7 Utviklingspsykologisk perspektiv

7.1 Innledning

Som påpekt i kapittel 3 Utgangspunkt og rammer for Fylkesnemndsutvalget, er det forbindelseslinjer mellom materielle og prosessuelle regler. Tilsvarende er det forbindelseslinjer mellom faglig erkjennelse omkring barn og barns utvikling og de prosessregler som bør gjelde.

Én slik forbindelseslinje av grunnleggende karakter går mellom saksbehandlingsreglene i barnevernretten og utviklingspsykologien, og da særlig i forhold til barns behov for kontinuitet og langsiktighet. I dette kapittelet pekes det på enkelte sentrale perspektiver i så måte, perspektiver som også inngår i premissgrunnlaget for Fylkesnemndsutvalget.

Barnevernloven bygger på ”det biologiske prinsipp”. Egenverdien ved å vokse opp hos foreldrene blir sett som så stor at det gjør opp for selv betydelige mangler i foreldrenes omsorg.

Loven forutsetter videre at barnevernets arbeid i størst mulig grad skal skje i samarbeid med foreldrene, benevnt som ”prinsippet om samarbeid/partnerskap”.

Disse to prinsippene virker begge i retning av et minst mulig inngripende barnevern. Det er likevel slik at disse prinsippene skal vike når manglene ved foreldrenes omsorg utsetter barnets utvikling for alvorlig risiko, og disse manglene ikke lar seg rette opp. Hvis prinsippene da ikke skulle vike, ville det være hensiktsløst å ha en lov som gir anledning til å gripe inn på tvers av biologi og foreldres vilje.

Det biologiske prinsippets universelle verdi må i barnevernet håndteres instrumentalt, ut fra hva som er det enkelte barns totale situasjon. Barnevernlovens mål er å verne barn, og da kan målet ikke være å unngå plasseringer utenfor hjemmet, men å unngå unødvendige plasseringer. Målet må videre være å sikre at plasseringer som er nødvendige skjer i rett tid, før barnet er så skadet i sin følelsesmessige, sosiale og kognitive utvikling at det ikke kan nyttiggjøre seg bedrede omsorgsbetingelser.

I arbeidet etter loven står både barneverntjenesten, barne- og sosialnemnder og domstoler overfor utfordringen med å trekke konkrete grenser mellom omsorgsutøvelse som utgjør en ”betydelig belastning” for barnet på den ene siden, og omsorgsutøvelse som utsetter barnets helse og utvikling for ”alvorlig risiko” på den andre: Oppvekst hos biologiske foreldre blir altså sett på som så verdifullt at det gjør opp for at foreldrenes omsorg utsetter barnet for betydelige belastninger, men ikke som så verdifullt at det gjør opp for at omsorgen påfører barnet alvorlig skade.

7.2 Biologiske bånd – kontinuitet i omsorg

Det biologiske prinsipp inneholder to ideer; ideen om at biologiske bånd i seg selv har betydning for barns utvikling, og ideen om verdien av kontinuitet i tilknytningsbånd. Dette er prinsipielt to ulike ideer, men synes i stor grad å bli sett som én.

Biologisk foreldreskap kan, som alle andre foreldreskap, utgjøre både en trygghet og en fare for barns utvikling. Den forskning som foreligger peker entydig i retning av at biologiske bånd i seg selv verken er en nødvendig eller en tilstrekkelig betingelse for barns utvikling. At det ikke er en tilstrekkelig betingelse blir vist ved at det til alle tider har vært slik at noen foreldre skader barna sine. At det ikke er en nødvendig betingelse blir vist ved at de aller fleste studier over adopterte barn viser at de som gruppe klarer seg godt, og bedre jo tidligere adopsjonen fant sted. Dette hovedfunnet gjelder selv om noen adopterte barn vil ha en vanskeligere identitetsutviklingsprosess enn barn som vokser opp hos sine foreldre.

Biologiske bånd har betydning først og fremst fordi vårt samfunn tillegger dem en slik betydning. Det betyr selvfølgelig ikke at betydningen ikke er reell. Behov basert på psykologiske mekanismer kan være like sentrale som behov basert på biologiske mekanismer. For barnet har oppvekst hos biologiske foreldre klare gevinster knyttet til seg. Ikke minst gjelder dette noe mange fosterbarn sier er svært viktig for dem; det å være vanlig og det å høre til. Det som imidlertid er vist å være avgjørende for barns trivsel i barneårene og deres utvikling på sikt, er kvaliteter ved den omsorgen de får.

Hvilken betydning kontinuitet i tilknytningsbånd vil ha for barnet, blir bestemt av om kvalitetene ved barnets tilknytningsbånd fremmer eller hemmer barnets utvikling. Kvaliteter ved den omsorg barnet får har betydning for hvilke grunnleggende antagelser det danner om seg selv og andre, eller med andre ord for hvilken indre arbeidsmodell det danner seg.

For barn som erfarer omsorg som i overveiende grad er sensitiv, og det er de fleste, må kontinuitet i tilknytningsbånd tillegges stor verdi. For det første fordi barnet da vil forbli i en god omsorgssituasjon, og for det andre fordi barnet da ikke vil bli utsatt for den belastning atskillelse fra tilknytningspersonene innebærer.

For barn som erfarer sviktende omsorg i så stor grad at det setter utviklingen i fare, må kontinuitet i tilknytningsbånd tillegges meget mindre betydning. Kontinuitet i relasjoner som er utviklingsfremmende er til gagn for barnet, mens kontinuitet i relasjoner som er utviklingshemmende er til skade. Faremomentene ved separasjon fra biologiske foreldre er mindre enn faremomentene ved å vokse opp under vedvarende, alvorlig omsorgssvikt. En separasjon er en overgangshendelse, mens sviktende omsorg er en vedvarende realitet. Smerten og belastningen ved en separasjon kan avhjelpes ved at den fører til at barnet får det bedre, mens smerten og belastningen ved dårlig omsorg bare blir større jo lengre den varer. Og mens barn som er blitt skilt fra foreldrene sine får hjelp til å reflektere og forstå, får barn som har det dårlig hjemme lite slik hjelp.

Det biologiske prinsippet har imidlertid en funksjon utover egenverdien ved oppvekst i en (ikke omsorgssviktende) biologisk familie. Prinsippet har også en samfunnsbærende funksjon: Det bidrar til å sikre familien som den grunnleggende oppvekstsenheten, det vil si som den enheten som er tillagt ansvaret for barns omsorg og oppvekst.

7.3 Plan for barnets omsorgssituasjon

Begrepet ”permanency planning”/”planlegging for permanens” har stått sentralt i britisk og amerikansk politisk og praktisk barnevern siden begynnelsen av 1980-tallet, og henspeiler på at barn og unge som tas under barnevernets omsorg har krav på trygge og stabile oppvekstvilkår. I begge landene ble mange av barna som var under omsorg av det offentlige værende under omsorg over mange år, uten at det var tatt endelig stilling til om de skulle komme tilbake til foreldrene eller ei. Barna ble flyttet mellom ulike plasseringssteder, og mistet over tid kontakt med sine foreldre. De fikk dermed ingen som var ”sine”, det vil si ”en familie for livet”.

Intensjonen med å planlegge for permanens er å sikre stabilitet for barn som blir tatt under omsorg, gjennom et hierarki av foretrukne løsninger. Den mest verdsatte løsning er gjenforening med biologisk familie. Deretter følger adopsjon av fosterforeldrene eller andre, fulgt av langtidsplassering i fosterhjem. Som den minst foretrukne løsning kommer plassering i institusjon. Prinsippet om planlegging for permanens ble i USA vedtatt for første gang i 1980 (The Adoption Assistance and Child Welfare Act), og senere ytterligere understreket i 1997 med loven ”Adoption and Safe Families Act”. Etter denne loven skal det senest tolv måneder etter plassering, og hver tolvte måned deretter, holdes en ”permanence planning hearing”/”permanensplanleggingshøring”. Dersom barnet har vært under omsorg femten av de forutgående 22 måneder, skal det offentlige fremme krav om fratakelse av foreldreansvar (”parental rights”) og arbeide for at barnet blir adoptert.

I England ble målsetningen om å sikre barnet permanens i mindre grad søkt oppnådd gjennom adopsjon, og i større grad gjennom å tydeliggjøre at fosterhjemsplasseringen barnet var i ble sett som langvarig (”long term foster care”). I de aller siste årene har adopsjon imidlertid også i England i økende grad blitt ansett som det tiltaket som best sikrer barnet stabilitet og forutsigbarhet. Det er nå et uttalt mål å øke adopsjonsraten av fosterbarn med 40 %, og at beslutning om dette skal tas relativt kort tid etter at barnet har kommet under omsorg. Arbeidsmetoden ”Concurrent planning”/”Samtidig planlegging” er under utprøving. Det vil si at barnevernet arbeider parallelt med foreldrene for at forholdene i hjemmet skal bli trygge nok for barnet slik at det kan gjenforenes med foreldrene, og med å forberede for adopsjon, slik at ikke tid går tapt dersom målet for tilbakeføring ikke blir nådd.

Det er store ulikheter mellom land, både når det gjelder materielle forhold og verdier. Eksempelvis er fattigdomsproblematikken betydelig større i USA, og også i England, enn i Norge og de øvrige skandinaviske landene. Intensjonene om å øke adopsjonsraten av fosterbarn er delvis økonomisk begrunnet. De er imidlertid også faglig begrunnet: Det er overveldende empirisk og teoretisk støtte for at barn har et absolutt behov for forutsigbar omsorg i stabile rammer. En hovedforklaring på at fosterbarn viser dårligere utvikling og tilpasning enn adoptivbarn, er nettopp at deres situasjon er mindre avklart og dermed usikker.

Prinsippet om ”permanency planning” fikk tidlig bred støtte også i vårt land. Det ble både i politiske og faglige forum understreket at midlertidighet i omsorgssituasjonen og usikkerhet med hensyn til hvem barnet skal vokse opp sammen med, påvirker både barn og voksne og deres tilknytnings- og tillitsforhold. Det ble videre understreket at når midlertidighet varer for lenge, skapes det en utrygghet hos barnet som gir dårlige betingelser for vekst og utvikling. I de skandinaviske land har det imidlertid ikke vært noen intensjon om å øke adopsjonsraten for fosterbarn – snarere tvert i mot. I Danmark skjer adopsjon bare dersom foreldrene sier seg enig, og i Norge har det vært en markert nedgang i antall fosterhjemsadopsjoner. Departementets drøftinger i St meld 40 (2000-2001) peker klart i retning av at dette også oppfattes som en ønsket utvikling.

Barnevernloven bygger på en erkjennelse av at verdien ved at barnet vokser opp hos sine biologiske foreldre må balanseres mot barnets behov for en avklart fremtid. Balanseringen kommer til uttrykk gjennom tre bestemmelser i barnevernloven.

For det første uttrykkes den i bestemmelsen om at barneverntjenesten er pålagt å utarbeide en omsorgsplan for barn som er under omsorg. Planen skal utarbeides senest to år etter at barnet kommer under omsorg, og den skal ikke avvikes med mindre forutsetningene for den endres. Hensikten med bestemmelsen er å fjerne noe av den usikkerheten som preger en del fosterforhold og som hindrer at barn tør å knytte seg til sine fosterforeldre.

For det andre skal vedtak om omsorgsovertagelse ikke oppheves ”dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet”.

For det tredje setter loven den begrensning at sak om tilbakeføring ikke kan fremmes før det har gått 12 måneder siden sist saken ble prøvet.

Det kan diskuteres om de tre bestemmelsene i sterk nok grad virker etter hensikten med å sikre barn stabilitet og visshet for sin fremtid.

Den forhåpning som fagfeltet, på fosterbarns vegne, stilte til bestemmelsen om omsorgsplan har ikke blitt innfridd. I en undersøkelse over samtlige tilbakeføringssaker som ble behandlet av fylkesnemndene i 2001, ble det ikke i én sak referert til barnevernets plan for barnets omsorgssituasjon. Det betyr at verken barneverntjenesten eller fylkesnemnda brukte planen aktivt, og at den derfor ikke ble tillagt noen betydning da spørsmålet om tilbakeføring ble vurdert.

Heller ikke ”tilknytningsalternativet” i § 4-21 synes brukt i noen særlig grad. I ovenfor nevnte undersøkelse var det ingen saker som ble besluttet etter dette alternativet, selv om det ble brukt forsterkende i noen av sakene.

Når det gjelder andelen av fylkesnemndvedtakene som blir brakt inn for domsstolene, synes den å være høy, jf straks nedenfor i punkt 7.4.

7.4 Ny prøving og rettslig prøving

Ett av siktemålene med barnevernlovens ordning var at fylkesnemndene skulle sikre så god belysning av sakene at andelen saker som ble brakt inn for rettsapparatet skulle synke. Dette målet har ikke blitt innfridd. Tvert om har det i de senere år vært en øking i andelen saker som blir brakt inn for rettsapparatet.

Grinde (2000) har beregnet at på midten av 1990-tallet ble mellom en fjerdedel og en tredjedel av tvangsvedtakene brakt inn for rettsapparatet, og at det hadde vært en øking i saksanlegg fra 1992 til 1995 på cirka 60 prosent. Hun forklarer noe av økingen med at etter den nye barnevernloven ble by/herredsrett første overprøvende instans, mot før fylkesmennene. Hun mener likevel at hovedårsakene til økingen må antas å ligge i en sterkere vektlegging av juridiske synsmåter, generelle holdninger i samfunnet og innføring av to måneders tidsfrist for anker. Et ytterligere forklaringsbidrag kan paradoksalt nok være det at fylkesnemndas forhandlingsmøte i så høy grad gir partene en opplevelse både av å bli hørt og av å bli ivaretatt (Iversen 1996). Det er mulig at slike opplevelser bidrar til å senke terskelen for å bringe saken videre.

Duvaland (2002) fant at i 1997 ble 18 % av totalt 1 130 fylkesnemndsbehandlede saker brakt inn for domstolsbehandling. At Duvaland finner en lavere prosentandel enn Grinde forklares trolig med at han synes å ta utgangspunkt i antall saker behandlet, mens Grinde tok utgangspunkt i antall saker behandlet i full nemnd. Fylkesnemndenes årsmeldinger viser at i 2001 ble 20 % av alle sakene som var avsluttet med realitetsavgjørelse brakt inn for rettsapparatet. Dersom utgangspunktet begrenses til vedtak som var fattet etter full behandling i fylkesnemnda, øker prosentandelen til 35 %.

Tvistemålsutvalget opplyser i NOU 2001: 32 Rett på sak kapittel 19.2.4.3 at i 2000 ble 394 saker etter barnevernloven brakt inn for rettslig prøving ved tingrettene, og 98 slike saker ble brakt inn for lagmannsrettene.

I en undersøkelse over fylkesnemndvedtak i tilbakeføringssaker (Havik, Hassel & Poulsson 2003) hadde halvparten av barna (51 %) hatt saken sin fremmet for rettsapparat/fylkesnemnd tidligere. En fjerdedel hadde hatt saken sin fremmet én gang tidligere, en sjettedel to ganger, og 6 % tre eller flere ganger. Tema for behandlingene hadde i all hovedsak vært krav om tilbakeføring, men for noen barn hadde temaet vært samværsordningen.

Det var ingen sammenheng mellom hvor lenge barnet hadde vært under omsorg og om, og eventuelt hvor mange ganger, saken var blitt brakt inn for rettsapparatet. Det var imidlertid en sammenheng mellom at saken ble behandlet etter reglene i sosialtjenesteloven § 9-11 eller i full nemnd på den ene siden, og om den ble undergitt forenklet behandling på den andre siden.

Tre av sakene, omfattende åtte barn, ble behandlet etter sosialtjenesteloven § 9-11. Alle barna hadde hatt saken sin behandlet minst én gang tidligere, og to av dem åtte ganger. Av de 99 barna som fikk saken sin behandlet i full nemnd, hadde to tredjedeler fått saken sin behandlet tidligere, og hvert tiende av dem tre eller flere ganger. Av de 72 barna som fikk tilbakeføringsspørsmålet avgjort etter forenklet behandling hadde bare en fjerdedel hatt saken sin behandlet tidligere.

Barna som hadde foreldre som ikke fikk medhold i tilbakeføringsspørsmålet, var i en særstilling. Blant disse hadde tre fjerdedeler (74 %) hatt saken sin fremmet for domsstol/fylkesnemnd minst én gang tidligere.

For mange av dem ble heller ikke tilbakeføringssaken den siste saken om hvor de skulle ha fremtiden sin. To femtedeler av sakene (40 %) hvor foreldrene ikke fikk medhold etter behandling i full nemnd, ble brakt inn for tingretten. Og jo flere ganger barnet hadde hatt saken sin behandlet tidligere, desto større var sannsynligheten for at vedtaket igjen ble brakt inn for rettsapparatet. Når tingretten ga medhold til kommunen, og det vardet absolutt vanligste, var ankefrekvensen på hele 69 %.

Fylkesnemndsutvalget anser de høye tallene for endringssaker som betenkelig i forhold til de utviklingspsykologiske forhold som det er redegjort for ovenfor i punktene 7.1 til 7.3. I kapittel 19 Endringssaker drøftes aktuelle tiltak i så måte. Utvalget peker ellers på at også den høye andelen rettslig prøving kan være problematisk. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å foreslå tiltak i så måte, for eksempel knyttet til rammene for den rettslige prøvingen eller til reglene om fri sakførsel.