3 Utgangspunkt og rammer for Fylkesnemndsutvalget
3.1 Innledning
Fylkesnemndene har vært i virksomhet siden 1. januar 1993. Atskillig har vært gjort for å vurdere om nemndene og saksbehandlingen der lever opp til de rettsikkerhetsidealer som ble oppstilt da ordningen ble etablert. Derimot har man tidligere i liten grad hatt fokus på ressursbruken i fylkesnemndene, og forholdet mellom ressursbruk og rettssikkerhet. Det vises her særlig til St meld 40 (2001-2002) kapittel 8 hvor det pekes på at Barne- og familiedepartementet ønsker å sette mer fokus på effektivisering av arbeidet i fylkesnemndene, herunder med sikte på en reduksjon av saksbehandlingstiden. Videre ønsker departementet utredning av og et helhetlig forslag til saksbehandlingsregler, for å sikre en mer enhetlig saksbehandling på landsbasis. Dette danner utgangspunktet for Fylkesnemndsutvalgets mandat og arbeid, jf mandatet slik det fremgår i kapittel 1.
I dette kapittelet redegjør Fylkesnemndsutvalget for sin forståelse av mandatet og for de rammer som ligger til grunn for utvalgets overveielser og forslag. Det pekes på tilgrensende tema som i det vesentlige er holdt utenfor arbeidet, og utvalget drøfter noen særtrekk ved – og spesielle utfordringer for – nemndene (punkt 3.2 til 3.4). Avslutningsvis redegjøres det kort for Fylkesnemndsutvalget syn på sentrale lovtekniske spørsmål (punkt 3.5) og det foreslås nytt navn på avgjørelsesorganet (punkt 3.6).
3.2 Organisering, kompetanse og saksbehandling
Fylkesnemndsutvalget finner det naturlig først å knytte noen kommentarer til mandatets føringer for så vidt gjelder organiseringen av nemndene, nemndenes kompetanse og valg av overordnete saksbehandlingsprinsipper.
Fylkesnemndene er forvaltningsorganer. Mandatet bygger på at nemndene også i fremtiden skal opprettholdes som det.
Det ligger i dette at Fylkesnemndsutvalget ikke vil drøfte spørsmål knyttet til den formelle innpasningen av nemndene i forhold til domstolene, herunder ikke spørsmålet om nemndene bør omdannes til særdomstoler. Det tas som et gitt premiss at fylkesnemndene fortsatt skal være forvaltningsorganer, med de rettslige, organisatoriske og administrative konsekvenser dette måtte ha. I dette ligger også at Fylkesnemndsutvalget ikke går inn på fylkesnemndenes stilling i forhold til de konstitusjonelle og menneskerettslige krav til uavhengighet som stilles til domstoler, eller om det er ønskelig med en sterkere formalisering av fylkesnemndenes og nemndledernes uavhengige stilling.
Utvalget tolker mandatet slik at fylkesnemndene forutsettes å ha samme saklige avgjørelsesmyndighet som i dag. Det vil derfor ikke bli drøftet om enkelte vedtakstyper bør overføres til andre organer, for eksempel til domstolene. Spørsmålet om nemndene bør legges ned og ressursene allokeres til tingrettene vil heller ikke bli behandlet. På den andre siden tar utvalget heller ikke opp spørsmål om nye vedtakstyper fra velferdsrettens område – for eksempel knyttet til det psykiske helsevern eller saker av sosial- eller familierettslig karakter – skal legges under fylkesnemndene, eller til et nytt rettspleieorgan på region- eller fylkesnivå basert på de eksisterende fylkesnemndene.
Fylkesnemndenes rolle ble vurdert av Strukturutvalget, se NOU 1999: 22 Domstolene i første instans side 61. Her konkluderes det med at fylkesnemndene bør opprettholdes som uavhengige, statlige forvaltningsorganer. Strukturutvalget fant heller ikke grunn til å overføre noen av fylkesnemndenes oppgaver til domstolene. Det samme er lagt til grunn i NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge, og av Justisdepartementet i St meld 23 (2000-2001), hvor dette standpunktet begrunnes med at fylkesnemndene antas å styrke rettssikkerheten i den offentlige forvaltning, og samtidig avlaster domstolene.
Fylkesnemndsutvalget oppfatter mandatet som åpent for så vidt gjelder organiseringen og ledelsen av fylkesnemndene. Slike forhold – illustrert ved den relativt nylig gjennomførte regionaliseringen av nemndene – vil kunne gi viktige premisser for den saksbehandlingen som følges, herunder både effektiviteten og kostnadene. Fylkesnemndsutvalget antar at det etter hvert vil være nyttig med en evaluering av hvordan regionaliseringen har virket. Utvalget har for sin del ikke grunnlag for å trekke slutninger om dette.
Ledelsen og organiseringen av den enkelte fylkesnemnd vil kunne ha vesentlig betydning for om ressursene blir utnyttet rasjonelt, både hva gjelder personell og rent økonomisk. Det samme gjelder en rekke mer praktiske rutiner i den enkelte fylkesnemnd. Innenfor de rammer utvalget har hatt for sitt arbeid er en samlet gjennomgang av fylkesnemndenes organisering, ledelse og arbeidsrutiner alt annet enn realistisk. Fylkesnemndsutvalget har i denne sammenheng heller ikke gått inn på hvordan moderne informasjonsteknologi kan fornye og strømlinjeforme fylkesnemndenes virksomhet. Som en mer generell observasjon antar imidlertid utvalget at det vil være atskillig å hente både med hensyn til kvalitetssikring og effektivitet. Det samme gjelder bruk av standardbrev og maler. Utvalget er kjent med at saksbehandlingssystemet Sakarias legger til rette for dette.
Det er i mandatet sagt at nemndene skal arbeide etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Denne forutsetning for nemndenes saksbehandling er ikke ny, jf Ot prp 44 (1991-1992) side 88-89, hvor det er vist til at Sosiallovutvalgets flertall gikk inn for at ”det må legges opp til en saksbehandling hvor partene møter med hver sine representanter og hvor saken behandles og avgjøres etter de grunnregler for god saksbehandling som også gjelder for domstolene”. Departementet sluttet seg til dette, og understreket at fylkesnemndene burde organiseres som et profesjonelt statlig organ med fylket som arbeidsområde, eventuelt slik at flere fylker kan ha felles avgjørelsesorgan. Utvalget kommer i kapittel 8 Overordnete krav til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene, tilbake til de føringer for saksbehandlingen som følger av henvisningen til reglene for domstolsbehandling.
Fylkesnemndsutvalget legger for øvrig til grunn som selvsagt at saksbehandlingen må innrettes slik at behovet for rettslig prøving begrenses i størst mulig grad. Administrative avgjørelser – herunder da også nemndenes – må fullt ut stå på egne ben, og må derfor i første rekke kvalitetssikres av forvaltningen selv. Utvalget mener med dette ikke å gi føringer for spørsmålet om omfanget av en eventuell rettslig prøving av fylkesnemndenes vedtak. Dette tema faller utenfor utvalgets mandat, herunder også spørsmålet om instansrekkefølgen ved slik rettslig prøving, jf forslaget om at lagmannsrettene skal være førsteinstans i saker som gjelder rettslig prøving av nemndenes vedtak i barnevernsaker i Ot prp 64 (2004-2005). Utvalget har arbeidet med den ordinære instansrekkefølgen for øyet – men har ikke gjort sine forslag betinget av denne.
3.3 Forvaltnings- og rettspleieperspektivet
Fylkesnemndene – etter utvalgets forslag barne- og sosialnemndene – er altså tenkt som frittstående organer unntatt fra departementets instruksjonsmyndighet, og skal arbeide etter de samme grunnleggende saksbehandlingsregler som domstolene. Det er slik sett en hybrid, hvor så vel administrative som judisielle innslag inngår i et blandingsforhold særegent nettopp for nemndene. Det finnes blandingsformer av lignende art, så som Trygderetten og Utlendingsnemnda, men det er store innbyrdes forskjeller mellom disse organene og fylkesnemndene. Fylkesnemndsutvalget har derfor ikke funnet grunn til å foreta noen systematisk gjennomgang eller sammenligning av saksbehandlingsreglene for disse tre organene. Det vises i denne forbindelse til at heller ikke mandatet legger opp til at de nevnte organer skal ses i en slik større sammenheng.
Fylkesnemndene representerer en krysning av kjente og innarbeidede kategorier. Denne dobbeltheten – at fylkesnemndene konstitusjonelt, organisatorisk og administrativt skal være forvaltningsorganer, mens de grunnleggende sett skal arbeide som domstoler i den konkrete sak – representerer en særlig, og til dels lite belyst, utfordring. Den kommer til uttrykk på flere måter, blant annet ved uklarhet om hvilke saksbehandlingsregler som gjelder i de enkelte situasjoner. Dette representerer i seg selv et rettssikkerhetsproblem for nemndene. Mandatet nevner da også at uklarheten omkring eksisterende saksbehandlingsregler har medført ulik praksis fylkesnemndene imellom, og det behov det kan være for en enhetlig og mer avklarende regulering. Fylkesnemndsutvalget viser i denne forbindelse til at behovet for å samordne praksis på mange viktige punkter er søkt ivaretatt av nemndene selv, blant annet gjennom utarbeidelse av manualen Kvalitetssikring av saksbehandlingen i fylkesnemnda for sosiale saker (2002). Avklaring av gjeldende saksbehandlingsregler er et viktig tema i Fylkesnemndsutvalgets innstilling.
Fylkesnemndenes dobbelte tilhørighet setter dem i en vanskelig stilling. Fylkesnemndene er – i hvert fall institusjonelt sett – stort sett avskåret fra å delta i den formelle og uformelle erfaringsutvekslingen som kontinuerlig pågår innbyrdes mellom dommere og domstoler, og som er et vesentlig element i den til en enhver tid etablerte dommer- og domstolskultur. Om saksbehandlingskulturen eller -ideologien i fylkesnemndene avviker vesentlig fra det man finner ved domstolene i sammenlignbare saker, er målsetningen om at fylkesnemndene skal arbeide i samsvar med grunnregler for domstolsbehandling vanskelig å oppnå i praksis. Ved rekrutteringen til stillingene som fylkesnemndledere bør derfor dommererfaring vektlegges og verdsettes særskilt. Utvalget nevner i denne forbindelse også verdien av opplæring og videreutdanning i dommerfaglige tema, og kontinuerlig kontakt mellom fylkesnemndledere og domstoler.
Problemet med mangelfull erfaringsutveksling vil være særlig uttalt der dommerrollen og målene for god rettspleie – gjennom lovgivning og praksis, og ved strukturelle og organisatoriske omlegginger for domstolenes del – gjennomgår større endringer og moderniseringer. Situasjonen ligger slik an nå. Det vises i denne forbindelse blant annet til strukturreformen for domstolene, til opprettelsen av Domstoladministrasjonen, og til etableringen av Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsutvalget for dommere.
Også lovgivningen for domstolenes arbeid og saksbehandling er inne i en moderniseringsfase. For de konkrete spørsmål Fylkesnemndsutvalget skal vurdere pekes det særlig på behovet for å harmonisere arbeidsmåten i nemndene med det som etter hvert vil gjelde for domstolene i henhold til forslagene fra Tvistemålsutvalget, jf NOU 2001: 32 Rett på sak, som i all hovedsak er videreført i Ot prp nr 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvisteloven). Dette harmoniseringsbehovet ligger dels på et lovgivningsteknisk plan. Like viktig er det praktiske og reelle; at man også for nemndene gjennomfører reformer basert på de grunnleggende valg og tenkemåter som Tvistemålsutvalgets forslag mer samlet representerer. Dette er tema som etter Fylkesnemndsutvalgets syn vil måtte stå sentralt i utvalgets innstilling. Utvalget legger i denne forbindelse til grunn at det har en selvstendig verdi at utformingen av saksbehandlingsreglene for fylkesnemndene søkes basert på – og i noen grad også foregriper – de løsninger som etter hvert blir valgt for domstolene.
Forutsetningen om at nemndene skal basere seg på grunnreglene for god domstolsbehandling impliserer at nemndenes virksomhet etter sin art ikke skiller seg vesentlig fra den man finner hos domstolene. Dette er et stykke på vei også utvalgets utgangspunkt. Samtidig er det grunn til å peke på noen forskjeller av betydning:
Fylkesnemndbehandlingen leder regelmessig frem til et vedtak som både er det første og det avsluttende i saken, administrativt sett. Det er altså ikke tale om overprøving, slik situasjonen normalt vil være der administrative vedtak behandles ved domstolene. Behovet for undersøkelser av de faktiske forhold, og utredning av involverte, er derfor gjennomgående større for nemndene.
I tvangssaker har rett nok domstolene samme kompetanse som forvaltningen, og opptrer langt på vei som forvaltningsorganer. Dette innebærer blant annet at retten skal prøve den faglige skjønnsutøvelsen som ligger til grunn for det omtvistete vedtaket, og eventuelt også selv treffe nytt vedtak, sml tvistemålsloven § 482 første ledd og tvistelovutkastet § 36-5 tredje ledd. I praksis vil imidlertid overprøvingssituasjonen regulært prege domstolens tilnærming og behandling, blant annet ved at man i større grad har fokus på enkelte sider eller tema, og kan begrense behandlingen og bevisførselen til det som nå er omtvistet og uavklart. Utvalget peker på at man i et bredere ressursperspektiv kunne vurdere en viss innstramming ved den rettslige prøvingen av fylkesnemndenes vedtak, for eksempel slik at man kunne bygge på de rammer som ellers gjelder for domstolsprøving av administrative vedtak. Det ligger imidlertid utenfor mandatet å gå nærmere inn på dette.
Mens den ordinære sivile tvist for domstolene tar sikte på å avklare hva som er rettsforholdet mellom partene, er nemndenes vedtak i de fleste tilfellene konstitutive: den materiellrettslige stilling for de involverte endres ved vedtaket. I noen grad er nemndvedtak også et nødvendig rettsgrunnlag for det aktuelle tiltaket. Tilgangen til alternative beslutnings- eller tvisteløsningsmekanismer er langt mer begrenset enn for ordinære sivile tvister. Utvalget finner imidlertid at det på dette punktet er et visst potensial også for nemndene, og foreslår en samtaleprosess med henblikk på avtalebaserte løsninger, jf kapittel 17 Avtalebaserte løsninger.
Domstolene behandler saker av alle typer, både strafferettslige og sivile, herunder saker som gjelder rettslig prøving av inngripende forvaltningsvedtak. Dette gir domstolene oversikt og bredde, og preger dommeren blant annet for så vidt gjelder holdningen til sakens ulike aktører, den bevisvurdering dommeren skal foreta og vedkommendes tilnærming til saksbehandlingen og til konfliktløsning. Det skaper også en distanse mellom retten på den ene side og saken og partene på den andre, og bidrar derfor til at de spørsmål retten skal ta stilling til reelt og uhildet vurderes i den konkrete sak.
Fylkesnemndene er – i kontrast til domstolene – høyt spesialiserte, og konsentrerer i praksis sitt virke i all hovedsak til avgjørelser under barnevernlovgivningen. Sakene som fylkesnemndene behandler og avgjør har enkelte gjennomgående særtrekk:
Involverer barn
Har en fast offentlig motpart som går igjen i alle sakene
Gjelder inngripende tiltak, ofte i form av tvang
Et særlig sterkt behov – samfunnsmessig og individuelt – for at de avgjørelser som treffes er velfunderte og adekvate
Det gjelder særlig strenge krav til raske avgjørelser
De ulike private aktørene er ofte svakstilte og i krise, gjerne med tyngre sosiale, psykologiske eller kognitive vansker og rusmiddelmisbruk
De private parter har på grunn av fri rettshjelp ingen prosessrisiko
Avgjørelsene beror gjennomgående på et betydelig innslag av skjønn og involverer verdibaserte avveininger
Også domstolene har saker som dette, ikke minst nettopp ved rettslig prøving av fylkesnemndenes vedtak, jf tvistemålsloven kapittel 33, sml tvistelovutkastet kapittel 36. Andre sakstyper kan ha innslag av slike særtrekk. For domstolene utgjør imidlertid saker med karakteristika som omtalt ovenfor i alle tilfeller bare en avgrenset del, og preger ikke saksbehandlingen og den enkelte dommers faglige virke samlet sett slik tilfellet naturlig er for nemndlederne i fylkesnemndene.
Den sakkunnskap fylkesnemndene sitter inne med, er langt på vei et resultat av spesialiseringen. Behovet for særskilt kompetanse i barnevernfaglige spørsmål var også en viktig premiss da man opprettet fylkesnemndene. Utvalget legger til grunn at en slik saklig spesialisering som man finner i fylkesnemndene har fordeler, jf også kapittel 9 Fylkesnemndenes sammensetning. Det er imidlertid grunn til å fremheve at det i noen grad er en iboende motsetning, så vel prinsipielt som praktisk, mellom to grunnforutsetninger for fylkesnemndene – ønsket om sterk spesialisering på den ene siden, og ønsket om en saksbehandling i samsvar med grunnregler for god domstolsbehandling på den andre, jf blant annet det som nettopp er sagt om betydningen av bredde i sakstilfanget. Under forutsetning av status quo for så vidt gjelder fylkesnemndenes stilling og saklige myndighetsområde, er det en utfordring å begrense konsekvensene av dette motsetningsforholdet.
3.4 Rammene for innstillingen
I mandatet heter det at utvalget skal foreta en helhetlig og samlet utredning av fylkesnemndenes saksbehandling og rutiner i et ressursperspektiv, der samtidig hensynet til berørte parters rettssikkerhet blir ivaretatt.
Det er videre fremhevet at utredningen skal ha to hovedformål: Det ene er å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger . Det andre er å utrede og komme med forslag til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for å sikre en mer enhetlig saksbehandling. I forhold til begge tema er det forutsatt at utvalget utarbeider forslag til lovendringer.
Av mandatet fremgår at for spørsmålet om kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger, skulle utvalgets vurderinger og forslag foreligge til 1. desember 2004. Dette er i mandatet omtalt som utredningens første del – det utvalget har valgt å benevne som delinnstilling I: Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndene for sosiale saker. Utredningens andre del om de saksbehandlingsregler som generelt bør gjelde for behandlingen i fylkesnemndene, er forutsatt å foreligge innen 1. juni 2005. Utvalget avga, i tråd med mandatet, sin delinnstilling I 1. desember 2004. Denne er ikke publisert, men har vært tilgjengelig i fulltekst på ODIN. I arbeidet med delinnstilling II har utvalget funnet det mest hensiktsmessig og brukervennlig å avgi én samlet innstilling, hvor kapitlene fra delinnstilling I inngår, med enkelte nødvendige endringer, jf nedenfor.
Mandatet hviler på den forutsetning at det er behov for effektivisering og reduksjon av kostnader ved saksbehandlingen i fylkesnemndene. Dette er en forutsetning Fylkesnemndsutvalget har lagt til grunn for sitt arbeid, og som utvalget gjennom sitt arbeid også mener å ha fått bekreftet.
Det er utvalgets syn at gjeldende ordning legger opp til unødig bruk av ressurser av et ikke helt uvesentlig omfang. Dette har som konsekvens at kostnadene blir uforholdsmessig høye sammenholdt med de rettsikkerhetsmessige effekter. Fylkesnemndsutvalget peker også på at dagens ordninger er for lite sakstilpassete og fleksible og i en del sammenhenger synes tuftet på en idé om at ressurser og rettssikkerhet står i et forholdstall på 1:1. Det er utvalgets grunnsyn at forholdet mellom ressurser og rettssikkerhet like mye må vurderes kvalitativt, hvor det sentrale er hvor ressurser allokeres og hvordan de utnyttes.
Et element i mandatet er også saksbehandlingstiden i fylkesnemndene. Statistikkene viser at saksbehandlingstiden gjennomgående er for lang. Mens loven forutsetter at forhandlingsmøte holdes innen fire uker, er gjennomsnittlig behandlingstid på landsbasis for 2003 på hele 65 dager. Til dette kommer gjennomsnittlig 10 dager før vedtak foreligger fra nemnda. Det går altså i gjennomsnitt 75 dager – det vil si ca 2 måned – fra saken kommer inn til fylkesnemnda, til vedtak foreligger. Med tanke på at i dette materialet inngår også behandling av klager over midlertidige avgjørelser og en del andre saker som regulært behandles forholdsvis raskt, innebærer et slikt gjennomsnitt at mange saker først blir avgjort etter en vesentlig lenger saksbehandlingstid.
Man kan ikke av gjennomsnittstall vite noe sikkert om hvilken saksbehandlingstid som er den vanlige. Man kan av statistikken heller ikke lese noe om årsakene til at saker eventuelt ikke blir avgjort i tide, og i tallet inngår også saker som utsettes. Når man tar i betraktning hva vedtakene gjelder og de krav som derfor må stilles til tempo i saksbehandlingen, er det etter Fylkesnemndsutvalgets syn likevel all grunn til å vurdere nye løsninger som legger til rette for raskere saksavvikling og samtidig er mindre ressurskrevende i økonomisk og personellmessig henseende. Sentrale komponenter i forhold til reduksjon av saksbehandlingstiden er en mer fleksibel og sakstilpasset behandling, offensiv saksforberedelse og aktiv saksstyring, jf blant annet kapittel 8 Overordnete krav til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene.
Utvalget tolker mandatet slik at det ikke skal drøfte eller komme med forslag knyttet til advokatbistand for de private parter, herunder knyttet til de ordninger som i dag gjelder for fri rettshjelp. Som det vil fremgå i kapittel 5 Sakstyper, behandlingsmåter og kostnader, representerer imidlertid utgiftene til fri rettshjelp for fylkesnemndene alene en like stor utgiftspost som fylkesnemndenes samlede drifts- og saksbudsjett – for 2003 mer enn 82 millioner kroner. For Fylkesnemndsutvalget har dette vært et tankekors. Det er selvsagt slik at det i saker for fylkesnemndene gjennomgående er behov for advokatbistand, og det er gode grunner for at denne bistanden bekostes av det offentlige. Prinsippene for denne dekningen virker imidlertid lite heldige, blant annet ved at advokatene mottar godtgjørelse på timebasis i henhold til fakturerte timer i saken. Dette er ikke bare en ordning som kan bidra til at det legges ned til dels uforholdsmessig mye arbeid fra advokatenes side, for eksempel til saksforberedelse. Salærsystemet er også slik at partene og advokatene i liten grad blir oppfordret til å vurdere ressursbruken knyttet til et bestemt spørsmål opp mot betydningen av – eller substansen i – dette. I sin tur genererer dette økt, og for ofte også unødvendig, ressursbruk for fylkesnemndene, eskalering av konfliktnivået og utsettelse av avklaring i saken. Ingenting av dette er heldig i et ressursperspektiv, ei heller i et menneskelig.
Utvalget peker også på at mange av de private parter i saker for fylkesnemndene er tilbøyelige til å ta i bruk alle tilgjengelige virkemidler, hva enten de har utsikter til å vinne frem eller ikke. En del føler seg nok også forpliktet overfor barna til å ha forsøkt alt. Den høye andelen saker hvor det kreves rettslig prøving av fylkesnemndenes vedtak illustrerer dette, se nærmere redegjørelsen i kapittel 7 Utviklingspsykologisk perspektiv. Det er i denne forbindelse viktig at fylkesnemndene er klare i sin tale. Like viktig er det at det i saker som dette også bør være advokatens oppgave å mane til realisme, ikke minst av hensyn til barnets behov for avklaring og stabilitet. Gjeldende innretning av systemet for godtgjørelse gir ikke noe incitament i så måte. Dette er slik sett ikke bare kostnadskrevende og prosessdrivende, men også vanskelig å forene med barnevernrettens grunnleggende hensyn, jf kapittel 8 Overordnete krav til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene. Utvalget nevner ellers at det er kjent med at rettshjelpslovgivningen er under vurdering, herunder forholdet mellom det vide partsbegrepet i barnevernsaker og en parts ubetingete krav på fri rettshjelp. Etter utvalgets syn er det nærliggende også å vurdere bruk av stykkprisordninger.
Fylkesnemndsutvalget har ikke oppfattet det som en del av mandatet å vurdere innretningen eller nivået for godtgjørelse til sakkyndige og alminnelige medlemmer i fylkesnemndene, praktiseringen av godtgjøringsreglene, eller forholdet til systemet for honorering av meddommere ved domstolene. Utvalget finner likevel grunn til å peke på det uheldige ved at man har to ulike systemer, hvor domstolene kommer tapende ut i forhold til fylkesnemndene, fordi den dekning som kan gis de fagkyndige meddommere i mange tilfeller vil være vesentlig lavere enn det vedkommende kan få som sakkyndig medlem i en fylkesnemnd.
Det faller utenfor Fylkesnemndsutvalgets mandat å vurdere de materielle regler som anvendes av fylkesnemndene. Mandatet begrenser seg til saksbehandlingen. Utvalget nøyer seg derfor med å peke på at det alltid vil være tette forbindelser mellom de materielle og de prosessuelle regler, og at disse forbindelser ligger på en rekke plan. For utvalgets arbeid er særlig ett slikt nivå aktuelt, nemlig det som aktualiseres på grunn av den materielle barnevernrettens utstrakte bruk av verdiladete og skjønnsmessige inngrepskriterier: Dette skaper økt behov for prosessuelle garantier mot vilkårlighet eller overgrep. Samtidig virker nettopp det store innslaget av skjønn og vurdering prosessdrivende. På ett punkt har utvalget imidlertid også funnet det nødvendig å foreslå en materiell endring, nemlig i forhold til reglene om tvangsplassering av ungdom med alvorlige atferdsvansker, jf kapittel 20 Tvangsplassering av barn og unge med alvorlige atferdsproblemer.
Med utgangspunkt i mandatet og de vurderinger som fremgår ovenfor har utvalget valgt følgende oppbygning for sin samlede innstilling:
Først behandles enkelte mer allmenne tema i kapitlene 4 til 8:
Organisering og saksbehandling etter gjeldende rett
Sakstyper, behandlingsmåter og kostnader
Menneskerettslig perspektiv
Utviklingspsykologisk perspektiv, særlig omkring behovet for kontinuitet og langsiktighet
De overordnete krav som bør stilles til saksbehandlingen i nemndene
Dernest drøfter utvalget i kapitlene 9 til 21 ulike sider ved nemndene og saksbehandlingen der, med det for øyet å foreslå konkrete kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende tiltak og mer utfyllende saksbehandlingsregler. Hovedtema som tas opp er:
Nemndenes sammensetning
Partene
Saksforberedelsen
Nemndleders kompetanse. Avvisning og heving
Bevis
Forhandlingsmøte
Offentlighet og dokumentinnsyn
Rådslagning og vedtak
Avtalebaserte løsninger
Etterprøving av akuttvedtak
Endringssaker
Tvangsplassering av barn og unge med alvorlige atferdsproblemer
Tvangsvedtak utenfor barnevernet
Siden barnevernsakene utgjør den alt overveiende hoveddelen av sakene har Fylkesnemndsutvalget valgt å ta utgangspunkt i disse sakene når saksbehandlingsregler for nemndene skal foreslås. Fremstillingen fokuserer derfor i all hovedsak på barnevernsakene. Utvalget drøfter tvangsvedtak utenfor barnevernet, hvilket er tvangsinnleggelse av rusmisbrukere etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a og saker om tvungent smittevern etter smittevernloven §§ 5-2 og 5-3, i et eget kapittel. Her tar utvalget stilling til i hvilken grad disse tiltakene kan reguleres av de samme regler som barnevernsakene, og i hvilken grad det bør foreslås særregulering. Utvalgets konklusjon er at det bare på få punkter kreves ulik regulering, og at dette for smittevernsakenes del teknisk bør løses ved at særreguleringen for smittevernsakene fortsatt skal følge av smittevernloven, jf nedenfor i punkt 3.5.
Avslutningsvis gir utvalget, i henholdsvis kapittel 22 og kapittel 23, anslag av de økonomiske virkningene av utvalgets forslag, og merknader til de enkelte bestemmelser. Utkast til lov om barne- og sosialnemndene er vedlagt, sammen med forslag til endringer i andre lover.
3.5 Lovtekniske forhold
Reglene om fylkesnemndene og om saksbehandlingen der er i dag fastsatt særlig i sosialtjenesteloven, barnevernloven og smittevernloven. I tillegg gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven, og på enkelte punkter også domstolloven og tvistemålsloven. Det er i stor grad brukt henvisningsform mellom de ulike lovene – ikke minst fra barnevernloven til sosialtjenesteloven.
Fylkesnemndsutvalget ser det slik at gjeldende lovgivning er utformet på en lite oversiktlig måte i sosialtjenesteloven og barnevernloven. De regler som etter disse lovene gjelder for nemndene og saksbehandlingen der, bør etter Fylkesnemndsutvalgets syn i større grad enn i dag stå samlet. Behovet for en slik lovteknisk innretning øker ettersom Fylkesnemndsutvalget foreslår en mer inngående regulering av sentrale elementer i saksbehandlingen.
I forhold til reglene om fylkesnemndenes rolle i saker etter smittevernloven, ser Fylkesnemndsutvalget det slik at disse med fordel kan beholdes for seg i nettopp smittevernloven: Det er tale om en høyst spesiell og sjelden forekommende sakstype, hvor det til dels kan være behov for andre løsninger enn det som ellers bør gjelde. Disse sakene har bare aktualitet for én fylkesnemnd – Oslo og Akershus. Det synes da som mest rasjonelt at de regler som gjelder for fylkesnemnda i Oslo og Akershus i egenskap av smittevernnemnd for hele landet, beholdes sammen med de materielle regler i smittevernloven.
I forhold til anvendelsen av generell forvaltningsrettslig lovgivning – i første rekke forvaltningsloven og offentlighetsloven – er det ikke grunn til alminnelige henvisninger, i det dette allerede følger av nevnte lover. I forhold til sivilprosessuell lovgivning som ønskes gitt anvendelse for fylkesnemndene, mener Fylkesnemndsutvalget at det er både påkrevd og pedagogisk med uttrykkelig henvisning i den samlete regulering Fylkesnemndsutvalget går inn for.
Fylkesnemndsutvalget har vurdert ulike lovtekniske løsninger – bl a om den samlete og mer utfyllende regulering som forutsettes kunne og burde tas inn i et eget kapittel i barnevernloven. Utvalget har imidlertid blitt stående ved at de beste grunner taler for å foreslå en egen lov for nemndene – hvor alle sentrale regler for saksbehandlingen er inntatt, eventuelt i hvert fall er uttrykkelig henvist til.
3.6 Avgjørelsesorganets navn
Mandatet nevner ikke noe uttrykkelig om navn for det beslutningsorgan reglene skal gjelde for – altså det som i dag heter fylkesnemndene for sosiale saker. Navnet fylkesnemndene for sosiale saker er i og for seg vel innarbeidet, og av den grunn skulle det kanskje heller ikke være noe behov for Fylkesnemndsutvalget til å ta opp betegnelsen til vurdering.
Utvalget er imidlertid av den oppfatning at navnet – og ikke minst kortformen fylkesnemnda – er lite tjenlig, og til dels også misvisende. Betegnelsen har da også vært kritisert fra flere hold allerede fra innføringen av disse nemndene.
Betegnelsen ”nemnd” er brukbar, men må da stå i kombinasjon med noe annet enn ”fylkes”. Fylkesnemndsutvalget er kjent med at en rekke ulike forslag har vært lansert tidligere, og innser at navnevalget kan være vanskelig – både språklig og symbolsk. Fylkesnemndsutvalget har imidlertid landet på å ville foreslå at nemndene skifter navn til barne- og sosialnemndene , og at man – for så vidt som i dag – føyer til den geografiske tilhørighet for hver enkelt nemnd, f eks slik at man taler om Barne- og sosialnemnda for Hordaland . Denne betegnelsen er brukt i utvalgets lovutkast og i innstillingen for øvrig for så vidt gjelder den fremtidige ordningen.