NOU 2003: 15

Fra bot til bedring— Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff

Til innholdsfortegnelse

Del 5
Gjennomføringen av en regelverksreform, lovutkast og konsekvenser

25 Opplegg for gjennomføring av en regelverksreform

25.1 Kapittelsammendrag

Utvalget anbefaler at man først etablerer generelle rammer for et enhetlig og helhetlig administrativt sanksjonssystem gjennom endringer i straffeloven, straffeprosessloven, forvaltningsloven og tvangsfullbyrdelsesloven, og at eventuell ny særlovgivning utformes i tråd med dette.

Dernest bør revisjon av de eksisterende særlovene ta til. Utvalget anbefaler at man starter med de særlovene som likevel skal revideres, og et utvalg av forvaltningsområder som kan egne seg for å prøve ut regelverksendringene.

Utvalget anbefaler også at det settes en tidsfrist for når regelverksreformen som helhet skal være gjennomført.

25.2 Innledning

Forslagene i denne utredningen tar sikte på å etablere et helhetlig system for administrative sanksjoner som legger bedre til rette for å håndheve handlingsnormer uten nødvendigvis å gjøre overtredelsene straffbare. Ved å etablere et helhetlig system for administrative sanksjoner får lovgiver et alternativ til strafferettslige bestemmelser når nye lover skal vedtas.

Utvalget anbefaler også at eksisterende særlover gjennomgås slik at lovverket blir mest mulig enhetlig. Det bør vurderes om det er nødvendig at overtredelser er straffbare, eller om det vil være tilstrekkelig med administrative sanksjoner for å sikre tilstrekkelig etterlevelse. Det er videre påkrevet med et klarere skille mellom sanksjoner som er vesentlig pønalt begrunnet, og andre forvaltningstiltak. I tillegg vil et enhetlig system for administrative sanksjoner gi større fleksibilitet i håndhevingen. Etter utvalgets oppfatning vil dette kunne gjøre lovgivningen mer effektiv.

Utvalgets forslag vil legge til rette for å:

  • Unngå nykriminalisering: Det blir enklere for lovgiver å benytte andre sanksjoner enn straff når nye lover skal utformes.

  • Avkriminalisere eksisterende handlingsnormer: Endring av eksisterende lovgivning i tråd med utvalgets forslag, vil innebære at brudd på enkelte handlingsnormer som nå er belagt med straff, heller kan møtes med administrative sanksjoner, og samtidig gjøre det klarere hvilke handlingsnormer straff skal være knyttet til.

  • Effektivisere håndhevingen: Et mer fleksibelt sanksjonssystem vil gjøre det mulig å tilpasse sanksjonen bedre til overtredelsens art og alvorlighet, ved at forvaltningen i mindre grad enn før står overfor valget mellom enten å benytte et snevert sett av administrative sanksjoner eller å anmelde forholdet til politiet – eller i noen tilfeller å unnlate å sanksjonere.

  • Effektivisere lovarbeidet: Et helhetlig sanksjonssystem, med blant annet saksbehandlingsregler og regler for klage og domstolsprøving, vil gjøre administrative sanksjoner til et mer anvendelig alternativ for lovgiver.

  • Forenkle lovverket: Utvalgets forslag tar sikte på å hindre ulik begrepsbruk og uklarheter i lovverket, ved at likeartede sanksjoner gis likelydende benevnelser og kategoriseres enten som sanksjon eller som annet forvaltningstiltak. Med dette vil man unngå uklarheter med hensyn til om tiltak fra forvaltningens side er en sanksjon eller et annet forvaltningstiltak. Dette får igjen betydning for enkelte saksbehandlingsregler og kan medføre ulike rettigheter og plikter for den enkelte.

25.3 Forslag til gjennomføring

25.3.1 Regelverksreform i tre trinn

Utvalget foreslår at man først etablerer rammene for et helhetlig administrativt sanksjonssystem. Dette er etter utvalgets syn avgjørende for de endringene i særlovene som utvalget tar til orde for. Utvalget foreslår konkrete endringer i forvaltningsloven, straffeloven, straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

For at et administrativt sanksjonssystem i tråd med utvalgets forslag skal kunne gjøres gjeldende, må de enkelte særlovene hjemle bruken av administrative sanksjoner, og eventuelle straffehjemler må i noen tilfeller endres. Utvalget har derfor foreslått mønsterbestemmelser for hvordan straff og adgangen til å ilegge administrative sanksjoner kan reguleres i særlovene. Slike endringer kan gjøres gjeldende for ny lovgivning og for eksisterende lovgivning.

Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å skissere et helhetlig og enhetlig system for administrativ sanksjonering som kan anvendes på tvers av forvaltningsområdene. For å oppnå dette foreslår utvalget at hjemmel til å ilegge administrative sanksjoner plasseres i den enkelte særlov, og at det gis supplerende generelle bestemmelser om sanksjonene i forvaltningsloven. Det trengs god kunnskap om de enkelte forvaltningsområdene for å vurdere hvilke administrative sanksjoner det er behov for og om det trengs spesiell regulering av særskilte spørsmål. På noen områder kan endringer i tråd med utvalgets forslag kreve mer utredning, på andre områder kan endringene gjennomføres raskere. En total gjennomgang av alle forvaltningsområder på en gang vil være ressurskrevende. Det kan også være nyttig for tunge og komplekse forvaltningsområder å høste erfaring fra andre forvaltningsområders lovgivningsprosess. Det er derfor ikke nødvendig, og heller ikke ønskelig, å gjennomføre endringene som utvalget forslår, i all forvaltningslovgivning samtidig. Utvalget vil likevel understreke at effekten av omleggingen – i forhold til målene om å avkriminalisere overtredelser som nå er straffbare, å hindre nykriminalisering, å effektivisere håndhevingen og å forenkle lovgivningsprosessen – taler for at endringene gjennomføres på en så stringent og rask måte som mulig.

Utvalget vil foreslå at regelverksreformen gjennomføres i tre trinn:

  1. Det generelle grunnlaget for gjennomføring av et administrativt sanksjonssystem etableres ved endringer av forvaltningsloven, straffeloven, straffeprosessloven, tvistemålsloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

  2. Det nye systemet for administrative sanksjoner og regulering av straffbarhetsvilkår gjennomføres for ny lovgivning der det er aktuelt.

  3. De eksisterende særlovene gås gjennom slik at sanksjonshjemler og straffebestemmelser endres.

25.3.2 Et helhetlig system som setter rammer

Utvalget anbefaler at man så raskt som mulig etter høring og vurdering i departementet og regjeringen, legger frem for Stortinget de generelle endringene som er nødvendige for å etablere et helhetlig administrativt sanksjonssystem. Utvalget vil også vise til at forslagene i denne utredningen er et bidrag til å følge opp Straffelovkommisjonens utredning, som fremhever administrative sanksjoner som et alternativ til straff.

Stortinget bør presenteres for helheten i oppbyggingen av et administrativt sanksjonssystem og særlig hvordan administrative sanksjoner avgrenses mot straff og andre forvaltningstiltak. Det bør tas til orde for at ny lovgivning skal følge det begrepsapparatet og den lovstruktur Justisdepartementet og regjeringen på grunnlag av utvalgets utredning, finner grunn til å anbefale. Det bør i tillegg gjøres rede for hvordan regelverksreformen videre skal gjennomføres for det eksisterende lovverket. Prinsippene for reguleringen av administrative sanksjoner bør innarbeides i Justisdepartementets veiledning ”Lovteknikk og lovforberedelse” (Justisdepartementets lovavdeling 2000).

25.3.3 Gjennomføring av endringer i særlovene

I tillegg til at et administrativt sanksjonssystem gjøres gjeldende for ny lovgivning, vil utvalget anbefale at de enkelte særlovene revideres i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag.

Denne revisjonen kan gjennomføres skrittvis:

  1. For alle særlover som er til revisjon, skal det vurderes om eksisterende straffetrusler er nødvendige og om det er behov for administrative sanksjoner. Utformingen av eventuelle straffebud skal utformes slik at straff knyttes til overtredelser av særskilt angitte handlingsnormer.

  2. Enkelte særlover og forvaltningsområder plukkes ut og blir gjenstand for revisjon i tråd med utvalgets forslag. Dette kan være forvaltningsområder der

    • forvaltningen selv gir uttrykk for at det er behov for et mer fleksibelt og bedre tilpasset sanksjonssystem – og det derfor er en klar interesse i å implementere regelverket,

    • det er et stort volum av saker – og det derfor kan være en betydelig gevinst å hente ut av et mer fleksibelt og effektivt sanksjonssystem,

    • det ikke er behov for særskilte ordninger eller avvikende regulering i forhold til forslagene i denne utredningen – og som derfor egner seg godt for å prøve ut det nye sanksjonssystemet.

  3. Det settes en tidsfrist for når alle særlover skal være gjennomgått og brakt i overensstemmelse med et helhetlig og enhetlig sanksjonssystem.

Denne fremgangsmåten vil kunne bidra til å gjennomføre regelverksreformen med minst mulig ressursbruk til selve lovgivningsprosessen. Utvalget vil ikke anbefale at det nye regelsettet tas i bruk kun i nye lover og i lover som likevel skal revideres. Det vil i tilfelle ikke bidra vesentlig til å få et enklere og mer enhetlig lovverk. Noe av hensikten med omleggingen – å få et ens og stringent system som øker effektiviteten og legger til rette for avkriminalisering – blir tapt. Reformen vil miste fremdrift, og begrensinger av gjennomføringen av reformen på denne måten vil signalisere at omleggingen ikke har prioritet.

Å innføre endringene for lover som er til revisjon og samtidig gjennomføre en regelverksreform for et knippe av forvaltningsområder, kan derimot ha store fordeler. Det vil være nyttig om noen forvaltningsområder går foran og høster erfaringer med gjennomføring av regelverksendringene og setter ”standard” for hvordan sanksjonshjemler og straffebud skal utformes i særlovene. Dette gjøres antakelig mest effektivt om man starter med forvaltningsområder som oppfyller ett eller flere av strekpunktene under punkt 2 over.

Revisjonsperioden bør likevel ikke strekkes for langt ut i tid, slik at det blir en uforholdsmessig lang overgangsperiode med sprik i lovgivningen.

25.4 Klare styringssignaler og organisering

En vellykket gjennomføring av regelverksreformen krever at det gis klare styringssignaler og at reformen gis tilstrekkelig prioritet fra fagdepartementene og regjeringen. Utvalget vil anta at de forvaltningsorganene som ser klare fordeler av et nytt sanksjonssystem, vil ha fremdrift i reformarbeidet. For at reformen skal ha full effekt, kanskje særlig for målsettingen om avkriminalisering og forenkling, er det viktig at reformen også gjennomføres på forvaltningsområder der behovet kanskje ikke synes like påtrengende sett fra det enkelte forvaltningsorganets side.

Utvalget vil tro at regjeringen selv har det beste utgangspunktet for å ta stilling til hvordan arbeidet med regelverksreformen bør organiseres. Utvalget vil likevel anta at de enkelte særlovene bør gjennomgås av faggrupper for de enkelte forvaltningsområdene. Hovedtyngden av arbeidet med å gjennomføre en enhetlig reform for hele forvaltningen vil falle på de enkelte sektormyndighetene.

For å sikre at reformen ikke blir svekket med mange særordninger og at unødvendige straffebud blir beholdt fordi de er ”kjekke å ha”, bør selve reformprosessen styres og kvalitetssikres fra sentralt hold. En mulighet er å sette ned en sentral styringsgruppe som kan se til at reformen gjennomføres etter intensjonene. Sammen med en innarbeiding av prinsippene i Justisdepartementets veiledning ”Lovteknikk og lovforberedelse” og reglene i utredningsinstruksen, bør dette kunne sikre tilstrekkelig tyngde og autoritet slik at endringene blir gjennomført på en enhetlig måte og innen akseptabel tid.

26 Mønsterbestemmelser og samlet lovutkast med merknader

26.1 Mønsterbestemmelser med merknader

26.1.1 Innledning

Utvalget foreslår at administrative sanksjoner og tvangsmulkt dels reguleres i særlov, dels av de generelle bestemmelsene som foreslås i forvaltningsloven nytt kapittel IX og X. I punkt 13.3 drøftes hvilke regler om administrative sanksjoner som normalt bør stå i særlov, og hvilke regler som er egnet for generell regulering i forvaltningsloven. I punkt 15.4 drøftes tvangsmulkt.

For å legge til rette for et enhetlig sanksjonssystem, og for å lette arbeidet med en regelverksreform, har utvalget utarbeidet mønsterbestemmelser som kan tjene som ”mal” for sanksjonsbestemmelser og bestemmelser om tvangsmulkt i særlovgivningen.

I tillegg til mønsterbestemmelser for administrative reaksjoner har også utvalget utarbeidet mønsterbestemmelse for straffebud. Denne ”malen” er også ment å bidra til at det foretas en nærmere vurdering av hvilke handlingsnormer i særlovgivningen som skal strafflegges.

Utvalget foreslår altså tre typer mønsterbestemmelser, nemlig for

  • straff,

  • administrative sanksjoner og

  • tvangsmulkt.

For straff og administrative sanksjoner foreslås to alternative mønsterbestemmelser. For tvangsmulkt foreslås en mønsterbestemmelse for automatisk tvangsmulkt og en mønsterbestemmelse for tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen.

26.1.2 Mønsterbestemmelser for straffebud 1

Alternativ 1 (kvalifikasjonskrav for alle handlingsnormer):

Den som 2 forsettlig eller uaktsomt vesentlig 3 overtrer [bestemmelsene i §§...] 4 eller bestemmelse gitt i medhold av loven når det i forskriften 5 er fastsatt at slik overtredelse 6 av den aktuelle bestemmelse 7 er straffbar, straffes med bøter eller fengsel inntil [...måneder/år] 8. Dersom 9 personen eller foretaket 10 tidligere er ilagt sanksjon 11 for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, 12 kan 13 straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig. 14

Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld. 15

Alternativ 2 (kvalifikasjonskrav for noen handlingsnormer, men ikke for alle): 16

Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer [bestemmelsene i §§...], straffes med bøter eller fengsel inntil [...måneder/år].

På samme måte straffes den som forsettlig eller uaktsomt vesentlig overtrer [bestemmelsene i §§...] eller bestemmelse gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at slik overtredelse av den aktuelle bestemmelse er straffbar. Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, kan straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig.

Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.

26.1.3 Mønsterbestemmelser om administrative sanksjoner

Alternativ 1: 17

Ved forsettlig eller uaktsom 18 overtredelse av [bestemmelsene i §§...] 19, kan 20 [forvaltningsorganet – personell kompetanse] 21 ilegge [overtrederen – ansvarssubjektet] 22 administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav [...]. 23 Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften 24 er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse 25 kan medføre administrativ sanksjon. 26

Kongen kan gi 27 forskrift med nærmere regler om fastsettelse 28 og gjennomføring 29 av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel IX. 30 Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente 31 og tilleggsgebyr 32 dersom overtredelsesgebyr, 33 tilleggsbetaling 34 eller inndragningsbeløp 35 ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt. 36

Alternativ 2: 37

[Forvaltningsorganet – personell kompetanse] kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt overtrer [bestemmelsene i §§ ...], administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav [...]. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre administrativ sanksjon.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon, herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel IX. Forskriften kan inneholde bestemmelser om rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling eller inndragningsbeløp ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt sanksjonen, er ansvarlig for at dette blir betalt.

26.1.4 Mønsterbestemmelser om tvangsmulkt

Mønsterbestemmelse om automatisk tvangsmulkt: 38

Ved manglende oppfyllelse av plikten etter § [...], 39 skal 40 det betales tvangsmulkt etter reglene i forvaltningsloven § 58. Tvangsmulkten løper fra [...]. 41 Kongen gir regler om tvangsmulktens størrelse og varighet 42 og eventuelle andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring, 43 og kan herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel X. 44

Mønsterbestemmelse om tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen: 45

For å sikre at plikt etter [... (lov, forskrift, enkeltvedtak/pålegg)] 46 blir oppfylt, kan 47 [... (forvaltningsorganet)] 48 ilegge [... (den ansvarlige)] 49 tvangsmulkt etter reglene i forvaltningsloven § 59. Kongen gir regler om tvangsmulktens størrelse og varighet og eventuelle andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring, og kan herunder fravike bestemmelsene om dette i forvaltningsloven kapittel X. 50

26.2 Lovutkast med merknader til de enkelte bestemmelsene

26.2.1 Endringer i straffeloven

Lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) endres slik:

Ny § 61a skal lyde:

§ 61a. 51

Der loven setter som vilkår for straff 52 at personen eller foretaket 53 tidligere er ilagt sanksjon, 54 kan straff bare ilegges dersom 55

  1. den tidligere sanksjonen er en strafferettslig reaksjon 56 eller en administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, 57 og 58

  2. den nye overtredelsen er begått 59 mindre enn 2 år etter at den tidligere sanksjonen ble endelig. 60

Ny § 81a skal lyde:

§ 81a. 61

Når ikke annet er bestemt, 62 er overtredelser som etter loven 63 kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, 64 bare undergitt offentlig påtale når forholdet 65 er anmeldt 66 av forvaltningen 67 eller det kreves av allmenne hensyn. 68

Anmeldelsen må være fremsatt senest 1 år 69 etter at forvaltningen 70 er kommet til kunnskap om den straffbare handling og om hvem som har foretatt den. 71

26.2.2 Endringer i vegtrafikkloven

Vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4 (vegtrafikkloven) endres slik:

§ 31b oppheves.

26.2.3 Endringer i tolloven

Lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll (tolloven) endres slik:

§ 68 oppheves.

26.2.4 Endringer i forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) endres slik:

Nytt § 13 tredje ledd skal lyde: 72

Taushetsplikt etter første ledd omfatter ikke opplysning om vedtak 73 om administrativ sanksjon som omtalt i § 44 annet ledd, eller om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli 74 basert på, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold 75 som må anses som personlige eller som omfattes av første ledd nr. 2.

§ 13 tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

Nytt kapittel IX skal lyde:

Kapittel IX. Administrative sanksjoner

§ 44. (definisjoner og anvendelsesområde) 76

En administrativ sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av 77 et forvaltningsorgan 78 med hjemmel i lov, 79 som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, 80 og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. 81

Som administrative sanksjoner 82 regnes blant annet: 83

  1. overtredelsesgebyr

  2. tilleggsbetaling

  3. tap av offentlig ytelse

  4. administrativ inndragning

  5. administrativt rettighetstap

  6. formell advarsel

Når loven 84 gir hjemmel for å anvende ulike administrative sanksjoner, kan forvaltningsorganet ilegge en eller flere av disse. 85

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder som utfyllende regler når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov. 86

§ 45. (overtredelsesgebyr) 87

Når det særskilt er fastsatt i lov, 88 kan 89 forvaltningsorganet 90 pålegge den ansvarlige 91 for en overtredelse å betale et pengebeløp til statskassen (overtredelsesgebyr). 92 Når ikke annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov 93 eller i enkeltvedtak, 94 er oppfyllelsesfristen 4 uker fra vedtaket ble truffet.

Overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle. 95 Der det skal anvendes faste satser må disse fremgå av lov eller forskrift. 96 Dersom det ikke skal anvendes faste satser, bør det i lov eller forskrift 97 angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og det skal fastsettes et maksimum. 98

Forhåndsvarsel 99 kan 100 unnlates når overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser.

Endelig vedtak 101 om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. 102

§ 46. (tilleggsbetaling) 103

Når det for avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger 104 til avgiftsforvaltningen 105 om egen avgiftsforpliktelse 106 er særskilt fastsatt i lov, 107 kan 108 forvaltningsorganet, 109 når opplysningssvikten 110 har ført til eller kunne ha ført til unndragelse av avgift, 111 treffe vedtak om at den ansvarlige 112 skal betale et tillegg. Tilleggsbetalingen fastsettes i prosent av det beløp som er eller kunne vært unndratt. 113

Tilleggsbetalingen beregnes i alminnelighet med 30 %. Dersom overtredelsen er forsettlig eller grovt uaktsom, kan tillegget utgjøre inntil 60 %. 114 Når særlige grunner foreligger, kan det anvendes en lavere prosentsats enn angitt i første punktum. 115

Endelig vedtak om tilleggsbetaling er tvangsgrunnlag for utlegg. 116

§ 47. (tap av offentlig ytelse) 117

Når det for brudd på opplysningsplikt 118 særskilt er fastsatt i lov, 119 kan 120 forvaltningsorganet 121 treffe vedtak om å avslå eller redusere en ytelse 122 den ansvarlige 123 ellers ville hatt krav på. 124 Vedtaket skal gjelde for bestemt tid, og denne kan bare unntaksvis overstige to år. 125

§ 48. (administrativ inndragning) 126

Når det særskilt er fastsatt i lov 127 kan 128 forvaltningsorganet 129 treffe vedtak om inndragning av utbytte 130 som er oppnådd ved overtredelsen. 131 Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt. 132 Inndragning foretas overfor den som utbyttet har tilfalt. 133 Utgifter kommer ikke til fradrag ved beregningen av utbyttet. 134 Kan størrelsen av utbyttet ikke godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig. 135 Dersom den ansvarlige 136 for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet. 137

Ved overtredelser der det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen eller er produsert ved eller har vært gjenstand for denne. 138 Istedenfor tingen kan inndras et beløp som svarer til tingens verdi eller en del av denne. 139 Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt.

Inndragning etter annet ledd kan foretas hos lovovertrederen eller den han har handlet på vegne av. Inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen, eller et beløp som helt eller delvis tilsvarer tingens verdi, kan også foretas hos en eier som har forstått eller burde ha forstått at tingen skulle brukes ved en overtredelse. 140

Endelig vedtak om inndragning av vinning etter første ledd er tvangsgrunnlag for utlegg. 141 Det samme gjelder endelig vedtak om inndragning av beløp istedenfor ting etter annet ledd. Endelig vedtak om inndragning av ting er tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13. 142

Inndratte ting og beløp tilfaller statskassen. 143

§ 49. (administrativt rettighetstap) 144

Når det særskilt er fastsatt i lov, 145 og det anses nødvendig av hensyn til lovens 146 formål, 147 kan 148 forvaltningsorganet 149 treffe vedtak om å trekke tilbake eller begrense 150 en offentlig tillatelse. 151 Vedtaket skal gjelde for bestemt tid som bare unntaksvis kan overstige to år. 152

§ 50. (formell advarsel) 153

Når det særskilt er fastsatt i lov, 154 kan forvaltningsorganet 155 treffe vedtak om å ilegge den ansvarlige for en overtredelse 156 en formell advarsel. 157 Vedtak om dette innebærer at den ansvarlige varsles om at forvaltningen, 158 dersom det innenfor et tidsrom på 2 år fra vedtaket er endelig 159 begås ny overtredelse, 160 vil vurdere å anvende en strengere administrativ sanksjon eller å anmelde forholdet til politiet. 161

§ 51. (foretakssanksjon) 162

Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd, ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson. Med foretak menes her selskap, enkeltpersonforetak, stiftelse, forening eller annen sammenslutning, bo eller offentlig virksomhet.

Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon, ved sanksjonsvalget og ved utmålingen av sanksjonen skal det særlig legges vekt på

  1. overtredelsens grovhet

  2. om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

  3. om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

  4. om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

  5. om det foreligger gjentakelse

  6. foretakets økonomiske evne.

§ 52. (anmeldelse og forbud mot gjentatt forfølgning) 163

Dersom forvaltningen anmelder 164 overtredelsen til politiet, kan forvaltningen 165 begjære at krav om administrativ sanksjon tas med i straffesaken. 166 Slik begjæring skal fremsettes uten ugrunnet opphold. 167

Hvis overtredelsen anmeldes, kan forvaltningen 168 ikke også ilegge den ansvarlige 169 en administrativ sanksjon for samme forhold, 170 med mindre påtalemyndigheten beslutter å tilbakeføre saken uten strafferettslig reaksjon. 171

Forvaltningen kan ikke ilegge den ansvarlige en administrativ sanksjon dersom den ansvarlige tidligere ved rettskraftig dom eller endelig vedtak er frifunnet eller ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon for samme forhold. 172 Dersom det er ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon i saken, kan det likevel senere treffes vedtak om administrativ inndragning hvis krav om inndragning 173 ikke ble behandlet i den tidligere saken. 174 Er det i den tidligere saken avgjort krav om inndragning kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det avgjorte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til overtredelsen.

§ 53. (vern mot selvinkriminering) 175

I sak om administrativ sanksjon 176 eller mulig politianmeldelse 177 har enhver 178 rett til 179 å nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter 180 eller gjenstander 181 når svaret eller utleveringen vil kunne utsette 182 vedkommende 183 for administrativ sanksjon eller straff. 184 Forvaltningsorganet 185 skal 186 gjøre vedkommende kjent med denne retten.

§ 54. (meddelelse om sakens utfall) 187

Den som har mottatt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, skal også meddeles utfallet av saken.

§ 55. (klageinstans ved kommunale vedtak) 188

Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om administrativ sanksjon.

§ 56. (registrering av sanksjoner) 189

Når det i lov er satt som vilkår for straff at personen eller foretaket tidligere er ilagt administrativ sanksjon, 190 skal det forvaltningsorgan som treffer sanksjonsvedtak av betydning for straffbarhetsvilkår som nevnt, registrere denne når den er blitt endelig. 191 Endelig vedtak om formell advarsel som nevnt i § 44 annet ledd bokstav f skal alltid registreres. Offentlighetsloven gjelder ikke for innsyn i registeret. 192

Behandlingen av registeropplysningene etter første ledd skal følge reglene i lov om behandling av personopplysninger hvis ikke annet er særskilt fastsatt i lov. Registeropplysningene skal slettes etter tre 193 år.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om organisering 194 og gjennomføring av registrering av administrative sanksjoner, herunder om innsyn i registre. 195

§ 57. (domstolenes prøvingsrett) 196

Søksmål om overprøving av administrative sanksjoner, 197 kan ikke reises uten at vedkommende part har benyttet klageretten 198 og klagen er avgjort av klageinstansen. 199 Søksmål skal likevel i alle tilfelle kunne reises når det er gått 6 måneder fra det tidspunkt erklæringen om klage første gang ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. 200

Ved slikt søksmål, kan 201 retten prøve alle sider av saken. 202 Retten skal sørge for at saken blir fullstendig opplyst. 203 Retten er ikke bundet av partenes anførsler og påstander. Retten kan idømme en annen administrativ sanksjon enn forvaltningen har truffet vedtak om. 204 Før retten idømmer en annen sanksjon enn det er fremsatt krav om, eller bygger på en annen anførsel enn partene har påberopt, eller går utenfor påstanden ved utmåling av administrativ sanksjon, skal den gi partene anledning til å uttale seg om spørsmålet. 205

Nytt kapittel X skal lyde:

Kapittel X. Tvangsmulkt

§ 58. (automatisk tvangsmulkt) 206

Denne paragraf gjelder når det særskilt er fastsatt i lov 207 at tvangsmulkt inntrer automatisk 208 for å fremtvinge oppfyllelse av en plikt. 209 Tvangsmulkt tilfaller statskassen 210 og er tvangsgrunnlag for utlegg 211. Mulkten kan inndrives hos den som etter loven er ansvarlig for oppfyllelse av plikten. 212

Forvaltningsorganet 213 kan etter søknad 214 ettergi tvangsmulkten helt eller delvis når unnlatelsen av å oppfylle plikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det. 215

Avgjørelse i sak om feilaktig ilagt tvangsmulkt 216 eller om ettergivelse av tvangsmulkt 217 kan påklages. Reglene i kapittel VI gjelder tilsvarende.

§ 59. (tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen) 218

Når det særskilt er fastsatt i lov, 219 kan forvaltningsorganet 220 treffe vedtak 221 om tvangsmulkt for å sikre at en plikt 222 som følger av lov, forskrift eller enkeltvedtak, 223 blir oppfylt. 224

Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp. 225 Ved løpende mulkt kan forvaltningsorganet bestemme at mulkten enten skal begynne å løpe en uke etter vedtaket om tvangsmulkt (ubetinget tvangsmulkt), 226 eller fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av pålegget dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt (betinget tvangsmulkt). 227 Tvangsmulkt i form av et engangsbeløp kan bare fastsettes som betinget tvangsmulkt. 228

Tvangsmulkt tilfaller statskassen, 229 og er tvangsgrunnlag for utlegg. 230

Forvaltningsorganet 231 kan i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt. 232

26.2.5 Endringer i straffeprosessloven

Lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) endres slik:

§ 3 første ledd ny nr. 6 skal lyde: 233

6) krav om administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44. 234

§ 38 annet og tredje ledd skal lyde: 235

Med hensyn til det straffebud som skal anvendes på forholdet, er retten ikke bundet av tiltalen eller de påstander som er fremsatt. Det samme gjelder med hensyn til straff og andre rettsfølger. Mortifikasjon kan bare idømmes når det er fremmet krav om det, og ikke i større utstrekning enn påstått. Straff eller rettsfølger som nevnt i § 2 nr. 1, kan ikke idømmes i en sak som bare gjelder inndragning eller mortifikasjon. Ved krav om administrative sanksjoner som nevnt i forvaltningsloven § 44, 236 er retten ikke bundet av partenes anførsler og påstander. 237 Retten kan også ilegge en annen administrativ sanksjon enn påstått. 238

Før retten bruker et annet straffebud enn tiltalebeslutningen, eller idømmer en annen rettsfølge eller et større inndragningsansvar enn påstått, skal den gi partene anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det samme gjelder 239 dersom retten vurderer å gå utenfor påstanden ved utmålingen av en administrativ sanksjon 240 eller idømme en annen administrativ sanksjon enn påstått. 241Siktede skal få en passede utsettelse når retten finner det ønskelig for forsvaret.

§ 51 skal lyde: 242

§ 51.Reises ny sak om et krav som er avgjort ved rettskraftig dom 243eller endelig vedtak 244 om administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, 245 skal retten avvise saken av eget tiltak.

Er det ilagt straff eller administrativ sanksjon246 i saken, kan det likevel fremmes sak med krav om inndragning hvis et slikt krav ikke ble behandlet under straffesaken eller saken om administrativ sanksjon. 247 Er det under straffesaken pådømt krav om inndragning, kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det pådømte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til den straffbare handling.

Ny § 71b skal lyde: 248

§ 71b. Finner påtalemyndigheten at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt for en overtredelse som etter loven 249 kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, 250 kan 251 påtalemyndigheten oversende 252 saken til forvaltningen 253 til behandling av spørsmålet om administrativ sanksjon.

§ 229 første og tredje ledd skal lyde:

Når påtalemyndigheten antar at det er foretatt en straffbar handling, og påtale krever anmeldelse 254 ellerbegjæring fra særskilt myndighet, skal den straks bringe de foreliggende opplysninger til vedkommende myndighets kunnskap for at denne kan ta standpunkt til om anmeldelse skal inngis ellerpåtale begjæres. 255 Så lenge anmeldelse ikke er inngitt ellerpåtalebegjært, tas bare etterforskingsskritt som ikke uten skade kan utsettes.

§ 256 annet ledd skal lyde: 256

Et forelegg kan også omfatte bestemmelse om at den siktede skal betale til den berettigede pengekrav som går inn under § 3, og saksomkostninger til staten. Videre kan forelegget omfatte bestemmelse om administrative sanksjoner som nevnt i § 3 første ledd nr. 6. Reglene i § 432 første, tredje og fjerde ledd gjelder tilsvarende. 257

Ny § 256a skal lyde: 258

§ 256a. Kongen kan bestemme at bøteleggelse på stedet eller i ettertid for overtredelser av nærmere angitt art kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. I slikt forelegg kan straffebudet og det straffbare forhold betegnes ved stikkord eller på liknende måte.

Forelegget kan omfatte inndragning i tillegg til bot.

Forelegget skal inneholde en oppfordring til siktede om innen en fastsatt frist å erklære om han vedtar forelegget. Fristen fastsettes slik at han får en betenkningstid som i alminnelighet bør være fra 3 til 10 dager. Forelegget faller bort dersom det ikke vedtas innen fristen.

Påtalemyndigheten kan til gunst for siktede oppheve vedtatt forelegg.

Polititjenestemann eller tolltjenestemann som ellers ikke har foreleggsmyndighet, kan gis myndighet til å utferdige forenklet forelegg. Det samme gjelder tjenestemenn i andre forvaltningsorganer som er tildelt begrenset politimyndighet.

Forenklet forelegg skal ikke utferdiges hvis

  1. overtredelsen antas å ville føre til en betydelig strengere straff ved ordinær straffeprosessuell behandling, eller

  2. det foreligger mistanke om flere overtredelser som ikke alle kan avgjøres med forenklet forelegg, eller

  3. det foreligger mistanke om flere overtredelser, og summen av bøtene overstiger det maksimumsbeløp for fellesbot som er fastsatt i forskrift.

Kongen gir nærmere regler om bruk av forenklet forelegg og fastsetter bøtesatser og subsidiær fengselsstraff for de overtredelser ordningen skal omfatte.

26.2.6 Endringer i tvangsfullbyrdelsesloven

Lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) endres slik:

§ 4-18 nytt femte ledd skal lyde: 259

Lyder et vedtak om administrativ sanksjon på betaling av penger, 260 kan utlegg begjæres når oppfyllelsesfristen er oversittet, selv om vedtaket ikke er endelig. 261 Dersom det 262 stilles sikkerhet, kan utlegg likevel ikke begjæres før vedtaket er endelig.

26.2.7 Endringer i verdipapirhandelloven

Lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) endres slik:

Ny § 14-3 skal lyde:

§ 14-3. Administrative sanksjoner. 263

Kredittilsynet kan ilegge den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 3-1 eller § 3-3 første ledd administrativ sanksjon som fastsatt i forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr) og bokstav f (formell advarsel). 264 Medvirkning kan sanksjoneres på samme måte.

Ved utmåling av overtredelsesgebyr skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av sanksjon. Forskriften kan inneholde bestemmelser om tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyr ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er ilagt gebyret eller tilleggsbetalingen, er ansvarlig for at dette blir betalt. 265 Gjeldende § 14-3 blir ny § 14-4.

§ 14-4 skal lyde:

§ 14-4. Straff 266

Med bøter eller fengsel inntil seks år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer § 2-1 første ledd eller § 2-6 første eller annet ledd.

Med bøter eller fengsel inntil 1 år, straffes den som forsettlig eller uaktsomt:

  1. overtrer § 2-2, §§ 2a-1 til 2a-7, § 2-6 tredje ledd, § 5-1, § 5-7, § 5-8, § 6-1 første ledd, § 6-5, § 7-1, § 7-11, §§ 8-2 til 8-8, §§ 9-3 til 9-8, § 11-3 eller § 12-2,

  2. overtrer § 2-3 dersom det foreligger innsideopplysninger i foretaket,

  3. gir villedende eller uriktige opplysninger i prospekt, annonser m.v. som nevnt i § 5-5,

  4. overtrer plikten i § 9-1 første ledd nr. 3 til å oppbevare finansielle instrumenter og midler som tilhører investoren atskilt fra foretakets,

  5. overtrer pålegg gitt med hjemmel i § 12-4,

  6. grovt eller gjentatte ganger overtrer §§ 2-5 eller 9-2 eller

  7. vesentlig overtrer § 3-1.

Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer §§ 3-2 eller 3-3 annet og tredje ledd, eller vesentlig overtrer § 3-3 første ledd.

Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon 267 for overtredelse av denne lov, kan straff etter annet ledd nr. 7 for overtredelse av § 3-1 eller etter tredje ledd for overtredelse av § 3-3 første ledd anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig. Ved vurdering av om overtredelsen er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av skyld.

Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelse av annet og tredje ledd er forseelse uten hensyn til straffens størrelse.

26.2.8 Endringer i småbåtloven

Lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter (småbåtloven) endres slik:

§ 42 oppheves.

26.3 Forslag til endring i påtaleinstruksen

Forskrift 28. juni 1985 nr. 1679 om ordningen av påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen) endres slik:

Ny § 22-4a skal lyde:

§ 22-4a. Foreleggelse for forvaltningen 268

Når det tas ut tiltale for en overtredelse som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, skal påtalemyndigheten, når forvaltningen ikke tidligere har fremmet krav om pådømmelse av administrativ sanksjon i straffesaken, normalt gi forvaltningen anledning til å ta stilling til om slik pådømmelse begjæres, enten i tillegg til straff eller for det tilfelle at retten frifinner for straff.

27 Administrative og økonomiske konsekvenser

27.1 Innledning

Den grunnleggende systemomlegging som utvalget foreslår i kapittel 10, tar sikte på å begrense det kriminaliserte området gjennom en utvidet og forenklet adgang til bruk av administrative sanksjoner. Samtidig foreslås gjennomført et såkalt ensporet system, slik at alle sanksjoner i anledning en overtredelse blir ilagt av ett og samme organ. Disse forslagene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Mange sanksjonssaker vil ikke lenger forutsette medvirkning fra politi, påtalemyndighet og domstoler. Derved vil besparelser oppnås. Det er dessuten grunn til å tro at et nytt sanksjonssystem vil lede til en høyere grad av regeletterlevelse.

Utvalgets oppgave er generelt å utrede overgang fra straff til administrative sanksjoner. Det er ikke mulig for utvalget å foreslå konkrete regelendringer annet enn på visse forvaltningsområder som er valgt ut som eksempler eller fordi de fortoner seg som spesielt egnet for regelomlegging. Det er derfor heller ikke mulig for utvalget å kvantifisere de administrative og økonomiske konsekvensene av at forslagene blir gjennomført for samtlige forvaltningsområder. Utvalget må begrense seg til å identifisere de viktigste administrative og økonomiske elementene som vil kunne bli en følge av forslagene.

Utvalget ser ikke bort fra at reformen på en del områder kan lede til et økt antall saker om ileggelse av administrative sanksjoner. Det vil selvfølgelig påvirke ressursbruken i forvaltningsorganene og hos private parter. Det er imidlertid meget vanskelig å forutsi om og eventuelt i hvilket omfang en økning av antallet administrative sanksjonssaker vil bli konsekvensen innen de mange og forskjellige forvaltningsområder reformen forutsettes å omfatte.

Dersom forslagene leder til at flere overtredelser enn før blir sanksjonert (administrativt og/eller med straff), er kostnadene ved dette en konsekvens av styrket håndheving, ikke av regelendringene. En styrket håndheving vil dessuten forhåpentligvis føre til økt regeletterlevelse, hvilket i seg selv er positivt, og som igjen kan lede til reduksjon i antall sanksjonssaker. Utvalget vil derfor presisere at vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene er basert på et uendret håndhevingsnivå.

I hvilket omfang nye sanksjonsregler vil medføre økt arbeidsbyrde og kostnader, vil avhenge av særtrekk ved de enkelte forvaltningsområdene og reglene på vedkommende område. Håndhevingen av sanksjonsreglene vil i mange tilfeller utgjøre en integrert del av det tilsynsarbeidet som vedkommende forvaltningsorgan løpende utfører. Det bør kunne forventes at sanksjonsarbeidet i slike tilfeller ikke vil bebyrde arbeidet med den enkelte sak i særlig grad.

Utvalget vil likevel peke på at man generelt – og ikke bare ved ileggelse av administrative sanksjoner – opplever skjerpede krav til saksforberedelse og saksbehandling, hvilket lett medfører økt ressursforbruk i forvaltningen. Det er flere grunner til denne utviklingen. Når det spesielt gjelder administrative sanksjoner, har de senere få årenes utvikling av de rettslige rammebetingelsene ledet til markert strengere krav til hvordan ileggelsen må finne sted. Utvalget har her særlig i tankene de krav som EMK stiller gjennom forbudet i P 7-4 mot dobbeltforfølgning, jf. fremstillingen under punkt 5.7.16. Omlegging til et ensporet system for de fleste av de administrative sanksjoner (og som lovgivningen allerede innholder) er uansett nødvendig som følge av forbudet. Det er her ikke noe alternativ å beholde dagens ordning. Den økte bruk av ressurser som denne utviklingen i de rettslige rammebetingelsene medfører, kan ikke ses som en følge av utvalgets forslag. Selv om man ikke skulle beslutte å gjennomføre endringer ved å gå over fra straff til administrative sanksjoner, vil endringer og tilpasninger være nødvendige. Disse endringene og tilpasningene vil i seg selv få administrative og økonomiske konsekvenser.

27.2 Regelverksendring

27.2.1 Det rettslige rammeverket

Det første steget i den regelverksreform som utvalget foreslår, gjelder endringer i forvaltningsloven, straffeprosessloven, straffeloven og tvangsfullbyrdelsesloven. Disse endringene vil ikke romme de egentlige sanksjonshjemlene, med de vil være nødvendige for at den nye typen sanksjonshjemler skal kunne fungere. Endringene vil på vanlig måte bli forberedt av sentralforvaltningen. Det er ikke grunn til å forsøke kvantifisere utgiftene her.

27.2.2 Gjennomgang av særlovgivningen

Under punkt 25.3 har utvalget skissert alternative fremgangsmåter ved endring av sanksjonsbestemmelsene i særlovgivningen. Utvalget anbefaler at man etter å ha valgt ut noen viktige områder for snarlig omlegging, innen en fastsatt tidsramme reviderer hele særlovgivningen for å sikre ensartet implementering av nytt regelverk.

Arbeidet må utføres av sentrale forvaltningsorganer på samme måte som annet fortløpende regelverksarbeid. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å tallfeste kostnadene her.

Etter utvalgets syn er det viktig at de nye reglene blir ens utformet, med mindre spesielle tilpasninger eller løsninger er nødvendige på det enkelte området. Dersom det blir besluttet at en spesialisert instans skal lede arbeidet, eller rådgi de forskjellige departementene og direktoratene, vil visse ekstra utgifter påløpe.

27.3 Konsekvenser av at reglene blir endret

27.3.1 Generelt

De viktigste administrative og økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag knytter seg selvsagt til håndhevingen, særlig fordi konsekvensene her er tidsubestemte.

Utvalget finner det hensiktsmessig å dele drøftelsene i tre. Hovedvekten vil (under punkt 27.3.2) bli lagt på den gruppen saker der sanksjonen i dag er straff, men etter utvalgets opplegg skal være en administrativ sanksjon. Deretter (punkt 27.3.3) knyttes noen kommentarer til tilfeller der sanksjonen både før og etter reformen er administrativ. Til sist (punkt 27.3.4) omtales kort sanksjonssaker som etter forslaget skal behandles i straffesporet.

27.3.2 Overgang til administrative sanksjoner der man tidligere anvendte straff

Når dagens strafferegler konverteres til administrative sanksjoner, vil i de fleste sakene kun forvaltningen behandle sakene. Dagens ordning, der sanksjonen er formell straff, forutsetter at også politiet, påtalemyndigheten og domstolene behandler saken. Utvalgets forslag om overgang til administrative sanksjoner gir et potensial for besparelse. Besparelsen oppnås ved at sanksjonssaken kun behandles i forvaltningen. Politiet og påtalemyndigheten får ingen befatning med sakene. Man unngår den ressursbruk som etterforsking, påtalebehandling og iretteføring for domstolene representerer. Også i saker som ville blitt henlagt uten etterforsking, spares ressurser i strafferettsapparatet. Man slipper registrering av sakene og gjennomgang av saken fra etterforsker og jurist. De fleste saker som anmeldes fra forvaltningen, blir for øvrig etterforsket. 269

For forvaltningen som skal ilegge de administrative sanksjonene, vil arbeidsmengden i de aller fleste tilfeller øke sammenlignet med situasjonen i dag. Administrativ sanksjon er – i motsetning til anmeldelse – et enkeltvedtak, slik at reglene om forhåndsvarsel, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage gjelder. Saksbehandlingen i første instans kan derfor lett bli mer omfattende når saken skal føres frem til sanksjonsvedtak enn når den skal anmeldes. Men dette avhenger selvsagt av hvor grundig en anmeldelse forberedes. Når overtredelsen skal sanksjoneres administrativt, slipper forvaltningsorganet å sette andre organer inn i saken. Men de må selv utrede den, og sluttundersøkelser og utferdigelse av sanksjonsvedtak vil nå komme i tillegg som en oppgave organene vil måtte forestå alene. Dette inkluderer den delen av forberedelsene som skal gi parten anledning til å fremlegge sin sak og kommentere forvaltningens utgangspunkt om at det foreligger en sanksjonerbar overtredelse av reglene. Alt etter sakens karakter kan dette forutsette flere runder korrespondanse og/eller møter med parten. Dessuten kan det bli aktuelt å innhente ytterligere opplysninger fra tredjemann eller forestå andre undersøkelser. Denne prosessen skal tre i stedet for politiets etterforskning og den kontradiksjon som en eventuell rettssak innebærer.

I hvilken grad prosessen frem til sanksjonsvedtak vil medføre økt ressursforbruk i forvaltningen, avhenger av saksområdet og normalsammensetningen av den aktuelle sakstypen. Ileggelse av overtredelsesgebyrer ved lett konstaterbare brudd, ut fra nærmest objektiviserte skyldkrav, kan medføre så å si intet økt ressursforbruk i forvaltningen. Kanskje kan til og med bortfallet av kontakten med politi, påtalemyndighet og domstol medføre redusert ressursforbruk. På andre områder, der saksforberedelsen lett blir tyngre, der faktumklarleggelsen er arbeidskrevende, og der skyldvurderingen er mindre standardisert, vil overgangen til administrative sanksjoner lett lede til økt ressursforbruk i forvaltningen.

Utvalgets forslag vil pådra forvaltningen noen nye typer kostnader.

For det første vil det være en generell klageadgang ved ileggelse av administrative sanksjoner. 270 Kostnadene ved klagebehandlingen vil være nye sammenlignet med en situasjon der saken avgjøres strafferettslig, og de vil pådras i forvaltningen. Dels vil førsteinstansorganet pådra seg visse ekstra kostnader ved å forberede klagesakene, men det er særlig klageorganet selv som vil bli påført økte kostnader. Foruten den totale saksmengden, vil det være klagefrekvensen som avgjør totalbelastningen for klageorganet. Frekvensen vil variere svært meget etter hva slags forvaltningsområde man befinner seg på. Likeså må tyngden av den enkelte klagesak ventes å variere atskillig fra område til område. Dette er igjen grunner som gjør en kvantifisering av de administrative og økonomiske konsekvensene nærmest umulig, så lenge man taler om en tverrsektoriell og generell reform. Klageadgangen vil imidlertid utvilsomt medføre en viss økning av ressursbruken i forvaltningen. På flere forvaltningsområder er det likevel grunn til å tro at både underliggende vedtak og sanksjonsvedtak vil bli påklagd samtidig. Sanksjonsdelen av klagesaken vil da normalt neppe påføre klageinstansen merarbeid av vesentlig omfang.

For det andre vil utvalgets forslag i punkt 12.11 om registrering av administrative sanksjoner innebære et nytt kostnadselement sammenlignet med dagens situasjon. Informasjonsteknologi og -utstyr er imidlertid generelt så utbredt i forvaltningen, at kostnadene på dette punktet bør bli nokså begrensede. På områder hvor alle sanksjonsvedtak blir fattet av ett og samme organ, bør registrering kunne gjennomføres nokså enkelt. På områder der flere organer – typisk regionale – ilegger sanksjoner, må det skje en sentralisering eller samordning av likeartede registre, hvilket kan føre til noe økte omkostninger. Men også innen slike områder har man i dag normalt nasjonalt sammenholdte systemer.

For det tredje vil forvaltningsorganer bli pådratt en ny type kostnad i form av utgifter i forbindelse med sivilt søksmål om administrative sanksjoner. Overgangen til administrative sanksjoner vil lede til at forvaltningsorganene (statlige så vel som kommunale) vil måtte engasjere egne prosessfullmektiger når det reises sak om gyldigheten av et sanksjonsvedtak. Om disse vil være offentlig ansatte advokater eller privatpraktiserende advokater, er ikke sentralt her. Funksjonelt vil disse prosessfullmektigene utføre en stor del av det arbeidet som påtalemyndigheten i dag forestår i straffesaker. Omfanget av utgiftsposten vil selvsagt i høy grad påvirkes av søksmålsfrekvensen og sakstypen. Størrelsen av utgifter til prosessfullmektig i sivile saker har vært stadig økende. På en del områder kan man ikke se bort fra at disse utgiftene vil kunne bli av betydning, så vel samlet som i enkeltstående saker. Motstykket på dette punktet er særlig den besparelsen som påtalemyndigheten oppnår ved ikke å delta i sanksjonssaken.

For politi og påtalemyndighet er det klart at utvalgets forslag vil lede til besparelser. Dersom forvaltningen utstyres med effektive hjemler for selv å ilegge administrative sanksjoner, er det grunn til å anta at svært få saker vil bli anmeldt sammenlignet med i dag.

Når strafferegler konverteres til administrative sanksjoner, slipper domstolene å behandle sakene som straffesaker. Domstolene vil bare få befatning med sanksjonssakene når parten beslutter å reise sivilt søksmål. Nye regler innebærer at prosessinitiativet snus, samt at sivilt søksmål jo bare er aktuelt hvor parten vil ha overprøvet den sanksjon som allerede er ilagt av forvaltningen. Videre vil forvaltningsrettslig klageadgang "ta over" for en del søksmål. Dette antas på de fleste områder å lede til at en langt lavere andel av sanksjonssakene bringes inn for domstolene.

Samlet sett antar utvalget at det oppnås en besparelse ved at sakene behandles i én instans (forvaltningen) istedenfor i to, tre eller fire (forvaltning/politi/påtalemyndighet og domstoler). Innsparinger vil særlig kunne ventes på områder for ”masseovertredelser”, der medvirkning fra to i stedet for ett organ i dag representerer et særlig ressursforbruk. Her er det naturlig å vise til utvalgets forslag i punkt 19.5.2 om kompetanseoverføring fra politiet til vegmyndighetene i saker som avdekkes gjennom automatisk trafikkontroll (ATK). Man unngår at to etater beskjeftiger seg med håndhevelsen. Dette vil føre til raskere saksbehandling og ressursbesparelse for samfunnet totalt fordi kompetanseoverføringen i ubetydelig grad vil føre til merarbeid for vegmyndighetene, samtidig som politiet slipper oppgaver i forbindelse med utstedelse av forenklet forelegg. Som det fremgår av punkt 19.5.2 er antall saker her meget høyt, slik at man i sum kan forvente en betydelig besparelse. Økt kapasitet vil dessuten kunne innebære økt håndhevelse og dermed også økt etterlevelse av fartsreglene.

Økonomiske og administrative konsekvenser ved overgang fra straff til administrative sanksjoner på verdipapirhandellovens område i tilknytning til reglene om såkalt meldeplikt er omtalt i punkt 24.5.1.

På den annen side er det grunn til å anta at de mer detaljerte reglene for ileggelse av administrative sanksjoner som forslaget inneholder, vil lede til en noe mer omstendelig saksbehandling enn tidligere. Dette er imidlertid ikke en entydig konklusjon, også fordi dagens regler ofte oppfattes som usikre av forvaltningen selv. På en del områder der det i dag finnes regler om administrative sanksjoner, savnes det standardiserte regler for fremgangsmåten ved ileggelse, og man kan også observere usikkerhet med hensyn til vilkårene for når sanksjoner kan ilegges og om utmåling mv. Det er utvalgets håp at de generelle reglene som foreslås, vil kunne lette forvaltningsorganenes arbeid med sanksjonssakene, og også at den skisserte reformen vil lede til et klarere regelskille mellom disse sakene og reglene som gjelder forvaltningenes primæroppgaver. Slik klarhet vil kunne lede til lavere ressursforbruk innen begge områder.

Utvalget antar at en bred overgang fra straff til administrative sanksjoner totalt sett vil lede til et lavere ressursforbruk for det offentlige, forutsatt et uendret håndhevingsnivå. Det vil imidlertid finne sted en sideveis forflytning av ressursforbruket fra politi, påtalemyndighet og domstoler, til forvaltningen. På samme måte som i spørsmålet om endringene vil lede til økt ressursforbruk totalt sett, antas størrelsen av denne forskyvningen i stor grad å avhenge av saksfeltets karakter.

27.3.3 Fortsatt bruk av administrative sanksjoner

Utvalgets forslag vil ha betydning også på områder der man allerede i dag ilegger administrative sanksjoner. Utvalget har blant annet foreslått nærmere regler om saksbehandlingen i kapittel 12, så som plikt til å gi meddelelse om sakens utfall. Men de fleste av kostnadene knyttet til saksbehandling og domstolsprøving pådras også i dag. Også nå kan f.eks. vedtak om administrative sanksjoner påklages. Hvis man forutsetter et uendret håndhevelsesnivå, antar utvalget at det for denne gruppen saker ikke vil oppstå nevneverdige nye kostnader. Administrativ inndragning kan innebære en besparelse ved at ikke enhver sak om inndragning må forelegges for retten, jf. f.eks. punkt 23.3.2.4 og 23.4.1.4. Utvalget har dessuten i kapittel 19.6 foreslått opphevet særordningen med klage til retten i parkeringssaker, hvilket antas å ville medføre en besparelse.

Når administrative sanksjoner ilegges av forvaltningen, innebærer det at eventuell overprøvelse ved domstolene skjer ved at parten reiser sivil rettssak. Utvalget har foreslått enkelte særregler for slik overprøvelse, jf. utkastet til ny § 57 i forvaltningsloven. Utvalget antar at disse særreglene ikke vil påvirke ressursforbruket i nevneverdig grad, sammenlignet med de alminnelige prinsippene for overprøvelse av forvaltningsvedtak som alternativt ville blitt anvendt.

27.3.4 Sanksjonssaker som etter forslaget skal behandles i straffesporet

For politiet, påtalemyndigheten og domstolene vil økonomiske og administrative konsekvenser for denne gruppen saker bare oppstå hvis sakenes omfang eller karakter endres. Så lenge man taler om en sanksjon ilagt som formell straff, vil situasjonen være som i dag.

Den viktigste endringen i omfang og karakter vil følge av at administrative sanksjoner kan tas med i straffesaken som borgerlige rettskrav, altså slik at også denne ilegges i straffesaken (normalt av domstol), jf. punkt 10.7. Dette gjør temaet for etterforsking, påtalebehandling og domstolsbehandling noe mer omfattende enn om man hadde holdt seg til straffekravet. Forbudet i P 7-4 mot dobbeltforfølgning nødvendiggjør en samlet pådømmelse.

Grunnlaget for den administrative sanksjon vil i disse tilfeller alltid være den straffbare handling, slik at bevisførselen som hovedsak ikke utvides som følge av at saken også gjelder krav om ileggelse av administrativ sanksjon (med unntak av ved administrativ inndragning). De rettslige spørsmål kan imidlertid bli flere og mer kompliserte. Dessuten må utmålingen av den administrative sanksjon prøves.

Videre må det legges til grunn at noen færre straffesaker enn nå vil bli avgjort med vedtakelse av forelegg eller ved tilståelsesdom, og at det vil bli noen flere anker. For eksempel kan en tenke seg at en person som har kjørt for fort erkjenner dette og er villig til å godta straffen. Derimot er førerkortspørsmålet så viktig at han vil ha det prøvd i ordinær hovedforhandling, og på dette punkt vil han anke.

Forvaltningens undersøkelser og saksforberedelse vil stort sett være den samme som i den tidligere ordning med administrativ sanksjon. Således må forvaltningen fremsette begjæring overfor påtalemyndigheten om at administrativ sanksjon skal tas med i straffesaken, og forvaltningen må dokumentere grunnlaget for kravet. Imidlertid er en slik begjæring ikke et enkeltvedtak. Den viktigste konsekvens av dette er at ”klagebehandlingen” overføres fra forvaltningen til domstolene. Her antas det å ligge en besparelse for forvaltningen. Samlet sett antas at besparelsene hos forvaltningen – særlig ved at man slipper klagebehandling – er større enn det økte ressursforbruket hos påtalemyndighet og domstoler. Disse instansene skal allikevel behandle saken.

Fotnoter

1.

Utkastene til mønsterstraffebestemmelser er omhandlet i punktene 10.6.2 til 10.6.4.

2.

”Den som” er en så vid angivelse av personkretsen som mulig, og omfatter i utgangspunktet enhver. Personkretsen kan imidlertid være begrenset som følge av at bestemmelsen som angir handlingsnormen, bare retter seg mot en bestemt personkrets. Om foretaksstraff der vedkommende har handlet på vegne av et foretak, vises til straffeloven §§ 48a og 48b.

3.

Se momentene i annet ledd og merknadene til disse.

4.

Det skal – gjennom en presis beskrivelse og/eller ved oppregning av de aktuelle bestemmelser – angis hvilke av særlovens handlingsnormer straffebudet skal omfatte. Det vises til omtalen av nødvendighetsvilkåret i punkt 10.3. Presis angivelse er nødvendig av hensyn til forutberegnelighet. Det sikrer dessuten at lovgiver konkret har vurdert hvilke handlingsnormer straffetrusselen skal rette seg mot.

5.

Den forskrift som inneholder handlingsnormen.

6.

Ordet ”slik” viser tilbake til kravet om vesentlig overtredelse og til skyldkravet.

7.

Det vises til omtalen i punkt 10.6.4. Forskriften må inneholde en egen bestemmelse som angir hvilke av forskriftens handlingsnormer straffetrusselen skal omfatte, jf. nødvendighetsvilkåret i punkt 10.3. Kravet om presis angivelse av handlingsnormene gjelder når disse følger av forskrift på samme måte som når de er tatt inn i loven.

8.

Utvalget foreslår ingen spesialregulering av forsøk og medvirkning. Etter straffeloven § 49 er forsøk på forbrytelse straffbart, og ved overtredelser av særlovgivningen er strafferammen avgjørende for grensen mellom forbrytelse og forseelse når ikke annet er bestemt, jf. straffeloven § 2 som bestemmer at en straffbar handling regnes som forbrytelse dersom den kan medføre fengsel i mer enn 3 måneder. Dersom det på enkelte områder er behov for avvikende regler, må dette reguleres særskilt. Utkastet inneholder ingen medvirkningsbestemmelse. Dersom medvirkning skal være straffbart, må det derfor tilføyes en bestemmelse om dette i den enkelte særlov.

9.

Det vises til punkt 10.6.3 og 10.6.4 der utvalget understreker at det må vurderes i forhold til den enkelte særlov hvorvidt det er behov for å ramme ikke-vesentlige overtredelser med straff. Dersom det ikke er tilfelle, skal annet punktum gå ut. I de tilfeller gjentakelse skal ha betydning for noen handlingsnormer, men ikke for alle, må dette angis konkret i annet punktum. Dette kan for eksempel gjøres ved at ”overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven” erstattes med en oppregning av de handlingsnormer der gjentakelse skal være relevant. En annen mulighet er å beholde den generelle angivelse, men tilføye ”med unntak av §§ ...” eller ”Dette gjelder likevel ikke ved overtredelse av §§ ...”. Den førstnevnte utforming er aktuell der gjentakelse bare er relevant ved noen handlingsnormer, mens den sistnevnte utforming tar sikte på situasjonen der gjentakelse generelt skal kunne medføre straff samtidig som noen handlingsnormer ikke skal være omfattet.

10.

Foretak skal avgrenses på samme måte som i straffeloven § 48a annet ledd. Det skal selvsagt ikke anvendes gjentakelsesstraff overfor en person selv om foretaket er ilagt en sanksjon tidligere. Derimot regnes det som gjentakelse i forhold til foretaket om det tidligere er ilagt en sanksjon overfor en person som har opptrådt på vegne av foretaket.

11.

Se utkastet til ny § 61a i straffeloven og omtalen i punkt 10.6.3.

12.

At den tidligere overtredelser må være av ”denne lov” er en normalregel, jf. drøftelsen i punkt 10.6.3. Det bør vurderes i forhold til hver enkelt særlov om overtredelser av flere lover skal være relevant. For eksempel kan dette være aktuelt der samme tilsynsorgan regelmessig avdekker lovbrudd av ulike, men beslektede lover. Således kan det være naturlig å se overtredelser av skattelovgivning, avgiftslovgivning og regnskapslovgivning under ett. Det er likegyldig om den tidligere overtredelse gjelder en handlingsnorm i selve loven eller i en forskrift gitt i medhold av loven. Bestemmelsen kommer til anvendelse også der den tidligere overtredelsen gjelder bestemmelse i en annen forskrift enn den nye overtredelsen. Avgjørende er om hjemmelsloven er den samme.

13.

I ”kan” ligger at det ikke er noen automatikk i at straff skal anvendes ved gjentakelse. Utkastet er ikke til hinder for ny administrativ sanksjon, for eksempel dersom den nye overtredelsen må anses som bagatellmessig.

14.

Annet punktum viser tilbake til hele første punktum, dvs. både bestemmelsene i loven og bestemmelsene i forskrift.

15.

Loven bør angi noen hovedmomenter ved vesentlighetsvurderingen. Oppregningen er ikke uttømmende. Om det nærmere innhold i momentene vises til drøftelsen i punkt 10.6.2.

16.

Se omtalen i punkt 10.6.4 der det nærmere er redegjort for forskjellen mellom alternativ 1 og alternativ 2. For øvrig vises til merknaden til alternativ 1.

17.

Utkastet til mønsterbestemmelse er omhandlet i punkt 13.3.1 og det vises til drøftelsen der. Forskjellen mellom alternativ 1 og alternativ 2 ligger i angivelsen av ansvarssubjekt.

18.

Skyldkravet bør reguleres i særloven, jf. punkt 12.3.2 og 13.3.1.3 der utvalget peker på at skyldkravet bør kunne variere. Utvalget legger til grunn at det for enkeltpersoner skal kreves subjektiv skyld, mens foretakssanksjon kan ilegges på objektivt grunnlag.

19.

Kravet til angivelse av de handlingsnormene i loven som skal omfattes av sanksjonsbestemmelsen, er nærmere omtalt i punkt 13.3.1.2.

20.

”Kan” gir uttrykk for opportunitetsprinsippet. ”Kan” markerer også at forvaltningen i stedet for å ilegge sanksjon selv, kan anmelde de alvorlige overtredelsene til politiet. Det vises til punkt 13.3.1.3.

21.

Det må angis presist hvem som skal ha den personelle kompetansen til å ilegge sanksjonen. Også eventuell delegasjonskompetanse bør reguleres.

22.

Sanksjonshjemmelen må presist angi hvem som er ansvarssubjekt, jf. punkt 13.3.1.2. Normalt vil dette være den eller de personer som har overtrådt bestemmelsen. Det kan imidlertid på en del områder være naturlig å angi også et foretak som subjekt i sanksjonsbestemmelsen, selv om denne generelt suppleres av utkastet til bestemmelse om foretakssanksjon, jf. utkastet til ny forvaltningsloven § 51. Ved ikke å innlede sanksjonsbestemmelsen med ”den som” får man større fleksibilitet ved angivelsen av hvem som skal være ansvarssubjekt(er) etter den enkelte særlov.  Medvirkning er ikke tatt med i mønsterbestemmelsen. På noen områder kan det være aktuelt å ramme medvirkere også, men generelt vil dette slå for vidt, for eksempel ved overtredelser av vegtrafikkloven.  Unntaksvis kan ansvarssubjektet være et annet enn overtrederen. For eksempel vil bilføreren være overtreder ved overlast, mens ansvarssubjektet er bileieren. Så lenge sanksjonsbestemmelsen ikke retter seg mot ”den som”, er det ikke nødvendig med særregulering selv om ansvarssubjektet kan ilegges sanksjoner på objektivt grunnlag for en annens uaktsomme overtredelse. Det er for øvrig forskjell mellom å være ansvarssubjekt (dvs. den som sanksjonen ilegges) og ”heftelsessubjekt” (dvs. stå solidarisk ansvarlig med overtrederen for betalingen av en økonomisk sanksjon), jf. nærmere om det siste i tilknytning til utkastet til bestemmelse om overtredelsesgebyr, jf. utkastet til forvaltningsloven § 45.

23.

Særloven må inneholde en henvisning til bestemmelsene om den eller de administrative sanksjoner som skal kunne anvendes ved de aktuelle lovovertredelser. Hver sanksjon skal regnes opp særskilt, og av informasjonshensyn bør både betegnelse og lovhenvisning benyttes (f.eks. ”forvaltningsloven § 44 annet ledd bokstav a (overtredelsesgebyr)"). Det vises til punkt 13.3.1.2.

24.

”Forskriften” er den forskrift som hjemler handlingsnormen.

25.

Også forskriften må angi konkret hvilke handlingsnormer som skal omfattes av sanksjonstrusselen. Se for øvrig den tilsvarende formuleringen i mønsterbestemmelsen for straffebud.

26.

Det må kreves at dette er bestemt for den enkelte handlingsnorm, jf. nødvendighetskravet i punkt 10.3. Derimot må det være tilstrekkelig at ”sanksjonsrammen” (dvs. hvilke sanksjoner som skal kunne benyttes) fremgår av den generelle sanksjonsbestemmelsen i loven.

27.

Det vil som regel være hensiktsmessig å gi nærmere regler i forskrift. For overtredelsesgebyr – hvor forskrift ofte vil være nødvendig – foreslås generelle (men ikke uttømmende) bestemmelser om hva forskriften kan inneholde i utkastet til § 45.

28.

”Fastsettelse” er ment å omfatte både utmåling og (eventuelt) valg mellom ulike sanksjoner der dette er mulig. Det sistnevnte vil det vel uansett bare unntaksvis være aktuelt å regulere i forskrift.

29.

”Gjennomføring” vil blant annet gi hjemmel for å fastsette regler om oppfyllelse av sanksjonen, både for økonomiske og ikke-økonomiske sanksjoner. For rettighetstap kan det for eksempel være aktuelt å gi regler om innlevering av dokumenter som legitimerer tillatelsen. Alternativet ”gjennomføring” sammenholdt med ordlyden i § 45 åpner også for at det kan fastsettes en annen oppfyllelsesfrist enn lovens normalordning. Videre kan forvaltningen gis adgang til å innrømme betalingsutsettelse og betaling i avdrag.

30.

Det vises til punkt 13.3.3. Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX er supplerende regler, som skal gjelde når ikke annet er fastsatt. Utvalget antar at avvik fra bestemmelsene i kapittel IX ikke bare bør kunne gjøres i særloven selv, men også i forskrift i medhold av denne.

31.

Se omtalen i punkt 13.3.3.

32.

Bestemmelser om tilleggsgebyr vil muligens ha hjemmel allerede i første punktum, alternativet ”gjennomføring”. Det er likevel for tydelighets skyld foreslått en særskilt hjemmel. Tilleggsgebyr er knyttet til betalingsmislighold, og formålet med tilleggsgebyr er å fremtvinge betaling. Det dreier seg således om et innfordringsmiddel. Bestemmelsen om tilleggsgebyr bør gjelde for de mest praktiske økonomiske sanksjoner, dvs. overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og administrativ inndragning.

33.

Jf. utkastet til forvaltningsloven § 45.

34.

Jf. utkastet til forvaltningsloven § 46.

35.

Jf. utkastet til forvaltningsloven § 48 og merknadene til dette i punkt 13.7. Dersom særloven (jf. første ledd første punktum) bare gir hjemmel for en eller to av disse sanksjonene (for eksempel bare overtredelsesgebyr), skal selvsagt bare denne/disse nevnes i annet ledd annet punktum.

36.

Ansvarssubjektet for sanksjonen er her uendret, men flere gjøres betalingsansvarlige. Ved vegtrafikkovertredelser der føreren er ansvarssubjekt, kan det for eksempel bestemmes at kjøretøyets eier er solidarisk ansvarlig for betalingen. Bestemmelser om subsidiære heftelsessubjekter må ha hjemmel i lov. Den generelle hjemmel i første punktum omfatter ikke dette.

37.

Forskjellen mellom alternativ 1 og alternativ 2 ligger i angivelsen av ansvarssubjekt. I alternativ 2 er dette angitt som ”den som”, mens alternativ 1 har en mer fleksibel utforming. Både alternativ 1 og alternativ 2 suppleres av utkastet til foretakssanksjon, jf. utkastet til forvaltningsloven § 51.

38.

Mønsterbestemmelsen er omhandlet i punkt 15.4.2, og det vises til fremstillingen der.

39.

Bestemmelsen må angi presist hvilke pliktregler som utløser automatisk tvangsmulkt.

40.

Ved automatisk tvangsmulkt følger betalingsplikten direkte av loven. Det treffes således ikke noe vedtak i forvaltningen. Bestemmelsen må derfor utformes som en ”skal-regel”.

41.

Det bør fremgå direkte av loven når mulkten skal begynne å løpe. I mange tilfeller vil det være naturlig at en automatisk tvangsmulkt skal løpe fra første virkedag etter at plikten senest lovlig kunne oppfylles. Det bør dessuten vurderes om noen av de forhold som kan reguleres i forskrift, for eksempel om mulktens størrelse og varighet, bør tas inn i loven. Der lovregulering ikke gjør det nødvendig med hyppige lovendringer eller fører til at lovbestemmelsen svulmer opp, vil utvalget anbefale regulering i lov fremfor i forskrift.

42.

Det er behov for at Kongen kan gi utfyllende bestemmelser i forskrift. Således er det nødvendig å gi bestemmelser om tvangsmulktens størrelse og varighet dersom dette ikke allerede er gjort i loven. En automatisk tvangsmulkt vil i praksis bli fastsatt som en løpende mulkt. Det må da reguleres om mulkten skal løpe per dag, per uke eller per måned, det må tas stilling til om beløpet skal være standardisert eller fastsettes i den enkelte sak, og det må avgjøres om det skal være en lengste løpetid for tvangsmulkten, eventuelt at tvangsmulkten i sum ikke skal overstige et nærmere angitt maksimumsbeløp.

43.

For eksempel kan det gis bestemmelser om hvorledes tvangsmulkten skal beregnes og om adgang til å inngå avtaler om betalingsutsettelse og avdragsbetaling.

44.

Det anses hensiktsmessig med en derogasjonshjemmel. Som eksempel nevnes at det i på noen områder kan være aktuelt å bestemme at tvangsmulkten skal tilfalle kommunen, selv om normalregelen i § 58 er at den tilfaller statskassen.

45.

Mønsterbestemmelsen er omhandlet i punkt 15.4.2, og det vises til fremstillingen der.

46.

Bestemmelsen må angi presist hvilke pliktregler som skal kunne gi grunnlag for vedtak om tvangsmulkt. Generelt kan pliktgrunnlaget være lov, forskrift og enkeltvedtak.

47.

Bestemmelsen er fakultativ. Det overlates således til forvaltningens skjønn om tvangsmulkt skal ilegges i den enkelte sak.

48.

Det må fremgå av særloven hvilket forvaltningsorgan som skal ha den personelle kompetanse.

49.

Særloven må angi ansvarssubjektet. Det er ikke noe i veien for bestemmelser om at flere (personer og/eller foretak) skal være ansvarlige, prinsipalt eller subsidiært.

50.

Det vises til merknaden til siste punktum i mønsterbestemmelsen om automatisk tvangsmulkt.

51.

Bestemmelsen er nærmere omhandlet i punkt 10.6.3.

52.

Etter utkastet gjelder § 61a bare i forhold til det reduserte kvalifikasjonskrav ved gjentakelse. Det er således ikke noe til hinder for å ta ut tiltale etter fristen når overtredelsen er vesentlig.

53.

Foretak skal avgrenses på samme måte som i § 48a annet ledd. Se også utkastet til ny § 51 i forvaltningsloven om foretakssanksjon.

54.

Se utkastet til mønsterbestemmelse for straffebud med kvalifikasjonskrav i særlovgivningen, som er omtalt i punkt 10.6.4. Utkastet til § 61a kommer bare til anvendelse når gjentakelsesvilkåret i straffebestemmelsen er formulert som ”tidligere ilagt sanksjon”. Det er nødvendig å bruke et annet uttrykk her enn ”gjentakelse”, fordi en rekke straffebud gir adgang til å anvende forhøyet straff ved gjentakelse, se for eksempel straffeloven § 230 om voldsforbrytelser. For slike tilfeller fremgår de generelle betingelser av § 61. En grunnleggende forskjell mellom bestemmelsen i § 61 og utkastet til § 61a er således at utkastet til § 61a gjelder gjentakelse som straffbarhetsvilkår, mens § 61 omhandler straffskjerpelse ved gjentakelse.

55.

I tillegg til vilkårene i bokstav a og b kreves normalt at den nye overtredelse gjelder bestemmelser i eller i medhold av samme lov som den tidligere. Her kan det imidlertid på flere rettsområder være behov for avvikende løsninger, jf. drøftelsen i punkt 10.6.3. Det er derfor ikke hensiktsmessig å ta et slikt vilkår inn i § 61a. Reguleringen bør skje i særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse.

56.

Med ”strafferettslig reaksjon” menes både formell straff (jf.straffeloven §§ 15 og 16) og reaksjoner som ilegges i straffeprosessens former, men som ikke er straff. Innenfor utvalgets oppmerksomhetsområde er inndragning og påtaleunnlatelse de mest praktiske eksempler.

57.

Henvisningen omfatter både første og annet ledd i utkastet til ny § 44 annet ledd. Dette innebærer at ikke bare de administrative sanksjoner som er regnet opp i § 44 annet ledd omfattes, men også eventuelle andre administrative sanksjoner i særlovgivningen, jf. den generelle definisjon av ”administrativ sanksjon” i utkastet til § 44 første ledd. Også administrative sanksjoner på forvaltningsområder som ikke omfattes av forvaltningsloven, for eksempel sanksjonene i ligningsloven kapittel 10 (jf. loven § 1-2), vil falle inn under utkastet til § 61a.

58.

Vilkårene i bokstav a og b er kumulative.

59.

Tidspunktet for den nye overtredelsen avgjør om man er innenfor toårsfristen. Fristen begynner å løpe fra den tidligere sanksjonen ble endelig, jf. nærmere i neste note, og løper frem til den nye overtredelsen er begått. Enkeltstående handlinger anses begått den dagen handlingen skjer eller påbegynnes. Dersom det dreier seg om overtredelse i form av en vedvarende virksomhet, regnes overtredelsen som begått når virksomheten er påbegynt. Ved unnlatelse er det tilstrekkelig at den sanksjonerte handleplikten har oppstått innen utløpet av toårsfristen.

60.

For administrative vedtak passer betegnelsen ”endelig” bedre enn ”rettskraftig”, og utvalget antar at den tidligere sanksjon normalt vil være administrativ. Man må også kunne bruke ”endelig” som synonymt med rettskraftig i straffesaker. Etter utvalgets syn bør det anvendes et felles begrep både for straffesaker og administrative vedtak, og ”endelig” er da mer egnet enn ”rettskraftig”.

61.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 10.7.4.2. Det vises til drøftelsen der. Bestemmelsen reflekterer et hovedpunktet i utvalgets forslag, nemlig at forvaltningen må velge spor i den enkelte sak der en overtredelse både kan sanksjoneres administrativt og strafferettslig, jf. punkt 10.7.4.1.

62.

Bestemmelser som fraviker hovedregelen i utkastet til § 81a, må fremgå av særloven, enten i lovens straffebestemmelse eller i en separat bestemmelse om påtalen.

63.

Det avgjørende er sanksjonsrammen i loven. Således gjelder bestemmelsen selv om det i den konkrete sak ikke er aktuelt å reagere administrativt.

64.

Henvisningen omfatter både første og annet ledd i utkastet til ny § 44 annet ledd. Dette innebærer at ikke bare de administrative sanksjoner som er regnet opp i § 44 annet ledd omfattes, men også eventuelle andre administrative sanksjoner i særlovgivningen, jf. den generelle definisjon av ”administrativ sanksjon” i utkastet til § 44 første ledd. Også administrative sanksjoner på forvaltningsområder som ikke omfattes av forvaltningsloven, for eksempel sanksjonene i ligningsloven kapittel 10 (jf. loven § 1-2), vil falle inn under utkastet til § 81a.

65.

Hva som er ”samme forhold” skal forstås på samme måte som i straffeprosessloven § 38.

66.

Se begrunnelsen i punkt 10.7.4.2 for å kreve ”anmeldelse” og ikke påtalebegjæring. Der redegjøres det også for forskjellen mellom begrepene. I noen tilfeller (for eksempel ved enkelte overtredelser av vegtrafikkloven) er kompetansen til å ilegge administrativ sanksjon lagt til politiet, som da opptrer som forvaltningsorgan. Bestemmelsen bør tolkes innskrenkende for disse tilfellene. Det er unødig formalisme om en anmeldelse fra en tjenestemann i politiet skal være påtalevilkår i en sak som politiet fra før arbeider med.

67.

Hvilket organ og hvilke personer innen organet som skal ha anmeldelseskompetanse, må avklares ved interne instrukser og fullmakter. Det er ikke grunn til stille opp særskilte begrensninger i bestemmelsen her. Således skal ikke kompetansen til å anmelde være undergitt de samme begrensninger som kompetansen til å begjære påtale etter straffeloven § 79 fjerde og femte ledd

68.

”Allmenne hensyn” i § 81a skal forstås på samme måte som når dette uttrykket brukes i andre bestemmelser om påtalen.

69.

Se drøftelsen av fristens lengde i punkt 10.7.4.2.

70.

Normalt vil dette være det forvaltningsorgan som har kompetansen til å ilegge administrativ sanksjon. Det må imidlertid vurderes konkret – og avklares gjennom rettspraksis – om og i tilfelle i hvilken grad dette forvaltningsorganet skal identifiseres med kunnskap andre organer har. Utvalget antar at dette ofte kan være naturlig når organene står i et over- eller underordningsforhold til hverandre.

71.

Formuleringen er den samme som i straffeloven § 80, og skal i utgangspunktet forstås på samme måte. Det vises til den nærmere omtale i punkt 10.7.4.2.

72.

Det vises generelt til drøftelsen i punkt 12.9.2.

73.

Det er ikke noe krav om ”endelig” vedtak – dvs. at klagefristen skal ha utløpt. Dersom vedtaket påklages, må spørsmålet om offentlighet før endelig avgjørelse i saken avgjøres etter bestemmelsene i offentlighetsloven, og særlig i forhold til unntaksbestemmelsen i § 6 første ledd nr. 5.

74.

Unntaket fra taushetsplikt gjelder også opplysninger om (mulige) lovovertredelser som foreligger før vedtaket er truffet. Før dette tidspunkt må offentliggjøring vurderes i lys av bestemmelsene om adgang til å unnta dokumentene fra offentlighet, jf. særlig offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 mv. Se også drøftelsene i punkt 12.9.3 og 12.9.4.

75.

Det er altså ”andre forhold” enn sanksjonsvedtaket eller lovovertredelsen i seg selv som her forutsettes å kunne være omfattet av taushetsplikten etter første ledd nr. 1 eller nr. 2. I den utstrekning opplysning om selve vedtaket eller lovovertredelsen vil røpe et klientforhold eller andre forhold som er taushetsbelagt som personlige forhold eller ”forretningshemmeligheter” vil altså også opplysninger om selve vedtaket eller lovovertredelsen være taushetsbelagt. Det gjelder også for eksempel slike opplysninger i den nærmere begrunnelsen for vedtaket om sanksjon.

76.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.3.2, og det vises til drøftelsen der.

77.

Formuleringen ”som kan ilegges av” istedenfor alternativet ”ilagt av ” i definisjonen tydeliggjør dels at begrepet ”administrativ sanksjon” selvsagt ikke er avhengig av om sanksjonen rent faktisk er ilagt; dels at også andre kan ha kompetanse til å ilegge slike sanksjoner, selv om forvaltningen har primærkompetanse, jf. punkt 9.4 om utvalgets begrepsbruk. Det vises videre til utvalgets forslag om at påtalemyndigheten etter begjæring fra forvaltningen kan ta med krav om administrative sanksjoner i straffesak, jf. punkt 10.7.4.

78.

Se definisjonen av forvaltningsorgan i loven § 1.

79.

Lovhjemmelen for administrativ sanksjon skal etter utvalgets forslag tas inn i den enkelte særlov. Således skal ikke forvaltningsloven gi selvstendig hjemmel for sanksjoner (hvilke sanksjoner som kan brukes ved hvilke overtredelser), men inneholde generelle, supplerende bestemmelser. Det vises til punkt 13.3.2.

80.

Normalt vil dette være enkeltvedtak, jf. definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. ”Individuell avgjørelse” er likevel valgt for å fange opp tilfeller der det ikke dreier seg om et enkeltvedtak, for eksempel fordi det er gjort unntak i lov eller fordi det dreier seg om forbud nedlagt av domstolene.

81.

De enkelte elementer i definisjonen er nærmere drøftet i punkt 9.4 om utvalgets begrepsbruk.

82.

Se utkastene til nærmere bestemmelser nedenfor.

83.

Gjennom ”blant annet” tydeliggjøres at oppregningen ikke er uttømmende. Det kan være sanksjoner i særlovgivningen som omfattes av definisjonen i første ledd, men som ikke dekkes av oppregningen i annet ledd. Bestemmelsene i kapittel IX får også anvendelse på slike sanksjoner.

84.

Med ”loven” siktes her til sanksjonsbestemmelsen i særloven.

85.

Etter utvalgets syn bør det for tydelighets skyld sies uttrykkelig at flere administrative sanksjoner kan kumuleres. Man kan imidlertid selvsagt ikke ilegge andre sanksjoner enn de som er hjemlet i særloven. Samtidighetskravet i utkastet til § 52 tredje ledd om forbud mot dobbeltforfølgning mot samme person for samme forhold vil dessuten gjelde.

86.

Om forholdet mellom særlov og forvaltningslov vises til fremstillingen i punkt 13.3. Bestemmelsens karakter av supplerende regelverk understreker at særlige hensyn kan tilsi at det på enkelte områder er behov for mer detaljerte bestemmelser enn det legges opp til i kapittel IX. Selv om utvalgets utgangspunkt er at man bør ha et ensartet sanksjonssystem og unngå for mye ”skreddersøm” på de enkelte forvaltningsområder, må man også legge til grunn at det vil være behov for andre løsninger enn ”normalordningen”. Lovgiveren står selvsagt her helt fritt. Formuleringen ”i medhold av annen lov” viser til at bestemmelsene i kap IX også kan fravikes ved forskrift, noe som antas hensiktsmessig. Derogasjonshjemmelen må i så fall fremgå av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1. En forutsetning for at bestemmelsene i kapittel IX ikke skal gjelde er at avviket fremgår tydelig av særloven eller forskrift i medhold av denne. Selv om sanksjonshjemmelen der er gitt en generell utforming i samsvar med første ledd i mønsterbestemmelsen i punkt 13.3.1.1, innebærer dette selvsagt ikke at man kan se bort fra de tilleggsvilkår for enkelte sanksjon som måtte være tatt inn i bestemmelsene i kapittel IX. Det vises til punkt 13.3.2. Videre gjelder bestemmelsene i kapittel IX bare der forvaltningsloven ellers får anvendelse. Forvaltningsloven gjelder for eksempel ikke for ligningsforvaltningen, jf. ligningsloven § 1-2. Følgelig kan heller ikke forvaltningsloven kapittel IX benyttes ved ligningsovertredelser.

87.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.4, og det vises til drøftelsen der.

88.

Det vises til utkastet til mønsterbestemmelse for sanksjonshjemmel i særlov og til utkastet til § 44 med merknader. For tydelighets skyld bør det imidlertid også fremgå av § 45 at denne bestemmelsen ikke er noen sanksjonshjemmel. Gjennom ”særskilt” gjentas at særloven må angi presist hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

89.

”Kan” må ses i sammenheng med tilsvarende utforming av sanksjonshjemmelen, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1 og drøftelsen i punkt 13.3.1.3.

90.

”Forvaltningsorganet” henviser til reguleringen av personell kompetanse i den enkelte særlov.

91.

”Den ansvarlige for en overtredelse” viser til reguleringen av ansvarssubjektet i den enkelte særlov.

92.

Normalordningen bør være at beløpet tilfaller statskassen, men andre løsninger kan fremgå av særlov, jf. § 44 siste ledd. Det vises til drøftelsen i punkt 13.4.

93.

Forskriften må være gitt i medhold av særloven. Det bør gå direkte frem av ordlyden at § 45 ikke er en selvstendig forskriftshjemmel.

94.

Eksempler på hva som kan fastsettes i enkeltvedtak, fremgår av punkt 13.4. Her kreves ikke særskilt hjemmel i særlov.

95.

De to hovedtypene av overtredelsesgebyrer bør fremgå uttrykkelig av loven. Om valget mellom dem vises til punkt 13.4.

96.

”Forskrift” viser til forskrift i medhold av særloven. Utvalget har også tatt med i utkastet at avvikende bestemmelser kan være fastsatt i lov, selv om dette er selvsagt. Det er naturlig å nevne forskrift uttrykkelig, selv om slike vedtak alltid vil være forskrift etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Hvilket forvaltningsnivå som har kompetansen til å vedta forskriften, vil fremgå av forskriftshjemmelen og eventuelle delegasjonsbestemmelser. Om ulike former for standardisering av gebyrsatser vises til drøftelsen i punkt 13.4.

97.

”Forskrift” viser til forskriftshjemmelen i bestemmelsen om administrative sanksjoner i særloven. Det er imidlertid ikke noe krav om forskriftsregulering, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i særloven og ”bør” i utkastet her. De nødvendige rammer kan for eksempel i stedet fremgå av særloven selv. Det kan kanskje unntaksvis også tenkes at det ikke er hensiktsmessig å gi nærmere regler.

98.

Det er naturlig at forvaltningsloven på dette punkt gir anbefalinger om hva forskriften i medhold av særloven, bør inneholde. Det vises til drøftelsen i punkt 13.4. Sentrale momenter antas å være de samme som er nevnt ovenfor i mønsterbestemmelsen om straff.

99.

Jf. forvaltningsloven § 16.

100.

Loven gir en adgang til å unnlate forhåndsvarsel. Bestemmelsen tar sikte på de enkelt konstaterbare masseovertredelser der gebyr ilegges med mindre beløp og ofte på stedet. Utenfor disse tilfeller bør forhåndsvarsel gis som ved andre enkeltvedtak. Det vises til punkt 13.4 og 12.7.2.

101.

Vedtaket er ”endelig” når klagefristen er utløpt eller (ved klage) når klageinstansens vedtak er truffet. Det er uten betydning om det er reist søksmål. Ved at vedtaket må være endelig fravikes hovedregelen i forvaltningsloven § 42 om at klage ikke har oppsettende virkning for så vidt gjelder grunnlaget for utlegg. Om adgangen til å reise innsigelser under fullbyrdelsen vises til punkt 12.10.6

102.

Se tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e. Om foregrepet tvangskraft vises til forslaget om endring av tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18. Det vises for øvrig til punkt 12.10.3 og 13.4.

103.

Bestemmelsen er nærmere omhandlet i punkt 13.5.2, og det vises til drøftelsen der.

104.

Det vises til drøftelsen i punkt 13.5.2. Total unnlatelse av å gi opplysninger faller utenfor. Det samme gjør forsinkede (men riktige) opplysninger. Om hvilke tiltak som her er aktuelle, vises til punkt 13.5.3.

105.

Med ”avgiftsforvaltningen” menes det eller de forvaltningsorganer som skal motta eller behandle opplysninger i medhold av den aktuelle særlov. Bestemmelsen omfatter ikke ligningsovertredelser, jf. ligningsloven § 1-2 som fastsetter at forvaltningsloven ikke gjelder for saker som behandles etter ligningsloven.

106.

Det vises til drøftelsen i punkt 13.5.2.

107.

”Lov” viser her til sanksjonshjemmelen i særlovgivningen om avgifter til det offentlige, se eksemplene i punkt 11.3.2.2.

108.

”Kan” må ses i sammenheng med tilsvarende utforming av sanksjonshjemmelen, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1 og drøftelsen i punkt 13.3.1.3. Utformingen av sanksjonsbestemmelsen avgjør om ileggelse av tilleggsbetaling skal være fakultativ eller obligatorisk. Ileggelse av tilleggsskatt er for eksempel obligatorisk etter gjeldende rett, jf. ligningsloven § 10-2.

109.

”Forvaltningsorganet” viser til angivelsen av personell kompetanse i sanksjonshjemmelen i særloven.

110.

”Opplysningssvikten” viser tilbake til de uriktige eller ufullstendige opplysninger.

111.

Om vilkåret ”har ført til eller kunne ha ført til unndragelse av avgift” vises til drøftelsen i punkt 13.5.2. Dette vilkåret kommer i tillegg til de materielle vilkår som følger av sanksjonsbestemmelsen i særloven, men ettersom det dreier seg om et fellesvilkår er det er naturlig å ta det inn i bestemmelsen her. I motsatt fall måtte det vært gjentatt i alle særlovsbestemmelsene.

112.

”Den ansvarlige” henviser til ansvarssubjektet etter særloven. Det vises til drøftelsen i punkt 13.5.2. Videre vises til merknaden foran om ”egen avgiftsforpliktelse”. Personkretsen utvides generelt gjennom utkastet til bestemmelse om foretakssanksjon i forvaltningsloven § 51.

113.

Det vises til drøftelsen i punkt 13.5.2 og til merknadene til tredje ledd.

114.

Etter utvalgets oppfatning bør satsene fastsettes i loven. Som det går frem av punkt 13.5.2, varierer satsene atskillig i de någjeldende bestemmelser. Utvalget mener at satsene med fordel kan standardiseres. Om begrunnelsen for valget av 30 % og 60 % vises til punkt 13.5.2. Her drøftes også uttrykket ”i alminnelighet”.

115.

Det vises til drøftelsen i punkt 13.5.2.

116.

Det vises til merknaden til det tilsvarende ledd i utkastet til § 45 og til punkt 12.10.3.

117.

Bestemmelsen er nærmere omhandlet i punkt 13.6, og det vises til drøftelsen der.

118.

De materielle vilkår må fremgå av sanksjonshjemmelen i særloven. Ved tap av offentlig ytelse er imidlertid bare handlingsnormer som pålegger opplysningsplikt, aktuelle. Det er derfor naturlig å angi dette særskilt også i § 47. Det vises til punkt 13.6.

119.

”Lov” viser her til sanksjonshjemmelen i særlovgivning som gir borgere eller foretak et rettskrav på ytelser fra det offentlige.

120.

”Kan” må ses i sammenheng med tilsvarende utforming av sanksjonshjemmelen, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1 og drøftelsen i punkt 13.3.1.3. Det vises også til omtalen av utmåling av sanksjonen i punkt 13.6.

121.

”Forvaltningsorganet” viser til angivelsen av personell kompetanse i særloven.

122.

Det vises til omtalen av sanksjonens innhold i punkt 13.6.

123.

”Den ansvarlige” viser til angivelsen av ansvarssubjektet i særloven.

124.

”Ellers ville hatt krav på” er tatt med for å tydeliggjøre sanksjonselementet. Det er selvsagt ingen sanksjon at man avslår noe borgeren ikke har krav på. ”Avslå eller redusere” omfatter fullstendig avslag og innvilgelse med nedsatt beløp. Det vises for øvrig til drøftelsen av sanksjonens innhold i punkt 13.6.

125.

Annet punktum er primært aktuelt for løpende ytelser. Det vises til drøftelsen i punkt 13.6 om maksimumstid og om utmåling.

126.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.7, og det vises til drøftelsen der.

127.

”Lov” viser til sanksjonshjemmelen i særloven.

128.

”Kan” må ses i sammenheng med tilsvarende utforming av sanksjonshjemmelen, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1 og drøftelsen i punkt 13.3.1.3. Ved at inndragning er fakultativ har utvalget valgt en annen løsning enn i straffeloven § 34. Etter denne bestemmelsen skal inndragning skje, men det er adgang til lemping etter bestemmelsens første ledd annet punktum.

129.

”Forvaltningsorganet” viser til angivelsen av personell kompetanse i særloven.

130.

”Utbytte” skal forstås på samme måte som i straffeloven § 34. I fjerde punktum er det – på samme måte som i straffeloven § 34 – uttrykkelig sagt at det ikke skal gjøres fradrag for utgifter ved beregningen av utbyttet. ”Vinning” i de någjeldende bestemmelser om vinningsavståelse i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2 er et nettobegrep og derfor snevrere. Det vises til drøftelsen i punkt 13.7.2.

131.

Kravet om sammenheng mellom overtredelsen og vinningen (jf. ”som er oppnådd ved”) skal også forstås på samme måte som i straffeloven og de någjeldende bestemmelser om vinningsavståelse. Her er det ingen forskjell mellom disse.

132.

Det vises til punkt 13.7.2.

133.

Her angis ansvarssubjektet for sanksjonen. Dette kan både være lovovertrederen og andre. Det vises til drøftelsen i punkt 13.7.2.

134.

Se noten til begrepet ”utbytte” i første punktum.

135.

En tilsvarende bestemmelse om adgangen til å fastsette utbyttet skjønnsmessig finnes i straffeloven § 34 annet ledd første punktum og i konkurranseloven § 6-5 første ledd siste punktum og verdipapirhandelloven § 14-2 første ledd siste punktum.

136.

”Den ansvarlige” viser tilbake til den som utbyttet har tilfalt.

137.

Bestemmelsen er identisk med annet ledd i konkurranseloven § 6-5 og annet ledd i verdipapirhandelloven § 14-2 og skal forstås på samme måte.

138.

Om begrepene vises til straffeloven § 35 første og annet ledd. Begrepene skal forstås på samme måte. Det vises til punkt 13.7.3.

139.

Det vises til straffeloven § 35 tredje ledd og drøftelsen i punkt 13.7.3.

140.

Se den tilsvarende bestemmelse i straffeloven § 36 første og annet ledd. Det vises for øvrig til punkt 13.7.3.

141.

Se merknadene til den tilsvarende bestemmelse i § 45 om overtredelsesgebyr. Det vises også til drøftelsen i punkt 13.7.2 og til punkt 12.10.3.

142.

Se drøftelsen i punkt 13.7.3 og punkt 12.10.

143.

Andre løsninger kan fremgå av særloven. Det vises til drøftelsen i punkt 13.7.2 og 13.7.3.

144.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.8, og det vises til drøftelsen der.

145.

”Lov” viser til sanksjonshjemmelen i særloven. De materielle vilkår må fremgå av denne. Det samme gjelder angivelsen av ansvarssubjekt. I tillegg må rettighetstap være påkrevd av hensyn til formålet med den lovbestemmelse som er overtrådt. Dette er en generell betingelse for rettighetstap som derfor bør plasseres i forvaltningsloven.

146.

”Lovens” viser her til den særloven som inneholder den handlingsnorm som er overtrådt

147.

Vilkåret er nærmere drøftet i punkt 13.8.

148.

”Kan” må ses i sammenheng med tilsvarende utforming av sanksjonshjemmelen, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 13.3.1.1 og drøftelsen i punkt 13.3.1.3.

149.

”Forvaltningsorganet” viser til angivelsen av personell kompetanse i særloven.

150.

Alternativene ”trekke tilbake” og ”begrense” er drøftet i punkt 13.8.

151.

Se straffeloven § 332 om ansvar for å drive uten tillatelse.

152.

Bestemmelsen om varighet er drøftet i punkt 13.8.

153.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.9, og det vises til drøftelsen der.

154.

”Lov” viser til sanksjonshjemmelen i særloven.

155.

”Forvaltningsorganet” viser til angivelsen av personell kompetanse i særloven

156.

”Den ansvarlige for en overtredelse” viser til angivelsen av gjerningsperson i særloven.

157.

På samme måte som de andre administrative sanksjoner, er vedtak om formell advarsel et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

158.

”Forvaltningen” benyttes her istedenfor ”forvaltningsorganet” (jf. første punktum) for å tydeliggjøre at den nye sanksjon kan ilegges – eller anmeldelsen inngis – av et annet forvaltningsorgan enn det som ga den formelle advarselen.

159.

Vedtaket er endelig når klagefristen er utløpt dersom det ikke klages. Ved klage er vedtaket endelig når klageinstansen har avgjort saken.

160.

Hva som skal regnes som ”ny overtredelse” er drøftet i punkt 13.9.

161.

Det vises til drøftelsen av annet punktum i punkt 13.9 og til utkastet til straffeloven § 61a med merknader.

162.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 13.10, og det vises til drøftelsen der.

163.

Bestemmelsen er omtalt i punkt 10.7.4.1 og 10.7.4.3, og det vises til drøftelsen der. Bestemmelsen omhandler begjæring om pådømmelse av administrativ sanksjon i straffesak. Videre gjennomfører den prinsippet om at alle sanksjoner mot samme person for samme forhold skal ilegges gjennom én forfølgning. Forvaltningen må derfor velge om overtredelsen skal sanksjoneres administrativt eller anmeldes til politiet med henblikk på straffesak. Det vises til tilsvarende utkast til endring av rettskraftregelen i straffeprosessloven § 51.

164.

Om personell kompetanse innen forvaltningen til å inngi anmeldelse vises til merknadene til utkastet til påtaleregel i § 81a i straffeloven.

165.

Hvilket organ og hvilke personer innen organet som skal ha kompetanse til å fremsette begjæring om at administrativ sanksjon skal tas med i straffesaken, må avklares ved interne instrukser og fullmakter. Det er for eksempel ikke meningen at kompetansen til å begjære dette skal være undergitt de samme begrensninger som kompetansen til å begjære påtale etter straffeloven § 79 fjerde og femte ledd.

166.

Det vises til utkastet til straffeprosessloven § 3 første ledd nytt nr. 6 og til drøftelsen i punkt 10.7.4.3. Slik begjæring er ikke enkeltvedtak, jf. punkt 13.3.1.3.

167.

Det vises til drøftelsen i punkt 10.7.4.3. Utvalget mener at forvaltningen ikke bør pålegges å ta stilling til spørsmålet ved anmeldelsen, men ofte vil man allerede på dette tidspunktet ha avklart om administrativ sanksjon bør ilegges ved siden av straffen. I så fall bør begjæringen inngå som en del av anmeldelsen. I andre tilfeller bør begjæringen fremsettes så snart som mulig. At dette skal gjøres ”uten ugrunnet opphold” er en ordensforskrift. Kravet kan derfor tas med i straffesaken selv om fristen er oversittet.

168.

Sperren for forvaltningen gjelder bare når den selv har anmeldt forholdet. En anmeldelse fra en privatperson bør ikke legge noen begrensninger på forvaltningssaken. Hvis politiet iverksetter etterforsking, og uansett om det skjer av eget tiltak eller på grunnlag av anmeldelse fra andre enn forvaltningen, må forvaltningen underrettes om dette og det må skje en koordinering. Det vises til omtalen i punkt 10.7.4.2. Bestemmelsen har (selvsagt) bare betydning for forvaltningens kompetanse. Sanksjonen kan således godt bli ilagt av domstolen/påtalemyndigheten i en straffesak, jf. utkastene til endring i straffeprosessloven §§ 3 og 256.

169.

”Den ansvarlige” tydeliggjør den subjektive rettskraft. Sperren gjelder bare i forhold til det rettssubjekt som anmeldes.

170.

”Samme forhold” tydeliggjør den objektive rettskraft. Sperren gjelder bare for det forhold som er anmeldt. Man kan godt anmelde noen forhold, og avgjøre andre administrativt. Hva som er samme forhold bør tolkes med utgangspunkt i forståelsen av det tilsvarende uttrykk i straffeprosessloven § 38 og i lys av praksis etter EMK P 7-4.

171.

Strafferettslig reaksjon er alle reaksjoner som ilegges i straffprosessens former, uansett om det dreier seg om formell straff eller ikke. Påtaleunnlatelse er for eksempel en strafferettslig reaksjon. Om tilbakeføring vises til utkastet til ny § 71b i straffeprosessloven med merknader i kapitlet her og omtalen av bestemmelsen i punkt 10.7.4.4.

172.

Utkastet til tredje ledd lovfester det forbud som følger av rettspraksis, jf. EMK P 7-4. Det vises til tilsvarende utkast til endring av straffeprosessloven § 51 for det tilfelle at den administrative sanksjon kommer først. Alternativet ”rettskraftig dom” er aktuelt for dommer i straffesak og for vedtatte forelegg, jf. straffeprosessloven § 258. ”Endelig vedtak” omfatter både forvaltningens vedtak om administrativ sanksjon og påtalemyndighetens vedtak om strafferettslige reaksjoner som ikke er straff, for eksempel påtaleunnlatelse. Et vedtak er endelig når fristen for å klage eller (for påtaleunnlatelser) fristen for å bringe saken inn for retten er utløpt. Dersom det klages, er vedtaket endelig når klageinstansens vedtak foreligger. ”Frifunnet” tar først og fremst sikte på rettslige avgjørelser. I den grad avgjørelser av påtalemyndigheten (henleggelser) eller vedtak i forvaltningen om ikke å ilegge en administrativ sanksjon eventuelt må likestilles med frifinnelser i relasjon til P 7-4, skal det samme gjelde etter utkastet. Om dette vises til punkt 5.7.16.2 og 10.7.4.4. Bestemmelsen er ikke til hinder for at det reises ny sak om samme forhold dersom vilkårene for gjenopptakelse er til stede. Hvis den første saken er en straffesak, må det i så fall begjæres gjenopptakelse etter straffeprosesslovens bestemmelser, jf. lovens kapittel 27 og § 435. Dersom den første saken er avgjort av forvaltningen, må vilkårene for omgjøring være til stede, jf. forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler. Det vises også til EMK P 7-4 nr. 2 og omtalen i punkt 10.7.4.6.

173.

Med ”inndragning” menes her både strafferettslig og administrativ inndragning.

174.

Bestemmelsen er utformet som en parallell til straffeprosessloven § 51 annet ledd. Hensikten med bestemmelsen er å unngå at man i slike tilfeller skal bli tvunget til å fremme inndragningskravet i straffesak, fordi utkastet til første punktum ellers vil sperre for senere administrativ inndragning. På samme måte som straffeprosessloven § 51 annet ledd kan bestemmelsen bare anvendes innenfor rammen av EMK P 7-4. Det er med andre ord et vilkår enten at inndragning anses som et annet krav enn den administrative sanksjon som den første saken gjaldt, eller at det dreier seg om en fortsatt forfølgning i konvensjonens forstand, jf. punkt 5.7.16.4. Det vises også til merknadene til utkastet til endringer i straffeprosessloven § 51.

175.

Forslaget er kommentert i punkt 12.7.4, og det vises generelt til fremstillingen der.

176.

Vernet gjelder således kun når opplysninger mv. kreves i en sak om administrativ sanksjon. Om begrepet administrativ sanksjon vises til § 44 og merknadene til denne. Om tidspunktet for når en sak må sies gjelde administrativ sanksjon som vil kunne bli rettet mot en eller flere bestemte personer, i en slik forstand at de aktuelle personers vern mot selvinkriminering kommer til anvendelse, vises til drøftelsen i punkt 12.7.4. I tilfeller hvor en ordinær forvaltningssak – for eksempel om mulig tilbakekall av en gitt tillatelse – går over til (også) å være en sak om administrativ sanksjon, antar utvalget at vernet normalt vil inntre når det sendes forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 om mulig sanksjon.

177.

En sak om administrativ sanksjon vil kunne ende opp med at saken i stedet oversendes politi eller påtalemyndighet for strafferettslig forfølgning. Dette vil typisk gjelde hvis overtredelsen anses som vesentlig og det ikke anses tilstrekkelig å sanksjonere den aktuelle overtredelse administrativt. På et tidlig stadium i saken kan det være vanskelig å vite hvilket utfall saken vil få. Videre kan det tenkes tilfeller hvor det ikke er grunnlag for eller hjemmel for administrativ sanksjon overfor den aktuelle opplysningspliktige, men hvor det foreligger mistanke om en straffbar overtredelse som forvaltningsorganet vil vurdere å politianmelde. I begge tilfeller mener utvalget det bør fremgå klart av bestemmelsen at vernet mot selvinkriminering gjelder tilsvarende.

178.

Retten til å nekte gjelder også for juridiske personer hvor opplysningsplikt er pålagt et selskap e.l. som sådan, og besvarelse eller utlevering av dokumenter kan utsette selskapet for foretakssanksjon eller -straff. Se ellers nærmere i punkt 12.7.4.

179.

Den opplysningspliktige kan selvsagt velge å ikke påberope seg retten til å nekte å gi opplysninger mv. Forutsatt at vedkommende er gjort kjent med retten, jf. bestemmelsens annet punktum – og det forøvrig ikke hefter mangler ved vedkommendes beslutning om ikke å nekte å gi forklaring – vil normalt forvaltningen senere kunne bruke slike forklaringer eller bevis mot vedkommende som grunnlag for en administrativ sanksjon. Det samme gjelder som grunnlag for eventuell politianmeldelse, og bruk av forklaringen mv. hos påtalemyndighet og domstoler.

180.

Dette vil også inkludere dokumenter som kun befinner seg i elektronisk form. Vernet gjelder imidlertid bare slik at vedkommende kan nekte å delta aktivt i å fremskaffe inkriminerende dokumenter, jf. nærmere om omfanget av vernet etter EMK i punkt 12.7.4 med videre henvisninger. Bestemmelsen er ikke til hinder for at forvaltningen hvor den ellers har hjemmel for det, kan ta beslag i slike dokumenter eller andre eksisterende bevisgjenstander. Vedkommende har altså ikke rett til å motsette seg eller hindre at slike dokumenter utleveres eller fremskaffes på annen måte, herunder ved å nekte tilgang til kontorlokaler ved lovhjemlede kontrollundersøkelser, inspeksjoner o.l.

181.

Det tenkes her på bevisbærende gjenstander, som for eksempel ulovlige typer garn eller fiskeredskaper i saker om ulovlig fangst eller fiske mv.

182.

Formuleringen ”vil kunne utsette” er den samme som i bestemmelsen om vitners rett til å nekte forklaring i straffeprosessloven § 123 første ledd første punktum, og bør kunne forstås på samme måte.

183.

Vernet er begrenset til tilfeller hvor det er vedkommende selv – den opplysningspliktige – som vil kunne utsettes for sanksjon mv. Utvalget har ikke funnet grunn til ha noen generelle regler om identifikasjon med nærstående e.l. i denne sammenheng.

184.

Regelen gir ikke i seg selv noen opplysnings- eller utleveringsplikt, men er utformet med sikte på saker hvor det i henhold til særlovgivning i utgangspunktet foreligger opplysningsplikt og/eller plikt til å utlevere dokumenter eller gjenstander.

185.

Dvs. det forvaltningsorgan som har rett til å kreve forklaring e.l. etter den aktuelle bestemmelse om opplysningsplikt.

186.

Plikten til å opplyse om selvinkrimineringsvernet er ubetinget, og kan ikke unnlates fordi forvaltningsorganet antar den opplysningspliktige er kjent med regelverket e.l. Dette innebærer også at forvaltningsorganet har en selvstendig plikt til å ta stilling til om eller når det foreligger en ”sak om administrativ sanksjon” i forhold til den opplysningspliktige. Når krav om opplysninger e.l. fremsettes skriftlig, bør informasjon om retten inntas i samme brev. Skjer det muntlig, herunder i møte, bør det skapes størst mulig notoritet om når og hvordan det ble opplyst om adgangen til å nekte å gi forklaring. Etter telefonsamtaler bør dette nedtegnes i notat på saken, og eventuelt sendes skriftlig bekreftelse av samtalen i ettertid. Under møter bør det fremlegges skriftlig orientering, som vedkommende også kan undertegne.

187.

Forslaget er kommentert i punkt 12.7.6, og det vises til fremstillingen der.

188.

Forslaget er kommentert i punkt 12.7.7, og det vises til fremstillingen der.

189.

Se drøftelsene i punkt 12.11.

190.

Se utkastene til straffeloven § 61a og forvaltningsloven § 50.

191.

Sanksjonen er endelig når klagefristen er utløpt eller vedtak i klagesak er truffet.

192.

Utvalget har ikke gått nærmere inn på hvorvidt offentlighetsloven uten denne reguleringen kommer til anvendelse, men har for tydelighets skyld tatt inn en bestemmelse som avklarer dette i utkastet.

193.

Frister for skjerpede konsekvenser ved gjentatt overtredelse følger av utkastet til straffeloven § 61a med hensyn til senket terskel for straffbarhet ved gjentagelse, og av utkastet til forvaltningsloven § 50 med hensyn til strengere sanksjon ved gjentagelse etter formell advarsel. I begge tilfeller er fristene for slik skjerpet gjentagelsesvirkning satt til 2 år. Skjæringspunktet er imidlertid knyttet til når det ”begås ny overtredelse”. Dette vil jo kunne oppdages av myndighetene først etter utløpet av 2 års-fristen, selv om overtredelsen er begått før utløpet av denne. Det er derfor foreslått at registrerte sanksjoner skal slettes etter 3 år. Det bemerkes at det for øvrig ikke har noen rettsvirkninger i seg selv om en sanksjon er registrert i registeret. Det er da også slik at en sanksjon som (eventuelt ved en feil) ikke er blitt registrert, vil ha samme betydning for senere gjentagelse så lenge forvaltningen er kjent med den tidligere sanksjonen.

194.

Regler om organisering av registre kan bl.a. være aktuelt for felles registre når flere organer ilegger sanksjoner for overtredelse av de samme bestemmelser, for eksempel på regionalt nivå. Det kan også tenkes behov for samordning når ulike organer ilegger sanksjoner for overtredelse av ulike lover som er av betydning for samme straffebestemmelse.

195.

Utvalgets utgangspunkt er at innsyn i registrene skal være forbeholdt de forvaltningsorganer som har behov for det som ledd i sitt arbeid. Det forutsettes således at det ikke er alminnelig og offentlig innsyn i registrene. Se nærmere i punkt. 12.11.

196.

Domstolenes prøvingsrett ved søksmål om administrative sanksjoner er nærmere drøftet i punktene 12.8.4 til 12.8.6.

197.

Det vises til definisjonen og oppregningen i forvaltningsloven § 44 annet ledd. Bestemmelsen om prøvingsrettens omfang gjelder også dersom det i særlov er fastsatt andre sanksjoner, som omfattes av den generelle definisjon i § 44 første ledd, men som ikke er dekket av oppregningen i annet ledd.

198.

Det vises til forvaltningsloven kapittel VI.

199.

Se forvaltningsloven § 28 første ledd og § 34.

200.

Formuleringen i dette punktumet er hentet fra tvistemålsloven § 437 første ledd tredje punktum.

201.

Bruken av ”kan” markerer at bestemmelsen er en kompetanseregel. Det er selvsagt ikke opp til domstolens skjønn om den vil benytte seg av kompetansen dersom saken gir grunn til å gå utenfor anførsler eller påstander.

202.

Det vises til den nærmere drøftelse i punkt 12.8.6 av prøvingsrettens omfang både i forhold til sanksjonsvedtaket og et eventuelt underliggende vedtak.

203.

Sml. straffeprosessloven § 294. Utvalget finner det naturlig at den samme regel bør gjelde ved domstolsprøving av en administrativ sanksjon.

204.

Utvalget antar at dette bør sies uttrykkelig for å tydeliggjøre at adgangen til å gå utenfor påstandene ikke bare gjelder innenfor den enkelte sanksjon som er påberopt (for eksempel størrelsen på et overtredelsesgebyr), men også gir retten kompetanse til å ilegge en annen sanksjon. Retten finner for eksempel at administrativt rettighetstap er for strengt, og idømmer i stedet en formell advarsel. Retten må imidlertid selvsagt holde seg innenfor den samlede sanksjonsramme som særloven gir anvisning på.

205.

Hensynet til kontradiksjon tilsier at det bør tas inn en slik bestemmelse. Det vises for øvrig til straffeprosessloven § 38 tredje ledd og utvalgets forslag om endringer i denne, som vil regulere det tilsvarende spørsmål når krav om administrativ sanksjon tas med i straffesaken. Videre vises til Tvistemålslovutvalgets utkast til § 5-1 (3) i NOU 2001: 32 Rett på sak.

206.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 15.4.2, og det vises til fremstillingen der.

207.

”Lov” viser til bestemmelsen om automatisk tvangsmulkt i særloven, jf. også utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3.

208.

Med automatisk tvangsmulkt sikter utvalget til de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven angir er oversittet. Både handlingsnormen og betalingsplikten følger således direkte av loven.

209.

Gjennom formuleringen ”for å fremtvinge oppfyllelse av en plikt” angis bestemmelsens formål, og det tydeliggjøres at det ikke dreier seg om en sanksjon. ”Plikt” brukes som en fellesbetegnelse for handlingsplikter og plikter til å unnlate noe, men i praksis kan automatisk tvangsmulkt vanskelig tenkes ved annet enn handlingsplikter.

210.

Normalt bør tvangsmulkten tilfalle statskassen. Andre løsninger kan imidlertid fastsettes ved forskrift i medhold av særloven, jf. derogasjonshjemmelen i utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3.

211.

Se tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e.

212.

Bestemmelsen viser her til angivelsen av ansvarssubjektet i særloven. Særloven kan også inneholde bestemmelser om at flere er ansvarlige, prinsipalt eller subsidiært.

213.

Hvilket organ dette er, vil fremgå den særlov som hjemler mulkten.

214.

Det er naturlig at initiativet legges hos borgeren. Det skal imidlertid ikke stilles strenge krav for at det skal foreligge en søknad i lovens forstand.

215.

Annet ledd er en sikkerhetsventil. Automatisk tvangsmulkt innebærer at betalingsplikten inntrer uten at det er mulig å ta særlige forhold i den enkelte sak i betraktning på forhånd. Dette gjør det nødvendig å kunne frafalle mulkten helt eller delvis i ettertid. I tillegg kan det ha inntruffet omstendigheter etter at mulkten begynte å løpe som gjør det urimelig å fastholde denne fullt ut. Det vises til merknaden til § 59 siste ledd.

216.

Ved automatisk tvangsmulkt følger betalingsplikten direkte av loven. Riktignok skjer innfordringen ved at forvaltningen sender krav om betaling, men det er lite naturlig å anse et slikt påkrav som et vedtak. Gjenstanden for klage er derfor forvaltningens avgjørelse i den sak som oppstår når borgeren henvender seg dit og anfører at lovens vilkår for tvangsmulkt ikke er oppfylt. Han hevder for eksempel at han ikke omfattes av lovens angivelse av ansvarssubjekt.

217.

Det siktes her til avgjørelse av søknad som nevnt i annet ledd.

218.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 15.4.2, og det vises til drøftelsen der.

219.

”Lov” viser til hjemmelen for tvangsmulkt i særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3.

220.

”Forvaltningsorganet” viser til reguleringen av den personelle kompetanse i særloven.

221.

Vedtaket er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, jf. punkt 15.4.3. Tvangsmulkten ilegges den som etter særloven er ansvarlig for å oppfylle plikten.

222.

”Plikt” er her brukt som en fellesbetegnelse. Plikt kan både være en handleplikt (for eksempel til å gjennomføre et tiltak) og en plikt til å unnlate å handle (for eksempel til å avstå fra en ulovlig aktivitet).

223.

Hvilke pliktbrudd som skal kunne utløse tvangsmulkt, fremgår av hjemmelen for tvangsmulkt i særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3. I den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven er det naturlig å regne opp de tre aktuelle pliktgrunnlag.

224.

Formuleringen ”for å sikre at en plikt ... blir oppfylt” angir bestemmelsens formål, og tydeliggjør at det ikke dreier seg om en sanksjon.

225.

De to hovedformene for tvangsmulkt – løpende mulkt og engangsmulkt – bør fremgå av loven, sammen med de viktigste reglene om utmålingen. Loven gir ikke anvisning på hvilken type tvangsmulkt som bør anvendes. Dette kan imidlertid være regulert i forskrift i medhold av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3. Der begge alternativer står åpne, antar utvalget at man i de fleste tilfeller bør bruke løpende tvangsmulkt, fordi dette i størst grad bidrar til oppfyllelse.

226.

Begrepene ubetinget og betinget tvangsmulkt er nærmere drøftet i punkt 11.4.2. Ubetinget tvangsmulkt karakteriseres ved at forvaltningen konstaterer et pliktbrudd og bestemmer at tvangsmulkt skal begynne å løpe umiddelbart. Bestemmelsen om at mulkten likevel ikke løper den første uken etter vedtakstidspunktet er satt av praktiske grunner. Etter utvalgets oppfatning bør den ansvarlige være underrettet om vedtaket før mulkten begynner å løpe, og en uke er tilstrekkelig til å ivareta dette. Det vises til punkt 15.4.2.

227.

Istedenfor å ilegge en ubetinget tvangsmulkt kan forvaltningen fastsette en (ny) særskilt frist for oppfyllelse av plikten (rettingsfrist) og kombinere dette med vedtak om at tvangsmulkten begynner å løpe dersom rettingsfristen er utløpt uten at plikten er oppfylt. I utvalgets terminologi, som også foreslås brukt i loven, er dette en betinget tvangsmulkt.  Bestemmelsen regulerer ikke tvangsmulktens størrelse, med hvilke intervaller den skal løpe (for eksempel per dag, per uke eller per måned) og heller ikke om det skal være et maksimum for hvor legge den skal løpe eller for hvor stort beløp den kan utgjøre. Her er det behov for ulike regler på ulike forvaltningsområder. Slike bestemmelser bør derfor fastsettes i forskriften i medhold av særloven, jf. utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3. Det vises til punkt 15.4.2.

228.

Annet ledd siste punktum bestemmer at tvangsmulkt i form av et engangsbeløp bare kan ilegges som betinget tvangsmulkt. En ubetinget tvangsmulkt i form av et engangsbeløp er ikke egnet som pressmiddel for å sikre oppfyllelse, fordi mulkten ville påløpt uansett. Et slikt vedtak ville derfor i realiteten være et overtredelsesgebyr, jf. punkt 15.4.2.

229.

Normalt bør tvangsmulkten tilfalle statskassen. Andre løsninger kan imidlertid fastsettes ved forskrift i medhold av særloven, jf. derogasjonshjemmelen i utkastet til mønsterbestemmelse i punkt 26.1.3.

230.

Se tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e.

231.

Jf. merknaden til første ledd om den personelle kompetanse.

232.

Siste ledd har karakter av å være en ”benådningsbestemmelse”. Bestemmelsen antas å ha størst betydning dersom omstendigheter som har inntruffet etter at vedtaket ble truffet, gjør det klart urimelig å fastholde mulkten fullt ut. Det kan også være aktuelt å bruke bestemmelsen der det ikke i vedtaket er satt noen grense for hvor lenge en løpende mulkt skal løpe og heller ikke er fastsatt et maksimumsbeløp. I slike tilfeller kan mulkten komme til å utgjøre svært høye beløp. Ut fra en samlet vurdering – der det blant annet må tas hensyn til hva årsaken er til at det har gått lang tid uten at plikten er oppfylt, herunder i hvilken grad den ansvarlige kan klandres for dette, om den ansvarlige har hatt noen fortjeneste ved ikke å oppfylle plikten, og den ansvarliges økonomiske situasjon – kan reduksjon av mulkten være aktuelt dersom sterke grunner tilsier dette.

233.

Det vises til drøftelsen i punkt 10.7.4.3.

234.

Henvisningen omfatter både første og annet ledd i utkastet til ny § 44 annet ledd. Dette innebærer at ikke bare de administrative sanksjoner som er regnet opp i § 44 annet ledd omfattes, men også eventuelle andre administrative sanksjoner i særlovgivningen, jf. den generelle definisjon av ”administrativ sanksjon” i utkastet til § 44 første ledd. Også administrative sanksjoner på forvaltningsområder som ikke omfattes av forvaltningsloven, for eksempel sanksjonene i ligningsloven kapittel 10 (jf. loven § 1-2), vil falle inn under utkastet.

235.

Utkastet er omhandlet i punkt 10.7.4.3. Det vises til drøftelsen der.

236.

Det vises til utkastet til tilføyelse i straffeprosessloven § 3 nr. 6 om hvilke sanksjoner retten kan behandle i straffesak. Det følger av §§ 427 og 428 at begjæring fra forvaltningen er en forutsetning for at pådømmelse av administrative sanksjoner kan skje i straffesaken.

237.

Det vises til den nærmere drøftelse i punkt 12.8.6 av prøvingsrettens omfang i forhold til det underliggende vedtak. Løsningene er her de samme for straffedomstolen som for den sivile domstol ved søksmål om sanksjonsvedtaket, jf. utkastet til forvaltningsloven § 57.

238.

Utvalget antar at dette bør sies uttrykkelig for å tydeliggjøre at adgangen til å gå utenfor påstandene ikke bare gjelder innenfor den enkelte sanksjon som er påberopt (for eksempel størrelsen på et overtredelsesgebyr), men også gir retten kompetanse til å ilegge en annen sanksjon. Retten finner for eksempel at administrativt rettighetstap er for strengt, og idømmer i stedet en formell advarsel. Retten må imidlertid selvsagt holde seg innenfor den sanksjonsramme som særloven gir anvisning på. Adgangen til å idømme en annen sanksjon enn påstått gjelder i begge retninger. Således kan retten også gjøre dette til skade for tiltalte.

239.

Det kontradiktoriske prinsipp vil selvsagt gjelde selv om det ikke lovfestes regler om dette for behandlingen av administrative sanksjoner. Utvalget mener likevel at lovfesting er hensiktsmessig. Det foreslås derfor en uttrykkelig bestemmelse om at partene skal gis anledning til å uttale seg dersom retten vurderer å gå utenfor påstandene eller idømme en annen sanksjon enn påstått. Om situasjonen ved søksmål om vedtak om administrative sanksjoner vises til merknadene til utkastet til forvaltningsloven § 57.

240.

Dette alternativet tar sikte på fravikelse av påstanden innenfor samme sanksjon. Det er for eksempel lagt ned påstand om et overtredelsesgebyr på 10 000 kroner, mens retten mener det bør settes til 20 000 kroner.

241.

Retten finner for eksempel at administrativt rettighetstap er for strengt, og idømmer i stedet en formell advarsel.

242.

Utkastet til endringer i annet ledd lovfester det forbud som følger av rettspraksis, jf. EMK P 7-4, og likestiller endelige avgjørelser i straffesak og sak om administrativ sanksjon. Det vises til omtalen av gjeldende rett i punkt 5.7.16 og til utvalgets vurdering i punkt 10.7.4.1. Videre vises til utkastet til ny § 52 i forvaltningsloven for det tilfelle at avgjørelsen i straffesak kommer først.

243.

Alternativet ”rettskraftig dom” omfatter dommer i straffesak og vedtatte forelegg, jf. straffeprosessloven § 258.

244.

Hvis det ikke klages, er vedtak om administrativ sanksjon endelig når klagefristen er utløpt. Ved klage er vedtaket endelig når klageinstansen har truffet sin avgjørelse.

245.

Henvisningen omfatter både første og annet ledd i utkastet til ny § 44 annet ledd. Dette innebærer at ikke bare de administrative sanksjoner som er regnet opp i § 44 annet ledd omfattes, men også eventuelle andre administrative sanksjoner i særlovgivningen, jf. den generelle definisjon av ”administrativ sanksjon” i utkastet til § 44 første ledd. Også administrative sanksjoner på forvaltningsområder som ikke omfattes av forvaltningsloven, for eksempel sanksjonene i ligningsloven kapittel 10 (jf. loven § 1-2), vil falle inn under utkastet.

246.

Se merknaden til første ledd.

247.

Utkastet til endringen likestiller straffesak og sak om administrativ sanksjon også i forhold til særbestemmelsen om inndragning i annet ledd. En forutsetning for at bestemmelsen kan anvendes er at en slik oppdeling av sanksjonsileggelsen ikke strider mot forbudet mot gjentatt forfølgning i EMK P 7-4. Høyesterett la i Rt 2002 side 1271 (inndragning/Greenpeace) til grunn at inndragning med hjemmel i straffeloven § 35 annet ledd av en gjenstand som har vært brukt til en straffbar handling, ikke kunne anses som straff (”penalty/punishment”) i EMK P 7-4s forstand. P 7-4 var derfor ikke til hinder for etterfølgende inndragning. Det kan også tenkes at en etterfølgende sak om inndragning vil bli sett som en fortsettelse av den samme forfølgning som tidligere har resultert i straff, slik at forbudet mot gjentatt forfølgning av den grunn ikke er aktuelt, jf. uttalelser om dette i Rt 2002 side 1216 (førerkort), der det blant annet vises til EMDs dom av 5. juli 2001 i saken Phillips mot Storbritannia som gjaldt inndragning. Utvalget antar imidlertid at slike situasjoner som annet ledd regulerer, bare rent unntaksvis vil være aktuelle i saker med administrativ sanksjon.

248.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 10.7.4.4. Det vises til drøftelsen der.

249.

Avgjørende er sanksjonsrammen i loven.

250.

Henvisningen omfatter både første og annet ledd i utkastet til ny § 44 annet ledd. Dette innebærer at ikke bare de administrative sanksjoner som er regnet opp i § 44 annet ledd omfattes, men også eventuelle andre administrative sanksjoner i særlovgivningen, jf. den generelle definisjon av ”administrativ sanksjon” i utkastet til § 44 første ledd. Også administrative sanksjoner på forvaltningsområder som ikke omfattes av forvaltningsloven, for eksempel sanksjonene i ligningsloven kapittel 10 (jf. loven § 1-2), vil falle inn under utkastet.

251.

Påtalemyndigheten har ikke plikt til å oversende saken til forvaltningen. Dersom etterforskingen for eksempel viser at den person som er anmeldt, ikke har begått den aktuelle handlingen, må saken kunne henlegges fordi intet straffbart forhold anses bevist. Oversendelse antas først og fremst å være aktuelt i de tilfeller som er omtalt i punkt 10.7.4.4. Det forhold at en henleggelse normalt ikke vil sperre for en senere administrativ sanksjon, tilsier også at påtalemyndigheten bør kunne utvise et fornuftig skjønn med hensyn til om saken skal henlegges (for eksempel etter bevisets stilling) eller om den skal oversendes til forvaltningen.

252.

Etter utkastet til § 81a i straffeloven er offentlig påtale som hovedregel avhengig av anmeldelse fra forvaltningen. Formuleringen ”oversende” tydeliggjør at bestemmelsen både gjelder når forvaltningen har inngitt anmeldelse og saken sendes tilbake dit, og når påtalemyndigheten har iverksatt etterforsking av eget tiltak.

253.

Med ”forvaltningen” siktes her til det forvaltningsorgan som har kompetansen til å ilegge administrativ sanksjon.

254.

Bestemmelsen er omtalt i punkt 10.7.4.2. Det vises også til utkastet til § 81a i straffeloven.

255.

Alternativet ”anmeldelse” gjelder de tilfeller som omhandles i § 81a, mens alternativet ”påtale” sikter til straffbare handlinger hvor påtalebegjæring er et vilkår.

256.

Det vises til drøftelsen i punkt 10.7.4.3.

257.

Adgangen til å ta med administrative sanksjoner i forelegget omfatter alle de sanksjoner som er nevnt i § 3 nr. 6. Selv om det for eksempel normalt vil være unaturlig å kumulere bot og overtredelsesgebyr, er det ikke gjort unntak for dette. Slike spørsmål må finne sin løsning i den enkelte sak. Bestemmelse om at et forelegg kan omfatte administrative sanksjoner er tatt inn som et eget punktum, fordi den må omfatte alle typer administrative sanksjoner, ikke bare betalingsforpliktelsene.

258.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 17.4.5, og det vises til drøftelsen der. Det vises også til punkt 17.4.3 og 17.4.4.

259.

Bestemmelsen er omhandlet i punkt 12.10.3, og det vises til drøftelsen der. Utkastene til §§ 44, 45 og 48 i forvaltningsloven gjør overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og inndragning som medfører en betalingsplikt, til et særlig tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 siste ledd som viser til særlov. I slike tilfeller reguleres tvangskraften av § 4-18. Reglene i første til fjerde ledd om varsel passer etter utvalgets syn også når det først er endelig vedtak som er tvangsgrunnlag. Derimot trengs spesialregulering av foregrepet tvangskraft.

260.

Utvalgets forslag til endring i § 4-18 omfatter bare økonomiske sanksjoner. Dette vil være overtredelsesgebyr, jf. utkastet til forvaltningsloven § 45, tilleggsbetaling, jf. utkastet til forvaltningsloven § 46, og inndragning av vinning eller av beløp som svarer til verdien av ting, jf. utkastet til § 48.

261.

Både første og annet punktum er formulert etter mønster av § 4-12 annet ledd om dommer.

262.

I § 4-12 brukes ”saksøkte”, men det passer ikke ved et vedtak om administrativ sanksjon. Normalt vil sikkerhet bli stilt av den som vedtaket retter seg mot, men regelen bør være den samme også om andre stiller sikkerheten. Derfor er formuleringen ”det stilles sikkerhet” valgt. For forvaltningen må det avgjørende være at fullbyrdelsen senere kan gjennomføres, ikke hvem som sikrer dette.

263.

Det vises til drøftelsen i punkt 24.5.3.

264.

Se drøftelsene av forslaget til ny forvaltningsloven § 44 i punkt 13.3.2 og § 50 i punkt 13.9.

265.

Til siste punktum vises til drøftelsen av mønsterbestemmelsen i punkt 13.3.1.

266.

Det vises til drøftelsen i punkt 24.5.2.

267.

Om gjentakelse – dvs. tidligere ilagt sanksjon – som vilkår for straff, vises til drøftelsen av forslaget til ny straffeloven § 61a i punkt 10.6.3 og mønsterbestemmelse i punkt 10.6.4. Den tidligere sanksjon kan både være en strafferettslig reaksjon eller en administrativ sanksjon som angitt i forslaget til ny forvaltningsloven § 44 (se punkt 13.3.2). Det vises også til punkt 12.11 om registrering av administrative sanksjoner, samt forslaget til ny forvaltningsloven § 56.

268.

Utkastet er behandlet i punkt 10.7.4.3 og det vises til drøftelsen der.

269.

Andelen saker som henlegges varierer for øvrig betydelig mellom de ulike forvaltningsområder. Man kan derfor ikke generalisere. Trafikksaker, skatte- og avgiftssaker og tollsaker henlegges for eksempel etter utvalgets erfaring sjelden.

270.

Med mindre klage ut fra særegne hensyn avskjæres på bestemte områder.

Til dokumentets forside