skal bringe saken over i straffesporet. Dette må vurderes konkret, bl.a. i lys av overtredelsenes alvor, graden av skyld, nærhet i tid osv. Også en gjentatt overtredelse bør kunne lede til (ny) administrativ sanksjon, hvis den anses mindre alvorlig. Om offentliggjøring av formell advarsel vises til de generelle vurderinger i punkt 12.9.

Utvalget antar det er lite aktuelt å innføre en hjemmel for administrativ inndragning, se generell omtale i punkt 11.3.2.4 og 13.7. Overtredelse av meldepliktsbestemmelsene er ikke omfattet av gjeldende bestemmelse om vinningsavståelse i verdipapirhandelloven § 14-2, som gjelder ved overtredelse av en rekke andre bestemmelser i verdipapirhandelloven. Det antas mindre praktisk at ”ordinære” overtredelser av meldeplikten skjer i vinnings hensikt eller at en slik overtredelse i seg selv medfører noen vinning. Ved grovere overtredelser, f.eks. for å skjule en annen økonomisk gunstig og ulovlig transaksjon som innsidehandel e.l., må det antas at saken blir oversendt påtalemyndigheten for straffeforfølgning. Inndragning av eventuell vinning vil da kunne medtas i den strafferettslige behandling etter de alminnelige inndragningsbestemmelser i straffeloven.

For helhetens skyld bemerkes at administrativt rettighetstap ikke anses aktuelt. Overtredelse av meldepliktsbestemmelsene har ikke særskilt tilknytning til virksomhet som drives i medhold av noen offentlig tillatelse.

I samsvar med de generelle drøftelser i punkt 13.3.1 foreslår utvalget følgende nye bestemmelse i verdipapirhandelloven om administrative sanksjoner ved brudd på bestemmelsene om meldeplikt:

Ӥ 14-3. Administrative sanksjoner.

Kredittilsynet kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 3-1 eller § 3-3 første ledd administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr) og bokstav f (formell advarsel). Medvirkning kan sanksjoneres på samme måte.

Ved utmåling av overtredelsesgebyr skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon. Forskriften kan inneholde bestemmelser om tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt gebyret eller tilleggsbetalingen, er ansvarlig for at dette blir betalt.”

Utvalget antar skyldkravetbør være som i straffebestemmelsen. Videre foreslås fastsatt at medvirkning til slike overtredelser skal kunne sanksjoneres på samme måte. For det første gir dette best sammenheng og harmoni med reguleringen i straffebestemmelsen av de vesentlige overtredelser, hvor medvirkning kan straffes, jf. nærmere i punkt 24.5.2. For det andre er det hensiktsmessig at det gjøres klart direkte i lovteksten at en administrativ sanksjon skal kunne rettes (også) mot den som overtrer bestemmelsen på vegne av et foretak, dvs. ved foretakets handel i egne aksjer. Dette vil kunne være andre personer enn dem som har det formelle ansvar på vegne av et aksjeselskap etter aksjeloven, dvs. styret eller daglig leder. For det tredje vil medvirkerens forhold – på samme måte som i forhold til straffebestemmelsen – etter omstendighetene kunne fremstå som mer graverende enn hovedmannens, for eksempel hvis en megler overtaler eller forleder en primærinnsider til ikke å sende en melding for å skjule en planlagt transaksjon/oppkjøp/posisjonering som megleren selv har økonomisk interesse i. Administrative sanksjoner bør da kunne ilegges i tilfeller hvor overtredelsen ikke er så vesentlig at straffansvar er aktuelt. Også for medvirkning vil skyldkravene være forsett eller uaktsomhet.

Om administrativt overtredelsesgebyr som foretakssanksjon, vises til omtale av forslaget til ny forvaltningsloven § 51 i punkt 13.10. For overtredelse av meldepliktsbestemmelsene antas dette særlig praktisk ved overtredelser foretatt av utstederselskapet selv ved handel i egne aksjer o.l. Foretakssanksjon kan også tenkes aktuelt overfor medvirkeren til en privatpersons overtredelse av reglene, for eksempel et verdipapirforetak.

Etter lovutkastet ovenfor om administrative sanksjoner kan Kongen gi nærmere forskrifter om utmåling av sanksjon, dvs. regler om fastsettelse av overtredelsesgebyrets størrelse. Utvalget har for meldepliktsovertredelsene ikke funnet det hensiktsmessig å fastsette noen nærmere rammer for dette i loven selv, f.eks. i form av øvre grense for gebyrets størrelse, kriterier for inndeling av ulike gebyrnivåer mv. Selv for de mindre alvorlige overtredelser som forutsettes sanksjonert med administrativt gebyr, antas det i praksis å være relativt stor variasjon i omstendighetene rundt den enkelte overtredelse, og herunder i hvilke forhold som vil være relevant for utmåling av gebyret. Videre forutsettes som nevnt ovenfor, at også mer alvorlige overtredelser etter omstendighetene skal kunne møtes med administrative sanksjoner, og ikke nødvendigvis må politianmeldes for straffeforfølgning. Overtredelsene vil i praksis kunne være relatert til svært store beløp, dvs. verdien av den transaksjon som unnlates meldt osv, og overtrederne vil kunne være personer eller foretak med svært varierende økonomisk situasjon. Også det sistnevnte bør anses relevant ved utmåling av overtredelsesgebyr. Utvalget ser derfor ikke grunn til å fastsette noen øvre grense for gebyret direkte i loven.

Slike regler kan imidlertid fastsettes i forskrift, dersom det anses hensiktsmessig. Behovet for detaljeringsnivå vil her måtte vurderes konkret, herunder om det for eksempel er tilstrekkelig å fastsette generelle momenter som skal vektlegges i en skjønnsmessig utmåling av gebyret. Som nevnt antas at det vil være betydelige variasjoner i de konkrete omstendigheter rundt de ulike overtredelser. Noen ren standardisering – for eksempel av den art man har ved forenklet forelegg for fartsovertredelser og andre trafikkforseelser – synes vanskelig. For eksempel er transaksjonens størrelse i seg selv ikke et egnet kriterium for en direkte differensiering, da betydningen av dette må ses i forhold til verdipapirets art og likviditet, og andre forhold som har betydning for om transaksjonen fremstår som mer eller mindre kursrelevant.

Det vises ellers til forslaget og drøftelsene i punkt 24.5.2 til straffebestemmelsens vesentlighetskrav. Etter denne skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld. Utvalget forutsetter at det i stor utstrekning vil være de samme momenter som er relevante ved utmåling av overtredelsesgebyr, som ved vurderingen av overtredelsens grovhet i forhold til straffebestemmelsen. Det vises for så vidt til drøftelsene i punkt 24.5.2 foran. Utvalget foreslår derfor at det også i lovbestemmelsen om administrative sanksjoner ved overtredelse av meldeplikten, inntas en uttrykkelig regulering av at det ved utmåling av overtredelsesgebyr det særlig skal legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld. Se lovforslagets annet ledd ovenfor.

For overtredelser som i dag sanksjoneres med bøter, men etter forslaget avkriminaliseres og underlegges administrativt overtredelsesgebyr, kan det synes naturlig å videreføre det bøtenivå som ØKOKRIM har utviklet i sin praksis. Det vises til omtale i punkt 24.3.2. For overtredelser som i dag ligger under terskelen for når Kredittilsynet har gått til politianmeldelse, bør gebyrnivået naturlig ligge noe lavere.

Etter utvalgets oppfatning, bør det ikke være noen absolutt forutsetning for at sanksjonskompetansen skal kunne benyttes at Kongen gir slike forskrifter med nærmere regler. I så fall vil gebyrer måtte utmåles skjønnsmessig innenfor og i samsvar med de retningslinjer og relevante momenter som følger av lovutkastets annet ledd og bestemmelsens forarbeider. Det vises i denne sammenheng også til omtalen foran om forholdet til videreføring av ØKOKRIMs praksis mv. Det vil være full klageadgang over ilagte overtredelsesgebyrer. Utvalget viser også til punkt 12.8.6, om omfanget domstolenes prøvelsesrett ved overprøving av administrative sanksjoner. Utvalget forutsetter der at domstolene i prinsippet bør kunne foreta en prøving av sanksjonens størrelse, utover den vanlige gyldighetskontrollen knyttet til lovanvendelse, saksbehandlingsfeil og myndighetsmisbruk mv. Det overordnede departement vil ellers kunne følge utviklingen, og eventuelt gripe inn med regulering hvis det anses hensiktsmessig.

Ilagt overtredelsesgebyr må inneholde bestemmelse om frist for oppfyllelse (betaling). Dette forutsettes fastsatt i det enkelte vedtak. Utgangspunktet må være at overtrederen gis en rimelig frist for oppfyllelse, i samsvar med god forvaltningsskikk. Utvalget viser her til forslaget til ny § 45 (overtredelsesgebyr) i forvaltningsloven, jf. omtale i punkt 13.4. Etter utkastet § 45 første ledd annet punktum, vil oppfyllelsesfristen være fire uker fra vedtaket ble truffet, med mindre annet er fastsatt i forskrift eller i det enkelte vedtak. Uansett må det opplyses om fristen i vedtaket.

Klage over ilagt overtredelsesgebyr vil etter den alminnelige regel i forvaltningsloven § 42 ikke ha oppsettende virkning for vedtakets iverksettelse, herunder for betalingsplikten, med mindre underinstansen eller klageinstansen beslutter noe annet.

Med hjemmel i tredje ledd i utkastet til bestemmelse om administrative sanksjoner, vil det imidlertid kunne gis nærmere og avvikende regler om oppfyllelsesfrister og om oppsettende virkning ved klage mv., jf. at forskriften også kan omfatte regler om ”gjennomføring av sanksjon”.

Om inndrivelse (fullbyrding) og om overtredelsesgebyret som tvangsgrunnlag for utlegg, vises til punktene 12.10 og 13.4 og utvalgets forslag til ny forvaltningsloven § 45 tredje ledd.

Fotnoter

1.

Lov 18. juni 1965 nr. 4.

2.

Per 30. desember 2001 var det 2 121 765 personbiler i den norske bilparken.

3.

Tall fra Statens Innkrevingssentral.

4.

Se forskrift 19. februar 1990 nr. 119 om krav til sykkel § 5 nr. 2.

5.

Forskrift 23. februar 1979 om førerkort og førerprøve mv. Rundskriv nr. G-102/2000 11. desember 2000 Håndhevingsinstruks vedrørende nektelse og inndragning av førerkort, nektelse og tilbakekalling av kjøresedler, fastsettelse av kjøreforbud m.v.

6.

Visse typer motorvogner kan etter nærmere regler føres uten førerkort, jf. førerkortforskriften §§ 5 og 6. (Reglene omfatter saktegående motorvogn, moped – som imidlertid krever mopedførerbevis – traktor og motorredskap.)

7.

Utvalget antar at dette i alle fall gjelder bestemmelsene i §§ 1, 2, 11, 16, 22a, 24 a, 27 og 30.

8.

Forskrift 17. september 1993 nr. 855 om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen og forskrift 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr.

9.

Forskrift 29. juni 1990 nr. 492 om forenklet forelegg i vegtrafikksaker. Se oversikten over overtredelsestyper som omfattes i punkt 19.3.1.

10.

Grensen for avgjørelse ved forenklet forelegg er inntil 25 km/t for høy hastighet der fartsgrensen er 60 km/t eller lavere, og inntil 35 km/t for høy hastighet der fartsgrensen er 70 km/t eller mer, jf. punkt 17.2.

11.

Tall fra Statens Innkrevingssentral.

12.

Andre klagesaker i denne kategorien er for eksempel klage over bilbeltegebyr, men det er opplyst at det er veldig få slike saker.

13.

Totale utgifter for 2002 var nesten 191 milliarder kroner. Per 30. november 2002 oppebar 1 210 511 personer pensjon eller overgangsstønad. I tillegg var det 404 064 andre stønadstilfeller. Utgiftene til dagpenger under arbeidsløshet var nærmere 2 milliarder kroner. Jf. Folketrygden nøkkeltall 2002, Rikstrygdeverkets utredningsavdeling, februar 2003.

14.

Lov 28. februar 1997 nr. 19.

15.

Lov 27. juni 1947 nr. 9.

16.

Dessuten kan opplysningsplikten være nærmere spesifisert for enkelte ytelser. I kapittel 8 om sykepenger er det således gitt en særlig bestemmelse om medvirknings- og opplysningsplikt i § 8-8.

17.

Jf. Ot. prp. nr. 29 (1995-96) side 181.

18.

Jf. Ot. prp. nr. 29 (1995-96) side 181.

19.

Jf. NOU 2002: 4 Ny straffelov.

20.

Det er opplyst at det i år 2000 ble det anmeldt 140 forhold om overtredelse av straffeloven §§ 166 og/eller 270. Om lag en tredjedel av disse ble henlagt.

21.

Jf. Straffelovkommisjonens generelle holdning til kriminalisering av uaktsomme overtredelser i delutredning VII, NOU 2002: 4 Ny straffelov punkt 4.3.1.

22.

Tidligere var det Rikstrygdeverket som foretok vurderingen av om saker skulle anmeldes. Ansvaret er nå delegert til fylkestrygdekontorene i et forsøk på å korte ned tiden mellom lovbrudd og en eventuell straffesanksjon. Det er imidlertid opplyst at det likevel fortsatt i mange tilfeller går lang tid før politiet får saken.

23.

Brev av 7. september 2001 fra Sosial- og helsedepartementet til Sanksjonsutvalget side 38. Se punkt 8.3 og 8.4 om Sanksjonsutvalgets forespørselsnotat til departementene, svarene og oppfølgingsmøter.

24.

Lov 13. juni 1980 nr. 24.

25.

Lov 19. juni 1969 nr. 66.

26.

Lov 10. juni 1966 nr. 5.

27.

Kilde: Politiets straffesakssystem, Strasak.

28.

Tall fra Statens Innkrevingssentral.

29.

Tallet gjelder tilleggsskatt ilagt ved ordinær ligning, og omfatter ikke endringssaker.

30.

Toll og avgiftsdirektoratet har således opplyst at det i 2002 ble det ilagt tilleggstoll i 269 tilfeller. Tillegget var høyere enn kr 100 000 i 38 saker, mellom kr 50 000 og 100 000 i 21 saker, mellom kr 10 000 og 50 000 i 83 saker og under kr 10 000 i 127 saker.

31.

Lov 13. juni 1980 nr. 24.

32.

Lov 28. februar 1997 nr. 19.

33.

Jf. Ot. prp. nr. 21 (1991-92) side 41.

34.

Skd. nr. 3/02 av 24. januar 2002.

35.

Det foreslås imidlertid å lovfeste et uttrykkelig uaktsomhetskrav med omvendt bevisbyrde i lovutkastet § 10-6 Vilkår for ileggelse av tilleggsskatt.

36.

Laveste sats endres imidlertid til 10 % mot 15 % i dag, jf. lovutkastet § 10-10 Satser for tilleggsskatt.

37.

Se lovutkastet § 4-10 nr. 5, jf. utkastet § 10-11 Saksbehandling ved ileggelse av tilleggsskatt, særlig nr. 1 bokstav b og c.

38.

Se lovutkastet § 4-11 Bevissikring.

39.

Se lovutkastet § 10-1 Gebyr ved forsinket levering av selvangivelse mv., jf. § 10-2 nr. 3. Forslaget er nærmere behandlet i Tilleggsskatteutvalgts utredning punkt 11.4.2.

40.

Se lovutkastet § 10-1 Gebyr ved forsinket levering av selvangivelse mv., jf. lovutkastet § 10-2 nr. 3.

41.

Se Tilleggsskatteutvalgts utredning punkt 11.4.2.

42.

Lov 19. juni 1969 nr. 66.

43.

Subjekter som er oppgavepliktige etter kapittel 8.

44.

Skd. nr. 3/02 av 24. januar 2002.

45.

Lov 10. juni 1966 nr. 5.

46.

Forskrift 15. desember 1967 nr. 8962 til tolloven (tollforskriften).

47.

Ved Besl. O. nr. 73 (2002-2003) ble øvre strafferamme i tolloven § 66 hevet til 6 år, jf. Ot. prp. nr. 38 (2002-2003). (Vedtaket er ikke sanksjonert per 04.04.03.)

48.

Forskrift 24. august 1999 nr. 959 om bruk av forenklet forelegg i mindre alvorlige tilfeller av ulovlig innførsel.

49.

Lov 17. juli 1998 nr. 56.

50.

Lov 21. juni 1985 nr. 78.

51.

Jf. forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 om innsending av årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret og rett til innsyn i årsregnskap mv.

52.

Kilde: Brønnøysundregistrene.

53.

Lov 15. januar 1999 nr. 2.

54.

Ordinær overtredelse (annet ledd): 3 måneder, gjentatt ordinær overtredelse (andre og tredje ledd: 6 måneder, vesentlig overtredelse: 3 år, gjentatt vesentlig overtredelse: 4,5 år, skjerpet vesentlig overtredelse: 6 år, gjentatt skjerpet vesentlig overtredelse: 9 år.

55.

Sml. straffeloven § 67.

56.

Forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 om innsending av årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret og rett til innsyn i årsregnskap mv.

57.

Brev til Nærings- og handelsdepartementet av 27. august 2001.

58.

Brev til Nærings- og handelsdepartementet av 27. august 2001.

59.

Brev til Nærings- og handelsdepartementet av 27. august 2001.

60.

Brev til Nærings- og handelsdepartementet av 27. august 2001.

61.

Lov 29. mai 1981 nr. 38.

62.

Lov 15. mai 1992 nr. 47.

63.

Uttalelse inntatt i brev til utvalget fra Miljøverndepartementet av 3. september 2001.

64.

Lov 21. juni 1996 nr. 38.

65.

Gebyret er fastsatt i St. prp. nr. 1 (2001-2002) som budsjettvedtak, og ble ikke endret ved siste statsbudsjett.

66.

Se forskrift 31. januar 1986 nr. 228 om autorisasjon av preparanter § 5.

67.

Se forskrift 15. februar 1999 nr. 357 om hold av vilt i fangenskap, oppdrett av vilt i innhegnet område, og om jakt på oppdrettet utsatt vilt § 5-6, jf. viltloven § 26.

68.

Uttalelsen er inntatt i brev fra Miljøverndepartementet til utvalget av 3. september 2001.

69.

Forskrift 18. desember 1992 nr. 1176 om fiskeforvaltning på statsgrunn kapittel 4.

70.

Lov 19. juni 1997 nr. 79.

71.

ØKOKRIMs skriftserie nr. 14, august 2002, som veiledning til de lokale politidistriktene.

72.

ØKOKRIMs skriftserie nr. 14, august 2002, side 2.

73.

Begge basert på to ikke vedtatte forelegg fra hhv 2001 og 2002.

74.

ØKOKRIMs skriftserie nr. 14, august 2002, side 4.

75.

Jf. punkt 2.3.4.

76.

Jf. NOU 1996: 2 punkt 5.4.5 side 75-76.

77.

Jf. Ot. prp. nr. 29 (1996-97) side 48.

78.

Det vises også til pkt 4.1 om straffutmålingsmomenter i erfaringskompendiet inntatt i ØKOKRIMs skriftserie nr. 14, august 2002.

Til dokumentets forside