4 Fylkesnemndene – organisering og saksbehandling
4.1 Oversikt
Med den nye barnevernloven ble avgjørelsesmyndigheten i en rekke saker flyttet fra kommunale nemnder til fylkesnemndene for sosiale saker. Dette gjaldt saker om omsorgsovertakelse, tvangsinngrep ved alvorlige atferdsvansker, samværsordninger og spørsmål om tilbakeføring. Ved ikrafttredelsen av barnevernloven 1. januar 1993 ble det opprettet 12 fylkesnemnder som hver dekket ett til to fylker.
Ut fra den tidligere barnevernlov av 17. juli 1953, etter lovendring 12. juni 1987, var det helse- og sosialstyret i kommunen eller et underutvalg av dette, for eksempel klient- og pasientutvalg, som behandlet tvangstiltak etter barnevernloven. Helse- og sosialstyret skulle ved behandling av tvangssaker tiltres av en by- eller herredsrettsdommer. Fylkesmannen var klageinstans for styrets tvangsvedtak.
Den kommunale behandling av tvangstiltak etter den tidligere barnevernloven var gjenstand for mye kritikk. Kritikken var relatert til at barnevernet fikk en dobbeltrolle ved både å være hjelpeorgan og avgjøre tvangssaker. Videre ble det fremhevet at klient- og pasientutvalgene hadde tatt standpunkt før saken kom opp som tvangssak med tilkalt dommer. Det ble også anført som uheldig at medlemmene, særlig i de mindre kommunene, ofte hadde kjennskap til saken og familien utover det som ble lagt frem for klient- og pasientutvalget. Utvalgene ble også kritisert for mangelfull saksbehandling og mangel på faglig innsikt til å avgjøre saker om omsorgsovertakelse, jf NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester m v side 27 og side 291-293 og Ot prp 44 (1991-1992) Om lov om sosiale tjenester side 88.
Konklusjonen ble at avgjørelsesmyndigheten i tvangssaker ikke lenger skulle ligge på kommunalt nivå, men legges til den domstollignende og uavhengige fylkesnemnda for sosiale saker, som var hjemlet i den nye sosialtjenesteloven. Intensjonen var å styrke rettssikkerheten for barn og foreldre ved å etablere et avgjørelsesorgan som var uavhengig og frittstående. I fylkesnemndene skulle sakene behandles og avgjørelsene tas etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene, og juridisk og faglig innsikt skulle kombineres med legmannsskjønn. Et ytterligere viktig ledd i begrunnelsen for fylkesnemndordningen var hensynet til en rask saksbehandling.
Fylkesnemndene er statlige organer som i faglige spørsmål har en uavhengig stilling i forhold til departement og fylkesmann. Fylkesnemndenes vedtak kan bare overprøves av domstolene. Administrativt er nemndene underlagt Barne- og familiedepartementet.
For å sikre en mest mulig formåls- og kostnadseffektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser, ble fylkesnemndene omorganisert fra 30. november 2000: Det ble opprettet tre regionale enheter, med en fylkesnemndleder med administrativt ansvar (regionsleder) for hver region:
Region øst : Fylkesnemndene i Østfold, Oslo og Akershus, Buskerud og Vestfold, Oppland og Hedmark, Telemark
Region vest : Fylkesnemndene i Aust- og Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal
Region nord : Fylkesnemndene i Sør- og Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark
Omorganiseringen har, etter det Barne- og familiedepartementet opplyser, vist seg å være gunstig. Det er så langt ikke foretatt noen evaluering av regionaliseringen.
Den 4. mai 2001 ble det oppnevnt en intern arbeidsgruppe i fylkesnemndene som skulle foreta en utredning av saksbehandlingen i fylkesnemndene. Arbeidsgruppen utarbeidet en manual som tar sikte på å harmonisere saksbehandlingen; Kvalitetssikring av saksbehandlingen i fylkesnemnda for sosiale saker (2002). Manualen inneholder en fremstilling av gjeldende rett, samt synspunkter på hvordan saksbehandlingen bør være på punkter som ikke er lovregulert. Fremstillingen betegnes i utvalgets innstilling som Kvalitetssikringshåndboken .
4.2 Fylkesnemndenes sammensetning
Fylkesnemndene er satt med en leder som er jurist. Fylkesnemndlederne har en forholdsvis variert juridisk bakgrunn, med erfaring fra domstolene, forvaltningen og politi. Ved tilsetting blir det blant annet lagt vekt på erfaring fra domstolsarbeid og kjennskap til fagfeltet. Dagens fylkesnemndledere utgjør en stabil og høyt kvalifisert gruppe jurister med særlig innsikt i barnevern- og sosialrettslige forhold.
I tillegg til nemndleder, skal fylkesnemnda i den enkelte sak normalt settes med to medlemmer utpekt fra et sakkyndig utvalg og to medlemmer fra et alminnelig utvalg, jf sosialtjenesteloven § 9-6 og barnevernloven § 7-1 bokstav e. Nemnda utgjør derfor fem medlemmer i den enkelte sak. Alle medlemmer har én stemme.
Det er en viss mulighet for forenklet behandling i saker for fylkesnemndene. Der partene er enige om det, kan lederen unnlate å oppnevne sakkyndige medlemmer, og eventuelt også avgjøre saken uten at det avholdes muntlig forhandling, jf sosialtjenesteloven § 9-6 første ledd annet punktum og § 9-8 første ledd annet punktum og barnevernloven § 7-1 bokstavene e og g. Det vises for øvrig til kapittel 9 Barne- og sosialnemndenes sammensetning som inneholder en mer detaljert redegjørelse for sammensetningen i den enkelte sak, og hvor utvalget drøfter aktuelle endringsforslag i så måte.
Sosialtjenesteloven § 9-7 og barnevernloven § 7-1 bokstav f bestemmer at reglene i domstolloven kapittel 6 om inhabilitet og om prøving av inhabilitetsspørsmålet skal gjelde for fylkesnemndas medlemmer og sakkyndige. For en mer utfyllende redegjørelse omkring spørsmålet om inhabilitet vises det til kapittel 9 Barne- og sosialnemndenes sammensetning.
4.3 Taushetsplikt
Forvaltningslovens regler om taushetsplikt i §§ 13 til 13e gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for sosialtjenesten eller et forvaltningsorgan eller en institusjon etter barnevernloven eller sosialtjenesteloven, jf sosialtjenesteloven § 8-8 og barnevernloven § 6-7. Dette omfatter også fylkesnemndene. I annet ledd i begge bestemmelser presiseres det at taushetsplikten også gjelder fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Det kan bare gis opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf forvaltningsloven § 13b nr 5 og 6, når dette er nødvendig for å fremme henholdsvis barneverntjenestens, sosialtjenestens eller institusjonens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.
Foreldrenes samtykke til at opplysninger gjøres kjent får ikke virkning dersom et barns interesser tilsier at opplysningene er undergitt taushetsplikt, og fylkesmannen eller departementet bestemmer at taushetsplikt skal gjelde for de aktuelle opplysningene, jf barnevernloven § 6-7 fjerde ledd.
4.4 Partsstatus
Partsstatus gir de private parter de alminnelige partsrettigheter etter forvaltningsloven, kombinert med de særlige rettigheter som barnevernloven sammenholdt med prosesslovgivningen gir. Partene har krav på varsel om forhandlingsmøte og rett til innsyn i sakens dokumenter. I forhandlingsmøtet har den private part rett til å komme til orde og føre vitner på samme måte som barneverntjenesten. Videre vil parten ha rett til å få et begrunnet, skriftlig vedtak, til å påklage akuttvedtak og til å bringe nemndas vedtak inn for domstolene.
Den private part har rett til å la seg bistå av advokat på det offentliges regning i alle saker som hører under fylkesnemndas myndighetsområde. Det er ansett som en viktig rettssikkerhetsgaranti at den private part i alle saker for fylkesnemnda har krav på dekning av utgifter til egen advokat uten behovsprøving. Denne rett gjelder også ved rettslig prøving av nemndas vedtak. At alle parter i prosessen, herunder den offentlige part, er representert ved advokat, kan bidra til å sikre en god saksfremstilling og saksopplysning for nemnda. Samtidig har det fremkommet synspunkter om at advokatene har fått en for dominerende rolle. I tillegg er fri rettshjelpsordningen i saker for fylkesnemndene meget kostbar.
Private parter i barnevernsaker for fylkesnemnda er for det første barnets foreldre. Hvis den ene har foreldreansvaret alene, blir den andre i praksis ikke gitt partsstatus i sak vedrørende omsorgsovertagelse. En forelder som ikke har foreldreansvar, men som ønsker å utøve samvær, vil imidlertid ha partsrettigheter i den del av saken som gjelder vedkommendes samvær med barnet.
I Rt 2001 side 835 ble det lagt til grunn at barnevernloven § 4-19 tredje ledd ikke setter begrensninger for så vidt gjelder kretsen av personer som i prinsippet kan tilkjennes en samværsrett, hvilket innebærer at en vid krets personer kan ha partsrettigheter i slike saker. I Rt 2004 side 1300 ble det avgjort at i saker om rettslig prøving av fylkesnemndas vedtak om samværsrett skal alles samværsrett tas opp til en samlet vurdering når en eller flere reiser sak, og alle berørte får da partsrettigheter, uavhengig av om de har anlagt sak.
Fosterforeldre vil i alminnelighet ikke betraktes som parter i saker for fylkesnemnda. Det gjelder et unntak på dette punkt ved klager på flyttevedtak. I slike saker kan fosterforeldre gis klagerett etter en konkret vurdering. Fosterforeldre kan også unntaksvis tilstås partsrettigheter for spørsmål om samvær.
Barnet er part i saken og kan gjøre partsrettigheter gjeldende dersom det har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder, jf barnevernloven § 6-3 annet ledd. Barnet skal uansett alder regnes som part i en sak som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker, jf barnevernloven § 6-3 annet ledd siste punktum. I saker om opphold i institusjon på grunnlag av samtykke, har barn over 15 år i tillegg en selvbestemmelsesrett, jf § 4-26. Fylkesnemnda har også anledning til å gi partsrettigheter til barn under 15 år i særskilte tilfeller, jf § 6-3 annet ledd annet punktum.
Et barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, jf barnevernloven § 6-3 første ledd, slik denne bestemmelsen lyder etter endring 1. august 2003.
Loven inneholder i tillegg en bestemmelse om oppnevning av talsperson for barnet i alle saker som hører under fylkesnemndas myndighetsområde, jf barnevernloven § 7-4. Tanken bak ordningen med talsperson var å styrke barnets rettssikkerhet. Talspersonen skal etter samtale med barnet fremføre barnets mening for nemnda óg gi sin selvstendige vurdering av saken. Talspersonordningen er således ment å sikre at barnets egen mening skal komme frem også i de saker barnet ikke kan opptre som selvstendig part. Barne- og familiedepartementet har gitt forskrifter om barnets talsperson (22. desember 1993).
Oppnevning av talsperson er bare aktuelt i tilfeller der barnet ikke har stilling som part – normalt først ved fylte 15 år – og dermed har rett til offentlig bekostet advokat. Den nedre grense for oppnevnelse av talsperson følger av § 6-3 første ledd om barnets uttalerett, jf ovenfor.
I 2003 ble det oppnevnt talsperson for barnet i godt og vel 300 saker. Den veiledende aldersgrensen ble imidlertid satt ned til 7 år i 2003. Det må derfor antas at antallet saker med talsperson økte i 2004 og vil forbli økt.
Etter det utvalget kjenner til, er forskriften om talsperson under vurdering.
For en mer detaljert redegjørelse omkring spørsmål om partsstatus vises det til kapittel 10 Partene.
4.5 Innledning av sak for fylkesnemnda. Saksforberedelsen
Sak for fylkesnemndene innledes ved at henholdsvis barnevern- eller sosialtjenesten utarbeider forslag til tiltak etter vedkommende bestemmelse, jf sosialtjenesteloven § 9-4 og barnevernloven § 7-3.
Dette forslaget skal inneholde en redegjørelse for de omstendigheter sosialtjenesten legger til grunn for det tiltak den søker iverksatt. De skriftlige uttalelser og forklaringer som forslaget bygger på skal vedlegges, og det skal opplyses om hvilke personer som skal avgi forklaring i fylkesnemnda, jf sosialtjenesteloven § 9-4 første ledd og barnevernloven § 7-3 første ledd.
Bestemmelsen er ikke uttømmende med hensyn til de opplysninger som bør være med i saksfremlegget. Saksfremlegget kan sammenliknes med en stevning, jf tvistemålsloven § 300. Opplysninger som må være med i tillegg til de som er angitt i barnevernloven og sosialtjenesteloven, er ifølge Kvalitetssikringshåndboken side 14 personalia, foreldrenes rettsstilling i forhold til barnet og liknende, konkretisering av tiltaket eller tiltakene som blir foreslått, behov for tolk og telefonavhør, hvorvidt barnet ønsker talsperson og hvilket syn barnverntjenesten har på dette, samt hvem som møter som kommunens partsrepresentant.
Det uttales i Ot prp nr 44 (1991-1992) på side 91 at det allerede under saksforberedelsen vil være viktig å undersøke muligheten for å få gjennomført det aktuelle tiltaket. Ved bruk av tvangshjemmelen bør det finnes gode plasseringsalternativer. Man må regne med at avgjørelsens innhold vil avhenge av hvilke tiltak som realistisk kan iverksettes, og det må derfor være et generelt krav at barneverntjenestens forslag redegjør for tiltaket som foreslås.
Den private part skal gis frist for skriftlig fremstilling, fremlegging av dokumenter og opplysning om hvilke vitner han eller hun ønsker å føre, jf sosialtjenesteloven § 9-5 og barnevernloven § 7-1 bokstav d. Anmodning om tilsvar bør sendes ut så snart som mulig. Det foreligger ingen plikt til å inngi tilsvar, og manglende tilsvar får ingen virkning for partens rettigheter eller plikter.
Fylkesnemndleder har eneansvar for saksbehandlingen i nemnda forut for forhandlingsmøtet. Dette følger ikke direkte av lov, men må sies å ligge i nemndlederfunksjonen. Tvistemålsloven § 166 må kunne anvendes analogisk, slik at nemndleder når nemnda ikke er samlet, vil kunne treffe de avgjørelser som ikke etter sin art hører til forhandlingsmøtet.
Fylkesnemnda har ansvar for sakens opplysning, jf barnevernloven § 6-1 og forvaltningsloven § 17, hvilket medfører at fylkesnemnda på dette punkt står i samme stilling som retten i saker etter tvistemålsloven kapittel 33, jf tvistelovutkastet kapittel 36.
Barneverntjenesten og sosialtjenesten har ansvaret for å forberede saken for fylkesnemnda, jf barnevernloven § 7-3 første ledd og sosialtjenesteloven § 9-4 første ledd. Det uttales i Ot prp nr 44 (1991-1992) side 118 at det er en forutsetning at barneverntjenesten forestår den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst til at fylkesnemnda kan treffe vedtak.
Barnevernloven § 7-3 annet ledd sier at barneverntjenesten under saken ”bør” være representert av en advokat, mens sosialtjenesteloven § 9-4 annet ledd sier at sosialtjenesten ”som regel” ”skal” være representert av en advokat. Det er antakelig ikke noen forskjell av betydning i disse to reglenes innhold. Det uttales i Ot prp nr 44 (1991-1992) på side 91 at barneverntjenesten allerede under utarbeidelsen av forslag til tiltak bør bruke juridisk bistand, i alle fall i vanskeligere saker, og i Kvalitetssikringshåndboken side 11 uttales det generelt at barneverntjenesten bør søke advokatbistand på dette stadiet i prosessen.
Dersom den private part ikke allerede har engasjert advokat, skal fylkesnemndas leder eller sekretariat sørge for at det blir utpekt advokat for vedkommende, jf sosialtjenesteloven § 9-5 og barnevernloven § 7-1 bokstav d. Advokaten skal ”omgående” gjøres kjent med forslaget og de vedlagte dokumenter, og gis frist for skriftlig fremstilling, fremlegging av dokumenter, og opplysning om hvilke vitner som ønskes ført.
Fylkesnemndleder må under saksforberedelsen vurdere om det skal være forhandlingsmøte og om saken bør behandles i full eller begrenset nemnd, jf sosialtjenesteloven §§ 9-6 og 9-8 og barnevernloven §§ 7-1 bokstavene e til g. Nemndleder må videre ta stilling til om det er behov for sakkyndige utredninger og om det bør oppnevnes talsperson for barnet, og det må oppnevnes nemndmedlemmer. Nemndleder må dessuten vurdere om det er behov for et saksforberedende møte, og om det skal foretas bevisavskjæring eller bevisopptak. Reglene om bevisavskjæring (tvistemålsloven § 189) og bevisopptak (tvistemålsloven § 196) er imidlertid ikke gitt direkte anvendelse for saker i fylkesnemnda.
Fylkesnemndsutvalget behandler en del spørsmål knyttet til saksforberedelsen i kapittel 11 Saksforberedelsen i barne- og sosialnemndene og i kapittel 12 Nemndleders kompetanse. Avvisning og heving.
4.6 Forhandlingsmøte og vedtak
Forhandlingsmøte med gjennomgang av saken, dokumentasjon og vitneførsel skal holdes ”snarest”, og hvis mulig innen fire uker i saker etter barnevernloven og én uke i saker etter sosialtjenesteloven, jf sosialtjenesteloven § 9-8 første ledd og barnevernloven § 7-1 bokstav g.
De private parter skal innkalles til forhandlingsmøtet, og skal gis anledning til å uttale seg, jf sosialtjenesteloven § 9-8 annet ledd og barnevernloven § 7-1 bokstav g. Saken kan imidlertid fremmes selv om en privat part uteblir, jf sosialtjenesteloven § 9-8 annet ledd annet punktum og barnevernloven § 7-1 bokstav g.
Dersom partene samtykker kan nemndleder bestemme at saken skal avgjøres uten forhandlingsmøte, jf sosialtjenesteloven § 9-8 første ledd annet punktum og barnevernloven § 7-1 bokstav g.
En fylkesnemndsak fungerer etter praksis i hovedtrekk som en rettssak, med en tilsvarende saksbehandling som for domstolene. Det holdes innledningsforedrag, foretas bevisførsel og holdes prosedyre etter tradisjonelt mønster. Forhandlingsmøtet er basert på kontradiksjon, muntlighet og bevisumiddelbarhet.
Sosialtjenesteloven § 9-8, som etter barnevernloven § 7-1 bokstav g gjelder tilsvarende også for barnevernsakene, sier at om ”vitneplikt og vitneførsel og om plikt til å legge frem dokumentbevis, gjelder bestemmelsene i tvistemålsloven så langt de passer”. For øvrig fremgår det ikke av sosialtjenesteloven eller barnevernloven hvor langt tvistemålslovens regler skal kunne anvendes. Dette medfører at en del prosessuelle spørsmål ikke har en helt klar løsning. Dette er tema Fylkesnemndsutvalget vil drøfte videre i innstillingen. Fylkesnemndsutvalget foreslår en samlet lov for barne- og sosialnemndene, og denne vil forhåpentlig bidra til å avklare de sentrale prosessuelle spørsmål.
Fylkesnemndsutvalget drøfter rammene og gjennomføringen av forhandlingsmøtet i kapittel 14 Forhandlingsmøte.
Vedtaket skal treffes snarest mulig etter forhandlingsmøtet, jf sosialtjenesteloven § 9-9 første ledd første punktum og barnevernloven § 7-1 bokstav h. Det ble i 2002 og 2003 brukt gjennomsnittlig 10 dager på å treffe vedtak, hvilket er det laveste antall dager siden 1995, hvor det tok 17 dager fra forhandlingsmøtet ble avsluttet til vedtak ble sendt kommunen. Antall dager har gått nedover fra år til år fra 1995.
Vedtaket skal begrunnes etter reglene i tvistemålsloven om begrunnelse av dommer, jf sosialtjenesteloven § 9-9 og barnevernloven § 7-1 bokstav h. De sentrale regler i tvistemålsloven på dette punkt er §§ 144 og 145. Det skal i vedtaket gjøres oppmerksom på adgangen til rettslig prøving etter § 9-10.
Det mangler regler om rådslagningsmøte i saker for fylkesnemndene, men bestemmelsene i tvistemålsloven §§ 138 til 142 anvendes i praksis tilsvarende, slik at møtet skjer for lukkede dører, nemndleder leder møtet og vedtaket treffes med alminnelig flertall. Alle nemndmedlemmene må avgi stemme.
Underretting til partene om fylkesnemndas vedtak skal skje etter reglene i forvaltningsloven § 27. Underrettingen skal skje skriftlig.
Fylkesnemndsutvalget drøfter i kapittel 16 Rådslagning og vedtak hvilke regler som skal gjelde for vedtaksprosessen og for underretting om vedtak.
4.7 Kontroll med akuttvedtak
Etter barnevernloven § 4-6 annet ledd kan barneverntjenesten gripe inn med foreløpig vedtak om plassering utenfor hjemmet i akutte og svært alvorlige situasjoner. Dersom barnet ellers ville bli vesentlig skadelidende kan leder av barnevernadministrasjonen eller påtalemyndigheten – mot foreldrenes vilje – vedta å plassere barnet utenfor hjemmet. Også overfor barn som har vist alvorlige atferdsproblemer i form av for eksempel alvorlig eller gjentatt kriminalitet eller vedvarende rusmiddelmisbruk, kan det treffes midlertidig vedtak. Dette fremgår av barnevernloven § 4-25. Hastevedtak for så vidt gjelder nyfødte er nærmere regulert i § 4-8 annet ledd.
Vedtak i akuttsituasjoner skal meddeles fylkesnemnda. Vedtaket skal snarest, og senest innen 48 timer, foreløpig godkjennes av fylkesnemndlederen. Prøvingen er begrenset til om det foreligger en slik situasjon som omtalt i loven, og er basert på vedtaket fra barneverntjenesten. Det er tale om en legalitetskontroll. Forslaget til tiltak i saken fra barneverntjenesten skal sendes fylkesnemnda snarest og senest innen seks uker. For atferdstiltak er fristen to uker.
Et midlertidig vedtak kan påklages til fylkesnemnda, og klagebehandlingen følger samme saksbehandling som øvrige saker. I praksis kan det derfor versere to saker som langt på vei gjelder samme tema, én knyttet til det midlertidige vedtaket og én til kommunens forslag til tiltak.
Fylkesnemndsutvalget drøfter reglene om kontroll med akuttvedtak i kapittel 18 Etterprøving av akuttvedtak.