1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning

Den offentlige innkrevingsaktiviteten har hittil ikke vært gjenstand for en totalgjennomgang. Tatt i betraktning innkrevingens omfang i statlige og kommunale virksomheter, har det vært et behov for konkret kunnskap på området.

Ved kongelig resolusjon av 21. september 2005 oppnevnte regjeringen et utvalg for å utrede den samlede offentlige innkrevingsfunksjonen. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Leder:

  1. 1. Bedriftsrådgiver Jan Solberg, Oslo

Øvrige medlemmer:

  1. 2. Lovrådgiver Kjell Saghaug, Finansdepartementet, Oslo

  2. 3. Assisterende rådmann Solveig Løhaugen, KS, Kristiansand

  3. 4. Regionleder Liv Marit Sylliåsen, Ringsaker

  4. 5. Seniorrådgiver Katarina de Brisis, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Oslo

  5. 6. Seniorrådgiver Oddbjørg Bakli, Oslo

  6. 7. Lensmann Anne Katrine Rambøl, Ballangen

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ivaretatt sekretariatsfunksjonen for utvalget. Sekretariatet besto fra 21. september 2005 til 1. desember 2006 av seniorrådgiver Jan Hjelle (sekretariatsleder), seniorrådgiver Pål Mathisen og rådgiver Inger-Johanne Weidel. Den 1. desember 2006 gikk Jan Hjelle ut av sekretariatet og Inger-Johanne Weidel overtok som sekretariatsleder. Fra 10. april 2007 ble sekretariatet styrket med skattejurist Janne Borge fra Skattedirektoratet og underdirektør Tone Kastnes fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Begge har deltatt som sekretariatsmedlemmer frem til levering av innstillingen.

Den 30. mars 2007 trakk NHO-representant Håvard Kristoffer Sandnes seg fra utvalget.

1.2 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

« Bakgrunn

En rekke offentlige etater står for innkreving av fordringer både fra privatpersoner og virksomheter. Fordringene kan være skatter og avgifter, studielån, boliglån, bøter, barnebidrag, refusjoner, ulike typer gebyrer osv.

Innkrevingsprosessen kan deles i to, den delen som omfatter ordinære kreditoroppgaver og den tvangsmessige delen hvor innkrevingen skjer gjennom offentlig myndighetsutøvelse.

Kreditoroppgavene

Offentlige kreditorer må i likhet med private kreditorer følge opp innbetalingen av et krav gjennom de tiltak som er nødvendige for å ivareta det offentliges kreditorinteresser. Kreditoroppgavene består bl.a. i utsendelse av betalingsvarsel, mottak av betaling, inkasso (egeninkasso eller oversendelse til tredjemenn), lempning av kravet gjennom utenrettslige betalingsavtaler mv., å ta stilling til gjeldsordnings- og konkursbegjæringer, begjæring av konkurs eller oversendelse av kravene til tvangsinnkreving.

Noen offentlige etater har svært omfattende innkrevingsaktiviteter, for eksempel toll- og avgiftsetaten og skatteetaten. Mange etater driver imidlertid innkreving av relativt små beløp. En del etater og kommuner benytter private inkassovirksomheter til å ivareta hele eller deler av kreditoroppgavene. For de fleste etater er innkreving en liten og spesiell del av virksomheten. Behovet for kunnskaper og myndighet ved utøvelse av disse funksjonene vil derfor variere.

Det er i dag liten samordning mellom disse innkrevingsordningene. Regelverk, fullmakter til å inngå avtaler om lempning av kravet, organisering, prising av tjenestene, praktiske rutiner osv varierer fra etat til etat.

Tvangsinnkreving

Det alminnelige namsmannsapparat (politi- og lensmannsetaten) bistår både offentlige og private kreditorer med tvangsinnkreving av misligholdte krav. Tvangsfullbyrdelsesloven regulerer i utgangspunktet prosessen for tvangsinnfordring også for statlige krav, og utlegg og realisasjon av utleggspant foretas av den alminnelig namsmann etter begjæring fra den som på statens vegne opptrer som kreditor for kravet.

Skatte- og avgiftskravene utgjør en vesentlig del av statens fordringer, og en rekke av skatte- og avgiftskravene kan tvangsinnkreves direkte av skattefogdkontorene og de kommunale skatteoppkreverne. Skattefogdene og skatteoppkreverne har selv myndighet til å stifte utleggstrekk og utleggspant. Den enkelte skatteoppkrever må ha fått godkjenning fra Skattedirektoratet for å ha myndighet til å stifte utleggspant. Realisasjon av utleggspant må imidlertid skje på vanlig måte gjennom den ordinære namsmann. De kommunale skatteoppkreverne tvangsinnkrever både rent statlige krav (arbeidsgiveravgift og folketrygdavgift), kombinerte statlige og kommunale krav (inntekts- og formuesskatt fra personlige og upersonlige skatteytere), og rent kommunale krav (eiendomsskatt, kommunale avgifter).

Det finnes også særskilte organer med innkreving som viktigste oppgave, og som har adgang til å forestå tvangsinnkreving. Dette gjelder Statens innkrevingssentral og Trygdeetatens innkrevingssentral. Det vil si at disse to organene, på samme måte som skatteoppkreverkontorene og skattefogdkontorene, er tillagt myndighet som etter tvangsfullbyrdelsesloven normalt tilligger den alminnelige namsmann. Statens innkrevingssentral kan bistå andre statlige virksomheter både i forhold til kreditoroppgavene og den tvangsmessige del av innkrevingen.

Svak samordning er en særskilt utfordring ved tvangsinnkreving. Personer og virksomheter som har betalingsproblemer kan ha gjeld fra flere ulike statlige kreditorer, uten at det skjer en samordning av hvilke tvangsinnkrevingstiltak som anvendes. Dette gir utfordringer knyttet til belastningen for skyldnerne, så vel som til offentlig ressursbruk. Norge har i dag om lag 450 offentlige instanser som har myndighet til tvangsinnkreving (særnamsmannsmyndighet), og som er underlagt forskjellige overordnede myndigheter. I tillegg kommer det alminnelige namsmannsapparatet med om lag 350 enheter. Sverige har til sammenlikning under 100 instanser underlagt en og samme overordnede myndighet.

Det er vanskelig å sammenlikne produktiviteten i de ulike offentlige innkrevingsmiljøene uten en grundig analyse. Trolig er det store forskjeller mellom innkrevingsordningene mht effektivitet og kvalitet på aktiviteten.

Oppdrag

Det synes å være et betydelig potensial for å forbedre den offentlige innkreving, spesielt innenfor tvangsinnkrevingen. Potensialet knytter seg særlig til:

  • Brukerorientering og rettssikkerhet, herunder likebehandling samt administrative byrder for næringslivet. Ved tvangsinnkreving er det særlig viktig at hensynet til skyldnerens rettssikkerhet blir ivaretatt.

  • Effektivisering av offentlig ressursbruk.

  • Bedre innkrevingsresultat ved at tapene reduseres.

Utvalget skal utrede landets samlede offentlige innkrevingssystem og fremme forslag til forbedringer. Med utgangspunkt i eksisterende analyser og dokumentasjon, samt egne kartlegginger og beregninger, skal utvalget:

  1. Beskrive det offentliges ivaretakelse av sine kreditoroppgaver med analyse av organisering, ressursbruk og brukerorientering.

  2. Beskrive de eksisterende særnamsmannsmyndighetene og de alminnelige namsmenn med analyse av organisering, ressursbruk, brukerorientering og rettssikkerhet.

  3. Beskrive hvordan utvalgte andre land har innrettet sitt system for offentlig innkreving, dvs. den offentlige kreditorrolle og tvangsinnkreving, og hvilke hensyn som ligger til grunn for de systemer som er valgt.

  4. Vurdere og fremme konkrete forslag til hva som kan være en hensiktsmessig fremtidig organisering av den offentlige innkreving. Det skal vurderes ulike løsninger med hensyn til oppgavefordeling, både for ivaretakelse av kreditoroppgaver og tvangsinnkreving, herunder i hvilken grad kreditoroppgaver i større grad bør ivaretas av spesialiserte organer, og i hvilken grad disse bør ha tvangsmyndighet, eller om tvangsinnkrevingen i større grad bør kanaliseres gjennom det alminnelige namsapparatet. Vurderingen av de ulike formene og ordningene for innkreving må også skje med utgangspunkt i at flere av de offentlige låneordningene har en sosial karakter, jfr blant annet boliglån og studielån.

  5. Vurdere om det, i tilknytning til innkrevingsaktivitetene, er behov for felles kriterier eller krav til blant annet etatenes regelverk og prising av tjenester. Utvalget skal dessuten vurdere eventuell samordning på IT-området.

  6. Vurdere private aktørers rolle i de offentlige innkrevingsaktivitetene, blant annet hvilke oppgaver som kan utføres og hvilke oppgaver som ikke bør utføres av private aktører.

  7. Vurdere finansieringen av de offentlige innkrevingsaktivitetene, herunder hvilke insentiver som gis for effektiv drift.

Utvalget må redegjøre for konsekvensene av de forslag som utvalget fremmer, herunder de økonomiske og administrative konsekvenser. Samfunnsøkonomiske analyser skal ligge til grunn for forslagene.

Annet

Det pågår for tiden flere reformprosesser av relevans for denne utredningen, blant annet i tilknytning til skatteoppkreverfunksjonen (en videreføring av NOU 2004:12 Bedre skatteoppkreving) og i forbindelse med utvidet registrering av utleggsforretninger i Løsøreregisteret og bedre samordning av utleggstrekk, jf. Ot.prp. nr. 66 (2004 – 2005). Det samme gjelder arbeidet med ny skattebetalingslov som vil gjelde alle skatte- og avgiftskrav, jf. Ot.prp. nr.83 (2004 – 2005). Prosessene som er beskrevet ovenfor forutsettes videreført og faller utenfor utvalgets mandat, men kan tas med i utvalgets beskrivelser for å få en helhetlig oversikt over situasjonen mht offentlig innkreving.

Ved lov 25 juni 2004 nr. 43 vedtok Stortinget organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet (SRGP-reformen), dvs. at oppgavene samles i politi- og lensmannsetaten i hele landet. Beslutningen innebærer at det alminnelige namsmannsapparatet skal være desentralisert, ligge i politi- og lensmannsetaten og følge denne etatens oppbygging. Det arbeides nå med å gjennomføre omorganiseringen, og det tas sikte på at endringene skal tre i kraft 1. januar 2006. Utvalgets mandat omfatter også det alminnelige namsmannsapparatet. Det alminnelige namsmannsapparatets oppbygging og tilknytning til politi- og lensmannsetaten som vedtatt i SRGP-reformen skal imidlertid ligge fast, og det er ikke aktuelt å endre hovedtrekkene i organiseringen av det alminnelige namsmannsapparatet på grunnlag av utvalgets utredning. Arbeids- og ansvarsfordelingen mellom det alminnelige namsmannsapparatet og særnamsmanns-funksjonen skal imidlertid gjennomgås, jf. foran om oppdraget.

Utvalget skal avgi innstilling innen 15. desember 2006. Utvalget skal rapportere til Moderniseringsdepartementet.»

1.3 Avgrensning og fortolkning av mandatet

Utvalgets oppdrag gitt i kongelig resolusjon 21. september 2005, bygger på en antakelse om at det er et betydelig potensial for å forbedre den offentlige innkrevingen. På denne bakgrunn har utvalget fått i oppgave å analysere landets samlede offentlige innkrevingssystem og fremme forslag til forbedringer. Utvalgets mandat omfatter hele innkrevingsprosessen, alle offentlige krav og alle offentlige innkrevere (statlige og kommunale) og trekker derfor opp et bredt spekter av problemstillinger. Alle tema som mandatet berører, er forsøkt belyst av utvalget i utredningen.

I dette avsnittet vil utvalget foreta en presisering av de begrepene som utredningen vil bygge på og peke på de avgrensninger som utvalget har funnet det nødvendig å foreta.

1.3.1 Innkrevingssystemet

Utvalget har fått i oppgave å utrede landets samlede offentlige innkrevingssystem og fremme forslag til forbedringer. Begrepet «det offentlige innkrevingssystem» forstår utvalget som:

  1. Kravene og innkrevingsordningene

  2. Organiseringen

  3. Rolle- og oppgavefordelingen

  4. Reguleringen

  5. Finansieringen

  6. Bruken av informasjonsteknologi (IT)

Utvalget har lagt til grunn at utredningen skal omfatte både offentligrettslige og privatrettslige krav som tilkommer staten og kommunene 1. Avgrensningen innebærer at man ikke behandler krav som det offentlige har overfor rettssubjekter som det offentlige selv kontrollerer, eksempelvis statens utbyttekrav, eller innbyrdes krav mellom offentlige virksomheter. Noen av de sentrale innkrevingsordningene som inngår i utvalgets oppdrag, er blant annet forskuddsordningen for skatt, tollkredittordningen, egendeklareringsordningen for merverdiavgift og toll samt faktureringsordningen.

Utvalget har organisatorisk definert det samlede offentlige innkrevingssystem til å omfatte alle offentlige virksomheter med innkrevingsoppgaver. På statlig nivå vil det si alle virksomheter med innkrevingsoppgaver innenfor statsforvaltningen, det vil si forvaltningsbedrifter og forvaltningsorganer. Det betyr at krav som er utstedt av privatpersoner eller virksomheter (herunder private og offentlig eide selskaper) med unntak av NRK, ikke omfattes av mandatet. På kommunalt nivå dreier det seg om all kommunal innkrevingsvirksomhet, inkludert skatteoppkreverkontorene.

Med rolle- og oppgavefordeling menes hvordan ansvaret for kreditoroppgavene og tvangsinnkrevingsoppgavene fordeler seg mellom aktører i det offentlige.

Med regulering menes det regelverk som særlig regulerer den offentlige innkrevingsaktiviteten, ikke hjemmelsgrunnlaget for fastsettelsen av kravene.

Med finansiering menes hvordan offentlig innkrevingsvirksomhet finansieres gjennom skatteseddelen, finansiering gjennom ulike former for brukerbetaling, eller en kombinasjon av disse to.

Bruk av IT omfatter de IT-systemene som inngår i offentlig innkrevingsaktivitet, fra regnskap og reskontro til saksbehandling og registre.

1.3.2 Fragmentering

I mandatet vises det til at innkrevingsordningene i stor grad varierer fra aktør til aktør. Det påpekes videre at det er svak samordning mellom etater i tvangsinnkrevingen. Det vises i denne sammenheng særlig til at svært mange offentlige instanser har myndighet til tvangsinnkreving uten at det skjer en samordning av tiltakene rettet mot samme skyldner. Det ligger således en antagelse i mandatet om at innkrevingen i dag er fragmentert på flere områder. Utvalget har valgt å utrede dette spørsmålet ved å gi en oversikt over dagens system og begrunne hvorfor ordningene, oppgavene og rollene er innrettet som de er. Deretter vurderes om den antatte fragmenteringen er velbegrunnet og om den på de ulike områdene utgjør en utfordring for det offentlige og brukerne.

1.3.3 Klargjøring av hensyn i offentlig innkreving

Utvalget har blitt bedt om å analysere effektiviteten og kvaliteten i innkrevingen og vurdere hvorvidt det er potensial for effektivisering, bedring av innkrevingsresultatet (proveny), samt øke brukerorienteringen og rettssikkerheten. Utvalget har vurdert følgende hensyn, se figur 1.1.

Det er en sammenheng mellom innsatsfaktorene, aktivitetene som utføres og hvilke effekter disse har på brukerne og samfunnet. Dette er forsøkt illustrert i figur 1.2.

Mandatet har ikke gitt en entydig og klar definisjon av hva som menes med effektivitet, proveny, rettsikkerhet og brukerorientering. Utvalget har derfor sett behov for å definere begrepene nærmere:

Figur 1.1 Hensyn i offentlig innkreving.

Figur 1.1 Hensyn i offentlig innkreving.

1.3.3.1 Innkrevingsresultat/proveny

Utvalget legger til grunn at henvisningen til et godt innkrevingsresultat innebærer at det offentlige sørger for at så stor andel som mulig av fastsatte krav, faktisk blir innbetalt.

Figur 1.2 Sammenhengen mellom hensynene og de faktorer som påvirker
 dem.

Figur 1.2 Sammenhengen mellom hensynene og de faktorer som påvirker dem.

1.3.3.2 Effektivitet

Effektivitet i innkrevingen innebærer slik utvalget vurderer det, at en høy innbetalingsandel skal oppnås med bruk av så få ressurser som mulig. Hvor effektiv den offentlige innkrevingen i dag er, kan ses i sammenheng med hvordan den enkelte innkrever løser innkrevingsoppgavene for sine krav. Mandatet forutsetter at effektiviteten i innkrevingen etter denne definisjonen også sees i forhold til organiseringen av innkrevingsvirksomheten 2.

Effektiviteten i innkrevingen vil blant annet avhenge av faglig kompetanse, organisering og oppgaveløsning, valg av innfordringsstrategi mv. Den samlede effektiviteten vil avhenge av om kompetansen og ressursene som er tilgjengelige, utnyttes på en best mulig måte.

Hensynet til proveny og effektivitet må vurderes i forhold til hverandre. Et godt innkrevingsresultat (proveny) ved høy innbetalingsgrad og lave restanser, tilsier ikke nødvendigvis at innkrevingen samlet sett er effektiv.

1.3.3.3 Brukerorientering

Utvalget definerer brukere i innkrevingssammenheng som privatpersoner og virksomheter med krav rettet mot seg. Med brukerorientering forstår utvalget at det offentlige har i oppgave å legge til rette for at brukeren lettere kan innfri sine forpliktelser. Det betyr at betaling og innfordring av kravene i nødvendig grad skal foregå på skyldnerens premisser, slik at innkrevingen oppleves konsekvent og mest mulig effektiv, enkel og trygg.

Utvalget har hatt som utgangspunkt at privatpersoner og virksomheter som regel har sammenfallende behov, som for eksempel best mulig oversikt over kravene, ordningene, beløpene samt enkle og effektive løsninger. Virksomhetene har i enkelte tilfeller særlige behov, gjerne i rollen som arbeidsgiver. Utvalget har valgt å behandle disse tilfellene under et eget punkt i utredningen 3.

1.3.3.4 Rettssikkerhet

Utvalget er bedt om å vurdere rettssikkerhet, herunder likebehandling i innkrevingen. Rettssikkerhet innebærer at skyldners rettigheter blir ivaretatt gjennom innkrevingen og er således et hensyn som er viktig for skyldner (både privatpersoner og virksomheter). Det offentlige som kreditor og myndighetsutøver har et særskilt ansvar i så måte.

Vurderingen av hvorvidt skyldners rettssikkerhet er godt nok ivaretatt i Norge, er et av spørsmålene som utvalget vil se nærmere på i løpet av utredningen. Likebehandling er et viktig begrep innenfor vurderingen av rettssikkerhet og et sentralt hensyn i offentlig innkreving, ettersom oppgaven gjennomføres av mange ulike aktører. Utvalget vurderer at skyldner har rett til å bli behandlet likt i innkrevingen uavhengig av hvem som krever inn kravet, og at en eventuell forskjellsbehandling skal begrunnes i forhold på skyldners hånd. Dette innebærer at en skyldner skal behandles på samme måte uavhengig av hvor i landet han bor og hvem som krever inn kravet, forutsatt at det er samme type krav og regulering, samt at forhold på skyldners hånd er de samme.

1.3.3.5 Andre hensyn

Mandatet stiller opp tre hensyn som skal vektlegges ved vurdering av tiltak. Det er imidlertid ikke de eneste kriteriene som kan tillegges vekt ved vurdering av tiltakene. Hensyn som f.eks. kontroll og tilsyn, geografisk nærhet og mer generelle distriktspolitiske hensyn vil for enkelte kunne veie tyngre enn proveny og effektivitet.

Det kan således stilles opp en rekke hensyn som er sentrale for offentlig innkrevingsvirksomhet og de som er berørt av virksomheten. Utvalget har imidlertid valgt å i hovedsak fokusere på de hensyn mandatet forerskriver særskilt. I den grad det vurderes som særlig relevant, vil også andre hensyn bli omtalt i drøftingen av tiltakene.

1.3.4 Klargjøring av punktene 1 – 7 i mandatet

I mandatet listes det opp sju punkter som beskriver oppdraget. Utvalget har kommentarer til følgende punkter:

Punkt 3

Utvalget har fått i oppdrag å beskrive hvordan andre land har innrettet sitt system for offentlig innkreving. Dette punktet håndteres i kapittel 4. I arbeidet med å få en forståelse av hvordan ulike andre land har løst innkrevingsoppgavene, har det for utvalget vært naturlig å se hen til nabolandene Sverige og Danmark. Sverige har historisk sett en annerledes organisering av innkrevingsaktiviteten enn Norge, men det foregår omorganisering i Sverige for tiden som er av interesse også for norsk innkreving. Danmark har i utgangspunktet hatt en relativ sammenliknbar organisering som Norge, men har nylig gjennomgått en større omorganisering av innkrevingen og har derfor vært av stor interesse for utvalget.

Punkt 4

Under dette punktet i mandatet bes utvalget å vurdere og fremme forslag til hva som kan være en hensiktsmessig fremtidig organisering av den offentlige innkrevingen. Utvalget har diskutert hva som menes med «en hensiktsmessig fremtidig organisering» og tolker «hensiktsmessig» som brukerorientert, kostnadseffektivt og at det offentlige får inn de utestående kravene.

Punkt 5

Utvalget skal i henhold til punkt 5 blant annet vurdere eventuell samordning på IT-området. Med «samordning på IT-området» forstås effektiv bruk av IT-løsninger for å understøtte de fire hensynene.

Punkt 6

I mandatets punkt 6 bes utvalget vurdere private aktørers rolle i den offentlige innkrevingsaktiviteten, herunder oppgaver som kan utføres og hvilke oppgaver som ikke bør utføres av private aktører. Utvalget har valgt å tolke dette punktet slik at konsekvensene for de private aktørene skal vurderes i forbindelse med de tiltak utvalget vil foreslå. Private aktører deltar i dag som underleverandører for statlig sektor, både i innkrevingsvirksomheten, gjennom tilbud om eFakturaløsninger og i innfordringsfasen gjennom tilbud om inkassotjenester. Endringer i det offentliges organisering av egen virksomhet, vil kunne ha konsekvenser for underleverandørene.

Punkt 7

Utvalget har i oppgave å vurdere finansieringen av de offentlige innkrevingsaktivitetene, herunder hvilke incentiver som gis for effektiv drift. I kapittel 7 vil det vurderes i hvilken grad og på hvilken måte brukerne skal bidra til å finansiere innkreving gjennom gebyrer ved mislighold mv. Blant annet drøftes en mulig policy for prising av det merarbeid i oppgaveløsningen og myndighetsutøvelsen som bruker kan pådra det offentlige. En god policy kan bidra til å gi riktige incentiver til brukerne og slik bidra til høy betalingsvilje.

Et annet tilgrenset spørsmål er hvordan finansiering av myndigheter og tjenesteleverandørerbør innrettes. Videre har utvalget vurdert incentiver for effektivisering av virksomheten. Utvalget vil vurdere om det er særskilte hensyn i økonomistyringen av innkrevingsfunksjoner i det offentlige, som tilsier andre ordninger enn det som følger av dagens praksis.

Til punkt 1 og 2 har utvalget ingen kommentar, bortsett fra at oppdraget besvares i kapittel 2 og 7.

1.3.5 Avgrensning i forhold til pågående prosesser

1.3.5.1 Skatteoppkreverfunksjonen

Det har pågått flere reformprosesser av relevans for denne utredningen, parallelt med utvalgets arbeid. Blant annet har skatteoppkreverfunksjonen blitt gjennomgått av både Skatteoppkreverutvalget og Skattedirektoratet 4. Utvalget viser til dette arbeidet, utredningene og de ulike forslag, uttalelser og vurderinger som fremkommer i den forbindelse.

I følge mandatet har uvalget i oppgave å se på en helhetlig håndtering av all innkreving og innfordring. Skatteoppkreving utgjør en sentral del av den samlede innkrevingsvirksomheten og utvalget har på denne bakgrunn vurdert hvordan spørsmålet om effektivisering av skatteinnkrevingen kan behandles. Utvalget har lagt det tallmaterialet og de faktiske funn som er gjort i forbindelse med de to utredningene til grunn for sitt arbeide, og har ikke gjort egne analyser når det gjelder arbeidsfordelingen mellom staten og kommunene.

1.3.5.2 Reorganisering av namsmannsapparatet

Ved lov 25. juni 2004 nr. 43 vedtok Stortinget organisering av den sivile rettspleien på grunnplanet (SRGP-reformen). 1. januar 2006 ble oppgavene samlet i politi- og lensmannsetaten i hele landet. Utvalget har ikke hatt i oppgave å utrede organiseringen av det alminnelige namsmannsapparatet. Utvalgets mandat omfatter imidlertid spørsmålet om organiseringen av særnamsfunksjonen, noe som vil kunne ha konsekvenser for bruken av det alminnelige namsmannsapparatet. På bakgrunn av det ovenstående har utvalget avgrenset sin utredning mot spørsmål som gjelder namsmannsapparatets rolle og organisering. På den andre side vil endringer i organiseringen eller effektivisering av kreditoroppgavene innenfor det offentlige, spesielt særnamsfunksjonene, kunne påvirke namsmannens portefølje. Videre har utvalget også valgt å ivareta hensynet til namsmannsapparatets behov ved vurdering av tiltak for informasjonsutveksling og systemstøtte, hvor det er gunstig med deling av ressursene mellom instansene.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget startet sitt arbeid i oktober 2005 og har i alt hatt 22 møter, hvorav fem møter gikk over to dager. Siste møte ble avholdt den 27. september 2007, hvor utredningen ble ferdigbehandlet.

Utvalgets mindretall Solveig Løhaugen, leverte sin særmerknad dagen etter at utvalget hadde hatt sitt siste møte. Utvalget har derfor ikke hatt anledning til å drøfte denne særmerknaden eller vurdere å innarbeide momenter og synspunkter. Særmerknaden er i sin helhet tatt inn i vedlegg 1 og det vises dit.

1.4.1 Møter med innkrevingsaktører og berørte parter

Innkrevingen i Norge berører mange offentlige etater og virksomheter. Utvalget ønsket tidlig i arbeidet å få innspill og synspunkter på dagens innkrevingsordninger og forbedringspotensialer. I januar 2006 ble det derfor gjennomført møter med flere innkrevingsaktører og berørte parter, blant andre Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Statens innkrevingssentral, Lånekassen og Brønnøysundregistrene.

Brukerperspektivet er et sentralt hensyn i innkrevingen. Derfor har utvalget lagt vekt på å få synspunkter også fra parter som representerer brukerne i innkrevingssammenheng. Utvalget har vært i dialog med Foreningen Rettferd for tapere og Gjeldsofferalliansen.

Utvalget har videre hatt ett møte med Politidirektoratet for informasjon om namsmannsapparatet, samt hatt møter med MinSide, IBM, Stradec, Accenture, EdB Business Partner, og Bankenes betalingssentral (BBS).

Utvalget har vært på befaring hos Skatteoppkreveren i Kristiansand kommune for informasjon om kemnerens virksomhet og det interkommunale samarbeidet Knutepunkt Sørlandet. Videre har utvalget besøkt skatteoppkreveren i Follo for å få innsikt i det interkommunale samarbeidet om skatteoppkrevingen. Deler av utvalget samt sekretariatet var på besøk i Skatteministeriet for oppdatering og status etter omorganiseringen i Danmark.

1.4.2 Bidrag til utredningsarbeidet

1.4.2.1 Bistand fra Senter for statlig økonomistyring (SSØ)

Utvalget har fått bistand fra SSØ i arbeidet med å konsekvensutrede de ulike forbedringsforslagene.

1.4.2.2 Kartlegging av statlig og kommunal innkreving

Statskonsult produserte ved årsskiftet 2004 – 2005 en bakgrunnsrapport hvor de kartla den statlige innkrevingen. Utvalget så behov for å gjennomføre en utvidet og kompletterende kartlegging av den offentlige innkrevingen, som da også skulle omfatte kommunesektoren. Statskonsult har hatt i oppgave å kartlegge og avdekke tall og fakta. Kommunenes og de statlige virksomhetenes synspunkter på behov for tjenester eller vurdering av egen effektivitet med mer, har imidlertid ikke blitt kartlagt. Statskonsult avla rapport til utvalget i mars 2007 5.

1.4.2.3 Kartlegging av innkreving i Danmark og Sverige

Denne delen av utredningsoppdraget er utført av Statskonsult 6. Kartleggingen fra Statskonsult viser hvordan innkrevingsoppgaven er løst i Danmark og Sverige. Kartleggingen ble levert til utvalget i juni 2006.

1.4.2.4 Brukertilfredshet med offentlig innkreving

Utvalget har fått utført en analyse av foreliggende brukerundersøkelser om brukernes oppfatninger og erfaringer med offentlige organer som kreditor. Denne analysen ble foretatt av Statistisk sentralbyrå (SSB) og levert i oktober 2006 7.

1.4.2.5 Betalingsproblemer i et sosialt perspektiv

Christian Poppe ved Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) skrev på oppdrag fra utvalget en artikkel om betalingsproblemer. Denne ble levert til utvalget i september 2006 8.

1.4.3 Utfordringer ved datagrunnlaget

Utvalget har samlet inn data basert på undersøkelser, kartlegginger, forskning for øvrig og møter som utvalget har hatt med sentrale aktører i innkrevingen. Videre har hver aktør fått mulighet til å kvalitetssikre beskrivelsene i punkt 2.7. Datagrunnlaget har imidlertid svakheter når det gjelder å kunne foreta en fullstendig kvantitativ analyse av ressursinnsats og resultatoppnåelse i den offentlige innkrevingen. Det er flere årsaker til det.

Ett problem er at data for ressursbruk knyttet til offentlig innkreving er vanskelig å identifisere. Et gjennomgående problem for å få ut ressursbruksdata er at innkrevingsfunksjonen gjerne drives sammen med andre oppgaver, normalt økonomi- og regnskapsfunksjonen. I privat inkassovirksomhet er ressursbruken, foruten rene grovtall, å regne som forretningshemmeligheter. Avsatte ressurser sier i utgangspunktet heller ikke så mye om kvaliteten på innkrevingen.

Et annet problem er at det kan være problematisk å sammenlikne produktiviteten, for eksempel ressursbruk fordelt på mengde behandlede krav, på de ulike typene krav og mellom de forskjellige innkrevere. Effektivitetsvurderinger krever at en ser på innkrevingsresultat, men det må også tas hensyn til at de ulike typer krav har forskjellige virkemidler og følger ulike innkrevingsløp.

Utvalget henviser til Statskonsults rapport 2007:23, inntatt som vedlegg nr. 3 i utredningen, for en nærmere beskrivelse av metoden og innhenting av data.

1.5 Sammendrag av utredningen

1.5.1 Kapittel 2 Den offentlige innkrevingen i Norge

I kapittel 2 gis det en beskrivelse av offentlig innkreving i Norge i dag. Ettersom innkrevingssystemet er komplisert og fragmentert, tar beskrivelsen utgangspunkt i:

  • Kravene og innkrevingsordningene

  • Rolle- og oppgavefordelingen

  • Organiseringen

  • Reguleringen

  • Finansieringen

  • Bruken av informasjonsteknologi

Det offentlige krever inn om lag 1000 milliarder kr per år 9. Det største innkrevingsområdet er skatter og avgifter. Disse er henholdsvis skatteetaten og toll- og avgiftsetaten ansvarlige for å få inn. I praksis har kommunene gjennom skatteoppkreverne, men også arbeidsgivere, oppgaven med å innkreve en stor del av disse midlene.

Vi kan med bakgrunn i kartleggingen si at de aller fleste enkeltkrav blir betalt. Tallmaterialet og anslag fra Statskonsults rapport 10 tyder på at over 97 pst. av alle offentlige krav blir betalt før de må innfordres 11. Det synes som om flere av de privatrettslige kravene enn de offentligrettslige kravene misligholdes.

De største og mest erfarne innkrevingsmiljøene i staten er foruten skatteetaten og toll- og avgiftsetaten, Statens innkrevingssentral og NAVI. Deler av disse miljøene er spesialister, særlig på innfordring. Alle med unntak av toll- og avgiftsetaten, er tildelt særlig kompetanse til å utføre tvangsfullbyrdelsesoppgaver. Særnamskompetansen er ikke like vidtrekkende som namsmennenes kompetanse.

Kartleggingen til Statskonsult viser at staten krever inn flest offentligrettslige krav og svært få privatrettslige krav. Gjennomgangen av offentlig innkreving viser videre at det pågår en løpende sentralisering og spesialisering av innfordrings- og innkrevingsarbeidet i statlig sektor.

Kommunene innkrever betydelige beløp for staten i form av skatt. Andelen midler kommunene krever inn for sin egen del, anslått til omkring 36 milliarder kr i 2003, er liten sammenlignet med den statlige andelen av skatte- og avgiftskravene. Dersom vi ser bort fra innkrevingen av felleskrav, krever kommunene inn mer privatrettslige midler enn offentligrettslige. Tall fra kartleggingen indikerer at det hefter mer mislighold ved de privatrettslige enn ved de offentligrettslige kravene. Dette gjelder særlig på områdene parkering og låneforvaltning.

Gjennomgangen viser at mange av de store kommunene er spesialister og har relativt tunge faglige miljøer til rådighet. En del av de store kommunene har valgt en sentralisert modell hvor skatteoppkreveren utfører det meste av innkrevingen, mens andre har gått motsatt vei og valgt en mer desentralisert modell. Videre har noen kommuner etablert interkommunalt samarbeid. Dette samarbeidet er eksempel på en sentralisering av innkrevings- og innfordringsmiljøet. Andre kommuner er små og har få ressurser til rådighet.

Når det gjelder bruk av informasjonsteknologi, er det ingen samordning av innkrevingssystemer verken på kommunal eller statlig side. De store aktørene; særlig Statens innkrevingssentral, NAVI og skatteetaten, har utviklet egne regnskaps- og innkrevingssystemer for å effektivisere og forbedre innkrevingen. Bruken av informasjonsteknologi varierer derfor mye, og de fleste systemene er ikke kompatible.

Offentlig innkreving reguleres av lover som er generelle og som gjelder alle typer krav og kreditorer, både offentlige og private. Eksempler på slike lover er konkursloven, tvangsfullbyrdelsesloven og dekningsloven. Disse lovene er kompliserte og har omfattende og detaljerte regler for gjennomføringen av visse former for innkrevingstiltak. Videre er noen typer offentlige krav regulert i særlover. Dette gjelder blant annet skatte- og avgiftskravene som er regulert i skattebetalingsloven. Noen av aktørene har egne lover som regulerer virksomheten og dermed også innkrevingen. Eksempler på dette er husbankloven og utdanningsstøtteloven som delvis regulerer innkrevingen av husbanklån og utdanningslån. Dette innebærer at det i visse tilfeller er ulike regler for innkrevingen av forskjellige typer krav og innkrevingsvirksomheter.

1.5.2 Kapittel 3 Utfordringer i offentlig innkreving

I dette kapitlet vurderer utvalget hovedutfordringene som mandatet og gjennomgangen av offentlig innkrevingsvirksomhet i kapittel 2 peker på.

Det redegjøres innledningsvis for de sentrale mål og hensyn som bør vektlegges ved organiseringen av offentlig innkreving. Deretter drøftes det offentliges utfordringer som styring, kompetanse, ressursbruk, informasjonstilgang, utvikling og bruk av IT-systemer, samt forhold knyttet til forebygging og veiledning. Til slutt foretas en gjennomgang av brukernes utfordringer og behov i innkrevingssammenheng.

Brukerorienteringen er for svak ved dagens fragmenterte organisering av innfordringen. Personer, men også bedrifter, behandles i for liten grad samlet når de skylder mange ulike krav til det offentlige, innfordringstiltakene er ikke tilstrekkelig tilpasset den enkeltes situasjon og tiltakene kan i en del tilfeller starte for sent. Analysen viser at det er behov for bedre samordning i offentlig innkreving, større innslag av helhetlige løsninger hvor krav blir håndtert samlet overfor den enkelte skyldner, for vesentlig større innslag av debitortilpasset innfordring og mer samordning av dataregistre og saksbehandlingssystemer.

Ut fra en diskusjonen rundt brukernes evne og vilje, ser utvalget behov for å utvikle tiltak som øker viljen og som inngir tillit for debitor.

1.5.3 Kapittel 4 Internasjonal kartlegging

I henhold til mandatet har utvalget beskrevet hvordan utvalgte andre land har innrettet sin innkrevingsvirksomhet. Statskonsult gjennomførte på vegne av utvalget en kartlegging av den danske og svenske innfordringsvirksomheten 12. I kapittel 4 gis en oppsummering av denne undersøkelsen. Begge landene har i den senere tid foretatt omorganiseringer på innkrevingsområdet, noe som har vært nyttig for utvalget å se hen til.

Kartleggingen viser at begge landene har samordnet innfordringen til en statlig virksomhet underlagt henholdsvis Finansdepartementet i Sverige og Skatteministeriet i Danmark. I Sverige har denne organiseringen lang tradisjon, mens Danmark nettopp har vært gjennom en større reform på innfordringsområdet. Danskene hadde tidligere en relativt fragmentert innfordring med flere aktører. Innholdet i lover og regler samt praksis varierte betydelig fra område til område. Derfor arbeider de nå med å harmonisere regelverket og har nedfelt den nye organisasjonsmodellen i en ny lov om innkreving. Den nye organisasjonsmodellen i Danmark har medført at de kommunalt ansatte med innfordringsoppgaver, har blitt overført til den nye statlige virksomheten. Denne virksomheten er inndelt i flere regionkontorer. Det ble lagt til grunn at arbeidsplassene ikke skulle forflyttes og sentraliseres til København.

Ifølge Statskonsults kartlegging er verken Sverige eller Danmark spesielt opptatt av å tilpasse innkrevingen til ulike typer krav og brukere. Tvert imot understrekes det at det er likhet for loven og at «et krav er et krav». Det skjer likevel en tilpasning gjennom den prioriteringen av krav som fremgår av lovene, samt en inndeling av brukerne i såkalte med- og motspillere, avhengig av om skyldner har evne og/eller vilje til å betale kravet. Det legges også stor vekt på at det skal tas sosiale hensyn i innfordringen. Et karakteristisk trekk ved den svenske innfordringen er at Kronofogdmyndigheten legger stor vekt på forebyggende arbeid. Det vises til et omfattende arbeid med å informere potensielle skyldnere i ulike risikogrupper. Unge skyldnere prioriteres høyt.

I begge landene ser utleggstrekk ut til å være det mest brukte virkemiddelet i innfordringen. Innkrevingen er rammefinansiert i begge landene. Det betyr at fordringshaverne i liten grad betaler for arbeidet som utføres i forbindelse med innfordringsarbeidet. Det er i hovedsak skyldner som belastes med ulike gebyrer.

Hovedforskjellen mellom norsk, svensk og dansk innfordring er at innfordringen i Norge er spredt på flere statlige og kommunale enheter, mens innfordringen i henholdsvis Danmark og Sverige er underlagt én enhet under skattedepartementet. Videre er regelverkene i disse landene mer harmonisert og ensartet enn i Norge. Når det gjelder IT-systemer har de tre landene mange like utfordringer. I Danmark eksisterer det flere systemer som skal erstattes med ett nytt felles innfordringssystem. I Sverige har man et noe eldre system som også skal erstattes av et nytt.

1.5.4 Kapittel 5 Tiltak knyttet til ordinær innbetaling

Kapittel 5 beskriver forbedringstiltak i den ordinære innbetalingsfasen som retter seg mot både privatpersoner og bedrifter. Utvalget avdekket i gjennomgangen av det norske innkrevingssystemet, at det særlig er forbedringsmuligheter knyttet til bruken av elektroniske løsninger og tilrettelegging av betalingstjenester i denne fasen. Hensynene til effektivitet og proveny har av utvalget blitt vurdert som sentrale under utformingen av disse forbedringsforslagene. Elektroniske varslings- og betalingsløsninger vil etter utvalgets oppfatning, føre til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor ved at manuelle rutiner og distribusjonen av krav blir automatisert .Videre mener utvalget at det samlede innkrevingsresultatet vil bedres dersom betalingsløsningene legges bedre til rette for enklere innbetaling. Samtidig vil forbedringstiltakene også kunne ha positiv virkning for brukerne, da elektroniske løsninger søker å forenkle og effektivisere innbetalingen.

Videre omtaler utvalget tiltak som kan gi bedre oversikt, informasjon og muligheter for økt fleksibilitet i innbetalingsordningene.

Under følger et sammendrag av de ulike tiltakene som utvalget har vurdert.

1.5.4.1 Elektronisk varsling og betaling for privatpersoner

Utvalget har hatt som utgangspunkt at god oversikt over egen økonomi er et vesentlig forhold som påvirker betalingsatferden. Gjennom økt bruk av elektroniske varslings- og betalingsløsninger mener utvalget at oversikten over offentlige krav generelt vil kunne bedres. Utvalget anbefaler derfor at alle offentlige innkrevingsaktører skal tilby privatpersoner elektroniske varslings- og betalingsløsninger. Beregninger foretatt på oppdrag av utvalget viser at en samlet kostnadsbesparelse for det offentlige, ved utvidet bruk av elektroniske varslings- og betalingsløsninger, kan ligge et sted mellom 200 og 300 millioner kr årlig.

Det offentlige bør ha som målsetting at 90 pst. av offentlige krav, skal varsles elektronisk innen 2010. Det vil si at det offentlige senest må kunne tilby elektroniske løsninger innen 2009. Det vil innebære tilsvarende volum på selve innbetalingen. For å oppnå at flest mulig brukere tar i bruk de elektroniske løsningene, foreslår utvalget at det offentlige vurderer økt bruk av incentiver, herunder frafall av gebyr ved elektronisk varsling og betaling. Utvalget mener at det bør kunne gis konkrete kvantitative mål med tidsfrist når det gjelder omfanget av elektroniske betalinger.

1.5.4.2 Elektronisk faktura og betaling til bedrifter

Utvalget mener at det er realistisk at offentlige innkrevingsaktør som er ansvarlige for store innkrevingsordninger rettet mot bedrifter, bør pålegges å tilby elektronisk faktura som kan gå rett inn i bedriftenes regnskaps- og økonomisystemer fra 2010. Dette kan enten gjøres gjennom direkte kommunikasjon med etatenes systemer, via en offentlig portal eller via en formidlingssentral.

For bedriftene er Altinn allerede en godt etablert rapporterings- og deklarasjonskanal. Etter utvalgets mening er det mest hensiktsmessig å benytte denne kanalen for betalingsløsninger rettet mot næringslivet, særlig små og mellomstore bedrifter.

1.5.4.3 Økt fleksibilitet i innbetalingen

Utvalget har vurdert muligheten for å gi bruker større fleksibilitet i planleggingen av tidspunkt for betaling av de offentlige regningene. Dersom bruker får varselet oversendt vesentlig tidligere enn hva som er vanlig i dag, kan bruker velge å betale en regning i forbindelse med mottak av lønn eller andre inntekter. Utvalget anbefaler at innkrevingsvirksomhetene ser nærmere på muligheten for å varsle inntil tre måneder før forfall. Fleksibiliteten bør bare innføres sammen med elektronisk varsling i nettbank. Da blir kravene liggende godt synlig for bruker.

1.5.4.4 Bedre informasjon og oversikt

På generelt grunnlag er det viktig for privatpersoner og bedrifter å sikre seg informasjon om offentlige ordninger, regelverk, klageadgang med videre. Utvalget har således vurdert at god og tilgjengelig informasjon er viktig i begge fasene av innkrevingsprosessen. I den ordinære innbetalingsfasen bør informasjonen dekke blant annet opplysninger om kravene, fastsettelsesgrunnlaget, innbetalingsordningene og klagerettigheter.

Informasjonen om kravene og fastsettelsesgrunnlaget bør etter utvalgets mening fremkomme gjennom den elektroniske varslingen. Annen informasjon om for eksempel regelverk og betalingsordninger bør samles og presenteres for brukerne på fastsetternes nettsider og på felles offentlige portaler. Utvalget mener at det bør kunne utvikles felles løsninger som gir oversikt over offentlige krav fra flere fastsettere, med mulighet til direkte overgang til betaling, enten gjennom nettbank eller på annen måte. Utvalget anbefaler at MinSide og Altinn benyttes til å tilby denne type løsninger for henholdsvis privatpersoner og bedrifter.

1.5.4.5 Én reskontro

Som et tiltak for å gi bruker enda bedre oversikt over offentlige krav, både for brukere og for det offentlige selv, har utvalget vurdert muligheten for å samle all reskontroinformasjon i det offentliges økonomisystemer. Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede et slikt tiltak videre og har derfor ingen klar anbefaling.

En mulighet er at en ny innfordringsetat på sikt vil kunne påta seg flere ordinære innbetalinger og dermed bruke innfordringsreskontroen til dette.

1.5.4.6 Endringer i eksisterende betalingsordninger

Utvalget mener at det er forskjeller i innbetalingsresultat mellom en del krav. Dette kan blant annet skyldes at enkelte krav i sin natur er vanskelige å kreve inn. Det er også konstatert at enkelte innkrevingsordninger fungerer bedre enn andre. Den ordningen som viser seg å ha lavest restanse er forskuddsordningen. Utvalget anbefaler at det utredes videre hvorvidt kravtyper med uforholdsmessig stor restanseandel i større grad kan innkreves på stedet, gjennom forskuddsbetaling, eller andre provenygunstige ordninger.

1.5.4.7 Innføring av skattekonto for bedriftene

Utvalget har vurdert innføring av skattekontoordning for bedriftene. I Danmark har alle bedrifter skattekonto, mens i Sverige er ordningen utvidet til å omfatte også alle privatpersoner med skatte- og avgiftskrav mot seg. Utvalget har kommet frem til at denne ordningen vil kunne medføre fordeler særlig for skatte- og avgiftspliktige som har flere mellomværende med skatte- og avgiftsmyndighetene. Ettersom dette ofte er realiteten for bedrifter, anses skattekonto som best egnet for næringslivet. Det pågår for tiden utredninger i Skattedirektoratet på dette området. Utvalget anbefaler at dette prosjektet spesielt evaluerer erfaringene i Danmark og Sverige og understreker at en eventuell innføring av skattekontoordning i Norge må ses i sammenheng med andre utviklingstrekk i det norske innkrevingssystemet.

1.5.5 Kapittel 6 Tiltak knyttet til innfordringsfasen

I kapittel 6 gjør utvalget rede for de tiltak som er diskutert iverksatt for å bedre effektiviteten, innkrevingsresultatet, brukerorienteringen og rettsikkerheten i innfordringsfasen.

Kapitlet er inndelt i to deler. Den første delen inneholder forslag om endret oppgaveløsning for innfordring av statlige krav og flertallsforslag om krav som hører under fellesinnkrevingen i form av opprettelsen av en ny innfordringsetat. Med krav som hører under fellesinnkrevingen menes skatte- og avgiftskrav som i dag innfordres av skatteoppkreverne. Den andre delen av kapittel 6 inneholder utvalgets forslag til ikke-organisatoriske tiltak som kan forbedre den offentlige innfordringen.

1.5.5.1 Ny innfordringsetat

Utvalget som helhet foreslår at alle statlige innfordringsoppgaver samles i en statlig innfordringsetat. Flertallet i utvalget foreslår at alle statlige innfordringsoppgaver og innfordringsoppgaver knyttet til skatte- og avgiftkrav som hører under fellesinnkrevingen, samles i en statlig innfordringsetat. Flertallet vurderer det slik at rene kommunale krav ikke skal omfattes av ordningen, men at etaten skal innfordre også slike krav dersom kommuner selv ønsker det. Det vil være opp til hver enkelt kommune å vurdere hvorvidt de ønsker å overlate innfordring av kommunale avgifter, eiendomsskatt mv. til den statlige innfordringsetaten. Mindretallet Solveig Løhaugen, støtter ikke den delen av forslaget som innebærer å innlemme skatteoppkrevernes virksomhet i èn statlig innfordringsetat 13.

Utvalget mener prinsipielt at innfordringsetaten bør ledes av et eget nytt innfordringsdirektorat under Finansdepartementet, men det kan også være praktiske hensyn som taler for at oppgaven legges til et eksisterende direktorat. Videre har utvalget vurdert det som hensiktsmessig at etaten består av 5 – 7 regionale kontorer, fortrinnsvis lokalisert steder der det allerede eksisterer etablerte innfordringsmiljøer. Det er viktig at man i en reorganiseringsprosess ivaretar de ressurser som allerede eksisterer på innfordringsområdet. Dette gjelder særlig den innfordringskompetanse som er bygget opp gjennom arbeidet i Statens innkrevingssentral, NAVI, toll- og avgiftsetaten, skatteetaten og skatteoppkreverne.

Den nye etaten bør etter utvalgets vurdering ikke overta forvaltningen av eierskapet til kravene formelt. Innfordringsetaten skal imidlertid tildeles tilstrekkelig kompetanse til å kunne gjennomføre en effektiv og forsvarlig innfordring. Først og fremst innebærer dette at etaten overføres alle kreditoroppgavene, med noen unntak. Videre innebærer det at etaten skal ha særnamskompetanse. Det betyr at det i Norge bare blir to etater med namskompetanse og at de to etaters ansvarsområde blir klart atskilt 14.

Flertallet viser til at den viktigste gevinsten ved en ny innfordringsetat, med det ansvarsområdet som forslaget legger opp til, er knyttet til det utvalget har kalt brukerorientering. Det vises til at antallet offentlige etater med namskompetanse reduseres fra fem til to, noe utvalget anser som en vesentlig forbedring. Antallet enheter med namskompetanse reduseres fra ca. 770 15 til om lag 351, det vil si èn særnamsmann og 350 alminnelige namsmenn. Etter utvalgsflertallets vurdering er også gevinstene i forhold til brukerorientering betydelige utenfor tvangsinnfordringsområdet.

Selv om brukerorientering har vært vesentlig for flertallet ved valg av løsning innebærer forslaget til ny innfordringsetat betydelige effektiviseringsgevinster. Provenygevinstene er ikke anslått, men forslagets utforming innebærer etter flertallets vurdering også gode muligheter for å oppnå provenymessige gevinster.

1.5.5.2 Ikke-organisatotriske tiltak

Utvalget har også valgt å komme med forslag som er av ikke-organisatorisk art og som vil bidra til å avhjelpe noen av de utfordringer og behov ved innfordringen som er beskrevet i kapittel 3.

Følgende tiltak er vurdert av utvalget:

  • Felles styrings- og strategisignaler

  • Innfordringssamarbeid

  • Overføre offentlige krav i gjeldsordning til én innkrevingsaktør

  • Overføre utleggstrekk til én innkrevingsaktør

  • Overføre flere krav til de store innfordringsaktørene

  • Bedre informasjon, forebygging og veiledning

  • Kompetansebygging

  • Sentralt register over misligholdte offentlige krav

  • Tilrettelegging for motregning

  • Bruk av informasjonsteknologi i innfordringen

Utvalget vurderer det slik at det er behov for felles styrings- og strategisignaler i større utstrekning enn de som gis i dag. Det er forutsatt at Finansdepartementet bør utarbeide disse og at hvert departement påser at disse følges opp gjennom eksempelvis etatsstyringen og styringsdialoger.

Utvalget har videre vurdert om det i større grad bør tilrettelegges for innfordringssamarbeid på tvers av virksomhetene, gjennom etablering av et innfordringsforum. Gitt det samarbeidet som allerede eksisterer på innfordringsområdet, konkluderer utvalget med at de har liten tro på at et slik tiltak vil føre til vesentlig bedre samordning.

Det er foretatt en vurdering av om visse typer innfordringsoppgaver kan samles hos én aktør for å bedre brukerorienteringen og gi effektivitetsgevinster. Oppgaver som utvalget har vurdert å samle er blant annet uttalelser og oppfølging av gjeldsordninger som inneholder offentlige krav, samt nedleggelse av utleggstrekk. Utvalget har ikke konkludert med hvilke aktører som er best egnet til slike oppgaver, men har vurdert aktuelle aktører. Det er videre lagt vekt på at de aktørene som i dag er store og med gode innfordringsrutiner og -systemer i større grad bør kunne innfordre krav for små aktører.

Utvalget har dessuten vurdert det som ønskelig at det i større grad fokuseres på informasjon til skyldner. Dette gjelder både generell informasjon om innfordring og spesiell informasjon til skyldner med oversikt over alle misligholdte krav mv. Også tiltak for å opprettholde og bedre kompetansen til virksomhetenes ansatte er vurdert som viktig for å bedre brukerorienteringen og effektiviteten. Utvalget foreslår blant annet at det utarbeides e-læringskurs.

Til slutt har utvalget foreslått at det opprettes et sentralt register over misligholdte offentlige krav, slik at aktørene i større grad har mulighet til å samordne seg dersom en skyldner har gjeld til flere offentlige aktører. Et slikt register vil også kunne legge til rette for at motregning kan benyttes i større grad dersom alle statlige og kommunale utbetalinger sjekkes mot dette registeret før utbetaling foretas.

Utvalget peker også på at det bør tilrettelegges for at eksisterende IT-systemer kan benyttes av andre aktører.

1.5.6 Kapittel 7 Særskilte problemstillinger

Kapittel 7 behandler enkelte særlige problemstillinger som skisseres i mandatet.

Først behandles forholdet til det alminnelige namsmannsapparatet og hvordan en omorganisering av særnamsmyndigheten i offentlig innfordring påvirker namsmannsapparatet. Deretter behandles hvordan forholdet til inkassobransjen kan bli påvirket. Etter utvalgets vurdering, vil namsmannsapparatet i liten grad påvirkes når det gjelder oppgavemengden. Derimot vil trolig sammensetningen av oppgavene endres noe ettersom namsmenn over hele landet vil få færre henvendelser fra statlige aktører og flere fra kommunalt hold. Det samme gjelder for inkassobransjen. Dette er imidlertid noe mer uklart ettersom inkassovirksomheter fortsatt kan inngå som underleverandør i statlig innkreving selv om de offentlige innfordringsoppgavene samles i en statlig etat.

Kapitlet omhandler også hva prinsippet om kostnadsdekkende gebyrer innebærer på innkrevingsområdet.

Spørsmålet om regelforenkling spesielt i forhold til næringslivet, drøftes kort.

1.5.7 Kapittel 8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kapittel 8 redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av de tiltakene som utvalget særlig vil anbefale. Fokus i dette kapitlet ligger på konsekvensene for offentlig sektor.

1.5.8 Sammendrag av særmerknad

I det følgende presenteres Solveig Løhaugens sammendrag av sin særmerknad 16.

Mindretallets merknad er knyttet opp mot de problemstillinger som gjelder kommunal innkreving, og spesielt skatteinnkreving.

Mandatet tar utgangspunkt i at manglende samordning er hovedutfordringen ved det norske innfordringsarbeidet. Flertallet i utvalget har med dette som utgangspunkt lagt særlig vekt på organisatoriske tiltak som fører til økt samordning, herunder statliggjøring av skatteinnkrevingen. Mindretallet ser ikke at manglende samordning er den store utfordring i dagens system, og er derfor uenig i de hovedutfordringene flertallet har pekt på som de viktigste og den vektleggingene av hensyn som fremkommer i kap 3. Mindretallet er derfor også uenig i de organisatoriske anbefalingene flertallet kommer med i kapittel 6.

Flertallet går inn for en sentralisert tvangsinnkrevingsetat der staten overtar innkreving av alle typer offentlige krav, både privatrettslige og offentligrettslige. Kommunen skal fortsatt kunne kreve inn egne kommunale krav. Det betyr at skatteinnkrevingen som i dag drives i kommunene overføres til den nye statlige tvangsinnkrevingsetaten sammen med de oppgaver som utføres av de 23 statlige innkrevingsaktørene. Kommunene vil stå igjen med innkreving av kommunale krav, føring av skatteregnskapet, avregning av skatt og arbeidsgiverkontroll.

Flertallets forslag innebærer en sterk sentralisering. Utvalget foreslår at tvangsinnkrevingsetaten skal organiseres i 5 regioner men har valgt å ikke konkretisere antall kontorsteder. Høyst sannsynlig vil etaten få om lag 20 kontorer i landet.

Kommunene bruker kommunikasjon og dialog for å finne gode løsninger i innkrevingsarbeidet. Dette gir gode innkrevingsresultater med mindre bruk av tvang. Derfor er nærhet og mulighet til oppmøte hos innkrever viktig. Utvalgets forslag om å sentralisere innkrevingen vil gjøre det umulig å arbeide på samme måte.

Flertallets forslag bygger på den danske modellen som ble innført i 2005. Den danske Riksrevisjonen viser i sin rapport 30. november 2006 at skattegjelden har hatt en økning etter at staten overtok innfordringen. Det er påregnelig at vi vil få en økning av restansene også hos oss.

Innkrevingsaktivitet er en viktig del i en verdikjede. Når det gjelder skattekrav er det viktig å kunne se sammenhengen mellom det misligholdte kravet, og krav som enda ikke er forfalt. Kommunen sender ut fakturaer og avregner skatt. Rettidig betaling skal skje til kommunen. Samme organ har ansvaret og forestår innkreving ved mislighold. Dette er en god løsning for brukerne. Flertallsforslaget betyr at innkrevingen av krav overfor en og samme skattyter vil bli flyttet frem og tilbake mellom forskjellige organisasjoner avhengig av hvilke innkrevingstiltak som er aktuelle.

Forslaget betyr overføring av oppgaver fra kommunene til staten. Skatteoppkreverkontorene er en del av den kommunale administrasjon, og de fleste kommuner har et samlet fagmiljø knyttet til skatteregnskap, kommunalt regnskap, fakturering av kommunale krav, arbeidsgiverkontroll og avregning av skatt og innkreving. En overføring av tvangsinnkrevingsoppgaven fra kommunene vil ta bort disse synergiene og gjøre det vanskeligere å opprettholde levedyktige økonomimiljøer i kommunene.

Kommunal sektor inngår med de oppgavene kommunen har på skatteområdet på en positiv måte i den samlede finansiering av offentlig sektor. Det er etablert et gjensidig og positivt fellesskap mellom stat og kommune, der staten har ansvaret for fastsettelsen mens kommunen har ansvaret for innkrevingen. Forslaget reduserer kommunene til passive mottagere av statlig tilskudd med redusert mulighet til å påvirke sitt inntektsfundament.

Det vil være påregnelige overgangskostnadene knyttet til:

  • etablering av organisasjoner og fagmiljøer

  • utredninger og planlegging

  • etablering av lokaler og utstyr

  • utvikling av nye IT-systemer

  • opplæring

  • tap av skatteproveny

  • tap av kommunale arbeidsplasser

Utvalget har ikke gjennomført egne analyser av hvor godt eller dårlig den norske innkrevingsvirksomheten fungerer, men har lagt til grunn at det er et stort forbedringspotensial. Mindretallet kan ikke se at utvalgets arbeid har frembrakt tilstrekkelig ny dokumentasjon for sine anbefalinger ut over det som er fremkommet i tidligere utredninger.

Dagens skattebetalingsordning er brukervennlig, gir gode resultater, er effektiv og bygger på en god rettsikkerhetsordning. De kommunale skatteoppkreverne klarer å innkreve mer enn 99 % av samlet utlignet skatt når vi ser samtlige skattearter under ett.

Denne ordningen bør videreføres og så bør man søke videreutvikling av virksomheten innenfor denne organisasjonsmodellen. Statens innkrevingsvirksomhet er organisert i 23 enheter. Det synes hensiktsmessig å samordne denne.

Fotnoter

1.

For en nærmere definisjon av offentligrettslige og privatrettslige krav henvises til punkt 2.3.

2.

Denne definisjonen omtales ofte som kostnadseffektivitet.

3.

Jf. punkt 3.4.8 Spesielle behov for næringslivet.

4.

Jf. NOU 2004:12 Bedre skatteoppkreving og Skattedirektoratet (2006) Bedre skatteoppkreving – videre utredning.

5.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

6.

Jf. Statskonsult rapport 2006:23. Se vedlegg 4.

7.

Jf. Rolland, Asle (2006): Brukertilfredshet med offentlig innkreving. Statistisk sentralbyrå. Se vedlegg 5.

8.

Jf. Poppe, Christian (2006): Betalingsproblemer i et sosialt perspektiv. Statens institutt for forbruksforskning. Oppdragsrapport nr. 10 – 2006. Se vedlegg 6.

9.

Jf. punkt 2.3.

10.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

11.

Jf. punkt 2.5.3.

12.

Jf. Statskonsult rapport 2006:23. Se vedlegg 4.

13.

Se punkt 1.5.8 og vedlegg 1.

14.

De to etatene med namskompetanse blir det alminnelige namsmannsapparatet og den nye innfordringsetaten.

15.

Tallet omfatter i underkant av 400 skatteoppkrevere, 18 skattefogder, SI, NAVI og i overkant av 350 alminnelige namsmenn.

16.

Jf. Vedlegg 1.

Til dokumentets forside