NOU 2005: 05

Enkle signaler i en kompleks verden— Forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag og anbefalinger - utvalgets vurderinger og forslag til indikatorer

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, eller Brundtlandkommisjonen etter kommisjonens leder, definerte en bærekraftig utvikling som en utvikling som sikrer behovene til dagens generasjon uten å sette fremtidige generasjoners behov i fare (WCED 1987). Man så videre for seg tre pilarer som bærekraften skulle hvile på; en økonomisk, en sosial og en miljøbasert pilar. Uten en tilfredsstillende utvikling innen alle tre pilarer ville ikke samfunnet som helhet kunne få en bærekraftig utvikling ifølge kommisjonen.

Det er sannsynligvis enighet om at en betydelig trussel mot en global bærekraftig utvikling er å finne i den skjevfordeling av ressurser som i dag eksisterer mellom rike og fattige land og mellom rike og fattige befolkningsgrupper og de konfliktene dette skaper. Det er vanskelig å forestille seg at en langsiktig global bærekraftig utvikling er mulig uten at dagens skjeve fordeling av jordens rikdommer rettes opp, og at dagens behov hos de fattige møtes i større grad enn tilfellet er i dag. FNs tusenårsmål, vedtatt i 2000, setter klare mål for reduksjon av verdens fattigdom. Et indikatorsett for global bærekraft ville derfor naturlig ha fattigdomsbekjempelse som et sentralt fokus, sammen med trusler mot den felles ”globalformuen”. I en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling og i et tilhørende nasjonalt indikatorsett er det likevel naturlig å fokusere på hva Norge kan gjøre for å sikre en bærekraftig utvikling nasjonalt og globalt.

Hva er det så i Norge som kan true en bærekraftig utvikling? Dette spørsmålet ligger naturlig til grunn når man blir bedt om å foreslå et indikatorsett for bærekraftig utvikling.

Spørsmålet er på mange vis krevende å besvare. Dels konfronteres man med hva det ligger i at en utvikling er bærekraftig. Dette omhandler vanskelige spørsmål om hva velferd egentlig er og hvordan den kan måles. I tillegg berøres en del potensielle problemområder av økonomisk, sosial og miljømessig natur. Tema som klimaendringer, forurensning, tap av biologisk mangfold, økte fremtidige pensjonsutgifter og en sterk økning i antall uføretrygdede, er noen stikkord man kan nevne i denne sammenheng. Innen noen av disse områdene er vår kunnskap om sammenhenger mellom årsaker og virkninger begrenset, noe som gjør det vanskelig å si noe sikkert og objektivt om graden av trussel mot bærekraften. Men politikk for en bærekraftig utvikling må av hensyn til fremtidige generasjoner føres uansett. Hovedformålet for utvalget har derfor vært, med utgangspunkt i det foreløpige indikatorsettet som Regjeringen presenterte i Nasjonalbudsjettet 2004, å bidra til å bedre informasjonsgrunnlaget som et viktig hjelpemiddel for en slik politikk, samt å angi hvordan dette grunnlaget kan bedres over tid.

Spørsmålet om bærekraft er også krevende å belyse fordi bærekraftperspektivet berører hva som vil eller kan skje på lang sikt. Fokus er altså ikke på nære og dagsaktuelle problemstillinger, men er rettet mot grunnleggende utviklingstrekk som spiller seg ut over lang tid. Å identifisere og finne indikatorer for slike fundamentale utviklingstrekk er utfordrende.

1.1 Utvalgets perspektiv

For å møte disse utfordringene har utvalget valgt å legge til grunn et formuesperspektiv i sitt arbeid med å utvikle et indikatorsett. Tankegangen bak dette er i korthet følgende:

  • En bærekraftig utvikling fordrer et stabilt eller økende velferdsnivå over tid i samfunnet.

  • Velferden genereres gjennom produksjon og konsum av et bredt spekter av varer og tjenester; fra oppfyllelse av primærbehov som husly, mat, skole- og helsetjenester, til konsum av kultur- og miljøtjenester av mange slag.

  • Varene og tjenestene som genererer velferden, produseres ved bruk av ulike ressurser. Dette kan være kapitalgjenstander som maskiner, bygninger og verktøy av ulike slag; såkalt realkapital eller produsert kapital. Andre ressurs­kategorier er naturressurser som vanligvis inndeles i ikke-fornybare ressurser som olje, gass, mineraler o.l., samt fornybare ressurser som skog, fisk, vannkraft, osv. Miljøkapital yter tjenester blant annet i form av rensetjenester fra naturen og tilgang på naturopplevelser som også gir vesentlige bidrag til vår velferd. Intet av dette klarer vi imidlertid å utnytte uten menneskelige ressurser i form av arbeidskraft og kompetanse. Denne ressurskategorien går ofte under betegnelsen menneskelig kapital.

  • Skal vi klare å opprettholde og helst øke vårt velferdsnivå på lang sikt, må den samlede kapital eller ressursbasisen som denne velferden bygger på, bevares og helst bygges ut. Utvalget velger derfor å tolke spørsmålet om bærekraft som et spørsmål om vi forvalter vår samlede ressursbasis, også kalt vår nasjonalformue , på en måte som gjør at den videreutvikles på en god måte som grunnlag for fremtidige generasjoners velferd.

  • Nasjonalformuen består av mange ulike komponenter som ikke uten videre kan erstatte hverandre. Det er derfor behov for flere indikatorer som kan vise hvordan ulike deler av nasjonalformuen utvikler seg.

Den primære oppgaven til det nasjonale indikatorsettet er derfor å belyse tilstand og utvikling i de ulike komponentene av nasjonalformuen tolket i vid forstand. Det er imidlertid viktig å være klar over at bevaring av nasjonalformuen bare er en nødvendig, og ikke en tilstrekkelig, betingelse for en bærekraftig utvikling. I tillegg til å bevare og videreutvikle vår ressursbasis, må vi vite å utnytte den på en god måte.

Flere alvorlige utfordringer for bærekraftig utvikling er først og fremst av global eller internasjonal karakter, og blir ikke fanget opp selv av et bredt eller utvidet begrep som nasjonalformuen. Spørsmål som klimaendring, forsuring, reduksjon av jordas biologiske mangfold og global spredning av miljøgifter, truer det vi kan kalle den felles ”globalformuen”. Fattigdomsproblemene i mange utviklingsland utgjør noen av de vesentligste utfordringene for en bærekraftig verden. Det nasjonale settet må derfor også omfatte indikatorer for norsk innsats eller påvirkning i forhold til disse utfordringene, fordi vår nasjonale handlingsplan må forutsettes å også skulle bidra til bærekraftig utvikling globalt.

I tillegg til å beskrive viktige trekk ved nasjonalformuen i vid forstand, er det også noen andre kriterier et indikatorsett for bærekraft bør søke å oppfylle. Utvalget har lagt særlig vekt på å finne frem til et begrenset og politisk relevant indikatorsett som setter fokus på noen få, høyt prioriterte områder i bærekraftsammenheng. Indikatorene bør også være mest mulig selvforklarende og forståelige, helst også for lekfolk uten spesiell kunnskap om de ulike fagfelt og problemområder som dekkes. I den grad det er hensiktsmessig, bør indikatorene også være sammenlignbare med liknende indikatorer i utlandet, samtidig som at det er ønskelig at indikatorsettet er lokalt anvendelig.

Vi kan slå fast med en gang at det neppe finnes et begrenset indikatorsett som fullt ut oppfyller alle ønsker og kriterier. Utvalget har derfor, med utgangspunkt i det foreløpige indikatorsettet som ble presentert i Nasjonalbudsjettet for 2004, på et pragmatisk grunnlag valgt ut et sett med indikatorer som vi mener i rimelig grad oppfyller kravene og kriteriene. Hovedvekten er lagt på at indikatorene skal være et hjelpemiddel for en nasjonal politikk for bærekraftig utvikling. Vi vurderer det videre slik at indikatorsettet vi foreslår er et utgangspunkt for en prosess der en over noen år vil vinne erfaringer med nytten av indikatorsettet i praktisk politikk. Endringer og forbedringer i settet er derfor å forvente etter noen tid. Utvalget fremmer derfor noen forslag i denne forbindelse, se avsnittene 1.4 og 5.9.

Regjeringen har i mandatet til utvalget, med utgangspunkt i sin nasjonale handlingsplan for bærekraftig utvikling, Nasjonal Agenda 21, valgt ut seks temaområder som anses som særlig viktige i nasjonal bærekraftsammenheng. Temaene er:

  1. Klima, ozon og langtransporterte luftforurensninger

  2. Biologisk mangfold og kulturminner

  3. Helse- og miljøfarlige kjemikalier

  4. Naturressurser

  5. Bærekraftig økonomi

  6. Sosiale indikatorer av direkte betydning for en bærekraftig utvikling.

Utvalget har tolket dette dit hen at Regjeringen mener dette er tema og problemstillinger som er særlig viktige for en bærekraftig utvikling, og derfor av særlig interesse å få belyst med indikatorer. Utfordringen for utvalget er derfor å konkretisere indikatorer som på en pedagogisk, faglig god og politisk relevant måte kan bidra til å synliggjøre om det føres en bærekraftig politikk på nasjonalt nivå slik dette er definert av Regjeringen selv, samt sette dem inn i et felles rammeverk. Vårt rammeverk i denne sammenheng er å tolke indikatorene som signaler på tilstand og utvikling for de ulike komponentene av vår nasjonalformue.

1.2 Indikatorsett for bærekraft

I tabell 1.1 er utvalgets forslag til indikatorsett gjengitt. Begrunnelse for valg og mer presise definisjoner av hver enkelt indikator er gitt i kapittel 5, der også en samletabell som viser hvordan indikatorene relaterer seg til de prioriterte temaområdene og ulike komponenter av nasjonalformuen, presenteres.

Tabell 1.1 Forslag til indikatorsett

  Indikator Tema som indikatorsettet skal peke på
1 Norske klimagassutslipp relatert til Kyotomålet Drivhuseffekten
2 Andel av Norges areal der tålegrensen for forsuring er overskredet Forsuring av vann og vassdrag
3 Bestandsutvikling for hekkende fugl i økosystemer på land Økosystemer på land
4 Vannforekomster med god eller svært god økologisk status Økosystemer i ferskvann
5 Vannforekomster med god eller svært god økologisk status Økosystemer langs kysten
6 Samlet energibruk per enhet brutto nasjonalprodukt Effektivitet i ressursbruken
7 Anbefalt kvote, vedtatt kvote og registrert fangst av norsk-arktisk torsk Forvaltning av fornybare ressurser
8 Bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i husholdningene Helse- og miljøfarlige kjemikalier
9 Netto nasjonalinntekt per innbygger fordelt på kilder Inntektskilder
10 Petroleumskorrigert sparing Bærekraftig konsum
11 Befolkning fordelt etter høyeste utdanning Utdanningsnivå
12 Generasjonsregnskapet: Innstrammingsbehov i offentlige finanser som andel av brutto nasjonalprodukt Bærekraftig offentlig økonomi
13 Forventet levealder ved fødsel Helse og velferd
14 Andel uførepensjonister og langtidsarbeidsledige Utstøting fra arbeidslivet
15 Import fra afrikanske land og MUL-land i Afrika Global fattigdomsreduksjon
16 Offisiell norsk bistand som andel av brutto nasjonalinntekt Global fattigdomsreduksjon

1.3 Løpende presentasjon av indikatorsettet

Utvalget foreslår at indikatorsettet blir oppdatert, presentert og faglig kommentert på årlig basis, og at koordineringsansvaret for dette arbeidet legges til Statistisk sentralbyrå. Utarbeiding av enkeltindikatorer utføres av relevante faginstanser. Det forutsettes at Finansdepartementet utarbeider anslag for generasjonsregnskapet. I denne forbindelse bør det arbeides for å bedre det analytiske og statistiske grunnlaget for indikatorene. Utvalget foreslår videre at Finansdepartementet, etter en nærmere vurdering av Statssekretærutvalget for Nasjonal Agenda 21 og Regjeringen, regelmessig benytter indikatorsettet i vurderinger og omtale av sin politikk for bærekraftig utvikling og slik denne i presenteres i overordnede politikkdokumenter som f.eks. Nasjonalbudsjettet.

1.4 Videre arbeid

Utvalget mener at det er nødvendig å forbedre data- og metodegrunnlaget for flere av de indikatorene som er foreslått. Vi anbefaler derfor at man i en videreutvikling av indikatorsettet prioriterer arbeid med datagrunnlag så vel som metodisk tilnærming til indikatorer knyttet til:

  • Biologisk mangfold

  • Helse- og miljøfarlige kjemikalier

  • Forvaltning av arealressursene

  • Utviklingen av den menneskelige kapital

I avsnitt 5.9 og kapittel 6 er det gjort nærmere rede for hvem som bør ha ansvaret for en slik oppfølging, og hva det vil innebære av økonomiske kostnader. Etter noe tid bør nytten av det samlede indikatorsettet evalueres. Dette kan så gi opphav til nødvendige justeringer av indikatorvalg, metodikk og prioriteringer.

Til dokumentets forside