11 Saksforberedelsen i barne- og sosialnemndene
11.1 Innledning
En forutsetning for rask, kostnadseffektiv og rettssikker behandling av saker i barne- og sosialnemndene er at saksforberedelsen skjer med forhandlingsmøtet og den etterfølgende avgjørelsen for øyet.
Mens saksforberedelsen for domstolene gjerne skjer over noen tid, har barne- og sosialnemndene ofte korte – til dels meget korte – frister før saken må behandles og avgjøres. Dette innebærer på den ene siden at de praktiske mulighetene for saksforberedelse er begrensete. På den andre siden blir det desto viktigere at den saksforberedelsen som er mulig å gjennomføre skjer både målrettet og effektivt.
Det overordnete målet for saksforberedelsen må etter Fylkesnemndsutvalgets syn være å trekke opp rammene for den videre behandling, slik at innsatsen konsentreres om det som er sentralt for avgjørelsen. Det må videre være helt vitalt å skaffe klarhet i hvordan saksbehandlingen innenfor disse rammer kan legges opp mest mulig rasjonelt. Dette bør stå som en generell rettesnor for saksforberedelsen, og det er nemndlederen i den enkelte sak som må påse at saksforberedelsen som sådan skjer i tråd med dette.
Videre i dette kapittelet drøfter Fylkesnemndsutvalget ulike sider av saksforberedelsen. Først pekes det på sammenhengen mellom barneverntjenestens og barne- og sosialnemndas saksforberedelse, og betydningen av at disse samordnes best mulig (punkt 11.2). Deretter pekes det på forhold som det er viktig at nemndleder søker avklaring av allerede under saksforberedelsen (punkt 11.3), og noen enkeltheter knyttet til at det fremsettes begjæring om tiltak, gis tilsvar og foretas beramming av forhandlingsmøte (punkt 11.4).
11.2 Samvirket mellom barneverntjenestens og barne- og sosialnemndas saksforberedelse
Fylkesnemndsutvalget peker innledningsvis på at barne- og sosialnemnda har det overordnete ansvar for sakens opplysning. Det ligger imidlertid ikke i dette at nemnda selv skal utrede alle sider av saken, eller iverksette større saksutredninger under saksforberedelsen. Hovedpoenget er at det er nemnda som må påse at det foreligger et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i saken, sml § 21-3 annet ledd i utkast til tvistelov. I dette ligger primært at om det avgjørelsesgrunnlag partene legger frem er mangelfullt, er det barne- og sosialnemndas ansvar å påse at den nødvendige supplering blir foretatt.
Før saken kommer til nemnda og underlegges saksforberedelse der, forberedes den av barnevernmyndighetene. Dette skjer etter reglene i forvaltningsloven og barnevernloven. I barnevernloven § 7-3 om forberedelse til ordinær sak for fylkesnemnda heter det at barneverntjenesten utarbeider forslag om tiltak etter vedkommende bestemmelse, og at det i forslaget skal redegjøres for de omstendigheter som legges til grunn for det eller de tiltak barneverntjenesten foreslår skal settes i verk. De skriftlige uttalelser og forklaringer som forslaget bygger på, skal vedlegges, og det skal opplyses om hvilke personer som skal gi forklaring for nemnda.
Som et ledd i forberedelsen av saken for nemnda skrives det normalt en barnevernfaglig saksfremstilling. Denne inneholder en redegjørelse for sakens bakgrunn og utvikling, hvem som er parter og sakens rettslige tema. Redegjørelsen er regulært lagt bredt opp, med behandling av både bevis- og rettsspørsmål langt ut over rammene for eksempelvis en stevning i en sivil sak. Sammen med saksfremstillingen følger et forslag til tiltak, utarbeidet av kommunens prosessfullmektig, hvor sakens hovedpunkter oppsummeres.
Barneverntjenestens plikt til å få saken best mulig opplyst følger av barnevernloven § 7-3 første ledd som pålegger barneverntjenesten å forberede saken for fylkesnemnda. Bestemmelsen forutsetter at barneverntjenesten har forestått den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken vil være godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak, jf også Ot prp 44 (1991-1992) side 118. God saksforberedelse er en nødvendig forutsetning for at nemndene skal kunne etterleve lovens frister.
Slik utvalget ser det, er det lite aktuelt å overføre ansvaret for saksutreding til barne- og sosialnemndene. Det er barneverntjenesten som har kompetansen, personalet og organisasjonen til å forestå saksutredning, og til å vurdere om det om det er grunnlag for tiltaket og om det skal fremmes forslag. Det bør regulært bare begjæres tiltak der barneverntjenesten har vurdert saken og kommet til at tiltak er nødvendig.
Det er likevel viktig at det materiale som presenteres for barne- og sosialnemnda begrenses til det som er nødvendig for å gi nemnda et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag. Om saksutredningen utformes uforholdsmessig bredt i barneverntjenesten, representerer dette i første rekke unødig ressursbruk der, men det utgjør imidlertid en utfordring også for barne- og sosialnemnda. For barne- og sosialnemnda vil det kunne være uklart hvilke konkrete forhold man fra barnevernets side gjør gjeldende som grunnlag for det forslaget som fremsettes. Det blir da vanskeligere å strukturere eller konsentrere den videre saksbehandling. For den private motpart vil en bredt anlagt sak fra barneverntjenestens side også representere et problem og skape uklarhet om hvilke forhold som vil bli særlig vektlagt. Dette kan igjen få til følge at man for ”sikkerhets skyld” ber avhørt vitner eller foretatt annen bevisførsel som har liten betydning.
I alle tilfeller vil en bredt anlagt sak fra barneverntjenestens side lett resultere i at den etterfølgende saksbehandlingen i nemnda blir lagt tilsvarende bredt opp, blant annet med den følge at man under saksforberedelsen og gjennomføringen av saken kan miste fokus på de spørsmål som står sentralt for avgjørelsen.
Barne- og sosialnemndas tilnærming og videre behandling av saken må videre være tilpasset det materialet som legges frem av barneverntjenesten. Den faktiske fremstilling av sakens forvaltningsmessige forhistorie er som oftest ikke omtvistet. Skal man sikre en mest mulig rasjonell grenseflate mellom saksforberedelsen i barneverntjenesten og saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene, bør nemndbehandlingen forholde seg åpent til det som allerede er av materiale i saken – herunder også tidligere vedtak – og bygge videre på dette. Det mest formålstjenlige er da at man lar det aktuelle materiale inngå i barne- og sosialnemndas avgjørelsesgrunnlag uten at det er nødvendig å gjennomgå dette eller dokumentere for nemnda under et eventuelt forhandlingsmøte.
En slik tilnærming innebærer – i hvert fall formelt – en moderat dreining i retning av økt skriftlighet i barne- og sosialnemndas saksbehandling, jf også kapittel 14 Forhandlingsmøte. Utvalget viser i så henseende til mandatet, hvor det uttrykkelig pekes på at spørsmålet om økt bruk av skriftlige innslag i saksbehandlingen skal vurderes.
Fylkesnemndsutvalget ser det altså som viktig at det skjer en samordning mellom barneverntjenestens saksforberedelse og den etterfølgende barne- og sosialnemndbehandling, som særlig må ta sikte på
at det materiale som initialt kommer til barne- og sosialnemndene fra barnevernstjenesten – i form av forslag til vedtak og begrunnelse for dette – er så presist som mulig, og dermed danner et rasjonelt utgangspunkt for den videre saksforberedelsen for barne- og sosialnemnda, jf ovenfor om målsetninger for saksforberedelsen
at barneverntjenesten forbereder saken i forhold til den bevisførsel og forhandling som skal finne sted i barne- og sosialnemnda, og at det materiale som legges frem begrenses til det som er nødvendig for å skaffe til veie et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i de tema barne- og sosialnemnda skal avgjøre i saken.
at saksdokumentene normalt inngår i avgjørelsesgrunnlaget for barne- og sosialnemnda uten at dokumentasjon er nødvendig i forhandlingsmøte
11.3 Viktige tema som bør avklares under saksforberedelsen
De generelle hensyn som er nevnt innledningsvis bør konkretiseres i forhold til tema som regulært dukker opp i saker for barne- og sosialnemndene, og hvor en offensiv tilnærming under saksforberedelsen antagelig kan gi god uttelling for den videre behandling. Uttellingen kan komme dels i form av en mer effektiv og mindre ressurskrevende saksbehandling på senere stadier, og dels i form av at det legger til rette for et bedre avgjørelsesgrunnlag i saken.
Fylkesnemndsutvalget mener at for å sikre en best mulig gjennomføring av saken, er det særlig grunn til å fremheve at man gjennom saksforberedelsen i den enkelte sak for barne- og sosialnemnda avklarer:
partsforholdet i saken
om nemnda er stedlig, saklig og funksjonelt kompetent
spørsmål knyttet til oppnevning av advokat
de samlede tema i saken – sakens gjenstand – og hovedpunkter i det som gjøres gjeldende (eventuelt gjennom kort skriftlig redegjørelse – ”sluttinnlegg”)
om saken kan og bør forenes med andre saker i samme sakskompleks
hvor langt nemndas avgjørelse kan bygge på tidligere avgjørelser eller materiale knyttet til slike avgjørelser
hvilke spørsmål som er omtvistet mellom partene
om bevisførsel anses påkrevd i forhold til spørsmål hvor det ikke er uenighet av betydning
om det for enkelte forhold er påkrevd med ytterligere bevisførsel, herunder behovet for sakkyndige undersøkelser utover det som allerede ligger i saken
om det bør skje bevisavskjæring
aktuell saksbehandlingsform, herunder hvordan bevisførselen bør skje (skriftlig/muntlig/fjernavhør)
avklaring av behovet, tid, sted, tema og tidsmessige rammer for møter, herunder for forhandlingsmøte i saken
nemndas sammensetning i saken
om og hvordan barnet skal høres i saken, herunder om det skal oppnevnes talsperson for barnet
om det skal søkes etter grunnlag for enighet gjennom en samtaleprosess, jf kapittel 17 Avtalebaserte løsninger
Arbeidet med å få avklaring på disse punktene bør iverksettes umiddelbart etter at saken er kommet inn. Det må skje i løpende kontakt med partene, herunder kan man bruke saksforberedende møter, også i form av telefonmøter.
11.4 Begjæring om tiltak. Tilsvar. Beramming
Dagens regler om hvordan sak innledes for fylkesnemnda er uklare og mangelfulle. Det er behov for mer utfyllende regler; regler som sikrer at saksforberedelsen i barneverntjenesten og for barne- og sosialnemnda koordineres og legger mest mulig til rette for at saken kan behandles og avgjøres i tråd med de overordnete prinsipper for saksbehandlingen i barne- og sosialnemnda, jf ovenfor.
Fylkesnemndsutvalget foreslår derfor noe mer detaljerte regler på dette punkt. Det vises til lovskissen for så vidt gjelder enkeltheter. Utvalget foreslår også at man innfører terminologien ”begjæring om tiltak”, når kommunen fremmer sak for barne- og sosialnemnda. Det forslås også uttrykkelig regulering for så vidt gjelder tilsvar.
Med de korte frister som gjelder – og også bør gjelde – er det vesentlig for saksavviklingen at rutinene for beramming av forhandlingsmøter, der slike skal holdes, er effektive.
Berammingsrutinene varierer noe fra nemnd til nemnd, blant annet med hensyn til hvem som konkret foretar berammingene. Fylkesnemndutvalget anser det i og for seg som praktisk at selve arbeidet med berammingen gjøres av en saksbehandler. Dette forutsetter imidlertid at det fra nemndleder er gitt instrukser om hvilke tidsrammer som gjelder. Hensynet til prinsippene om sakstilpasset behandling, proporsjonalitet og så videre, tilsier også at nemndleder angir foreløpige rammer for forhandlingsmøtet, både med hensyn til tema og tid. Det kan være naturlig at slike spørsmål drøftes med partenes prosessfullmektiger. Slike drøftelser bør vanligvis gjøres av nemndleder, ikke av en saksbehandler.
Fylkesnemndsutvalget mener at det som et utgangspunkt bør tas initiativ med sikte på beramming straks saken kommer inn til barne- og sosialnemnda, uten at man avventer tilsvar – i tråd med det som er etablert praksis i de fleste nemnder. Rett nok kan det fra tid til annen bli behov for justeringer ettersom man gjennom saksforberedelsen får bedre oversikt over saken og dens omfang. Normalt vil det imidlertid være overkommelig å foreta en foreløpig beramming straks, og så vurdere løpende om det er behov for å justere denne. Fylkesnemndsutvalget peker i denne forbindelse særlig på at hensynet til rask saksavvikling er best ivaretatt der beramming skjer straks, uten at man avventer tilsvar. De som av ulike grunner skal delta i forhandlingsmøtet får lengre tid til å områ seg, og muligheten for å få holdt forhandlingsmøte innen rimelig tid øker betraktelig.