18 Etterprøving av akuttvedtak

18.1 Oversikt

I akutte situasjoner hvor mye kan stå på spill for barnet, oppstår særlige dilemma. Man må på den ene siden handle raskt om ikke vesentlige interesser skal bli skadelidende. På den andre siden medfører nettopp forutsetningen om rask avgjørelse at det kan bli vanskelig å ivareta de rettssikkerhetsgarantier man ordinært vil måtte fordre til vedtak av den aktuelle karakter. Akuttvedtakene er i mange tilfeller alvorlige og vidtrekkende og vil ofte virke dramatiske.

Akuttvedtak aktualiserer særlige spørsmål knyttet til både ressursbruk og til rettssikkerhet. Fylkesnemndsutvalget har derfor funnet det naturlig å behandle temaet for seg. Utvalget anser det ikke som en del av mandatet å vurdere behovet for akuttvedtak, eller rekkevidden av de vedtakshjemler som foreligger i så måte etter dagens lov. Utvalgets mandat gjelder saksbehandlingen i forhold til de akuttvedtak som gjeldende rett hjemler.

Akuttvedtak etter barnevernloven er enten det loven kaller hastevedtak eller det som omtales som midlertidige vedtak. I det følgende brukes stort sett fellesbetegnelsen akuttvedtak. Slike vedtak kan gjelde midlertidig plassering utenfor hjemmet etter barnevernloven § 4-6 annet ledd, § 4-9 eller vedtak etter § 4-25 annet ledd (korttidsinntak på institusjon og midlertidig langtidsinntak på institusjon).

I det følgende redegjøres det noe nærmere for gjeldende lovgivning og praksis i forbindelse med akuttvedtak (punkt 18.2). Deretter redegjøres det for påviste reformbehov og tidligere, konkretiserte reformforslag (punkt 18.3). Fylkesnemndsutvalgets syn kommer deretter til uttrykk (punkt 18.4).

18.2 Gjeldende rett – godkjenning og klage

Akuttvedtak treffes i første omgang av barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten, og iverksettes straks. Det må deretter godkjennes av en fylkesnemndleder, så vidt mulig innen 48 timer. Det er en forutsetning at vedtaket sendes omgående til godkjenning. Godkjenning er en forutsetning for at akuttvedtaket skal ha fortsatte virkninger. Det dreier seg i praksis om legalitetskontroll basert på barneverntjenestens vedtak. Det er sjelden at den private part på dette trinn er representert ved advokat.

Mer enn 80 % av akuttvedtakene blir godkjent. Der akuttvedtaket ikke blir godkjent, bortfaller det. Det samme vil gjelde der det ikke sendes til godkjennelse, eller der slik oversendelse blir vesentlig forsinket. Dersom oppfølgningsak (hovedsak) ikke reises innen lovens frister om dette, vil akuttvedtaket også bortfalle.

Beslutningen om å godkjenne eller ikke godkjenne et akuttvedtak må ikke begrunnes. I praksis gis det en kort begrunnelse dersom nemnda nekter godkjenning.

Behandlingen til og med godkjenningen tilfredsstiller ikke de krav det er naturlig å stille til tvangsvedtak, herunder heller ikke retten til å bli hørt som følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 (1), jf kapittel 6 Menneskerettslig perspektiv. Det følger av dette at før endelig vedtak treffes, må de private parter som vedtaket gjelder gis mulighet for å tale sin sak. Etter dagens system er dette søkt sikret gjennom klageadgang for de private parter, jf barnevernloven § 7-2 bokstav g, jf også § 7-5 som bestemmer at en klagesak skal forberedes av barneverntjenesten etter reglene i forvaltningsloven § 33. Klagen må fremsettes for barneverntjenesten, som først skal vurdere om det er grunn til endring i forhold til det opprinnelige vedtaket. I motsatt fall skal klagen sendes fylkesnemnda.

Det er lagt til grunn at en klagesak forberedes og utformes på samme måte som en ordinær sak for fylkesnemnda, det vil si etter de regler som er fastsatt i barnevernloven § 7-3. Hensynet til rask behandling må imidlertid spille inn og prege også saksforberedelsen, og man verken kan eller bør stille de samme krav til utredningen av saken som i ordinære saker. For at klageretten skal ha selvstendig verdi, må det forutsettes at behandlingen av klagesaken ikke skjer sammen med hovedsaken. Slik er stort sett også praksis. Men med de frister som gjelder, vil dette ofte ikke kunne skje uten at hovedsaken forsinkes.

Andelen akuttvedtak som påklages er forholdsvis lav. Av godt over 900 akuttvedtak i 2003 ble 167 brakt inn for fylkesnemndbehandling i form av klage. Av disse ble kun 79 realitetsbehandlet. Dette innebærer at for den største del av akuttvedtakene er prøvingen utenfor barneverntjenesten begrenset til den summariske godkjenningen som foretas av fylkesnemndlederen.

For så vidt gjelder den praksis som ellers blir fulgt i forbindelse med akuttvedtakene, har en arbeidsgruppe nedsatt av Barne- og familiedepartementet i november 2003 foretatt undersøkelser, redegjort for i gruppens sluttrapport av september 2004. Fylkesnemndsutvalget kommer tilbake til arbeidsgruppens vurderinger og forslag nedenfor i punkt 19.3. Fra undersøkelsen av praksis knyttet til nemndleders godkjenning av akuttsaker hitsettes:

• ”– Bruk av prosessfullmektig

  Den offentlige part er så å si aldri representert av advokat/prosessfullmektig på dette trinn av saken. Fylkesnemnda mottar akuttvedtaket direkte fra beslutningsmyndigheten.

  I de fleste nemndene var den private part helt unntaksvis representert av prosessfullmektig. En nemnd skilte seg ut ved at privat part hadde prosessfullmektig i en del tilfeller.

  Hovedinntrykket er at fra akuttplasseringen av barnet skjer til fylkesnemndas første kontroll med vedtaket finner sted, er det ikke advokater/prosessfullmektiger inne i bildet.

• Innhenting av tilleggsopplysninger

  De fleste nemndene har opplyst at de aldri henvender seg til privat part for å få tilleggsopplysninger. Noen nemnder gjør det rent unntaksvis. Det kan skje både skriftlig og via telefon. Skjer det telefonisk blir opplysningene nedtegnet skriftlig enten i et notat som følger saken eller som del av svarbrevet fra fylkesnemnda.

  De fleste nemndene opplyser at de av og til innhenter opplysninger fra offentlig part. Nesten samtlige nemnder gjør dette via telefon. Alle opplyser at de nedtegner svarene i notat eller gjengir dem i svarbrevet.

• Saksbehandlingstiden i fylkesnemnda

  Samtlige nemnder har svart at akuttvedtak behandles samme dag eller innen ett døgn fra det innkom fylkesnemnda. Resultatmålet i Rutinehåndboken kap. 4 (Fylkesnemndenes virksomhetsplan 2004) er med andre ord oppfylt.

• Bruken av standardbrev/maler.

  De fleste nemndene har utarbeidet standardbrev/maler for tilbakemelding på akuttvedtak. Noen nemnder benytter ikke standarder, mens andre bruker det bare dersom akuttvedtaket godkjennes. Selv om det ligger maler inne på saksbehandlingssystemet, har nemndene stort sett laget egne. Flere av dem er forholdsvis like.

  Dersom vedtakene ikke blir godkjent er det vanlig at det gis en begrunnelse for avslaget. Dersom standardbrev benyttes skrives begrunnelsen inn i dette. Enkelte nemnder begrunner også hvorfor vedtaket godkjennes.”

Arbeidsgruppen tar deretter for seg konkrete påvisninger i forhold til fylkesnemndenes saksbehandling i klagesaker over akuttvedtak. Fra denne redegjørelsen hitsettes:

”Fylkesnemnda har ikke statistikk på hvor lang tid det tar for barneverntjenesten å forberede og fremme en klagesak for fylkesnemnda. Inntrykket er at det varierer meget, fra noen dager til flere uker.

Når fylkesnemnda mottar en klage på et akuttvedtak må klagen saksbehandles på lik linje med andre saker. Arbeidsgruppen viser til Manual for kvalitetssikring kap 3. hvor saksforberedelsens forskjellige trinn er nærmere beskrevet.

Opplysninger fra spørreundersøkelsen:

• Bruk av prosessfullmektig

  Både offentlig og privat part er så å si alltid representert med prosessfullmektig når klage på akuttvedtak fremmes for fylkesnemnda. Praksis er lik over hele landet.

• Gjennomsnittlig tid fra fylkesnemnda mottar klagen til forhandlingsmøte blir holdt

  Gjennomsnittlig saksbehandlingstid varierer meget, både innenfor og på tvers av regionene. Behandlingstiden synes også å variere med sakstype.

  Tallene er av forskjellige grunner vanskelig å sammenlikne bl.a. fordi noen nemnder har oppgitt gjennomsnittstall, mens andre har svart med fra/til-tall. Antall klagesaker i hver nemnd varierer også meget slik at en enkelt eller få saker kan gi store utslag på gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

  Arbeidsgruppens klare inntrykk er at gjennomsnittlig berammingstid i de fleste nemndene overskrider tre uker.

• Forhandlingsmøtets varighet

  Samtlige nemnder har opplyst at de som hovedregel bruker en dag på forhandlingsmøtet. En nemnd har ikke svart.

  Møtetiden varierer mellom 6 og 9 timer. De fleste nemndene opplyser å bruke 7 - 8 timer.

  Nemndene er ganske samstemmige i synet på hva som er bestemmende for lengden på forhandlingsmøtet. Det opplyses først og fremst å være omfanget av vitneforklaringer og deretter partsforklaringer.

• Vedtakets lengde

  Dette varierer fra 6 til 15 sider med enkel linjeavstand. De fleste skriver ca.10 sider.

• Tiden det tar fra forhandlingsmøtet er avsluttet til vedtaket forkynnes for partene

  Den kan variere mellom 5 og 14 dager. De fleste bruker mer enn 7 dager, men ikke over 10 dager.

• Underretning til partene

  Fylkesnemndsleder har ansvaret for at partene får underretning om vedtaket. Samtlige nemnder benytter som hovedregel postforkynning.

  I noen tilfeller blir resultatet også gjort kjent for partene over telefon.

• Tid fra klagebehandling til hovedsak

  Hovedinntrykket er at tiden fra avsluttet klagebehandling til hovedsaken kommer opp til behandling varierer meget fra sak til sak og fra nemnd til nemnd. Det er ikke uvanlig at det tar mer enn fem uker.

  Fylkesnemndene har ikke statistikk på hvor mange klagesaker som forenes med hovedsaken. Svarene fra nemndene viser at det fortsatt er klagesaker og hovedsaker som forenes til felles behandling, men at dette skjer unntaksvis. Virksomhetsplanen synes å være fulgt opp, jf målet om at en klage i utgangspunktet skal behandles uavhengig av eventuell hovedsak.”

18.3 Reformbehovet og tidligere reformforslag

Det er fra flere hold pekt på at gjeldende ordning har svakheter, og at det i forhold til akuttvedtak er behov for å se på nye løsninger. Spørsmålet om reformbehov for behandlingen av akuttsaker er tatt opp i St meld 40 (2002) Om barne- og ungdomsvernet punkt 8.3. Herfra hitsettes:

”Det har frå ulike hald vore reist spørsmål om dei reglane som gjeld ved behandlinga av akuttsakene, er gode nok for å sikre ei forsvarleg saksbehandling. Det er peikt på at hastevedtak er særdeles inngripande overfor dei det gjeld, og at dei byr på store utfordringar når det gjeld rettstryggleik.

Mellom anna har fylkesnemndene i ei felles høyringsfråsegn til utgreiinga frå Befringutvalet gjeve utrykk for at lova legg opp til eit komplisert system for behandling av akuttsaker som både dei enkelte barneverntenestene og fylkesnemndene kan ha vanskeleg for å følgje på ein tilfredsstillande måte. Dei viser særleg til at fylkesnemndsleiaren gjev godkjenning utan kontradiksjon, og at resultatet i stor grad vil vere prisgjeve den evna og det høvet barneverntenesta har til å utforme vedtaket på ein måte som tilfredsstiller dei materielle krava lova stiller til plassering. Vidare framhevar dei at behandlinga av klagesaker i fylkesnemnda relativt lett vil kunne få eit omfang som minner om behandling av ei ordinær fylkesnemndssak, som igjen blir repetert nokre veker seinare når ordinær sak blir behandla. Dei foreslår på denne bakgrunnen at det blir vurdert om det bør innførast ein ”forhøyrsrettsmodell” for behandling av akuttsaker i fylkesnemnda.

Departementet er samd i at behandlinga av akuttsakene reiser nokre utfordringar omkring rettstryggleiken, og at det er svært viktig at kravet til ein ryddig og god saksgang blir sikra på ein fullt ut tilfredsstillande måte. Det kan synast å vere uheldig at det i så alvorlege saker som til dømes der ein ungdom blir tvangsplassert mellombels i institusjon på grunn av alvorleg kriminell åtferd, blir gjort vedtak utan noka form for bevisføring og utan at partane får høve til å uttale seg. Departementet ser det derfor slik at det kan vere grunnlag for å vurdere nærmare behandlinga av akuttsakene med tanke på ein ”forhøyrsrettsmodell” slik fylkesnemndene har gjort framlegg om. Ei slik løysing må ein likevel vurdere i eit heilskapleg perspektiv og mellom anna sjå det i samanheng med det klagesystemet som gjeld for akuttsaker og behandlinga av den ordinære saka for fylkesnemnda. Det er også grunn til å understreke at innføring av kontradiksjon ved behandlinga av desse sakene vil kunne bli til dels ressurskrevjande. Etablering av eit slikt system har som føresetnad at advokatar som representerer partane, har høve til å møte i nemnda på kort varsel, noko som vil kunne krevje ei form for vaktordning. Likeins må nemnda ha kapasitet, både når det gjeld personellressursar og lokale, til å behandle sakene. Departementet vil likevel på bakgrunn av det fylkesnemndene peiker på når det gjeld omsynet til rettstryggleiken, foreslå at det blir utgreidd nærmare om det er mogleg å innføre ein slik ”forhøyrsrettsmodell”.

Fylkesnemndsutvalget nevner at utrykket ”forhørsrettsmodell” i dag sier lite, blant annet fordi man i dag ikke lenger bruker denne betegnelsen i straffeprosessuell sammenheng. Det man sikter til er den saksbehandling som følges i saker der tingretten tar stilling til bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, i første rekke i forbindelse med varetektsfengsling.

Arbeidsgruppen nedsatt av Barne- og familiedepartementet i november 2003 har som nevnt sett nærmere på reformbehovet i forbindelse med behandling av akuttvedtak i fylkesnemnda, herunder om en ordning for etterprøving av slike vedtak etter modell fra fengslingssakene ved tingretten. I arbeidsgruppens sluttrapport av september 2004 er det også utarbeidet forholdsvis konkrete forslag til endringer. Arbeidsgruppens hovedforslag er som følger:

• ”1. Midlertidige og foreløpige vedtak må bringes inn for fylkesnemnda innen tre dager etter at plasseringen fant sted (vedtaket er truffet) ellers faller det bort.

• 2. Fylkesnemnda må behandle og avgjøre saken innen nye tre dager.

• 3. Saken undergis muntlige forhandlinger og vedtak treffes av nemndsleder alene.

• 4. Saken skal i utgangspunktet behandles etter lignende regler som gjelder når tingretten settes som forhørsrett i fengslingssaker.

• 5. Nemndas vedtak utformes etter regler som gjelder for kjennelser i fengslingssaker.

• 6. Nemndas avgjørelse skal som hovedregel treffes samme eller påfølgende dag evt. forkynnes for partene innen samme frist.

• 7. Nemndas avgjørelse kan bringes inn for tingretten til overprøving.”

Hovedforslaget bygger på den ordning at det i alle tilfeller skal holdes en kort muntlig forhandling. Det er imidlertid også utarbeidet et alternativt forslag som åpner for utelukkende skriftlig behandling.

• ”1. Midlertidige og foreløpige vedtak fattet av barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten må bringes inn for fylkesnemnda innen tre dager etter at plasseringen fant sted (vedtak er truffet), ellers faller det bort.

• 2. Samme eller påfølgende dag som vedtaket innkommer til fylkesnemnda, gis private parter en frist på to dager til å fremkomme med en skriftlig uttalelse. Dersom partene ønsker det, kan de i stedet for å avgi skriftlig uttalelse sette frem krav om at saken undergis muntlige forhandlinger.

• 3. Dersom det ikke er innkommet krav om muntlige forhandlinger innen fristen i pkt. 2, kan saken avgjøres av fylkesnemndas leder på bakgrunn av de foreliggende dokumenter. Dette innebærer at lederne kan beslutte muntlige forhandlinger dersom dette finnes påkrevet.

• 4. Dersom det settes frem krav om muntlige forhandlinger innen fristen i pkt. 2, skal møte avholdes innen to dager.”

18.4 Fylkesnemndsutvalgets vurderinger

Fylkesnemndsutvalget mener det er behov for endringer av barne- og sosialnemndenes saksbehandling knyttet til akuttvedtak. Prøvingen må gi rom for en grundigere behandling enn nemndleders godkjennelse under dagens ordning gjør. Vesentlig er en saksbehandling basert på at de private parter har en reell mulighet for å ta til motmæle, og har anledning til å gjøre sitt syn gjeldende i saken. Etterprøvingen må også skje innenfor rammer som gjør det mulig med en mer inngående kontroll av det faktiske grunnlaget enn det som lar seg gjøre i forbindelse med foreløpig godkjenning.

Samtidig tilsier vedtakenes midlertidige karakter at de underlegges en mindre omfattende behandling enn endelige vedtak, både hva gjelder sammensetning og saksbehandling i nemnda, jf utvalgets generelle overveielser ovenfor i kapittel 8 Overordnete krav til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene. Man må også ta hensyn til saksbehandlingstiden: Ved etterprøvingen av akuttvedtakene må det treffes avgjørelse innenfor tidsrammer som gjør etterprøvingen til en meningsfull realitet. Om saksbehandlingstiden i forbindelse med etterprøving av akuttvedtak gjennomgående strekker ut – slik situasjonen langt på vei er i dag – vil man i praksis ha et system hvor en rekke slike vedtak reelt sett unndras etterprøving, og dermed også den kvalitetssikring som ligger i dette. Dette er betenkelig i den konkrete sak, og problematisk i et samfunnsperspektiv. Det er heller ikke bra om behandlingen av akuttvedtaket blir så omfattende at hovedsaken så å si blir ”liggende på vent”.

Til dette kommer at dagens ordning med ordinær behandling med full fylkesnemnd også der saken gjelder klage over akuttvedtak – gjerne også kort tid før hovedsaken – etter utvalgets syn representerer en ressursbruk som er vanskelig å forsvare, og som neppe tilfører verken klagesaken eller hovedsaken vesentlig av verdi. Dette blir særlig påfallende der klagesaken behandles med én nemnd, mens hovedsaken gjennomføres av en annen nemnd – basert på helt ny prøving av saken i sin fulle bredde. I denne forbindelse pekes det også på at stadige, suksessive saker om samme tema i seg selv representerer en belastning for de involverte, og etter forholdene kan bidra til å øke konfliktnivået.

Fylkesnemndsutvalget kan på de fleste sentrale punkter slutte seg til arbeidsgruppens vurderinger, og har også atskillig til overs for de bærende tanker i de konkrete forslag som fremsettes. Dette gjelder blant annet

• de krav til tempo som bør stilles, herunder ved at det settes entydige frister

• behovet for å legge til rette for kontradiksjon og at også barnet blir hørt

• at omfanget av saksdokumenter som inngår ved etterprøvingen begrenses til det høyst nødvendige

• at eventuelle møter må foregå konsentrert og avgrenset til korte innlegg og partsforklaringer, eventuelt supplert med helt nødvendig bevisførsel ut over det som fremgår av dokumentene i saken

• at det bør være hjemmel for å sette frist for å reise hovedsaken i barne- og sosialnemnda

Slik Fylkesnemndsutvalget ser det, representerer en saksbehandlingsmodell etter disse linjer nettopp den mellomform som har vært etterlyst, og den er egnet til å balansere de overordnete hensyn som nevnt innledningsvis i dette avsnittet: Det legges til rette for et bredere, mer representativt og dermed mer forsvarlig avgjørelsesgrunnlag enn tilfellet er ved den legalitetskontroll som skjer i forbindelse med nemndleders godkjennelse. Samtidig blåses ikke saksbehandlingen opp slik at den står i misforhold til hva saken gjelder, eller medfører at det skjer dobbeltbehandling i forhold til en senere hovedsak.

Et valg av betydning både praktisk og prinsipielt er hvilke initiativ den private part skal måtte ta for å initiere en etterprøving etter de linjer som er skissert. Det er etter utvalgets syn ikke tvilsomt at det i de fleste tilfeller ligger en klart ønskelig rettsikkerhetsmessig gevinst i at det holdes en kort muntlig forhandling i forbindelse med etterprøving av akuttvedtak, og at en slik fremgangsmåte som den normale er heldig i forhold til å skape tillit til at det skjer en reell etterprøving.

Erfaringene viser imidlertid at klagefrekvensen er lav: Av de godt og vel 900 akuttvedtak som ble oversendt til godkjenning i 2003, ble 167 påklaget. Av disse ble bare 79 realitetsbehandlet. Behovet for inngående prøving i form av muntlige forhandlinger er derfor neppe til stede i alle saker. Mest sannsynlig er det bare i en mindre del av sakene det er reell grunn til mer inngående prøving. Automatisk prøving med muntlig forhandling i alle saker vil kreve økte ressurser, antakelig av et betydelig omfang. Dette gjelder dels kostnadene ved selve behandlingen. Til dette kommer økte advokatutgifter. Det er uvisst om disse kostnadene alt i alt ville avhjelpe noe reelt behov.

Muntlig forhandling bør etter Fylkesnemndsutvalgets syn derfor – etter mønster fra dagens klageordning – forbeholdes de tilfeller der den private part ber om dette, og først da inntrer også rett til advokat. Saksbehandlingen ved denne form for etterprøving vil skille seg fra gjeldende ordning med klagebehandling ved at den blir vesentlig enklere: Nemndleder vil avgjøre saken alene, og den muntlige forhandling skal være kort. Mens full nemndbehandling av en klagesak gjerne strekker seg over én til to dager, vil etterprøvingen etter den nye modell vanligvis kunne begrenses til et par timer, og i hvert fall ikke utover en halv dag. Utvalget nevner ellers i denne forbindelse at saker om etterprøving av akuttvedtak ligger godt til rette for honorering etter stykkprissatser, med godtgjørelse basert på tid medgått i møte.

For tilfeller der det ikke kreves muntlig forhandling, synes en inngående prøving basert på kontradiksjon lite praktisk. Dette ville regulært forutsette at en advokat uten forkunnskaper i saken på meget kort varsel utarbeider skriftlige innlegg. Om det som der fremkommer foranlediger noe ytterligere fra den offentlige part, må dette i neste omgang normalt forelegges den private parts prosessfullmektig til eventuelle nye merknader. Skal man sikre reell kontradiksjon i saken – hvilket er ett av de helt sentrale hensyn ved utvalgets forslag til regler om etterprøving av akuttvedtak – må man da operere med nye frister. Innkalles det til et kort møte, tar man det hele i én omgang. Det praktiske rom for en rask behandling og avgjørelse blir – med de meget knappe tidsrammer som bør gjelde her – derfor mer begrenset ved skriftlig enn ved muntlig behandling. Fylkesnemndsutvalget ser det derfor slik at der det ikke kreves muntlig forhandling, vil etterprøvingen av akuttvedtaket måtte begrenses til en legalitetskontroll, etter mønster av dagens ordning.

Arbeidsgruppen har i sin sluttrapport nevnt at fylkesnemndas vedtak i sak om etterprøving av akuttvedtak skal kunne bringes inn for rettslig prøving ved tingretten. Fylkesnemndsutvalgets mandat er uttrykkelig avgrenset mot rettslig prøving av barne- og sosialnemndas vedtak, jf ovenfor i kapittel 3 Utgangspunkt og rammer for Fylkesnemndsutvalget, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på spørsmålet.

Fylkesnemndsutvalget deler ellers arbeidsgruppens syn på behovet for å sikre at barnets syn kommer frem i forbindelse med etterprøvingen. Dette må etter utvalgets syn ivaretas av barneverntjenesten.