2 Den offentlige innkrevingen i Norge

2.1 Innledning

Dette kapitlet inneholder en beskrivelse av de viktigste trekkene i landets samlede offentlige innkrevingssystem. Innkrevingen i Norge er organisatorisk fragmentert og variasjonene i bruk av virkemidler er store. Det er nødvendig å beskrive systemet ut fra ulike vinkler for å oppnå et overblikk over den samlede offentlige innkreving.

Statsbudsjettet for 2006 og beregninger foretatt av Statskonsult på de statlige og kommunale kravene viser at det samlede innkrevde beløp er på om lag 1000 milliarder kr.

Det er i utgangspunktet det enkelte forvaltningsorgan som selv innkrever de beløp det har ansvaret for. Det er til dels betydelige variasjoner både i hvordan den enkelte offentlige virksomhet har organisert sin innkreving og hvordan innkrevingsprosessen foregår. Dette skyldes blant annet ulikt lovgrunnlag for kravene, ulik praksis, ulike kravtyper og ulik kompetanse. Dette gir et sammensatt bilde av offentlig innkreving. Noen offentlige virksomheter har svært omfattende innkrevingsaktiviteter, for eksempel toll- og avgiftsetaten, skatteetaten, de kommunale skatteoppkreverne og arbeids- og velferdsetaten. Mange statlige virksomheter og kommuner (sett bort fra skatteoppkreverne) innkrever imidlertid relativt små beløp eller få krav. For disse er innkrevingen ofte tilknyttet den ordinære økonomifunksjonen, og slike innkrevingsaktører har derfor ikke det samme innkrevingsmiljøet som aktører med mange krav og store beløp.

En del offentlige aktører benytter private inkassovirksomheter til å ivareta alle eller noen av kreditoroppgavene, eller har satt ut innkrevingen til andre offentlige aktører. Eksempelvis benytter politi- og lensmannsetaten seg av Statens innkrevingssentral for innkrevingen av mange av de krav etaten har ansvaret for. For de fleste offentlige virksomheter er innkreving en liten og spesiell del av virksomheten, mens størstedelen av kravene som tilkommer det offentlige innkreves av organer med store innkrevingsmiljøer.

Innkrevingssystemet, det vil si den samlede offentlige innkrevingen i Norge, kan beskrives nærmere med utgangspunkt i:

  • Innkrevingsoppgavene

  • Kravene og innkrevingsordningene

  • Rolle- og oppgavefordelingen

  • Organiseringen

  • Reguleringen

  • Finansieringen

  • Bruken av informasjonsteknologi

Utvalget finner det naturlig først å beskrive nærmere de ulike innkrevingsoppgavene, for så å beskrive de krav og de forskjellige innkrevingsordningene som dominerer offentlig innkreving. Deretter vil det gis en oversikt over hvilke roller aktørene kan inneha og videre beskrive de største virksomheter som utøver kreditoroppgaver, samt andre aktører som utgjør en del av den offentlige innkrevingen. Med andre aktører menes de som ikke selv utfører kreditoroppgaver, men som er nødvendige for å gjennomføre innkreving av kravet. Eksempelvis vil dette være namsmannsapparatet og Brønnøysundregistrene. Til slutt gis en beskrivelse av hvordan innkrevingen finansieres, bruken av informasjonsteknologi, ressursbruk og reguleringen av offentlig innkreving. Til sammen skal dette gi et bilde av hvordan den offentlige innkrevingen er løst i Norge, vise resultatoppnåelsen og ressursbruken så langt det lar seg gjennomføre, samt belyse ulike teknologiske og rettslige sider.

2.2 Innkrevingsoppgavene

I mandatet gis det uttrykk for at oppgavene i innkrevingsprosessen kan plasseres i to kategorier, de ordinære kreditoroppgaver og dernest den tvangsmessige delen hvor innkrevingen skjer gjennom offentlig myndighetsutøvelse. Med innkreving menes alle de aktiviteter som finner sted hos eller på vegne av offentlige virksomheter fra et krav er fastsatt til det er dekket ved frivillig betaling, innfordret eller avskrevet.

Det er kreditor (den som har krav på et pengebeløp) som sender ut faktura og betalingsanmodning, purrer på kravet og ikke minst bestemmer om det er andre tiltak som bør iverksettes for å få dekket kravet. Alle de oppgavene som kreditor i innkrevingen kan gjøre på egenhånd, faller inn under begrepet kreditoroppgaver. Ved tvangsfullbyrding av kravet, må kreditor bistås av enten namsmannen eller tingretten. Oppgavene som utføres av disse kalles tvangsinnkrevingsoppgaver. Innkreving består altså av to typer oppgaver; kreditoroppgaver og tvangsinnkrevingsoppgaver.

2.2.1 Kreditoroppgaver

Kreditoroppgaver omfatter alle de oppgaver/gjøremål som kreditor (eventuelt den som har fått fullmakt til å handle på vegne av kreditor) kan gjøre på egenhånd. Typiske kreditoroppgaver vil være utsendelse av faktura og betalingsvarsel, regnskaps- og reskontroføring, motregning, begjære tvangsfullbyrdelse eller konkurs, ta stilling til gjeldsordnings- og konkursbegjæringer, behandle søknader om ettergivelse eller inngå betalingsavtaler. Fastsetting, det vil si beregning av det enkelte krav, faller utenfor mandatets definisjon av kreditoroppgaver. Ofte vil imidlertid fastsetting av kravet også gjøres av den som innehar kreditorrollen. I andre tilfeller, vil fastsetting og innkreving være atskilt, slik det eksempelvis er i skatteetaten. Hvor skillet mellom fastsetting og innkreving går, varierer også fra organ til organ, og skillet er ikke rendyrket. Eksempelvis vil kompetanse til motregning og ettergivelse i noen tilfeller være tillagt det organ som fastsetter kravet, mens andre kreditoroppgaver er tillagt et annet organ. Toll- og avgiftsetaten har satt ut deler av innkrevingen til Statens Innkrevingssentral, men har selv beholdt kreditoroppgaver som motregning og ettergivelse.

I det følgende vil det gis en kort og overordnet beskrivelse av de ulike kreditoroppgavene, men det presiseres at utførelsen av disse oppgavene i noen grad vil kunne variere etter type krav og innkrever.

Avhengig av om den inntektsgivende virksomheten skriver seg fra myndighetsutøvelse eller fra privatrettslige tjenesteleveranser, vil virksomheten i forbindelse med fastsettelsen produsere vedtak eller avtaler som registreres i et fagsystem eller et ordresystem. Slike systemer vil være å forstå som forsystemer til virksomhetenes mer generelle økonomisystem («hovedsystem»). I økonomisystemenes reskontroer vil det til en hver tid ligge informasjon for hvert enkelt rettslige område eller kundeforhold om hvilke krav som er fastsatt eller avtalt, hva som er skrevet ut med forfall og hva som er innbetalt til forfall. Reskontroen er vanligvis bygget opp slik at den knytter informasjon fra et søkeregister, kunde- eller klientregister med de enkelte typer vedtak eller kontrakter som fastsettes. I dette registeret vil det ligge fast informasjon om adresse, bankkonto, informasjon om betalingsavtaler m.v.

Når et krav er fastsatt og regnskapsført er neste oppgave normalt utsendelse av faktura. Unntak fra dette gjelder blant annet forskuddsordningen for skatt og innbetaling av merverdiavgift, der det betales i forkant av fastsettelsen eller betales i forbindelse med egendeklarering av kravet. Reskontroen vil inneholde den informasjon som er nødvendig for å kunne skrive ut faktura for utsendelse. De fleste statlige virksomheter utfører derfor også utfakturering direkte fra sine egne systemløsninger. For de virksomheter som benytter fellestjenesteleverandører til regnskapsførselen, kan det også være naturlig å benytte denne leverandørens eventuelle tilbud om utfaktureringstjenester. Fakturaen kan sendes ut på ulike måter; per post eller elektronisk via bank. Uavhengig av hvordan kravet oppstår, er det felles for alle innbetalinger via bank, at debitor benytter et KID-nummer som identifisering av kravet, med unntak av blant annet forskuddsordningen.

Kreditor er ansvarlig for å gjøre sitt til at kravene dekkes gjennom frivillig innbetaling eller oppnår dekning på annen måte. Når betalingsfristen er gått ut, er det vanlig at kreditor sender ut en eller flere purringer. Kreditor må dersom kravet ikke er betalt etter en eller flere purringer, finne andre måter å dekke inn kravet på. Eksempler på tiltak for å dekke kravet når det ikke betales ordinært, er å se om kravet kan motregnes i eventuelle beløp skyldner har tilgode eller å begjære tvangsfullbyrdelse. Selve begjæringen av tvangsfullbyrdelse er å anse som en kreditoroppgave, mens tvangsfullbyrdelsen i seg selv er en tvangsinnkrevingsoppgave som kun namsmann, særnamsmann eller tingretten kan utføre. Tvangsfullbyrdelse beskrives nærmere nedenfor.

Også oppgaver som inngåelse av betalingsavtaler og utenrettslige gjeldsordninger, samt ettergivelse av krav er kreditoroppgaver. Det samme gjelder uttalelser i forbindelse med gjeldsordningsordninger etter gjeldsordningsloven. Reglene for disse oppgavene er nærmere beskrevet under punkt 2.11.

Utenom de tiltakene som kreditor gjennom loven kan benytte seg av, er det også mulig å bruke tiltak som for eksempel telefonkontakt og direkte oppmøte. Det er med andre ord begrensede muligheter for offentlige innkrevingsaktører å benytte seg av ulovfestede virkemidler. Tiltak som renteutsettelse uten lovgrunnlag vil for eksempel ikke være mulig.

2.2.2 Tvangsinnkrevingsoppgaver

Dersom kravet ikke betales innen forfall, det vil si den ordinære betalingsfristen, kan kreditor søke å få det inndrevet ved hjelp av rettsapparatet. Dette skjer gjennom å begjære tvangsfullbyrdelse, noe som normalt krever forutgående søksmål, med mindre det foreligger et særlig tvangsgrunnlag. Med tvangsinnkrevingsoppgaver menes alle de oppgaver som utføres ved selve tvangsfullbyrdelsen av et krav, og de oppgaver som knytter seg til at debitor tas under konkurs- eller gjeldsordningsbehandling. Den sentrale loven som regulerer tvangsfullbyrdelse i norsk rett er tvangsfullbyrdelsesloven. Tvangsfullbyrdelse innebærer en rettslig inndrivelse av kreditors krav med myndighetenes bistand. Tvangsinnkrevingsoppgavene er således helt atskilte fra kreditoroppgavene ved at de omfatter de tjenester som offentlig myndighet kan tilby kreditorer som søker bistand til å få rettmessig dekning av sitt krav. Det er namsmannen (lensmannen eller namsfogden) og tingretten som har myndighet til å utføre tvangsfullbyrdelse. Imidlertid er flere offentlige kreditorer gitt særnamskompetanse, noe som innebærer at de selv kan sikre kravet uten hjelp fra det alminnelige namsmannsapparatet. Dette innebærer at de er gitt myndighet til å utføre tvangsinnkreving for sine egne krav i forlengelsen av sine kreditoroppgaver. Offentlige innkrevere som utøver særnamsoppgaver er skattefogdkontorene, skatteoppkreverne, NAVI og Statens Innkrevingssentral. Denne kompetansen er ikke like altomfattende som det den alminnelige namsmannen besitter. Blant annet vil ikke en særnamsmann ha myndighet til å gjennomføre tvangssalg eller foreta midlertidig sikring av et krav. Kompetansen varierer også særnamsmennene imellom. Noen har kompetanse til både å ta utleggspant og nedlegge utleggstrekk, mens andre kun har kompetanse til å nedlegge utleggstrekk.

For å kunne gjennomføre tvangsfullbyrdelse av et pengekrav er det et vilkår at kravet har et tvangsgrunnlag og at kravet er tvangskraftig. Det vil si at det må være konstatert at kreditor virkelig har den rett som vedkommende hevder. Hva som er tilstrekkelig tvangsgrunnlag avhenger av lovens kriterier og kravets karakter. En nærmere beskrivelse av tvangsgrunnlagene gis i punkt 2.3 i forbindelse med beskrivelse av typen krav. Tvangskraft beskrives nærmere under punkt 2.11.

Er kravet ikke pantesikret, vil første skritt i inndrivelsen med myndighetenes bistand være å få kravet sikret. Med sikring av kravet, menes at kreditor får pant for kravet i skyldnerens formuesgoder. Dette gjøres gjennom å ta utlegg i skyldners formuesgoder, enten ved utleggstrekk i skyldners inntekt eller ved utleggspant i skyldners formuesgoder. Det er kreditor som velger hvilket tvangstiltak som skal iverksettes, dette gjøres gjennom begjæring om tvangsfullbyrdelse og utgjør en del av kreditoroppgavene. Selve tvangsfullbyrdelsen er det namsmannen eller tingretten som utfører, og oppgaver i forbindelse med dette anses som tvangsinnkrevingsoppgaver. En annen form for sikring av kravet er der den alminnelige namsmannen eller offentlig kreditor med slik myndighet, nedlegger trekk i skyldners lønn eller lignende. Denne formen for tvangsinnkrevingstiltak innebærer både en sikring og en dekning av kravet samtidig. Et slikt tiltak innebærer at kravet blir dekket ved at et visst beløp jevnlig trekkes fra skyldners inntekt og går til dekning av kravet.

Når kravet er sikret, er neste steg på veien å dekke kravet, tvangsrealisere, dersom skyldner ennå ikke har betalt. Det er kun det alminnelige namsmannsapparatet eller tingretten som kan utføre tvangsrealisering, eksempelvis tvangssalg av bolig det er tatt pant/utlegg i. Panteretten eller utlegget må dessuten ha rettsvern for å gi rett til å kreve tvangsrealisasjon. Eksempelvis må panterett i fast eiendom være tinglyst før tvangssalg kan skje. Anskaffelse av rettsvern var tidligere en oppgave som var tillagt kreditor, men er nå en oppgave som er lagt til namsmannen og hører derfor inn under tvangsinnkrevingsoppgavene.

Andre oppgaver som kreditor må få bistand til er åpning av konkurs. Kreditor kan selv begjære skyldner konkurs, og reglene for når dette kan foretas finnes i konkursloven. Debitor kan også begjære seg selv konkurs. Det er imidlertid tingretten som tar stilling til om konkurs åpnes, og som oppnevner bostyrer som forestår konkursbehandlingen. Konkurs er et tiltak som innebærer at alle skyldners kreditorer behandles under ett, og kalles derfor for fellesforfølgning. Dette i motsetning til enkeltforfølgning der den enkelte kreditor handler på egenhånd. Et annet fellesforfølgningstiltak er gjeldsordning etter gjeldsordningsloven eller konkursloven. Det er imidlertid skyldner selv som søker om åpning av gjeldsordning, mens det er tingretten som avgjør om gjeldsordning åpnes eller ikke. Kreditor har kun mulighet til å uttale seg og kan ikke selv initiere gjeldsordning. Det er namsmannsapparatet som har ansvaret for å administrere gjeldsordning etter gjeldsordningsloven.

Regelverket rundt disse oppgavene er nærmere beskrevet under punkt 2.11.

2.3 Kravene

Utredningen omfatter alle offentligrettslige og privatrettslige krav som tilkommer det offentlige, både stat og kommuner. Kravet kan være basert på leveranse etter avtale, egendeklarasjon, ved avgift- og gebyrpliktig hendelse eller på annen måte.

Utvalget har valgt å ikke vurdere krav som oppstår i et privatrettslig forhold mellom staten og statlig kontrollerte virksomheter. Videre har ikke utvalget inkludert krav som følge av avtaler eller overføringsordninger innbyrdes mellom statlige virksomheter. Dette skyldes at ved mislighold av denne type krav, vil man i det offentlige benytte helt andre administrative innkrevingsframgangsmåter enn de som må benyttes overfor uavhengige rettsubjekter.

Offentligrettslige og privatrettslige krav skilles enkelt sagt ved at førstnevnte krever hjemmel i lov eller i bemyndigelse, mens sistnevnte krever hjemmel i alminnelig råderett over ressurser. Offentligrettslige krav, slik som skatt, kjennetegnes altså ved at de er fastsatt eller oppstått med hjemmel i lov, og er å anse som offentlig forvaltningsutøvelse. Forvaltningsrettslige regler setter derfor rammer for fastsettelsen av slike krav. Privatrettslige krav oppstår når det offentlige inngår en avtale med debitor, eksempelvis krav som oppstår ved bruk av kommunal skolefritidsordning. Disse kravene er vederlagsmotivert for begge parter, det vil si at det betales et vederlag for en bestemt tjeneste som mottas og at det faktureres for en bestemt tjeneste som gis.

Offentligrettslige krav kan videre variere når det gjelder begrunnelsen og opprinnelsen. For eksempel skal skatter og avgifter tjene til å finansiere det offentlige velferdssamfunnet, mens økonomiske straffekrav som bøter og krav fra domstoler, er straff for en lovforseelse og skal ha en preventiv effekt for en overtredelse eller strafferettslig handling.

Et annet skille er at alle offentligrettslige krav automatisk besitter et særlig tvangsgrunnlag i en eller annen forstand, mens privatrettslige krav kun har tvangsgrunnlag dersom dette er avtalt. Offentlige krav har ulik grad av tvangsgrunnlag og dette vil ha innvirkning på hvordan kravet innkreves. Dersom et krav har tvangsgrunnlag, kan kreditor gå direkte til tvangsfullbyrdelse, i motsetning til krav som mangler tvangsgrunnlag. Hvilken type tvangstiltak som kan kreves avhenger av hva slags tvangsgrunnlag kravet har. Skatt, arbeidsgiveravgift, merverdiavgift og arveavgift har direkte tvangsgrunnlag for utlegg. Det samme har alle krav som innkreves av Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral. Dette er blant annet barnebidrag, ektefellebidrag og ulike typer gebyrer. Tvangsgrunnlag for utlegg innebærer at kreditor kan begjære utlegg, og derigjennom sikre kravet ved å få pant i debitors eiendeler. De kommunale avgiftene; eiendomsskatt, avfallsgebyr, feieavgift og årsavgift for vann og kloakk, er sikret ved lovbestemt pant i fast eiendom. Det samme gjelder parkeringsgebyr, som har lovbestemt pant i motorvogn. Denne formen for tvangsgrunnlag er sterkere og innebærer at kreditor kan begjære tvangssalg av panteobjektet. Videre har lån gitt av Husbanken som regel alltid 1. prioritets pant i boligen. Dette er ikke et lovfestet tvangsgrunnlag, men oppstår gjennom avtale. Bakgrunnen for at de fleste husbanklån har slikt tvangsgrunnlag er at husbankloven setter krav til slik sikkerhet. Husbanken kan kun unntaksvis fravike denne regelen ved utstedelse av lån. Et annet eksempel på et offentlig privatrettslig krav som alltid vil inneha tvangsgrunnlag, selv om det ikke er lovfestet, er lån fra Lånekassen. Studielån er alltid sikret gjennom eksigible gjeldsbrev, det vil si at Lånekassen kan sikre og oppnå dekning uavhengig av om det foreligger uenighet om kravet. Andre offentlige krav som ikke er gitt særlig tvangsgrunnlag ved lov eller er sikret gjennom avtale, stilles på lik linje med privates krav mot skyldneren. Det vil si at de må gjennom prosessen for å oppnå et alminnelig tvangsgrunnlag og prioriteres på linje med andre private krav. Slike privatrettslige krav, for eksempel hjemmehjelpstjeneste, barnehage og skolefritidsordning, har ikke tvangsgrunnlag og kommunen kan altså ikke tvangsfullbyrde kravet før det har fått en dom eller annet alminnelig tvangsgrunnlag for kravet.

Et annet moment som skiller kravene fra hverandre, er prioritetsreglene i dekningsloven. Denne loven gir noen krav bedre prioritet enn andre krav, og dekning av disse kravene vil derfor skje før andre krav dekkes, når kravet inngår i et fellesforfølgningstiltak. Eksempelvis vil bidragskrav ha førsteprioritet og nye skatte- og avgiftskrav vil ha annenprioritet 1.

Videre vil noen offentligrettslige krav være tildelt sterkere virkemidler enn andre offentligrettslige og privatrettslige krav. Eksempelvis er det lovfestet motregningsrett for skatte- og avgiftskrav, som går lengre enn motregning for andre typer krav. 2 Det samme gjelder for bidragskrav 3.

I tabell 2.1 vises fordeling av inntektsbeløp på de viktigste typene offentlige krav overfor private, uavhengige rettsubjekter 4.

Tabell 2.1 Fordeling av inntektsbeløp på de viktigste typene offentlige krav.

  I mrd. kr
Skatter og avgifter
Skatt på formue og inntekter 141,0
Arbeidsgiveravgift og trygdeavgift 167,6
Merverdiavgift 161,0
Inntekter fra petroleumsvirksomhet
Skatter og avgifter 215,8
Andre petroleumsinntekter 168,6
Særavgifter, gebyrer, sektoravgifter, driftsinntekter mv.
Tobakksavgift 6,6
Avgift på bil, bensin mv. 43,4
Avgift på alkohol 9,7
Elektrisitetsavgift 6,2
Avgift på mineralolje/mineraliske produkter 5,2
Tollinntekter 1,7
Dokumentavgift 4,9
Andre avgifter 5,0
Rettsgebyr 1,1
Gebyrer til Brønnøysundregisteret 0,5
Andre inntekter (inkl. statlige privatrettslige krav) 15,41
Kommunale krav utenom skatteoppkrevingen (inkl. kommunale privatrettslige krav) 36,02
Sum statlige og kommunale inntekter 988,7

1 I dette anslaget ligger i all hovedsak krav som det offentlige har på private, men omfatter trolig også en ikke ubetydelig andel inntekter som skriver seg fra tjenestekjøp og ordninger internt i staten og overfor statlige kontrollerte rettsubjekter. Etter avgrensningen innledningsvis i kapitlet er dette beløpet derfor et for høyt anslag for utredningens formål, men er likevel tatt med for å gi et samlet bilde.

2 Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 2.

Det er de offentligrettslige kravene som dominerer i størrelsesorden i offentlig innkreving. De privatrettslige kravene utgjør kun en liten del av totalt innkrevd beløp. Omfanget viser at det desidert største innkrevingsområdet er generelle skatter og avgifter, samt særavgifter. Disse kravene er det i all hovedsak skatteetaten og toll- og avgiftsetaten som er ansvarlig for å få inn. Skatteetaten og skatteoppkreverne er den klart største offentlige innkrever i dag med fastsatt beløp på om lag 762,5 milliarder kr i skatter og avgifter til staten i 2006 5. Alle disse kravene er offentligrettslige, og omfatter følgende typer krav; forskuddsskatt, forskuddstrekk, restskatt, arbeidsgiveravgift, trygdeavgift, etterskuddsskatt, merverdiavgift, petroleumskatt og arveavgift.

Figur 2.1 Fordeling av statlige krav.

Figur 2.1 Fordeling av statlige krav.

Toll- og avgiftsetaten har ansvaret for det nest største innkrevingsområdet; 172,1 milliarder kr i 2006 6. Innkrevingen gjelder toll, merverdiavgift ved innførsel av varer og en rekke særavgifter til statskassen. Nær alle disse kravene er offentligrettslige.

De øvrige statlige virksomhetene som omfattes av kartleggingen krever inn i overkant av 47 milliarder kr. Av dette er 24 milliarder offentligrettslige og 23 millioner privatrettslige krav. Figur 2.1 viser fordelingen av de statlige kravene basert på tall fra 2005 7.

Kommunene krevde inn anslagsvis 36 milliarder kr i 2005, både privat- og offentligrettslige krav 8. I tillegg kommer skatter og avgifter som kommunene krever inn og som er med i tallene oppgitt av skatteetaten, se figur 2.1. De kommunale skatteoppkreverne stod for innkreving av 360 milliarder kr i skatter og avgifter i 2005 9. Kommunene, som administrativ overordnet for skatteoppkreverne, har altså en sentral oppgave som innkrever, men er ikke omfattet av figur 2.2. Figur 2.2 viser fordelingen av de kommunale kravene basert på tall fra 2005 10. Parkering og låneforvaltning er skilt ut fra de øvrige privatrettslige kravene.

For en nærmere beskrivelse av fordelingen av ansvarsoppgaver ved innkreving av skatt og avgifter, vises til punkt 2.7.

Figur 2.2 Fordeling av anslagene etter type krav.

Figur 2.2 Fordeling av anslagene etter type krav.

2.4 Innkrevingsordningene

Grovt sett kan måten kravene innkreves på, sorteres under tre ulike typer ordninger; forskudd, egendeklarering og fakturering. Mesteparten av skattekravene (med unntak av petroleumskatten) innkreves gjennom forskuddsordningen. Dette innebærer at kravene dekkes ved a-konto innbetaling eller forskuddsinnbetaling av hele kravet, altså før kravet er endelig fastsatt. En stor del av skattene som betales inn a-konto, kommer inn gjennom forskudds trekkordningen. Denne ordningen innebærer at arbeidsgiver trekker i arbeidstakers lønn etter det som er fastsatt i arbeidstakers skattekort. På denne måten sikres innbetaling av store deler av skattekravet før kravet er endelig fastsatt. Typisk for forskuddstrekksordningen er at arbeidsgiver selv opplyser om lønn og skatt, at det er lovpliktig å innbetale på skattetrekkskonto og det er kort tid til betalingen skjer. Manglende avsetning til skattetrekkskonto er også straffesanksjonert. Derfor er også løsningsgraden i forskuddstrekksordningen så høy som på 99,9 pst 11.

Den andre ordningen er der innbetaling skjer på grunnlag av egendeklaringer, som eksempelvis merverdiavgift kreves inn gjennom. Statistikk for merverdiavgift for 2006 viser en løsningsgrad på 99,3 pst. per 30. juni 2007 12. Den siste typen ordning kalles fakturering og er den formen som er vanligst for private krav og alle privatrettslige krav.

Også mange offentligrettslige krav, slik som restskatt, kommunale avgifter og gebyrer innkreves gjennom fakturering. Restskatten for 2005 har en løsningsgrad på 89 pst. per 30. juni 2007 13.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av hva som kjennetegner de ulike innkrevingsordningene og hvilke krav som kreves inn gjennom ordningene.

2.4.1 Forskuddsordningen

Skatt innkreves på ulike måter og til forskjellige tidspunkt, men en stor del av skatteetatens inntekter kreves inn gjennom forskuddsordningen. Skattesystemet er bygget opp ut fra inntektsår. I etterkant av hvert inntektsår, må det leveres inn selvangivelse. Likningen, det vil si oversikten over inntekter, utgifter, formue og gjeld til den enkelte privatperson eller virksomhet og hva denne skal betale i skatt, utarbeides og fastsettes ut fra opplysninger gitt i selvangivelsen. Imidlertid er det slik at mye av skattekravet betales inn forskuddsvis. Personlige skattytere er forskuddspliktige og betaler forskudd på skatt i det kalenderår inntekten opptjenes. Forskuddet betales ved forskuddstrekk eller forskuddsskatt.

Alle arbeidstakere blir trukket av arbeidsgiver før lønn utbetales, dette kalles forskuddstrekk og avregnes når ligningen kommer. Det er likningskontoret for den kommunen hvor den skattepliktige skal iliknes skatt, som avgjør hvordan forskuddstrekket skal foretas. Forskuddstrekket skal svare til den skatt som forventes å bli utliknet for inntektsåret. Likningskontoret sørger for at det blir utstedt skattekort for alle skattepliktige som må forutsettes å få trekkpliktig inntekt av betydning. Det er arbeidsgivers plikt å foreta forskuddstrekk i samsvar med reglene i skattebetalingsloven. Arbeidsgiveren beregner trekkbeløpet i henhold til skatteyters skattekort og holder beløpet tilbake ved lønnsutbetaling. Trekkbeløpet tilhører skattekreditorene og skal holdes innsatt på en særskilt bankkonto eller dekkes av en bankgaranti. Arbeidsgiver skal seks ganger i året sende oppgjør for forskuddstrekk i de to foregående måneder til skatteoppkrever i den kommune hvor arbeidsgiveren hører hjemme eller har sitt hovedkontor. Arbeidsgiver kan bli økonomisk og strafferettslig ansvarlig ved brudd på plikten til å foreta forskuddstrekk. Arbeidsgiveravgift innberettes på den samme oppgaven som trekket, men settes ikke av på egen konto slik som forskuddstrekket. Arbeidsgivere sørger altså for, på vegne av myndighetene, at forskuddstrekk på skatt som arbeidstakerne skal betale blir innbetalt. Dessuten er arbeidsgivere ansvarlig for at eventuelt utleggstrekk besluttet av namsmann/særnamsmann, trekkes før lønn utbetales. Arbeidsgivere bidrar altså både i den ordinære innbetalingsfasen og i innfordringsfasen.

Av formue og inntekt som det ikke kan trekkes forskuddstrekk i, skal det betales forskuddsskatt. Forskuddsskatten skal så vidt mulig fastsettes til det beløp som skatten ventes å utgjøre. Forskuddsskatt betales i fire like store terminer. Når likningen er gjennomført og skatten er beregnet avregnes forskuddstrekk og forskuddskatt i skatten. Utgjør utliknet skatt et lavere beløp enn det som er godskrevet, tilbakebetales det overskytende beløp til skattyter. Overstiger utliknet skatt det som er godskrevet skattyter, blir det restskatt. Restskatt forfaller 3 uker etter utleggingen av skattelisten er kunngjort, tidligst 20. august. Er den kr 1 000 eller mer skal den betales i to terminer, den første som ovenfor og den andre fem uker deretter.

Juridiske personer skal per i dag betale skatten året etter inntektsåret, men også disse betaler en del av skatten som forskuddsskatt (forhåndsskatt) før ligning. Forhåndsskatt betales i to terminer. Terminbeløpene skal som hovedregel settes lik en tredjedel av utlignet skatt ved siste ligning. Etter likning vil differansen mellom forhåndsskatt og utliknet skatt gi restskatt (resterende skatt) som forfaller etter tre uker eller overskytende som frafalles eller tilbakebetales.

Også andre krav enn skatt kan betales på forskudd. Dette kalles forhåndsbetaling eller kontant betaling ved levering. En slik betaling er endelig og dekker hele kravet, i motsetning til forskuddsordningen for skatt som er en á konto ordning med avregning til slutt.

2.4.2 Egendeklarering

Merverdiavgift er en type krav som kreves inn gjennom egendeklarering. Denne ordningen innebærer at merverdiavgiftspliktige krever inn merverdiavgiften gjennom et påslag tilsvarende merverdiavgiftsatsen gitt for den aktuelle varen eller tjenesten. Merverdiavgiftspliktige må normalt sett rapportere til skatteetaten seks ganger i året (eventuelt en gang pr. år), der det gjøres rede for innkrevd merverdiavgift. Samtidig med egendeklaringen skal den innkrevde avgiften innbetales.

Tollkrav og merverdiavgiftskrav ved innførsel av varer har en særegen ordning for å sikre betaling av kravene. Den som importerer eller eksporterer en vare må levere en deklarasjon til tollvesenet, og særavgiftspliktige må levere avgiftsoppgaver. En deklarasjon er en oppgave med beskrivelse av varene som en importør eller eksportør legger fram for tollvesenet. Deklarasjonen sendes ofte elektronisk til tollvesenet, og tollvesenet kontrollerer opplysningene i deklarasjonen og fastsetter for toll og avgifter. Varene blir ikke utlevert til vareeieren før toll og avgifter er betalt kontant eller det fremgår av tolldeklarasjonen at vareeiers tollkredittkonto skal belastes. Ordningen kalles for tollkredittordningen, og fører til bedre dekningsmulighet for toll- og merverdiavgiftskrav ettersom det i de fleste tilfeller foreligger sikkerhet gjennom tollkredittkonto. Privatpersoner eller i tilfeller der det ikke foreligger tollkreditt, vil ikke varene utleveres før kravet er betalt.

2.4.3 Fakturering

For en rekke krav, både privatrettslige og offentligrettslige, utstedes en faktura når kravet er fastsatt som sendes brukeren som et betalingsvarsel. Fakturaen danner grunnlaget for innbetalingen. Et eksempel på dette kan være månedlige innbetalinger i forbindelse med barnehage. Andre eksempler er betaling av restskatt og årsavgift på kjøretøy. En slik «regning» utstedes på samme måte som for regninger fra private.

Fakturering kan også være knyttet til forskuddsordninger, dvs. at det må foretas en innbetaling for så å få varen/tjenesten mot framvisning av kvitteringen.

Deklarasjonsordningen kan gå over til å bli en faktureringsordning fra og med 1. purring som vanligvis utstedes som en innbetalingsblankett for eksempel på merverdiavgift eller på forskuddsskatt.

Fakturering er en innkrevingsordning som i dag passer godt til bankenes elektroniske betalingsløsninger for privatpersoner. Den passer også i forhold til bedriftene med behovet for bilag i regnskapssystemet.

2.5 Innkrevingsfasene

Tidligere i kapitlet er det redegjort for de ulike oppgaver som til sammen utgjør innkrevingsprosessen; kreditoroppgavene og tvangsinnkrevingsoppgavene. Innkrevingen av et krav kan også beskrives ut fra de ulike faser kravet befinner seg i. Fasen fra fastsetting og frem til betalingsfristen fastsatt i første purring, har utvalget valgt å kalle den ordinære innbetalingsfasen. Hvis kravet ikke betales innen fristen som er satt i purringsbrevet, inntrer innfordringsfasen. Kreditoroppgavene utføres i begge disse fasene, mens tvangsinnkrevingsoppgaver som hovedregel utøves i innfordringsfasen.

I det følgende gis en presentasjon av fasene et krav går gjennom og hvor kreditoroppgavene og tvangsinnkrevingen kommer inn i de to fasene. Videre presenteres generaliserte innkrevingsløp for offentlige krav, sortert etter det tvangsgrunnlag kravet har. Til slutt gis en oversikt over kravene i de ulike fasene, målt i beløp.

2.5.1 Den ordinære innbetalingsfasen

Med den ordinære innbetalingsfasen menes de prosesser som foregår fra kravet fastsettes frem til og med betalingsfrist på første betalingsvarsel jf. punkt 1.3. Beregning av det enkelte krav kan finne sted både i forkant og i etterkant av den aktivitet som gir opphav til kravet. Fastsettingen kan også skje mer eller mindre direkte i forbindelse med aktiviteten, for eksempel bøter i fartskontroll. Krav kan fastsettes regelmessig eller kun i forbindelse med en bestemt hendelse. Fastsettelsen foretas gjerne av den aktuelle offentlige virksomheten, men kan i noen tilfeller også beregnes av skyldneren selv, kombinert med en etterregning og etterkontroll. Dette gjelder for eksempel fastsettelse av merverdi- og arbeidsgiveravgift.

I det faktura sendes ut starter altså første fase i innkrevingsforløpet, den ordinære innbetalingsfasen. Dersom det ikke foreligger innbetaling på kravet ved utløp av forfallsdato, er kravet i rettslig forstand å regne som misligholdt og man er utenfor ordinær betaling. Utvalget har imidlertid tatt utgangspunkt i at prosessene som foregår frem til betalingsfrist på første purring, er å anse som en del av den ordinære innbetalingsfasen. Bakgrunnen for dette er at mange krav betales i denne fasen, samt at innkrevingsoppgavene som regel vil endre karakter etter utsendelse av 1. purring.

Figur 2.3 Den ordinære innbetalingsfasen.

Figur 2.3 Den ordinære innbetalingsfasen.

Prosessene i den ordinære innebetalingsfasen kan beskrives i to stadier (Innfordringsfasen er markert i grått og vil bli nærmere beskrevet i neste avsnitt.):

  1. Prosessen fra kravet er fastsatt til det er innbetalt rettidig.

  2. Prosessen fra manglende betaling på ordinært forfall, frem til og med betaling på forfall ved første purring.

Prosessen i den ordinære innbetalingsfasen varierer i liten grad mellom type krav. Det vil imidlertid være ulikheter der innkrevingsordningene varierer.

Figur 2.3 skildrer et typisk innbetalingsløp 14. Dette innbetalingsløpet vil være det samme uavhengig av når i prosessen debitor gjør opp kravet.

I figur 2.4 skisseres løpet med tre alternativer; levering av giro, betaling i nettbank eller kontant betaling. Betalingen kan være forskuddsvis (som en del av á-konto), etterskuddsvis eller kontant ved overlevering av tjeneste/vare. Arbeidsgiver fungerer som agent på vegne av de kommunale skatteoppkreverne ved forskuddstrekk på skatt som arbeidstakerne skal betale.

De fleste offentlige virksomheter ivaretar selv oppgavene i den ordinære innbetalingsfasen, men det finnes også eksempler på at virksomheter i ulik grad har satt dette ut til en tredjepart. Statens Innkrevingssentral ivaretar for eksempel oppgaver i forbindelse med ordinær innbetaling for politi- og lensmannsetaten. Det foreligger også samarbeid mellom offentlige etater. Eksempelvis benytter toll- og avgiftsetaten seg av skatteetaten for trykking og klargjøring av krav til utsendelse/faktura/betalingsanmodninger.

I kommunene går det som hovedregel en måned fra utsending av krav frem til forfall når det gjelder offentligrettslige krav og 20 – 21 dager når det gjelder de privatrettslige kravene 15. Staten følger tilsvarende rutiner som kommunene med ca. en måned fra utsending av krav til ordinært forfall. Hvorvidt det skilles mellom offentligrettslige og privatrettslige krav slik det gjøres i kommunene, fremgår ikke av kartleggingsundersøkelsen som Statskonsult har gjort for utvalget. Når det gjelder privatrettslige krav varierer utsendelse av første purring fra 5 – 25 dager etter forfall. For offentligrettslige krav sendes purring som regel ut etter 14 dager uavhengig av kravtype.

Det varierer mellom de ulike aktørene om det sendes ut en eller flere purringer. Dette avhenger også av kravets art. Dersom kravet har særlig tvangsgrunnlag er det flere aktører som velger å utforme første purring som et varsel om tvangsfullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4 – 18. Når et slikt varsel sendes ut, er kravet over i innfordringsfasen etter utvalgets definisjon av fasene. Derfor er det altså noen krav som ved mislighold av ordinær betalingsfrist, går over i innfordringsfasen med en gang. Bakgrunnen for å benytte slikt varsel tidlig i innkrevingen, er å sette fortgang i prosessen med å sikre kravet gjennom for eksempel utlegg. Når 14 dager har gått fra slikt varsel er sendt ut, er kravet nemlig tvangskraftig og kravet kan begjæres tvangsfullbyrdet.

Figur 2.4 Eksempel på ordinært innbetalingsløp.

Figur 2.4 Eksempel på ordinært innbetalingsløp.

2.5.2 Innfordringsfasen

I følge utvalgets definisjon, går kravet i praksis over i innfordringsfasen ved manglende betaling på første purring. Med innfordring menes de tiltak som gjøres for å oppnå dekning av misligholdte krav. Det er vanlig at kreditor starter med de minst inngripende tiltak, og tar i bruk sterkere former for tiltak slik som konkurs og tvangsrealisering jo lenger misligholdet varer. Den første delen av innfordringsfasen omtales derfor gjerne som «lett» innfordring og omfatter blant annet tiltak som tvangsfullbyrdelsesvarsel, utleggstrekk og utleggspant. Dersom kreditor ikke oppnår dekning av kravet gjennom disse tiltakene, iverksettes «tyngre» innfordring der tiltak som tvangsrealisasjon og konkurs benyttes.

I det følgende vil det gis en generalisert oversikt over innfordringsløpene de offentlige krav følger. Samtidig gis det en beskrivelse av de mest sentrale reglene som gjelder for innfordring av pengekrav, og hvilke særregler som gjelder for de offentligrettslige kravene. Det aktuelle regelverket er omfattende og berører en rekke viktige juridiske problemstillinger. For en nærmere beskrivelse av regelverket, henviser vi til punkt 2.11. Vi vil i dette kapitlet nøye oss med å gå gjennom de mest sentrale virkemidlene i innfordringen. Det er viktig å understreke at ettersom kravene er regulert forskjellig, varierer innfordringspraksis og dermed innfordringsløpet noe fra aktør til aktør. Innfordringsløpet vil også kunne variere på grunnlag av kravets karakter og forhold på skyldners hånd.

Når kravet ikke er betalt etter første purring, vil kreditor iverksette tiltak for å få kravet dekket. Innfordringsfasen for et krav, avhenger rettslig sett av om kravet har et særlig tvangsgrunnlag eller ikke. Videre vil prosessen og hvilke tiltak som iverksettes variere etter kravets karakter (bakgrunn, fastsettelse, mv.), forhold på skyldners hånd (gjeld til andre, inntekter, formuesgoder mv.) og kreditors innfordringsstrategi/retningslinjer.

Figur 2.5 Steg i innkrevingsløpet.

Figur 2.5 Steg i innkrevingsløpet.

Vanligvis vil første steg på veien være å sikre kravet, dvs. at foreldelsesfristen avbrytes og kravet sikres gjennom utleggspant i skyldners formuesgoder. Når et krav uten tvangsgrunnlag er misligholdt etter første purring, kan det først gå over til «lett innfordring» med inkassovarsel og tilleggskrav etter inkassoloven. Siden vil kravet, avhengig av kravets karakter, gå gjennom ulike prosesser i tiden frem til kravet er betalt eller eventuelt bortfalt, eksempelvis foreldet. Krav med særlig tvangsgrunnlag vil kreditor kunne begjære tvangsfullbyrdet så snart fristen satt i § 4 – 18-varselet er utgått. Det varierer som nevnt hvorvidt det purres én eller to ganger, eller om purring utelates, før det går § 4 – 18 varsel. Et varsel om tvangsfullbyrdelse innebærer at kravet er i innfordringsfasen, slik at i de tilfeller der dette sendes ut uten forutgående purring, iverksettes innfordringstiltak umiddelbart ved mislighold. Videre er det varierende hvorvidt det brukes skjønn/individuell vurdering eller er automatikk i oversendelsen til namsmannen. Det er også stor variasjon med hensyn til hvor lang tid det går fra siste purring til iverksetting av tvangstiltak.

Dette er forsøkt illustrert i figur 2.5. Det øverste løpet viser innkrevingen for krav med tvangsgrunnlag, mens det nederste viser innkrevingsløpet for krav uten tvangsgrunnlag som innfordres med bidrag fra inkassovirksomhet. Figuren er bare en forenklet oversikt over hvordan innkreving forløper seg for krav med og uten tvangsgrunnlag. Derfor er blant annet prosessen etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7 – 2 bokstav f ikke vist i skjemaet. Det er i innfordringsfasen at tvangsinnkrevingsoppgavene vanligvis oppstår. Unntaket er der kreditor ber om midlertidig sikring av kravet, som kan begjæres overfor tingretten også før kravet er forfalt. Begrunnelsen for midlertidig sikring er at det foreligger begrunnet mistanke om at dersom kravet ikke sikres, vil tvangsfullbyrdelse av kravet bli forspilt, for eksempel ved at skyldner vil prøve å unndra midler som kan gå til dekning av kravet.

Figur 2.6 viser et normalt innfordringsløp for et offentligrettslig krav 16.

Rekkefølgen i oppgavene vil variere fra organ til organ og fra hvilken type krav som kreves inn. Oppgavene omfatter både kreditoroppgaver og tvangsinnkrevingsoppgaver. Noen opererer for eksempel med to purrerunder, andre kun ett varsel før tvangstiltak. Enkelte legger opp til omfattende kontakt med skyldneren, herunder oppsøkende virksomhet, mens andre overlater til skylderen selv å eventuelt ta kontakt. Regler og retningslinjer for ettergivelse, betalingsutsettelse etc. kan også variere mellom ulike krav. En rekke offentlige virksomheter, da særlig kommunene gjennom skatteoppkreveren, foretar innfordringen selv, mens noen har satt deler eller hele aktiviteten ut til private inkassoselskaper eller offentlige innfordrere som Statens innkrevingssentral. Andre har organisert seg annerledes, blant annet er det en utvikling mot at kommuner går sammen og oppretter felles innfordringsenheter.

2.5.3 Fordeling av krav i fasene

Aktørene i kartleggingen til Statskonsult har til sammen utskrevne krav for 2005 på i overkant av 950 milliarder kr. Dette omfatter både statlige og kommunale krav.

Figur 2.6 Eksempel på et normalt innfordringsløp.

Figur 2.6 Eksempel på et normalt innfordringsløp.

Tabell 2.2 viser misligholdte krav etter 1. purring fordelt på de ulike typer offentlige krav. Tallene er anslag og er hentet fra Statskonsult rapport 2007:23.

Kartleggingen tyder på at et stort flertall av beløpene knyttet til statlige offentligrettslige krav betales innen forfall 17. Gjennomsnittlig blir 2,8 pst. av beløpene staten krever inn, ikke betalt etter 1. purring. Med andre ord går kun en liten prosentandel av samlede offentligrettslige krav over i innfordringsfasen.

Anslaget for privatrettslige krav fra staten som ikke betales innen 1. purring synes å ligge noe høyere med et gjennomsnitt på 3,4 pst. Det er imidlertid en del variasjoner mellom de ulike statlige virksomhetene. I typiske innkrevingsvirksomheter som Statens innkrevingssentral og NAVI ligger andelen som ikke er betalt etter 1. purring for eksempel høyere enn i andre virksomheter som eksempelvis Jernbaneverket og Post- og teletilsynet. Dette kan blant annet henge sammen med for eksempel Statens innkrevingssentral mottar kravene en stund etter mislighold. Videre kan slike variasjoner skyldes at noen krav er vanskeligere å kreve inn enn andre.

Tabell 2.2 Anslag over ubetalte krav etter 1. purring.

Type krav Ubetalte krav ved utgangen av betalingsfrist på 1. purring Andel i %
Offentligrettslige krav stat (inkl. skatt) 24,95 milliarder kr 2,8 %
Offentligrettslige krav kommune 0,51 milliarder kr 3,4 %
Privatrettslige krav stat 0,79 milliarder kr 3,4 %
Privatrettslige krav kommune 0,99 milliarder kr 4,7 %
Sum alle statlige og kommunale krav 27,24 milliarder kr Ca. 3 %

I kommunene ligger anslagene over beløp som ikke er betalt innen 1. purring marginalt høyere sammenlignet med de statlige virksomhetene. Henholdsvis 3,4 pst. og 4,7 pst. av alle offentlig- og privatrettslige kommunale krav er ikke betalt etter 1. purring. Når det gjelder parkering og låneforvaltning er snittet langt høyere på henholdsvis 16,4 og 25,8 pst.

Hvis vi legger disse gjennomsnittstallene til grunn, utgjør andelen misligholdte offentlige krav anslagsvis 27 milliarder kr per år. Med andre ord betales 97 pst. av kravene innen utgangen av betalingsfristen på 1. purring. Dette anslaget må tolkes med stor forsiktighet. En god del av disse beløpene vil også bli betalt ved for eksempel 2. gangs purring eller ved inkassovarsel. Anslagene viser dermed ikke hvor stor del som innfordres ved for eksempel utlegg, tvangsrealisasjon og konkurs.

Kartleggingen gir ikke et klart bilde av hvor mange krav som gikk til inkasso eller rettslig innfordring i 2005. Det viste seg å være vanskelig å hente ut tall for hvor mye av utfakturerte beløp som gikk over til 2. gangs purringer, inkasso eller rettslig innfordring.

I tabell 2.3 vises antall krav fordelt på de største statlige virksomhetene, samt skatteoppkreverne og hvor stor andel av kravene den enkelte virksomhet må purre på. Tallene er hentet fra Statskonsult rapport 2007:23.

I tabell 2.4 presenteres utsendte krav og purringer i kommunene i 2005. Disse tallene er også hentet fra Statskonsult rapport 2007:23 og er beregnet anslagsvis.

Med utgangspunkt i tallmaterialet fra de to tabellene ovenfor, kan følgende oppsummeres:

Det offentlige skrev ut om lag 30 millioner krav i 2005 18. Det sendes ut om lag 2,5 millioner purringer på offentligrettslige krav, mens det tilsvarende sendes ut om lag 1,4 millioner purringer på privatrettslige krav. Til sammen sender aktørene i kartleggingen ut privatrettslige krav på i underkant av 44 milliarder kr, mens offentligrettslige krav utgjør i overkant av 900 milliarder kr. Sammenligner man kravene med antallet purringer kan man altså utlede at privatrettslige krav er mye mer arbeidskrevende å kreve inn enn offentligrettslige krav. Tabellen viser at det er store forskjeller mellom virksomhetene når det gjelder hvor stor andel av kravene som misligholdes. Dette vil naturligvis innebære at aktørene påføres større arbeidsbyrde jo større andel av kravene som misligholdes.

Dersom vi ser bort fra Statens innkrevingssentral samt områdene låneforvaltning og parkering i kommunene, er den prosentvise andel av 1. purringer om lag 10 – 15 pst. I de statlige virksomhetene med privatrettslige krav varierte andelen 1. gangs purringer fra 1 pst. til 43 pst. Andelen var størst i Statens innkrevingssentral (43 pst.), mens den var minst i Sjøfartsdirektoratet (1 pst). Variasjonen er stor også mellom offentligrettslige krav. Statens innkrevingssentral har høyest purringsprosent (58 pst), men det kan forklares med at mange av kravene allerede er misligholdt. Etter Statens innkrevingssentral kommer Lotteri og stiftelsestilsynet (24 pst). Statens pensjonskasse og Kredittilsynet har lavest mislighold på 4 pst. hver seg.

Tabell 2.3 Krav fordelt på de største offentlige virksomheter.

Statlig virksomhet Utsendte krav i antall Utskrevne krav i beløp (kr) 1. purring i antall 1. purring i % av utsendte krav Ubetalte krav i beløp (kr) etter 1. purring per 31.12.051
Brønnøysundregistrene 220 000 1 000 000 000 26 500 12 % 18 500 000
Domstolsadministrasjonen 100 000 1 042 900 000 11 000 11 % 3
Fiskeridirektoratet 8 661 23 697 000 809 9 % 342 940
Jernbaneverket 3 86 400 000 80 3 500 000
Kredittilsynet 10 433 143 866 000 454 4 % 292 100
Lotteri- og stiftelsestilsynet 308 615 000 74 24 % 118 000
Luftfartstilsynet 900 70 000 000 100 11 % 68 340
NAVI 1 186 514 3 773 000 000 59 273 5 % 750 850 000
NRK – lisensavdelingen 3 487 109 3 495 000 000 497 499 14 % 280 000 000
NVE 700 26 500 000 3 3 3
Post- og teletilsynet 9 794 173 231 000 989 10 % 1 319 000
Skatteetaten og skatteoppkreverne2 4 788 000 711 600 000 000 666 869 14 % 20 200 000 000
Statens byggtekniske etat 13 401 14 741 100 1 218 9 % 8 800
Statens innkrevingssentral 753 630 5 400 000 000 440 332 58 % 3 377 000 000
Statens kartverk 88 866 808 000 000 5 020 6 % 170 000
Statens pensjonskasse 15 200 8 356 544 000 660 4 % 22 640 750
Toll- og avgiftsetaten 3 519 901 156 686 000 000 335 558 10 % 386 707 840
Sum offentlighetsrettslig 14 203 417 891 631 094 000 2 046 435   25 038 517 770
Fiskeridirektoratet 293 10 832 000 0   115 000
Husbanken 648 000 7 993 000 000 56 000 9 % 62 000 000
Innovasjon Norge 83 498 1 836 253 000 14 271 17 % 115 283 000
Jernbaneverket 5 710 528 200 000 550 10 % 10 000 000
Mattilsynet 17 291 738 158 000 3 3 84 067 000
NVE 3 000 80 840 000 219 7 % 4 133 000
Sjøfartsdirektoratet 26 100 149 000 000 133 1 % 24 000
Statens innkrevingssentral 6 269 3 750 000 000 2 687 43 % 181 000 000
Statens kartverk 14 634 212 000 000 805 6 % 35 000
Statens lånekasse 1 397 658 3 219 000 16 % 291 600 000
Statens pensjonskasse 188 700 953 680 000 7 680 4 % 5 300 000
Statens vegvesen 16 106 6 734 657 000 2 192 14 % 18 462 000
Toll- og avgiftsetaten 21 422 5 924 200 3 3 3
Sum privatrettslig 2 428 681 22 992 544 000 303 537 772 019 000
Sum alle statlige krav 16 632 098 915 693 041 600 2 349 972 25 810 536 770

1 Samlet utestående beløp per 31.12.05 og inneholder således utestående krav, ikke bare de som er purret. Disse beløpene inneholder dessuten krav som er eldre enn 2005.

2 Skatteetaten inkludert skatteoppkreverne sender ikke ut krav for en rekke av sine ordninger. SSØ har gjort en beregning av tallgrunnlaget basert på antall betalingsforfall for den enkelte ordning med utgangspunkt i aktuelle skatte- og avgiftspliktige.

3 Ikke besvart.

Situasjonen er omtrent den samme i kommunene. Her varierer også forholdet mellom 1. gangs purringer etter type krav. Innen området parkering sendes det ut 1. purringer på hele 49 pst. av kravene. Andelen er minst når det gjelder offentligrettslige krav (9 pst.).

Tabell 2.4 Krav fordelt i kommunene.

Kommunene Utsendte krav i antall Utskrevne krav i beløp (kr) 1. purring i antall 1. purring i % av utsendte krav
Offentligrettslige krav 4 831 298 15 291 000 000 455 550 9 %
Privatrettslige krav 6 339 375 19 223 000 000 714 461 11 %
Låneforvaltning 508 252 1 154 000 000 123 618 24 %
Parkering 519 211 256 000 000 256 010 49 %
Sum alle kommunale krav 12 198 137 35 924 000 000 1 549 639

Alle disse tallene er anslag, ikke faktiske tall og må derfor tolkes med en viss forsiktighet. Dessuten omfatter ikke kartleggingen alle aktører som krever inn offentlige krav.

2.6 Rolle- og oppgavefordelingen

Før hver enkelt aktør beskrives nærmere, er det nødvendig å beskrive de forskjellige roller og oppgaver aktørene kan ha. Med aktører forstås institusjoner, virksomheter, bedrifter eller tilsvarende innenfor og utenfor det offentlige. De fleste aktørene kan inneha flere roller. Det er derfor nødvendig å gjøre en klassifisering av hvilke roller som ivaretas.

Innenfor offentlig innkreving kan en gjøre følgende inndeling i typer og undergrupper av roller som de ulike aktørene kan ha:

  • kreditor

  • debitor

  • namsmann

  • særnamsmann

  • fellestjenesteleverandør (tjenester som innkreving, regnskapsføring, informasjon, m.v.)

Begrepet kreditor innebærer at vedkommende offentlige organ har myndighet til å utføre en eller flere av kreditoroppgavene. Hvor omfattende kreditorposisjonen er, vil avhenge av hvor mange av kreditoroppgavene organet gjør selv. Kreditor for staten vil normalt være den virksomhet innenfor staten som forvalter statens interesse, og hvor det overordnede departementet er konstitusjonelt ansvarlig for forvaltningen. Utøvelsen av statens kreditorposisjon vil være regulert av overordnede retningslinjer fra staten i tillegg til eventuelle lover, og vil som vi ser under punkt 2,7, variere etter organ og type krav organet er kreditor for. I kommunesektoren innehar hver enkelt kommune kreditorposisjonen for de krav som tilkommer kommunen. Hvordan kommunene utøver sin kreditorposisjon er opp til hver enkelt kommune. Kommunene, gjennom skatteoppkreverne, er også kreditor for statlige krav.

Det offentlige kan videre opptre som debitor for offentlige krav. En debitor er en betegnelse på en som er forpliktet i forhold til et krav. Skyldnere kan være privatpersoner, organisasjoner, bedrifter, offentlig virksomhet og andre selvstendige rettsubjekter. Denne posisjonen vil ikke bli nærmere beskrevet, da offentlige debitorer behandles på lik måte som private debitorer.

En særskilt kreditoroppgave er å vurdere, og om nødvendig begjære, tvangstiltak. Men det er kun en namsmann eller et offentlig organ med særnamsmyndighet som kan utføre slike tiltak. De som har slik myndighet er namsmennene, domstolen og aktører som er tildelt/kan tildeles særnamsmyndighet med hjemmel i særlov.

En annen form for rolle eller oppgave er levering av fellestjenester med allmenn karakter, som kommer det private og/eller det offentlige til gode. Slike tjenester kan grovt sett deles i tre grupper:

  • Statlige leverandører av tjenester på tvers av departementsområder. Eksempel: Statens innkrevingssentral, Departementenes servicesenter (DSS )og Senter for statlig økonomistyring.

  • Private leverandører av tjenester til både privat og offentlig sektor. Eksempel: Inkassoselskapene, leverandører av regnskaps- og oppfølgingssystemer, utfaktureringsløsninger mv.

  • Offentlige leverandører av tjenester til både privat og offentlig sektor. Eksempel: Brønnøysundregistrene.

Utøvelsen av namsmyndigheten kan også beskrives som en fellestjeneste. Det offentlige har monopol på denne myndighetsutøvelsen som en spesiell type fellestjeneste der den alminnelige namsmannen kan benyttes av både det offentlige og private, mens særnamsmenn kun kan benyttes for krav der dette er regulert i særlov.

Her vil vi imidlertid opprettholde skillet mellom fellestjenester med allmenn karakter og de tjenester som er myndighetsutøvelse (det offentliges virksomhet hjemlet i særlig lov). Utøvelse av namsmyndighet anses derfor ikke å være en fellestjeneste i denne sammenheng.

En og samme aktør kan ha mange av de ovennevnte roller. Alle virksomheter kan befinne seg i en kreditor- eller debitorrolle, uavhengig av hva de ellers driver med. Videre kan enkelte virksomheter både være kreditor og tilby fellestjenester som både benyttes av dem selv og stilles til disposisjon for andre. En kreditor kan også være utstyrt med særnamsmyndighet for egne krav eller krav som forvaltes på vegne av andre.

Et eksempel på varierende roller er Statens innkrevingssentral som innehar ulike roller avhengig av hvilket krav det dreier seg om. Statens innkrevingssentral opptrer hovedsakelig som fellestjenesteleverandør til andre forvaltningsorganer og ett selskap (NRK lisensavdelingen). De overtar også dels selv forvaltningsansvaret for en del krav de krever inn (bl.a. enkelte bøter som har sin opprinnelse i domstolene og politiet). Da opptrer Statens innkrevingssentral selv i kreditorrollen på vegne av staten. Videre kan de gjøre bruk av særnamsmyndighet på offentligrettslige krav hvor dette er forutsatt gjennom lovgivningen, og således inneha en tvangsinnkrevingsrolle.

2.7 Aktørene

I offentlig innkreving, både statlige og kommunale aktører, er det omtrent 900 enheter som utfører kreditoroppgaver og omkring 770 enheter som utfører tvangsinnfordringsoppgaver 19. Mange av de som utfører kreditoroppgaver, utfører også tvangsinnfordringsoppgaver, slik at det til sammen er omtrentlig 1200 enheter med innkrevingsoppgaver.

Aktørbildet gjengitt under er derfor ikke komplett, og er begrenset til en beskrivelse av de viktigste og største aktørene i statlig og kommunal sektor. Først gis en oversikt over aktørene med tall over både innkrevd beløp og utsendte krav. Tabell 2.5 viser oversikt over de største offentlige innkrevingsaktørene. Tallene er hentet fra Statskonsultrapport 2007:23. Jf. vedlegg 3.

Tallene som foreligger fra kartleggingen viser kun de største ordningene i statsbudsjettet. Det finnes i tillegg en rekke mindre ordninger som ikke er med i tallgrunnlaget. Tallene for skatteetaten inkluderer også kommuneskatten.

Totalt innkrevde de 23 statlige virksomhetene tatt med i kartleggingen snaut 23 milliarder i privatrettslige krav og om lag 892 milliarder kr i offentligrettslige krav i 2005. Skattetaten og toll- og avgiftsetaten er de klart dominerende aktørene, med henholdsvis snaut 80 pst. og 17,5 pst. av alle utskrevne offentligrettslige krav og snaut 78 pst. og 17 pst. av de totalt utskrevne statlige krav målt i kr. Dette henger nødvendigvis sammen med utskrevet skatt, merverdiavgift og andre avgifter (fiskale). Et annet åpenbart trekk er at de privatrettslige kravene i staten er marginale sett i forhold til de offentligrettslige. Sammenlikner vi antall krav ser vi at toll- og avgiftsetaten og skatteetaten også er de største aktørene med henholdsvis 21 pst. og 29 pst. Sammenliknet med antall krav som sendes ut er også NRK (21 pst.), NAVI (7 pst.) og Statens lånekasse for utdanning (8 pst.) store aktører.

Kommunene krever inn offentligrettslige krav som personskatt og arbeidsgiveravgift, eiendomsskatt, bøter og privatrettslige krav som blant annet kommunale avgifter (vann, kloakk, renovasjon), husleie, parkeringsavgift, SFO osv. Innkrevingen av disse kravene ivaretas som regel av skatteoppkreverkontorene med mindre oppgaven er satt ut til private aktører. I kommunene utgjør samlet estimert utskrevne beløp i 2005 om lag 36 milliarder kr, hvorav offentligrettslige krav utgjorde drøye 40 pst.

Den kommunale innkrevingsaktiviteten er nært beslektet med den statlige som i praksis inneholder mange av de samme delprosessene som er identifisert i den statlige innkrevingsvirksomhet. I de påfølgende avsnitt beskrives de største aktørene nærmere.

Når det gjelder tall på antall årsverk som fremkommer i tabell 2.5 er disse verken fullstendige eller pålitelige, men gir en indikasjon på aktørenes størrelse og hvor stor del innkrevingen utgjør av virksomheten. For nærmere gjennomgang av ressursbruk vises til punkt 2.8. Under beskrives de sentrale innkrevingsaktører i Norge.

2.7.1 Skatteetaten

Skatteetatens overordnede mål er å sikre at pliktig skatt og avgift blir korrekt fastsatt og innbetalt. Samtidig skal etaten sørge for riktig og oppdatert folkeregister. Etaten forvalter tre store system; folkeregistersystemet, skattesystemet og merverdiavgiftssystemet. Mer enn 80 pst. av de totale skatter og avgifter til stat og kommune kommer inn gjennom de skatte- og avgiftssystemer som etaten forvalter.

Tabell 2.5 Samlet oversikt over aktørenes krav, årsverk og roller.

Aktørene Utskrevne krav i millioner kr Utskrevne krav i antall Antall årsverkInnkreving Roller: – Kreditor – Særnamsmann – Fellestj.1 Type krav: Off. el privat-rettslig
Brønnøysundregistrene 1 000 220 000 3,5 K, F Off.
Domstolene 1 042,9 100 000 202 K, F Off.
Fiskeridirektoratet 34,5 8 954 2 K Off.
Husbanken 7 993 648 000 12 K Priv.
Innovasjon Norge 1 836,2 83 498 2,5 K Priv.
Jernbaneverket 614,6  5 710 3 K Begge
Kommunene 35 926 12 198 137 3 K Begge
Kredittilsynet 143,9 10 433 1,5 K Off.
Lotteri- og stiftelsestilsynet 0,6 308 4 K Begge
Luftfartstilsynet 70 900 0,24 K Off.
Mattilsynet 738,2 17 291 2 K Priv.
NAVI 3 773 1 186 514 98 K, S Off.
NRK – lisensavdelingen 3 495 3 487 109 68,5 K Off.
NVE 107,3 3 700 2 K Begge
Post- og teletilsynet 173,2 9 794 11,5 K Off.
Sjøfartsdirektoratet 149 26 100 5,5 K Priv.
Skatteetaten – mva og arv5 711 600 4 788 000 320 K, S, F Off.
Skatteoppkreverne 6 910 K, S Off.
Statens byggtekniske etat 14,7 13 401 0,5 K Off.
Statens innkrevingssentral 9 150 759 899 209 K, S, F Begge
Statens kartverk 1 020 103 500 5,5 K, F Begge
Statens lånekasse for utd. 7 1 397 658 18 K Priv.
Statens pensjonskasse 9 310,2 203 900 2,5 K Begge
Statens vegvesen 6 734,7 16 106 8,5 K Priv.
Toll- og avgiftsetaten 156 692 3 541 323 938 K Begge
Sum alle statlige og kommunale krav 951 619 28 832 235 1831

1 K = kreditor, S = særnamsmann, F = fellestjenesteleverandør.

2 Forventer reduksjon i antall årsverk etter omorganisering.

3 Ikke mulig å innhente tall på ressursbruk i kommunal innkreving. Kun 50 kommuner var med i undersøkelsen til Statskonsult. Svært få av disse ga tall på ressursbruk.

4 Ikke besvart.

5 Det må her hensyntas at skatteetaten og skatteoppkreverne ikke sender ut krav for store deler av det beløpet som kreves inn.

6 Beløp og antall krav er tatt med under skatteetatens tall som faglig overordnet.

7 Ikke besvart.

8 Oppgir i årsrapport fra 2006 at 188 årsverk brukes på området «rettidig innbetaling av toll og avgifter».

Skatteetaten er underlagt Finansdepartementet og er organisert med tre forvaltningsnivå; Skattedirektoratet på sentralt nivå, fylkesskattekontor (19 stk) og skattefogdkontor (18 stk) på fylkesnivå og 98 likningskontor på tredje nivå. I tillegg har etaten tre særskilte likningskontor, og har det faglige ansvaret for de kommunale skatteoppkreverne.

Etaten hadde i 2006 ansvar for at det totalt ble utlignet om lag 762,6 milliarder kr i skatter og avgifter til staten. Skatteetaten skriver ut skattekort, forskuddsskatt, kontrollerer selvangivelsene og har ansvar for folkeregisteret. Videre fastsetter og kontrollerer etaten folketrygdavgifter og merverdiavgift, krever inn merverdiavgift og en rekke andre avgifter og gebyrer for staten, og fastsetter og krever inn arveavgift. I tillegg har skatteetaten faglig ansvar overfor de kommunale skattoppkreverne som krever inn de direkte skattene. Ved årsskiftet 2005/2006 hadde etaten en bemanning tilsvarende vel 5 850 årsverk, de aller fleste arbeider ved likningskontorene, og etaten har et driftsbudsjett på om lag 3,6 milliarder kr (2006) 20.

Skattedirektoratet er delt inn i fastsettingsområdet med tre avdelinger, innkrevingsområdet med en avdeling, avdeling organisasjonstjenester og IT-avdelingen. Innkrevingsområdet har ansvaret for skattefogdkontorene, med i underkant av 60 årsverk.

Skatteetaten benytter seg av spesialtilpassede innfordringssystem som er knyttet til regnskaps- og reskontrosystemene. MVA 3 er systemet som behandler merverdiavgift og nå også arveavgift, mens SOFIE er skatteregnskapene for alle kommunene med saksbehandlingsfunksjoner for blant annet innfordring og kontroll.

Det er ett skattefogdkontor i hvert fylke, med unntak av Oslo og Akershus som har felles kontor. Skattefogdkontorene ledes av en skattefogd og faktorer som folketall, antall kommuner, næringsstruktur og antall merverdiavgiftspliktige bestemmer antall ansatte ved kontorene. Skattefogdkontorene har ansvaret for innkreving av merverdiavgift, og en rekke andre statlige krav som saksomkostninger tilkjent staten, ulike former for tvangsmulkt ilagt av statlige etater, gebyrer, lån, regresskrav m.v. Dessuten fastsetter og innkrever skattefogdkontorene arveavgift. Merverdiavgift fastsettes av fylkesskattekontorene. Merverdiavgift skal betales til skattefogdkontoret i det fylket der den næringsdrivende er registrert. Det samme gjelder andre avgiftsbeløp fastsatt av fylkesskattekontoret. Arveavgift skal betales til skattefogdkontoret i det fylket arvelater eller giver bor. Skattefogdkontorene har utover innkrevingsansvaret også ansvaret for å føre regnskap over både merverdiavgift og arveavgift. Skattefogdkontorenes totale ressursbruk til innkrevingsarbeidet var på omtrent 320 årsverk i 2006 21. Merverdiavgift og arveavgift innkrevd av skatteetaten utgjorde 128,4 milliarder i 2005 22.

I tabell 2.6 vises utskrevet merverdiavgift for henholdsvis 2005 og 2006, hvor mye av kravene som er innbetalt rettidig og forsinket. Videre vises hvor mye som er innfordret og totalt innbetalt per 30. juni året etter. Tallene er hentet fra Skattedirektoratet.

Likningskontorene har ansvar for fastsetting av inntekts- og formuesskatt, utskriving av forskudds- og forhåndsskatt og folkeregistrering. Videre har de ansvaret for å veilede og informere skattytere. Det er de kommunale skatteoppkreverne som står for selve innkrevingen av disse kravene. Trekktabeller for forskuddstrekk/forskuddsskatt utarbeides av Finansdepartementet. Skattefogdkontorene er faglig overordnet de kommunale skatteoppkreverne, og skal føre tilsyn med dem og veilede dem i skatteinnkrevingen. Skattefogdkontorene har også en sentral rolle i samarbeidet med fylkesskattekontoret, likningskontorene og skatteoppkreverne når det gjelder fylkets kontrollvirksomhet og særlig i forhold til arbeidsgiverkontrollen.

Tabell 2.6 Merverdiavgiftstatistikk

Tall i kr  Sum krav Rettidig innbetalt Forsinket innbetalt Innfordret Totalt innbetalt  %
2006 pr. 30.06.07 159 420 526 879 137 186 346 272 18 674 409 704 2 451 249 633 158 312 005 609 99,3
2005 pr. 30.06.06 142 072 465 756 120 546 926 479 18 651 029 498 1 804 718 625 141 002 674 602 99,2

2.7.2 De kommunale skatteoppkreverne

I henhold til skattebetalingsloven er det de kommunale skatteoppkreverne som på vegne av alle skattekreditorene utfører innkrevingsoppgavene inkludert regnskapsføring. Videre har skatteoppkreverne kontrollfunksjoner overfor arbeidsgiverne i forbindelse med forskuddstrekkordningen og arbeidsgiveravgiften. Kreditorene for de samlede skatteforpliktelsene er staten, fylkeskommunene, kommunene og folketrygden. Skatteoppkreverfunksjonen er en del av et større forvaltningsområde for fastsettelse og innkreving av de fleste skatter og avgifter i Norge. Det faglige ansvaret for skatteoppkreverfunksjonen ligger i staten, mens det administrative ansvaret for gjennomføring ligger til den enkelte kommune. Størrelsen på skatteoppkreverkontorene varierer som følge av ulik kommunestørrelse. Per 31. desember 2003 varierte det fra mindre enn ett årsverk til 280 årsverk 23. I dag er det i underkant av 400 kommunale skatteoppkrevere som har ansvaret for å kreve inn følgende skatter og avgifter:

  • forskuddstrekk

  • forskuddsskatt

  • restskatt

  • etterskuddsskatt

  • arbeidsgiveravgift

Skatteoppkreverens plikter følger av skattebetalingsloven og instruks for skatteoppkrevere. Skatteoppkreveren kan dessuten tildeles kompetanse til å avholde forretning for utleggspant og kan da selv sikre kravet uten hjelp fra alminnelig namsmann. Over 300 skatteoppkrevere innehar slik kompetanse. Videre har alle skatteoppkrevere kompetanse til å nedlegge utleggstrekk.

Ved valg av innfordringstiltak skal skatteoppkreveren etter skatteoppkreverinstruksen « legge avgjørende vekt på tiltak som enkeltvis eller samlet bidrar til at oppgjør kan skje hurtig og effektivt, samtidig som det overfor skyldner blir utvist den hensynsfullhet og varsomhet som forholdene tillater». Valget av innfordringstiltak vil derfor variere fra sak til sak, avhengig av forhold som kravets størrelse, skyldners inntekts- og formuesforhold, om skyldner har tatt kontakt med skatteoppkreveren for å forsøke å få til en løsning eller på annen måte viser vilje til å gjøre opp for seg, og hvorvidt skyldner har misligholdt andre krav.

I 2005 krevde de kommunale skatteoppkreverne inn til sammen 360 milliarder kr i skatter og avgifter 24. Skatteoppkreverne brukte i 2004 1635 årsverk på den rene skatteoppkrevervirksomheten; dvs innkreving, regnskapsføring og arbeidsgiverkontroll 25. Anslagsvis brukes 42 pst. av ressursene på innfordring, jf. Statskonsults kartlegging.

Skatteoppkreverne opererer med følgende andeler fordelt på oppgaver 26:

  • Betalingsutsettelse/-avtale: 25,9 pst

  • Påleggstrekk: 41,2 pst

  • Utlegg: 30,9 pst

  • Begjæret tvangssalg: 1,1 pst

  • Konkursbegjæring: 0,9 pst

Tidligere har skatteoppkreverne hatt ulike regnskapssystemer, som i varierende grad også har hatt innfordringsmoduler. Innen utgangen av 1. kvartal 2008 skal imidlertid alle skatteoppkreverkontorene ha tatt i bruk ett nytt regnskaps- og innkrevingssystem, kalt SOFIE (skatt, oppfølging, forvaltning, innfordring og ettersyn). Se nærmere om dette systemet under punkt 2.10.3.4.

Mange av de store skatteoppkreverne er spesialister og har relativt tunge faglige og ressursmessige miljøer til rådighet. En del av de store kommunene har valgt en sentralisert modell hvor skatteoppkreveren også tar det meste av den kommunale innkrevingen. Noen kommuner har gått motsatt vei og valgt en mer desentralisert modell. Videre har noen kommuner etablert interkommunalt samarbeid. Dette samarbeidet er eksempel på en sentralisering av innkrevings- og innfordringsmiljøet. Atter noen kommuner er meget små og har svært få ressurser til rådighet.

Det har de senere årene vært en tendens til strukturelle endringer i form av kommunesammenslåing og interkommunalt samarbeid om løsningen av sentrale velferdsoppgaver. Dette er en utvikling som også skjer for skatteoppkreverfunksjonen. Mange skatteoppkreverkontor har inngått formelle samarbeidsavtaler om skatteoppkreverfunksjonen på tvers av kommunegrenser, og flere vurderer om formelt samarbeid er aktuelt for eget kontor. Per 1. januar 2007 hadde 74 kommuner enten slått seg sammen og etablert et felles skatteoppkreverkontor eller inngått et samarbeid om kjøp av hele skatteoppkrevertjenesten. Utviklingen synes å peke i retning av at sammenslåinger eller tjenestekjøp vil øke i omfang. Flere slike sammenslåinger er under utredning. Utviklingstrekkene med hensyn til kommunesammenslåing og etablering av samarbeidsløsninger bygger i stor utstrekning på lokale initiativ og enighet mellom de involverte kommuner.

Nedre og Øvre Eiker var blant de første kommunene som slo sammen sine skatteoppkreverkontor (1. januar 2003), og det nye skatteoppkreverkontoret kunne etter kort tid vise til positive effekter. I sluttrapporten av 1. oktober 2003 utarbeidet av skatteoppkreveren i Eiker, ble det vist til at sammenslåingen hadde ført til:

  • Høyere innfordringsaktivitet.

  • Gode resultater på nyere skattekrav.

  • Bedre utnyttelse av personalressurser.

  • Høyere kompetanse.

  • Bedre rettssikkerhet og likebehandling.

  • Formidabel opprydding og bedret situasjon for kommunenes arbeidsgivere.

  • Arbeidsgiverkontroll på full gli.

  • Bedret og godt arbeidsmiljø med positive arbeidstakere.

  • Offensiv og kreativ satsning.

  • Bedret kompetanse og saksbehandling knyttet til kommunenes skatteutvalg.

  • «Selvfinansierende» virksomhet.

2.7.3 Kommunene

Kommunene krever inn offentligrettslige krav som eiendomskatt og gebyrer, samt privatrettslige krav som blant annet kommunale avgifter (vann, kloakk, renovasjon), husleie, parkeringsavgift, SFO mv. Hvordan innkrevingen er organisert, varierer fra kommune til kommune. Grovt sett kan vi sortere kommunene i tre grupper. Den første gruppen er de som bruker den kommunale skatteoppkreveren. Den andre gruppen inneholder kommunene som ivaretar innkrevingen på egenhånd. Dette vil i de fleste tilfeller innebære at innkrevingen er en del av økonomi- og regnskapsavdelingen i kommunen. Den siste og minste gruppen kommuner er de som overlater innkrevingen til inkassoselskaper.

En del kommuner har interkommunalt samarbeid på økonomi- og innkrevingsområdet, noe som innebærer at innkrevingen av disse kommunenes krav gjøres i større miljø. Videre bruker mange av de store kommunene skatteoppkreveren på den kommunale innkrevingen som nevnt ovenfor.

I undersøkelsen til Statskonsult var det kun et utvalg kommuner som deltok. Ut fra svarene til disse kommunene, har Statskonsult beregnet seg frem til fordelingen av utskrevne beløp på de ulike typer krav. Av den totale mengden utskrevet beløp, fant Statskonsult ut at kommunale avgifter/gebyrer utgjør den største andelen i kommunene som deltok i undersøkelsen 27. Anslaget for dette området vektet etter kommunenes størrelse er ca. 15,5 milliarder kr (utskrevet beløp 2005). Husleie er den nest største ordningen og anslagsvis skriver kommunene ut husleiekrav på til sammen 4,3 milliarder kr. Innkreving i forbindelse med barnehager er den tredje største ordningen for kommunene som deltok i undersøkelsen med ca. 2,8 milliarder kr. Innkreving av skole- og fritidsordningskrav (SFO) er den fjerde største ordningen med utskrevet beløp på ca. 2 millioner kr.

Det er fagavdelingene eller fagetaten som oftest foretar fastsetting, mens økonomi og regnskapsavdelingene som står for den ordinære, frivillige innbetalingen. Når det gjelder særskilte ordninger som låneforvaltning og parkering håndteres disse noe annerledes, både ved fastsettelsen og i den ordinære innbetalingsfasen. Innfordringsarbeidet av offentligrettslige krav er det som regel skatteoppkrever som utfører, noen svært få viser til egeninkasso eller innfordringsseksjon eller at innfordringen foretas av økonomi eller administrasjonsavdelingen. Når det gjelder de privatrettslige kravene er praksis delt. Noen bruker private aktører (inkassovirksomhet) eller løser denne oppgaven selv gjennom egeninkassoordninger.

2.7.4 Toll- og avgiftsetaten

Toll- og avgiftsetaten er underlagt Finansdepartementet. Toll- og avgiftsetatens viktigste arbeidsoppgave er å forhindre ulovlig inn- og utførsel av varer samt sørge for riktig deklarering, fastsettelse og rettidig innbetaling av toll, merverdiavgift ved innførsel av varer og særavgifter. Etaten er organisert i et sentralt direktorat; Toll- og avgiftsdirektoratet og en lokalforvaltning med seks tollregioner; Øst-Norge, Oslo og Akershus, Sør-Norge, Vest-Norge, Midt-Norge og Nord-Norge. Toll- og avgiftsdirektoratet er oppdelt i fem avdelinger; hvor Innkrevings- og regnskapsavdelingen har ansvaret for innkrevingen.

Til sammen har toll- og avgiftsetaten 1823 ansatte 28. Toll- og avgiftsetaten krevde inn om lag 171,1 milliarder kr i toll og avgifter i 2006, som utgjør omtrent en femtedel av statens samlede inntekter og fordelt på 28 forskjellige avgifter. Beløpet fordeles i hovedsak på merverdiavgift ved innførsel (96,164 mrd), toll (1,756 mrd), motorvognavgifter (44,014 mrd) og rundt 20 særavgifter (32,200 mrd).

I 2003 brukte etaten ca. 140 årsverk til ordinær innbetaling og innfordring. (I årsmelding 2006 oppgis 188 årsverk på området «rettidig innbetaling av toll og avgifter»).

En hoveddel av kravene rettes mot bedrifter. Etaten vektlegger å forebygge restanser blant annet gjennom ordninger som legger opp til forhåndsbetaling, standard krav til sikkerhetsstillelse og ved at kunder som ikke er kredittverdige avvises som kredittkunder. Med unntak av innkrevingen tollforelegg og mislighold av motorvognavgiften ivaretar toll- og avgiftsetaten hele innkrevingen fra begynnelse til slutt. Toll- og avgiftsetaten har imidlertid ingen særnamsmyndighet. Etaten fikk i 2006 inn 99,85 pst. av årets fastsette krav, og restansesituasjonen er dermed omtrent uendret fra 2005. Samlet restansebeløp var 575 millioner kr ved utgangen av 2006 29.

Det elektroniske fortollingssystemet til toll- og avgiftsetaten TVINN ble startet opp i 1987 og er et system for næringslivet hvor deklarasjoner blir behandlet elektronisk. Det utarbeides nå en ny versjon av TVINN, med ny funksjonalitet som vil forenkle systemet for brukerne. Toll- og avgiftsetaten understreker i strategiplanen for 2005 – 2008 at standardisering og forenkling av innkrevingsløsningene er viktig for å sikre en effektiv og riktig innkreving og et korrekt regnskap. Toll- og avgiftsetaten vil også gjennomgå dagens innfordringsløsninger.

I 2006 tilbød toll- og avgiftsetaten for første gang e-faktura i forbindelse med betaling av årsavgiften for motorkjøretøy, og det ble inngått vel 82 000 eFaktura-avtaler. Fra 2007 vil de også tilby AvtaleGiro i forbindelse med årsavgiftsbetalingen.

Tabell 2.7 Innkreving og restanser i toll- og avgiftsetaten

Innkreving og restanser1 (tall i millioner kr) 2006 2005
Fastsatt beløp 173 916 156 319
Nye restanser 262,4 224,6
Akkumulerte restanser 575,3 536,1

1 Restansene utgjør beløp som ikke er innbetalt i rett tid. Tabellen viser alle kravtyper med unntak av kontrollkrav.

2.7.5 Statens Innkrevingssentral (SI)

Statens innkrevingssentral er en statlig etat underlagt Finansdepartementet som utfører en rekke innkrevingsoppgaver på vegne av staten og statlige oppdragsgivere. SI ble opprinnelig opprettet som et særorgan under Politiavdelingen i Justisdepartementet i 1990 og organets oppgave var da å kreve inn økonomiske straffekrav utstedt av politiet og domstolene. Bakgrunnen var et ønske om å effektivisere bøteinnkrevingen, sikre likebehandling og fullbyrdelse av straff, samt styrke skadelidtes stilling. SI har etter at den ble underlagt Finansdepartementet i 2001 fått ansvar for en rekke nye innkrevingsoppgaver siden oppstarten.

Tabell 2.8 Statens innkrevingssentrals inntekter fordelt på oppdragsgivere

Inntekter fordelt på oppdragsgivere (beløp i millioner kr) 2006
Politi og domstol 1 303
Tollvesenet 73
Lotteritilsynet 43
Aetat 98
NRK 204
Brønnøysundregistrene 122
Sjøfartsdirektoratet 129
Lånekassen 531
Andre 427

SI hadde i 2006 344 ansatte som krevde inn 2,9 milliarder kr for sine oppdragsgivere 30. Blant oppdragsgiverne er Politiet og Domstolene de største, men også NRK lisensavdelingen, Vegdirektoratet, Toll- og Avgiftsdirektoratet og Statens Lånekasse for utdanning er betydelige oppdragsgivere for SI. De senere år har SI blant annet overtatt inkassofunksjonen til Statens Lånekasse for utdanning og innkrevingen av rettsgebyr knyttet til utleggs- og forliksrådssaker fra alminnelig namsmann.

SI har følgende fordelingsnøkler på sine arbeidsoppgaver 31:

  • Mottak, registrering og kvalitetssikring: 14 pst.

  • Kravutsendelse, purring og varsling: 11 pst.

  • Lønns- og trygdetrekk: 27 pst.

  • Tyngre tvangsinnkreving: 15 pst.

  • Registrer innbetaling, evt. foreta utbetaling: 10 pst.

  • Saksbehandling innkreving: 9 pst.

  • Saksbehandling avbrudd: 6 pst.

  • Saksbehandling utland: 3 pst.

  • Saksbehandling gjeldsordning: 4 pst.

SI sørger for innkreving, tvangsinnkreving og regnskapsføring av alle økonomiske krav fra politiet. Det gjelder bøter, erstatninger, inndragninger, saksomkostninger og gebyr etter vegtrafikkloven. Andre krav overføres først SI når de er misligholdt, eksempelvis statlige krav som misligholdt veiavgift, misligholdt NRK-lisens og misligholdt studielån. I tabell 2.8 vises Statens innkrevingssentrals inntekter fordelt på oppdragsgivere. Tallene er hentet fra SIs årsrapport 2006.

Antall krav til innkreving begynner å nærme seg 1 000 000 nye krav per år og straffekravene utgjorde i underkant av 40 pst.

SI benytter seg i stor grad av informasjonsteknologi ved innkrevingen av kravene, og har selv utviklet flere system som er tilpasset SIs arbeidsoppgaver. Nærmere beskrivelse av systemene i punkt 2.10.3.1.

I forbindelse med omorganiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet (SRPG) har SI arbeidet for å tilpasse IT-systemene for namsmannens bruk samt legge inn ny funksjonalitet. Se nærmere om dette systemet under punkt 2.10.3.3. I tillegg til at SIs nettsted skal gi allmenn informasjon om SI, har SI i løpet av 2005 sørget for at nettstedet har fått øket funksjonalitet slik at man kan levere søknader og få de avgjort raskt som en internettjeneste.

2.7.6 Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral (NAVI)

NAVI (tidligere Trygdeetatens innkrevingssentral) er en virksomhet innen Arbeids- og velferdsetaten som er satt til å ivareta innkrevingen av ulike kravtyper i etaten. Hovedarbeidsområdet er knyttet opp mot innkreving og formidling av barnebidrag, samt føre det nasjonale bidragsregnskapet. I tillegg er det et økende omfang på innkrevingen av feilutbetalte ytelser i Arbeids- og velferdsetaten. Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) ble etablert i Sør-Varanger i 1992. Bakgrunnen for etableringen var et ønske om å effektivisere bidragsarbeidet ved å overføre ansvaret fra bidragsfogdene til trygdeetaten. TI byttet navn til Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral ved oppstarten av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) 1. juli 2006.

Innkrevingsarbeidet reguleres av bidragsinnkrevingsloven av 2005. Loven gir blant annet NAVI særnamsmyndighet til å nedlegge utleggstrekk og ta utleggspant. NAVI kan foreta direkte trekk i lønn, arbeidsledighetstrygd og andre trygdeytelser. Bidrag står i en særstilling og skal prioriteres foran andre kreditorer som har nedlagt trekk i lønn, for eksempel trekkpålegg fra skatteoppkreveren eller Statens innkrevingssentral, jf. prioriteringsreglene i dekningsloven. Videre kan NAVI avholde utleggsforretninger og ta pant i fast eiendom, registrert løsøre, aksjer og enkle pengekrav. NAVI kan også motregne i til gode skattepenger og merverdiavgift. NAVI har et moderne data- og telefonsystem og systemet er knyttet til en rekke dataregistre.

NAVI har ved utgangen av 2007 140 årsverk som arbeider for å sikre et godt innkrevingsresultat, redusere bidragsgjelden, sikre dekning av statens utgifter til forskudd samt formidle penger til mottaker. Det er registrert ca. 106 000 bidragspliktige, 132 000 mottakere av bidrag og nærmere 161 000 barn som det skal betales bidrag for. NAVI krever inn og videreformidler i overkant av 2,5 milliarder kr på bidragsområdet hvert år. I 2003 overtok sentralen innkrevingen av barne- og ektefellebidrag i nordiske land fra Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU) og i 2006 ble ansvaret for innkrevingen i saker utenom de nordiske land også overført til NAVI. I tillegg krever NAVI inn ca. 220 millioner i året på feilutbetalte ytelser og på yrkesskadeforsikring er innkrevd beløp på nærmere 1 milliard kr i året.

NAVI krever inn følgende typer krav:

  • Barne- og ektefellebidrag i Norge

  • Barne- og ektefellebidrag i Norden

  • Barne- og ektefellebidrag i resten av verden (RAV)

  • Feilutbetalte ytelser i NAV

  • Fastsettelsesgebyr som ilegges partene i forbindelse med administrativ fastsettelse av bidrag

  • Purregebyr ilagt bidragspliktige

  • Tvangsgebyr ilagt bidragspliktige

  • Yrkesskadeforsikring – oppgjør/innkreving fra forsikringsselskap

  • Tvangsmulkt AA-registeret

  • Div. andre enkeltkrav i etaten

Bidragspliktige som betaler frivillig kan benytte seg av AvtaleGiro og det er ca. 6 500 brukere som har AvtaleGiro. Når det gjelder eFaktura så er dette et område som på sikt vil bli vurdert iverksatt.

2.7.7 Statens Pensjonskasse (SPK)

Statens Pensjonskasse er organisert som en statlig forvaltningsbedrift og har omkring 300 årsverk. Virksomheten ble opprettet i 1917 og administrerer landets største tjenestepensjonsordning. Statens Pensjonskasse administrerer pensjonsordningen for statsansatte og store deler av undervisnings- og forskningssektoren. For de statsansatte er medlemskapet i Statens Pensjonskasse obligatorisk.

Området boliglån består av en seksjon med ca. 15 medarbeidere. Den administrerer boliglånsordningen for medlemmer av Statens Pensjonskasse samt låneordningen for Pensjonsordningen for Apoteketaten og pensjonskassefondet for jernbaneansatte.

Per 1. januar 2007 hadde ca. 29 400 personer lån i Statens Pensjonskasse med en samlet hovedstol på 13,3 milliarder kr.

Boliglån i Statens Pensjonskasse er begrenset oppad til kr 1 250 000 innenfor 80 pst. av markedsverdi. Det forutsettes pant, noe som medfører svært lite mislighold. Boliglånet regnes som misligholdt etter terminvarsel, to purringer og varsel om inkasso. Misligholdet utgjorde siste år ca. 20 millioner kr. Ved mislighold overføres kravet til Lindorff, som eventuelt tar saken videre til namsmannen som sjelden realiserer mer enn to tvangskrav pr. år. Avskrevet tap siste år utgjorde ca. kr 522 000. Det er innbetalt 283 000 kr på tidligere avskrivninger, slik at netto avskrevet utgjør 0,02 promille av den totale utlånsporteføljen. I tillegg til innkreving av boliglån innkrever også Statens Pensjonskasse feilutbetalinger av pensjoner.

2.7.8 Lånekassen

Lånekassen ble etablert i 1947 i forlengelsen av en rekke velferdsordninger for studenter ved høyere læresteder. Ved utgangen av 2006 hadde Lånekassen 316 fast ansatte, fordelt med 210 ansatte ved hovedkontoret og til sammen 106 ansatte ved regionkontorene utenfor Oslo.

Lånekassen har ca. 780 000 kunder. For undervisningsåret 2005–2006 ble det gitt utdanningsstøtte for ca. 16,9 milliarder kr til ca. 276 700 elever og studenter. Utdanningsstøtten var fordelt mellom stipend med ca. 3,2 milliarder kr og lån med ca. 13,8 milliarder 

Antall tilbakebetalere var ca. 506 200. Innbetalt beløp i 2006 var 7,5 milliarder kr. Utestående utdanningsgjeld utgjør i alt ca. 91,7 milliarder kr. I 2006 behandlet Lånekassen 595 615 søknader om utdanningsstøtte og betalingslettelser. Gjennomsnittlig behandlingstid i 2006 var 8 dager for søknader om utdanningsstøtte og 10 dager for søknader om betalingslettelser.

Lånekassen følger opp betalingsmislighold dersom kunden misligholder en termin. Hvis kunden ikke betaler eller får innvilget betalingslettelser, blir hele lånet oppsagt og innfordring igangsettes. Lånekassen har fra 1. januar 2006 utkontraktert innkrevingsoppgavene til Statens innkrevingssentral som igangsetter innkreving på vegne av Lånekassen så snart kravet er mottatt. Dersom kunden betaler de misligholdte terminene i forhold til opprinnelig betalingsplan (ajourbetaling), avsluttes innkreving hos Statens innkrevingssentral og kravet følges opp av Lånekassens ordinære rutiner for tilbakebetaling og vedkommende kommer tilbake til vanlig betalingsplan under Lånekassens kreditorregime. Hvis kunden derimot ikke betaler eller inngår en avtale om ajourbetaling, foretar Statens innkrevingssentral som er tillagt særnamsmyndighet, tvangsinnkreving og avholder utleggsforretning. Videre følger Statens innkrevingssentral opp utleggspant i lønn og trygdeytelser samt forestår realisering av pant i fast eiendom og løsøre på oppdrag fra Lånekassen.

Ca. 10 pst. av låneporteføljen og ca. 5 pst. av kundeporteføljen misligholdes. Ved utløpet av 2006 var 34 548 kunder under inkassomessig behandling. Det var 22 744 krav som ble oppsagt og overført til Statens innkrevingssentral. Det var 15 055 kunder/krav som ryddet opp i misligholdet og ble tilbakeført til vanlig tilbakebetaling. Totalt utstående gjeld var 3,7 milliarder kr og innkrevingsresultatet var på 458,8 millioner kr. Det ble avskrevet 397,3 milliarder kr i tap. 3881 kunder hadde grovt misligholdt sine betalingsforpliktelser og kravet ble overført til Statens innkrevingssentral på permanent basis, noe som medfører en transport av kravet og kundeforholdet blir avsluttet. Kundene mister også rett til betalingslettelser etter utdanningsstøtteloven.

2.7.9 Husbanken

Husbanken er statens sentrale organ for gjennomføring av boligpolitikken og virksomheten er regulert i husbankloven 32. Husbankens viktigste oppgaver ligger på det boligsosiale området, og banken skal særlig bidra til å fremskaffe boliger for bostedsløse, flyktninger og andre vanskeligstilte, og har tilbud som reduserer boutgiftene for særskilte grupper. Husbanken tilbyr videre lån og tilskudd som stimulerer til bygging og utbedring av boliger med gode miljøkvaliteter og universell utforming. Husbanken har kontorer i Oslo, Drammen, Arendal, Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest. Kommunene er bankens fremste samarbeidspartner for å nå disse og andre boligpolitiske mål.

Husbanken har effektivisert låneforvaltningen ved å sentralisere denne. All forvaltning av utbetalte lån skjer ved Forvaltningskontoret i Drammen. Sentraliseringen var gjennomført før Husbankens sentrale enheter flyttet til Drammen i 2005. I løpet av 2007/08 vil også all utbetaling av lån bli overført til Forvaltningskontoret i Drammen.

Ved utgangen av 2006 var antallet forvaltede lån 79 971, en nedgang på ca. 9 pst. fra året før. Forvaltet beløp har holdt seg stabilt rundt 94 milliarder kr. At det ikke er noen særlig nedgang i forvaltet beløp, skyldes i hovedsak at hvert lån er høyere. Det utbetales flere lån til ikke-personlige låntakere.

Et viktig mål for Husbanken er å forvalte statlige midler sikkert og effektivt. Like viktig er det å medvirke til at folk kan greie å holde på boligen sin. God oppfølging av kunder som har betalingsproblem, og utstrakt bruk av de virkemidlene Husbanken har på dette området, er viktig for å kunne sikre kundene boligtrygghet.

I 2006 ble det sendt 467 begjæringer om tvangssalg mot 557 i 2005. Ved utgangen av 2006 var antall misligholdte lån 1228, som tilsvarer 1,54 pst. av lånemassen. Tilsvarende tall for 2005 var 1561 misligholdte lån, som tilsvarte 1,76 pst. av samlet utlån.

Husbanken opplever ofte at det ikke oppnås full dekning for lånet ved tvangssalg. Det ble bokført til sammen 12,7 millioner kr i tap på personlige lånekunder i 2006, en nedgang fra vel 17 millioner kr året før. I årene fra 1999 til 2001 ble det gitt svært mange behovsprøvde kjøpslån til kjøp av brukt bolig. Risikoen er noe høyere enn normalt for disse lånene. Regnskapstall for 2003 stadfester at tapene var relativt størst på kjøpslån. Brutto tap på ikke-personlige låntakere var i 2006 på 6,7 millioner kr mot 1,6 millioner året før. Tapene på ikke-personlige lånetakere gjelder i hovedsak engasjement knytte til utleielån som er gitt til stiftelser i perioden frå 1987 til 1993. Etter mange år med rente- og avdragsfrihet løper lånene nå med ordinære vilkår. Manglende avsettinger til vedlikehold viser seg å være den vanligste årsaken til økonomiske problemer hos stiftelser. Husbanken bruker relativt store ressurser for å unngå at stiftelsene går konkurs, men har likevel vært nødt til å ta tap i noen slike saker i 2006.

Risikofondet ble netto belastet med 12,7 millioner kr i 2006. At tapsbelastningen på Risikofondet er lavere enn brutto tap skyldes i hovedsak gevinst i forbindelse med videresalg av overtatte eiendommer fra tidligere SIFBO.

2.7.10 NRK-lisensavdelingen

Selvom NRK er organisert som et aksjeselskap, er TV-lisensen et offentligrettslig krav regulert ved lov. Lisensinnkrevingen er derfor også tatt med i kartleggingen. NRK har en egen lisensavdeling i Mo i Rana som har ansvaret for innkrevingen av kringkastingsavgiften. Avgiften fastsettes av Stortinget og er delt i to terminer med forfall henholdsvis 1. mars og 1. september. Fra 2008 vil forfallsdatoene bli 31.01 og 31.06 det enkelte år. I 2006 var avgiften på kr 2039,04 inklusive 8 pst. merverdiavgift. Ved utgangen av 2006 var antall lisensbetalere ca. 1 800 000. NRK Lisensavdelingen krevde inn i underkant av 3,75 milliarder kr i kringkastingsavgift og merverdiavgift. Merverdiavgiften utgjorde ca. 250 mill kr. Totalt sendte NRK lisensavdeling ut ca. 4 500 000 faktura inklusive varsel om inkasso. Dette tilsvarer ca. 4 millioner krav. Kringkastingsavgiften tilfaller i sin helhet NRK.

Fra høsten 2006 kunne betaling av kringkastingsavgiften betales via AvtaleGiro. Krav som ikke er betalt ved utløp av betalingsfristen for inkassovarsel, overføres til Statens innkrevingssentral til videre innfordring. Dette utgjorde ca. 130 000 krav.

NRK Lisensavdelingen er organisert med to kundeseksjoner, en inkassoseksjon, kontrollseksjon, økonomiseksjon og EDB-seksjon. Totalt utgjør dette 75 årsverk. I tillegg engasjerer NRK Lisensavdelingen ca. 60 kontrollører på oppdrag. Avdelingsleder rapporterer til økonomidirektør i NRK.

NRK Lisensavdelingen mottar per år ca. 160 000 telefoner, ca. 130 000 skriftlige henvendelser, ca. 450 000 salgsrapporter fra forhandlere (rapporteres via Elektronikkbransjen) og ca. 40 000 rapporter fra sine kontrollører.

NRK Lisensavdelingen bruker eget saksbehandler- og økonomisystem til innkrevingen. Klageinstans for avgjørelser foretatt med hjemmel i Forskrifter om fjernsynsmottakere er Medietilsynet.

2.7.11 Statens kartverk

Statens kartverk er den nasjonale kartinstitusjonen og er underlagt Miljøverndepartementet. Virksomheten ivaretar Norges behov for landsdekkende geografisk informasjon, kartserier og eiendomsinformasjon. I tillegg har virksomheten ansvaret for tinglysing i fast eiendom, samt innkreving av tinglysingsgebyr og dokumentavgift. Tinglysingen er en ny oppgave som gradvis ble overført fra domstolene til Statens kartverk i løpet av perioden 2004 til 2007.

Overføringen av tinglysingen fra domstolene til Statens kartverk er koordinert med endringer i domstolsstrukturen og omfatter overføringen fra 87 domstoler. Samlet sett tinglyses det ca. 1 150 000 rettsstiftelser per år når all overføring er gjennomført. Det nye tinglysingssystemet innebærer, i tillegg til endret ansvarsfordeling, at tinglysingsgebyr og dokumentavgift skal betales etterskuddsvis. Kravene omfatter i tillegg gebyr for grunnboksutskrifter og kopier av enkeltdokumenter fra panteboka (arkivet for tinglyste dokumenter) som gjelder bestillinger direkte til Kartverket.

Innkrevingen foretas ved at Statens kartverk sender ut faktura og ved mislighold; varsel om tvangsfullbyrdelse. Dersom kravet fortsatt ikke er dekket, sendes saken over til Statens innkrevingssentral som forestår endelig innkreving på vegne av Statens kartverk. Fra 2008, da Statens Kartverk har overtatt all tinglysing, er det beregnet utsendelse av ca. 700 000 faktura og 30 000 varsler om tvangsfullbyrdelse årlig. Videre er samlet innkreving beregnet til ca. 5 – 7 milliarder kr ved full drift.

I tillegg til å ha innkrevingsansvaret for tinglysingsgebyr og dokumentavgift, utøver Statens kartverk også oppgaver som kan betegnes som en fellestjeneste, nemlig tingslysning i fast eiendom. Tinglysing er en nødvendig del av prosessen for å sikre et krav gjennom en panterett. Dersom kravet ikke er tingslyst, vil ikke kravet ha rettsvern og vil dermed ikke kunne stå seg dersom andre tar pant i det samme formuesgodet og tinglyser denne rettigheten. Fra juli 2007 foretas tinglysing av rettigheter i Borettsregisteret i Statens kartverk Ullensvang. Her innkreves også tinglysingsgebyr.

Innføring av elektronisk tinglysing vil på sikt kunne lette arbeidet for brukerne og gjøre registreringen i grunnboken tryggere og enklere enn i dag. Dette arbeidet har derfor høy prioritet. Det er i denne forbindelse nedsatt et prosjekt som del av Tinglysingsreformprosjektet, underlagt Justisdepartementet, med planlagt oppstart av et pilotprosjekt i løpet av første halvår 2007.

2.7.12 Domstolene

I tillegg til den dømmende virksomheten utfører domstolene i første instans, tingretten, forvaltningsoppgaver som skifte, konkurssaker, borgerlig vigsel og partnerskap. Lagmannsrettene behandler ankesaker fra domstolene i første instans.

Domstolene utfører gebyrpliktige oppgaver i forbindelse med sivile saker, skjønn, tvangsforretninger, skifte, konkurs med videre. Grunnsatsen for rettsgebyret (R) er kr 860. I St.prp.nr.1 (2006 – 2007) for Justisdepartementet er det foreslått en inntekt på 1,136 milliarder kr i rettsgebyr.

Domstoladministrasjonen, den administrative overbygningen for landets domstoler og jordskifteretter, sentraliserer for tiden regnskapet for domstolene. I den anledning er blant annet innkrevingsarbeidets samordnet og satt bort til en privat aktør. Domstoladministrasjonen gjennomførte en anbudskonkurranse for innfordringstjenester og undertegnet en langsiktig avtale med Kreditorforeningen Midt-Norge. Før avholdelse av konkurranse ble det tatt kontakt med Statens innkrevingssentral, men den tilbudte løsningen var ikke i samsvar med Domstoladministrasjonens behov, og de anså heller ikke betingelsene som konkurransedyktige.

2.7.13 Namsmannsapparatet

Namsmannen behandler saker etter tvangsfullbyrdelsesloven og gjeldsordningsloven. Namsmannsapparatet som er underlagt Politidirektoratet som igjen er underlagt Justisdepartementet, har nylig gjennomgått en omfattende omorganisering og er nå organisert på følgende måte:

  1. I de 7 største politidistriktene er det opprettet namsfogdkontorer. Disse namsfogdene er egne driftsenheter og ivaretar de sivile oppgavene. De er underlagt politimesteren i politidistriktet.

  2. I de 4 største byene er det opprettet namsfogdkontorer. Disse ivaretar de sivile oppgavene og er direkte underlagt Politidirektoratet.

  3. I de øvrige 25 politidistriktene ivaretas de sivile oppgavene av lensmannskontoret og/eller politistasjonen i distriktet, underlagt politimesteren. I 2007 har Politi- og lensmannsetaten i alt 71 politistasjoner og 304 lensmannskontorer samt sysselmannen på Svalbard.

I 2003 behandlet namsmennene 174 379 forretninger hvorav 154 320 var utleggsforretninger. Et anslag på data fra politidistriktene viser at det i 2004 samlet gikk med ca. 685 årsverk til tvangsoppgaver, oppgaver for skifteretten og oppgaver etter gjeldsordningsloven 33.

Begjæring om utlegg sendes namsmannen i det distriktet hvor debitor bor, eventuelt har formuesgoder. Namsmannen skal kontrollere begjæringen, herunder tvangsgrunnlaget 34 og avgjøre om namsmannen er kompetent til å behandle saken.

Innføringen av SIAN som saksbehandlersystem for namsmannens arbeidsoppgaver i forbindelse med den sivile rettspleien på grunnplanet (SRPG) startet i januar 2006. Løsningen ble levert av Statens innkrevingssentral og omfattet i første omgang to moduler; saksbehandlerløsning for henholdsvis tvangs- og forliksrådssaker. Modulen for gjeldsordning ble utsatt og satt i pilotdrift i oktober 2006, og skal serieutplasseres i 1. kvartal 2007. I slutten av mars konkluderte Statens innkrevingssentral med at 20 av 26 politidistrikt kunne vise til gode resultat når det gjelder å ta systemet i bruk til ordinær drift.

2.7.14 Brønnøysundregistrene

Brønnøysundregistrene er en forvaltningsetat underlagt Nærings- og handelsdepartementet og har ansvar for en rekke nasjonale kontroll- og registreringsordninger for næringslivet og det offentlige. Etaten har imidlertid også oppdrag for en rekke andre departementer. Etatens overordnede mål er å bidra til økt økonomisk trygghet og effektivitet både for næringslivet og i samfunnet generelt. Brønnøysundregistrene er et av Norges største lager av elektroniske data, og en viktig datakilde både for næringslivet og enkeltpersoner. Stortinget har vedtatt at publikum skal betale gebyr for de fleste av tjenestene og disse fastsettes i en egen forskrift som justeres årlig. All innkreving av gebyr skjer etterskuddsvis. Salg av tjenester faktureres av Brønnøysundregistrene, mislighold overlates til et inkassobyrå som følger opp saken til det eventuelt må avskrives.

Reglene for registrering i Brønnøysundregistrene er regulert i ulike lover og forskrifter. Det finnes bestemmelser om registreringsplikt, hvilke opplysninger som skal sendes inn og hvordan selve meldingen skal se ut. I de aller fleste tilfellene er det laget blanketter som skal brukes ved registreringen. De viktigste registrene er Løsøreregisteret, Foretaksregisteret, Enhetsregisteret, Regnskapsregisteret, Oppgaveregisteret, Konkursregisteret og Ektepaktregisteret.

I Norge er det enklere for næringslivet å sikre seg lån til nye investeringer med sikkerhet i eksisterende verdier enn i de fleste andre land. Det skyldes vår helt spesielle ordning med tinglysning i Løsøreregisteret av pant og andre rettigheter i løsøre. En tinglysing medfører at rettigheten eller pantet blir registrert som heftelse på den person eller det foretak pantekravet retter seg mot. Tinglysingen gir rettsvern overfor kreditorene. I tillegg til salgspant i motorvogn kan det tinglyses pant i varelagre, redskaper og besetning i landbruket m.m. Leasingavtaler for biler og factoringavtaler (pant i kundefordringer) er andre eksempler. Tinglysningstjenestene faktureres av Brønnøysundregistrene, mislighold overlates til et inkassobyrå som følger saken til eventuell avskriving. Tinglysning i fast eiendom er det Statens kartverk som har ansvaret for.

Namsmenn og særnamsmenn tinglyser pant ved tvangsforretninger, dersom det er funnet formuesgoder det kan tas pant i. Det er besluttet at utleggstrekk og forretninger om «intet til utlegg» skal registreres i Løsøreregisteret, se tvangsfullbyrdelsesloven §§ 7 – 21 og 7 – 25, jfr. tinglysingsloven 34a. Bestemmelsene er ikke trådt i kraft. I tillegg tinglyses ektepakter, åpning av gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger. Tinglysninger er offentlige.

Brønnøysundregistrene ved Gebyrsentralen sender også ut faktura og krever inn gebyr for tvangssaker som ilegges av tingrettene. Dette gebyret er for tvangssalg av eiendom, fravikelser osv. Mislighold overlates til et inkassobyrå som følger saken til eventuell avskriving.

2.7.15 Inkassovirksomheter

Ved utgangen av 2006 var det registrert 117 foretak som driver fremmedinkasso. Det var i tillegg 6 selskaper som drev med oppkjøp av forfalte pengekrav for selv å inndrive disse. Mange av inkassoselskapene tilbyr i tillegg til ordinære inkassotjenester et produkt som ofte omtales som fakturaadministrasjon eller reskontroservice. Produktet innebærer at inkassator sender ut fakturaer på vegne av fordringshaver og følger opp eventuelle manglende betaling med kravbrev som ledd i ordinær inkassovirksomhet.

I 2005 var det for første gang en markert nedgang i antall inkassosaker som ble sendt til inndriving. Nedgangen var på om lag 5 pst. i forhold til 2004. Også for første halvår 2006 viser foretakenes innrapportering færre innkomne inkassosaker i forhold til første halvår i 2005, og nedgangen var på 2,2 pst. Det ble imidlertid et oppsving andre halvår 2006. Samlet gjeld til inkasso i 2006 utgjorde 42,7 milliarder kr inklusive inkassosalærer og øvrige omkostninger. Totalt antall innkomne saker i 2006 til inkassobransjen var nærmere 3,8 millioner saker. Dette var en økning på bortimot 400 000 saker sammenlignet med 2005. Tallene for 2006 viser at antallet saker sendt til inkasso er de høyeste noen sinne. Tallene inkluderer riktignok for første gang saker som behandles i fakturaadministrasjon. Dette dreier seg om i overkant av 100 000 saker, og kravene representerer ca. 1,25 milliarder kr. Også ved korrigering for disse sakene/beløpene er det en økning i innkomne saker/beløp til inkasso i 2006.

Ved utgangen av 2006 dominerte fortsatt et fåtall foretak inkassobransjen både med hensyn til andel av fordringsmassen til inndrivelse og andel av inkassosaker under utførelse. Bransjestrukturen må blant annet ses i lys av hvilke muligheter bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) har medført. Saksbehandlingen har blitt betydelig effektivisert, men for å kunne ta ut stordriftsfordelene av de til dels betydelige IKT-investeringene som er gjort, har det vært nødvendig med større oppdragsmengder. Dette har initiert fusjoner og oppkjøp. Foretakene har også utviklet nye produkter basert på IKT-investeringene, som særlig er rettet mot oppdragsgiverne (kreditorer). Eksempler på slike produkter kan være løpende innsyn i saksbehandlingen via Internett, samt analyse- og informasjonspregede tjenester som benyttes som beslutningsstøtte for inkassators oppdragsgivere i forhold til deres kunder (debitor). Ettersom det er sterk konkurranse i inkassobransjen, stilles det store krav til leveranse, både med hensyn til løsningsgrad og kvalitet i sakshåndteringen. Det er grunn til å anta at bransjestrukturen slik den er i dag ikke vil bli vesentlig endret, blant annet siden ganske få inkassoforetak har økonomiske muligheter til å konkurrere om de største oppdragsgiverne (kreditorene). Små inkassoforetak kan ikke i like stor grad som de store virksomhetene prise seg ned.

Det er i hovedsak de privatrettslige krav som overføres til inkassovirksomhetene. Årsaken til dette er at de offentligrettslige kravene ofte har tvangsgrunnlag. Imidlertid brukes private aktører også til innkreving av offentligrettslige krav. Som oftest sendes ikke kravene over til inkassobyråer før etter 1. purring.

I kartleggingen oppga flertallet at det er ubetydelige kostnader for statlig virksomhet/kommuner å benytte seg av inkassobransjen. Ut fra dette konkluderer utvalget med at de eksterne aktørene henter sine inntekter fra skyldner via gebyrer, eventuelt at byråene beholder deler av innkrevde renter.

2.7.16 Oppsummering

De største innkrevingsområdene i stat og kommune er innkrevingen av skatter og avgifter som utgjør til sammen om lag 870 milliarder kr årlig. Innenfor kommunal innkreving utgjør innkrevingen av kommunale avgifter, husleie, barnehage og SFO de største områdene. Til sammen har Statskonsult beregnet seg frem til at disse kravene utgjør henholdsvis 15,5 milliarder, 4,2 milliarder, 2,7 milliarder og 1,9 milliarder kr.

Aktørene har ulike roller. Noen utførerer kun kreditoroppgaver, mens andre har kompetanse til å nedlegge utleggstrekk og ta utleggspant. Andre igjen utfører fellestjenester som for eksempel innfordring av andres krav, vedlikehold og deling av registre samt utførelse av tvangsinnkrevingsoppgaver.

Utvalget opererer med et skille mellom fastsetting/ordinær innbetaling og innfordring. Det er i staten ikke noe klart mønster med hensyn til om det er skilt organisatorisk mellom de ulike fasene i innkrevingen. De største aktørene har imidlertid et klart skille mellom fastsetting og innkreving. Det samme gjelder delvis for kommunene, og det er særlig i de store og middelstore kommunene man finner dette skillet.

Innefor staten organiseres innkrevingsarbeidet som regel ved at virksomhetenes fagavdelinger eller regionkontor fastsetter kravene. I kommunene gjøres dette arbeidet også i fagavdelingene/fagetatene.

I staten er det økonomiavdelingene eller regionkontorene som står for den ordinære, frivillige betalingen. I kommunene er det økonomi og regnskapsavdelingene som oftest fyller disse funksjonene.

I staten har flere av virksomhetene sentralisert sin innfordringsvirksomhet i en økonomiavdeling eller liknende, med unntak av eksempelvis skatteetaten og toll og avgiftsetaten. I staten er det også vanlig å benytte Statens innkrevingssentral eller private aktører. I kommunene foretas innfordringen enten av skatteoppkrever, dette gjelder i hovedsak de offentligrettslige kravene. Når det gjelder de privatrettslige kravene benytter kommunene seg i like stor grad av skatteoppkrever og private aktører.

Private aktører kan også ivareta oppgaver som fakturering/utsendelse av faktura, betalingsoppfølging, postering i statsregnskapet, regnskap, rapporter, utvikling og vedlikehold av gebyrsystem.

De statlige virksomhetene og kommunene påføres i liten grad kostnader ved å sette ut innkrevingsarbeidet til inkassovirksomheter.

Bruken av virkemidlene er gjennomgående de samme i stat og kommunene, som for eksempel purring, utlegg, oversendelse til namsmannen med videre. Kartleggingen viser at kommunene differensierer virkemiddelbruken etter type skyldner, mens 11 av 15 statlige virksomheter svarte nei på dette spørsmålet.

Når det gjelder forebyggingstiltak viser kartleggingen at det i liten grad utføres forebyggende arbeid.

2.8 Ressursbruk

I gjennomgangen av aktørene presenteres en rekke tall på aktørenes ressursbruk på innkrevingsoppgavene. Som nevnt under punkt 2.7 er disse tallene mangelfulle og må brukes med stor forsiktighet.

I kartleggingen kom det frem at kommunene ikke har optimale systemer for å rapportere på ressursbruk og effektivitet 35. Forutsetningen for å kunne aggregere et tall for samlet ressursbruk for kreditoroppgaver er at regnskapene har en tilstrekkelig fullstendig og relativt likartet inndeling på tvers av de ulike virksomhetene. Dette ville muliggjøre sammenlignbarhet uavhengig av hvilken etat innkrevingen foregår innenfor. Blant annet fant man ved datainnsamlingen at ressursene innenfor virksomhetene ikke er fordelt på kravtyper, men ført samlet. Det viste seg at det heller ikke er en klar deling mellom de ordinære økonomifunksjonene og fasene i innkrevingen, og det er derfor vanskelig å få frem tall på ressursbruk fordelt på de ulike fasene.

Utvalget har ikke valgt å gjennomføre ytterligere kartlegging for å framskaffe pålitelige tall for å kunne analysere ressursbruken på et slikt presisjonsnivå, da dette ville være meget arbeidskrevende ikke minst for respondentene. Samtidig mener utvalget at det vil være vanskelig å få et bedre tallmateriale slik innkrevingsvirksomheten i dag er organisert og regnskapsført.

Ressursbruken varierer naturlig nok mye mellom virksomhetene som er av vidt forskjellig karakter når det gjelder hvor stor del innkreving utgjør av virksomheten, type krav som innkreves, hvor mange krav som sendes ut og hvor stort beløp som kreves inn.

I sum er det rimelig å anta at over 1800 årsverk er involvert i aktiviteter som er knyttet til innkreving av det offentliges krav, innenfor statlig innkreving og i den kommunale skatteoppkreverfunksjonen 36. Arbeidet med kommunale krav inngår ikke i dette tallet. Det noe flytende grensesnittet til det ordinære regnskapsføringsarbeidet er trolig den største usikkerheten i tallmaterialet. Likeså er administrative støttefunksjoner trolig nokså ulikt beregnet.

Med disse forbehold har utvalget likevel funnet holdepunkter for å kunne anslå at innfordringsarbeid, inkludert utøvelse av særnamsfunksjonen, utgjør om lag 1300 årsverk av de 1800 årsverk som utgjør all innkreving. Se tabell 2.9.

I kartleggingen av ressursbruken hos de kommunale skatteoppkrevere foretatt i NOU 2004:12 Bedre skatteoppkreving ble det gjort en rekke viktige funn. Kartleggingen viste først og fremst at de minste kommunene jevnt over hadde en høyere dagsverkbruk per krav enn de større kommunene. I de middels store kommunene var antallet dagsverk per krav lavest, mens det faktisk var en tendens til økt dagsverksantall per krav i de største kommunene. Videre viste kartleggingen at det de små kommunene benytter en forholdsvis stor del av ressursene til å føre skatteregnskapet, mens i de store kommunene utgjør kontroll- og informasjonsarbeid en forholdsvis større andel av kostnadene. Sammenholdt med produktivitetstallene nevnt over synes det derfor at stordriftsfordeler tas ut gjennom høyere kvalitet i innkrevingsaktivitetene, ikke i redusert ressursbruk per krav.

Tabell 2.9 Ressursbruk innfordring statlige virksomheter og skatteoppkreverne.

Aktører Årsverk innfordring
Skatteoppkreverne 6871
Skattefogdene 320
Statens innkrevingssentral 209
Toll og avgiftsetaten 21
NAVI 60
NRK lisensavdelingen 17
Statens lånekasse 182
Andre virksomheter3 24
Sum 1356

1 42 pst. av 1635 årsverk jf. punkt 2.7.2.

2 Lånekassen har en organisering som gjør at det ikke er mulig å skille ut årsverksberegninger for innfordring. Tallet gjelder økonomiforvaltningen, som omfatter tildeling av lån og stipend samt tilbakebetaling, herunder innkreving av oppsagte lån.

3 Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

Som denne gjennomgangen viser, er ikke tallene fra kartleggingen til Statskonsult pålitelige nok og kan derfor ikke brukes til å vurdere om ressursbruken hos aktørene er effektiv eller ikke.

2.9 Finansiering av innkrevingsaktørene

Det kan generelt skilles mellom tre hovedgrupper av finansieringsmodeller når det gjelder finansiering av offentlig virksomhet:

  1. Fellesfinansiering over skatteseddelen

  2. Finansiering gjennom ulike former for brukerbetaling

  3. Kombinasjoner av skattefinansiering og brukerbetaling

Innkrevingsaktiviteter finansieres i hovedsak «over skatteseddelen», dvs via utgiftsbevilgninger over statsbudsjett og/eller kommunale budsjetter. Eventuelle inntekter knyttet til innkrevingsaktivitetene budsjetteres over inntektskapitler og går i all hovedsak rett inn i statsregnskapet, eventuelt kommuneregnskapet, som en inntektspost.

2.9.1 Finansiering av statlige innkrevingsaktiviteter

De fleste statlige virksomheter med større innkrevingsoppgaver er organisert som ordinære bruttobudsjetterte forvaltningsorganer, dvs. at det alt vesentlige av driften finansieres gjennom utgiftsbevilgninger over statsbudsjettet.

I den grad innkrevingen medfører inntekter (forsinkelsesrente, purregebyr e.l.), budsjetteres dette som regel på egne inntektskapitler. Det gjelder også «betaling for utførte tjenester». Eksempelvis dekker post 02 under kapittel 4636 i statsbudsjettet refusjoner for Statens innkrevingssentrals utgifter i forbindelse med tjenester som utføres for enkelte oppdragsgivere. Innkrevingsoppgaver som de utfører på vegne av andre statlige virksomheter, finansieres i hovedsak via Statens innkrevingssentral egen driftsbevilgning. Innfordringen av misligholdt kringkastingsavgift og gebyrer til Lotteritilsynet, er blant de tjenestene som dekkes over denne refusjonsposten.

Statlige virksomheter med gebyrinntekter har i mange tilfeller en merinntektsfullmakt, dvs. adgang til å overskride bevilgningen på driftsbudsjettet dersom gebyrinntektene overskrider saldert budsjett. Dette gjelder bl.a. alle de største innkreverne (skatteetaten toll- og avgiftsetaten, Statens innkrevingssentral mfl.).

Rettsgebyrloven regulerer de gebyrer som påløper ved de forskjellige tiltak som settes i verk gjennom det alminnelige namsmannsapparat og domstolene. Selve tiltakene finansieres imidlertid over ordinære utgiftsbevilgninger i statsbudsjettet mens gebyrene budsjetteres og inntektsføres på et eget inntektskapittel.

2.9.2 Finansiering av kommunale innkrevingsaktiviteter

Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd), gebyrinntekter og brukerbetalinger. Skatteinntektene utgjør om lag 49 pst., rammeoverføringene om lag 23 pst., gebyrer og renteinntekter om lag 18 pst., mens øremerkede tilskudd utgjør om lag 10 pst. av kommunesektorens inntekter.

Med unntak av øremerkede statstilskudd og gebyrinntekter innenfor selvkostområdene vann, avløp og renovasjon, er det ingen føringer på hvilke inntekter som skal finansiere hvilke tjenester/oppgaver i kommunesektoren. Ordinære kreditoroppgaver finansieres i all vesentlighet av kommunens generelle inntekter, men suppleres med et gebyr ved ordinær purring og betalingsoppfordring/§4 – 18 varsel i tillegg til forsinkelsesrenter.

Innfordring av kommunale avgifter og kommunale krav/fakturering gjennomføres etter to forskjellige prosesslover for innfordringen, avhengig av om kommunen velger egeninkasso eller å sette bort innfordringen til et inkassoselskap.

Setter kommunen bort innfordringsvirksomheten reguleres innfordringen etter inkassolovens bestemmelser med dertil hørende forsinkelsesrenter og inkassosalærer som belaster skyldneren i sin helhet.

Ved kommunal egeninkasso har ikke kommunen anledning til å belaste skyldner med tungt salær slik det gjøres etter inkassolovgivningen når kravet har vært misligholdt over en viss tid. Dette medfører at kommunene ikke kan finansiere innfordringen med inntekter på samme måte som de private inkassobyråer.

Der kommunen benytter seg av egen advokat for egeninkasso kan man beregne et «lett» salær for inkassovirksomheten. Benyttes ikke advokat, er man avskåret fra å ta salær. Kommunal inkasso finansieres da av kommunenes generelle inntekter. Kommunen har ikke adgang til å beregne gebyrer for å inngå betalingsavtaler med skyldneren. Imidlertid følges tvangsfullbyrdelseslovens regler og reglene om rettsgebyr når man må via namsmyndigheten for å få utleggsstrekk eller annet utlegg for de ordinære privatrettslige kommunale kravene.

Kommunale avgifter/krav som innfordres etter skattebetalingsloven følger de samme regler som for skatt. Her påløper det kun ordinært rettsgebyr ved avholdelse av utleggsforretning, men det er ikke adgang til å ta gebyr verken ved utleggstrekk eller ved betalingsavtaler.

2.10 Bruk av informasjonsteknologi (IT)

I dette kapitlet forsøker vi å gi et oversiktsbilde over bruken av IT-systemene i innkrevingen i staten og i kommunene, samtidig som den generelle infrastrukturen som kan benyttes i forbindelse med offentlig innkreving også beskrives. Beskrivelsen bygger på Statskonsult rapport 2007:23 samt informasjon fra innkrevingsaktørene.

Systemer som benyttes i offentlig sektor, altså stat og kommune, kan deles i tre hovedgrupper:

  • Lokale fagsystemer og regnskapssystemer

  • Fellessystemer for innkrevingen

  • Felles registre som benyttes i innkrevingsprosessen.

2.10.1 Lokale fag- og regnskapssystemer i statlige virksomheter

Når det gjelder regnskapssystemer synes Agresso å være det dominerende systemet i innkrevingsarbeidet. Andre systemer som benyttes er bl.a. Formula og Oracle. Dette er standardsystemer (hyllevare) som har en varierende grad av skreddersøm og lokale tilpasninger. Regnskapssystemene brukes gjerne i kombinasjon med generelle sak/arkivsystemer (f.eks. WebSak eller Doculive), og ulike typer fagsystemer som enten er egenutviklet, eller utviklet av eksterne på oppdrag. Egenutviklede systemer kan enten basere seg på standard plattformer (eks. Lotus Notes) eller være utviklet fra grunnen av.

Fagsystemene kan være systemer for reskontro, utlånsreskontro, saksbehandlingssystem for innfordring, med kundeopplysninger og kundedialog (CRM). Slike systemer benytter seg som regel av etatsspesifikke registre. Flere av systemene innebærer også kontakt mot eksterne fellesregistre eller fellessystemer. Dette kan være systemer hos Statens innkrevingssentral 37, systemer hos inkassobyrå dersom slike benyttes av den statlige virksomheten, og systemer hos EDB Infobank.

I tillegg til fagsystemer for innkreving benyttes også systemer for analyse og rapportering (datavarehus o.l.).

Systemene driftes i stor grad lokalt, men enkelte deler kan være utkontraktert til en ekstern driftsleverandør. Utgifter til drift, utvikling og opplæring i bruk av systemer som gjelder innkreving er nært sammenvevd med utgifter som gjelder økonomi generelt, og er derfor vanskelig å skille ut. Systemene forvaltes av en IT-funksjon som i hovedsak er lagt til en administrasjonsavdeling, i andre tilfeller i en stabsfunksjon eller i en fagavdeling. Når det gjelder utveksling av informasjon mellom systemer opplyses det at grunnlaget for kravet og informasjon om debitor oversendes til eksterne aktører som man samarbeider med i innkrevingsprosessen (eks. Statens innkrevingssentral eller inkassoselskaper). Dette oversendes enten per brev, filoverføring eller direkte i sanntid.

2.10.2 Lokale fag- og regnskapssystemer i kommunal innkreving og i skatteinnkreving

Grunnlaget for faktura kommer ofte fra fag-/forsystemer. Til fakturering brukes systemer som Agresso, Unique, Vismaunique og KommFakt. Til innfordring brukes systemer som KIW (Kommunal innfordring på web), Ekko og Prokasso. På parkeringssiden nevnes Cowi. De fleste systemene er kjøpt, mange fra AS EDB.

Noen kommuner har ikke et eget innfordringssystem, men benytter heller utveksling av elektroniske dokumenter i innfordringssammenheng.

En del kommuner planlegger å ta i bruk systemer som allerede er i bruk i andre kommuner (Procasso, Ekko, Agresso versjon 5.5). Omtrent halvparten av kommunene i Statskonsults kartlegging planlegger eFaktura-løsninger eller har dette allerede. AvtaleGiro nevnes av flere som en eksisterende løsning. Det er vanskelig å skille ut særskilte IT-kostnader som gjelder innkreving. Når det gjelder omkostninger for å drifte systemene oppgir kommunene ulike tall, alt fra noen få tusen kroner til mange millioner. I tillegg brukes det også midler til å utvikle systemene.

De fleste av systemene er kjøpt av eksterne virksomheter som utvikler slike systemer og systemene driftes som oftest av kommunene selv. Samtidig er det en del kommuner som har en delt løsning der noe driftes internt og noe eksternt, avhengig av innkrevingsområde. Det er kun noen få av kommunene i kartleggingen som oppgir at de har satt ut hele driften. Dette gjelder særlig parkeringskrav og andre privatrettslige krav. IT-funksjonen i kommunene er enten lagt under økonomiavdelingen, under personal-/organisasjonsavdelingen eller i egen avdeling.

Kommunene kommuniserer særlig med trygdekontor, tingretten og namsmannen i løpet av innkrevingsprosessen. Lindorff nevnes også ofte. Kommunikasjonen skjer ved e-post, filoverføringer, telefon og telefaks. Når det gjelder utveksling av informasjon med eksterne parter nevnes NAV-trygd, tingretten og namsmannen. I tillegg oppgis skatteoppkreveren, NAV-arbeid, inkassobyråer, skyldneren og arbeidsgivere.

2.10.3 Fellessystemer for innkrevingen

2.10.3.1 Statens innkrevingssentral

Statens innkrevingssentral benytter IT i omfattende grad og har en rekke ulike systemer som til sammen understøtter sentralens innkrevingsvirksomhet. Systemene omfatter saksbehandlingssystemer, registertilgangsystem og enkelte fagsystemer for eksempelvis innkreving av bøter.

SIRI er et system for regnskap og masseproduksjon av krav, SVI er et saksbehandlingssystem for enkeltkrav og SIVERT er et system for «vask» av misligholdte krav mot ulike typer registre, den såkalte «vaskemaskinen» hos Statens innkrevingssentral. Disse systemene spiller sammen med basissystemer i Statens innkrevingssentral gjennom et integrert Web-basert grensesnitt.

SIVERT har muligheter for å hente data fra bankene, myndigheter som gir produksjonstilskudd, rettighetsorganisasjoner, VPS, registre over småbåter og motorvogner, eiendomsregistre, skipsregistrene, luftfartøyregistrene, borettslag og Brønnøysundregistrene (ulike registre). I tillegg kommer A/A-registeret og trygderegistre i NAV.

Statens innkrevingssentral har en omfattende elektronisk kommunikasjon med flere virksomheter, herunder Ergo Group (som bl.a. drifter ulike registre), Politiet, Brønnøysundregistrene, SSB, DnB, Skattedirektoratet, Statens lånekasse for utdanning, NAV-trygd med flere. For det meste foregår kommunikasjonen i sanntid over sikkert nett, mens det i noen tilfeller også drives «manuell» filoverføring.

2.10.3.2 NAVI

Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral (NAVI) innførte fra 1. januar 2006 et nytt system med felles reskontro med trygdekontorene. I tillegg har etaten egne saksbehandlingssystemer for bidragsinnkreving. Reskontro- og innkrevingssystemene er innkjøpt standard programvare med egne tilpasninger. Systemene er tett integrert med sentrale systemer i NAV-trygd, som BISYS (bidragssystemet) og BOST (Bostøtte), samt systemene for behandling av bidragsvedtak. Denne integrasjonen er nødvendig for å kunne håndtere mange-til-mange relasjonen mellom bidragsmottakere og bidragspliktige, der NAVI er motparten i innkrevingen, samtidig som de må føre regnskap mot bidragsvedtak og mottaker.

NAVI har utviklet egne systemmoduler for vask av data mot ulike typer registre, som f.eks. til gode skatt, eiendomsregistre, lysningsblad, A/A-registeret, motorvognregisteret og merverdiavgiftsregisteret (Skattedirektoratet). NAVI benytter ikke SIVERT hos Statens innkrevingssentral.

2.10.3.3 Namsmannsapparatet – SIAN

SIAN (Statens Innkreving Alminnelig Namsmannsak) er et saksbehandlerverktøy for namsmannsapparatets arbeidsoppgaver i forbindelse med den sivile rettspleien på grunnplanet (SRPG). Systemet består av tre moduler; modul for tvangssaker, modul for forliksrådssaker og modul for gjeldsordning. Systemet driftes sentralt og understøttes av Statens innkrevingssentral, som sørget for utrulling i perioden 2005 – 2007. Bruken av systemet er kritisk avhengig av tilstrekkelig kvalitet i kommunikasjonsløsningene mot de sentrale ressursene hos Statens innkrevingssentral. Dette skapte en del problemer i 1. halvdel av 2006, som nå skal være utbedret. Det vil trolig være behov for videre tilpasninger av dette systemet til arbeidsprosesser som utføres i namsmannsapparatet.

2.10.3.4 Skatteoppkreverne – SOFIE

SOFIE (Skatt, Oppfølging, Forvaltning, Innfordring og Ettersyn) er et system utviklet gjennom SKARP-prosjektet i Skattedirektoratet. Systemets oppgaver er:

  • føre regnskap med skatteinngang for alle landets kommuner

  • fordele skatteinngangen til skattekreditorene

  • saksbehandlingsstøtte, inkludert dokumentering av tiltak når betaling eller informasjon ikke foreligger til rett tid

  • informasjonsutveksling mellom skatteoppkrevere og overordnet fagmyndighet

  • informasjonsutveksling med eksterne aktører

I motsetning til standard skatteregnskap (SKR) har SOFIE et landsdekkende regnskap og en komplett reskontro, samt et integrert saksbehandlingssystem. Dette innebærer bl.a. at skatteoppkreveren får tilgang til fullstendig betalings- og innfordringshistorikk for skattyteren, også når det gjelder andre skatteoppkrevere. SOFIE gir full sporbarhet av alle transaksjoner, inkludert de som går mellom kommunevise regnskaper. Det gamle regnskapssystemet for forskuddstrekk (FLT) blir overflødig fordi SOFIE vil gi løpende oversikt over likviditetsflyten for arbeidsgivere i andre kommuner. SOFIE inneholder også funksjonalitet for debitortilpasset innkreving, og en mengde standardmaler for brev og andre skriv til skattytere og arbeidsgivere.

SOFIE er et komplekst system med reskontro og hovedbok fra Oracle Applications i sentrum og over 1000 egenutviklede programvaremoduler. Systemet gir muligheter for å kunne ta ut rapporter gjennom bruk av verktøyet Oracle Discoverer.

Alle skatteoppkreverne tar i bruk systemet i løpet av 2007, med unntak Oslo kemnerkontor som ikke vil ta systemet i bruk før 2008.

2.10.3.5 Skattefogdkontorene – MVA3

MVA3 er et tredje generasjons IT-basert system for forvaltning av merverdiavgifts krav. Systemet ble utviklet i et prosjekt som var avsluttet i 2002, med målsettinger som å bidra til riktig avgiftsinngang til staten, effektivisere forvaltningen av merverdiavgift og bedre publikumsservicen. MVA3 er et moderne og fleksibelt system, og erstatter det tidligere systemet MVA2 som var foreldet.

MVA3 skulle også understøtte kravene i statens økonomireglement, samt samsvare med merverdiavgiftsreformen som innførte generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Reformen trådte i kraft 1. juli 2001, samtidig med at MVA3 ble satt i drift. MVA3 var et viktig redskap for å kunne gjennomføre denne reformen.

MVA3 er nå i full drift og håndterer de nye gruppene av merverdiavgiftspliktige samt de ulike satsene for merverdiavgift. Systemet baserer seg i stor grad på elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver fra alle avgiftspliktige over hele landet. Dette skjer via Altinn-portalen, enten ved at den avgiftspliktiges system sender skjema til Altinn, eller at et Web-basert skjema fylles manuelt i portalen. Omsetningsoppgavene blir umiddelbart underlagt en interaktiv kontroll. Ved eventuelle feilutfyllinger mottar avsender en feilmelding som viser hvilke feil som er registrert ved utfyllingen. Oppgaven anses da ikke som avsendt. Etter at overleveringen er akseptert, oversendes omsetningsoppgaven til avgiftsmyndighetene (MVA3) for ytterligere maskinell kontroll og eventuell manuell, datastøttet behandling. De som ønsker å sende papirskjema har fremdeles anledning til dette, selv om flertallet av avgiftspliktige velger den elektroniske måten. MVA3 skal kunne håndtere begge måtene.

MVA3 inneholder utenom fastsettingsmodulen, også en regnskapsmodul og en innkrevingsmodul som brukes av skattefogdkontorene. MVA3 er dessuten tilknyttet en rekke registre.

2.10.4 Fellesregistre som benyttes i innkrevingen

Statens innkrevingssentral har etablert et system for matching av informasjon om skyldner fra ulike offentlige og private registre. Dette refereres til som «vaskemaskin». Tilsvarende funksjonalitet er også integrert i skatteregnskapssystemet SOFIE og systemet for merverdiavgift – MVA3.

Følgende fellesregistre hentes det informasjon fra:

  • Det sentrale folkeregisteret hos Ergo Group

  • Ulike registre hos Brønnøysundregistrene (Løsøreregisteret, Enhetsregisteret, Foretaksregisteret)

  • Verdipapirsentralen

  • PDMT – bøteregister

  • EDB-Infobank

  • Norsk Eiendomsinformasjon – tinglysingsregisteret (Statens kartverk)

  • Likningsdata, lønns- og trekkoppgaveregister

  • Motorvognregister

  • Norsk lysingsblad

  • Telefonkatalogen

  • CreditInform

2.10.5 Infrastrukturer som benyttes eller kan benyttes i innkrevingen

2.10.5.1 AvtaleGiro

AvtaleGiro er en tjeneste for automatisk betaling av faste regninger. Med AvtaleGiro besørger banken at regningene til kunden betales direkte fra angitt konto på forfallsdato. Brukeren (debitor) blir varslet om trekket og beløpets størrelse i god tid før betalingen gjennomføres, og kan enkelt stoppe en betaling. Varselet blir sendt på papir i form av et brev eller debitor kan velge å motta det rett i nettbanken som eFaktura. For å kunne motta varselet som eFaktura må brukeren (debitor) opprette en eFaktura-avtale i nettbanken sin. Med denne kombinasjonen av AvtaleGiro og eFaktura blir regningene fortsatt betalt automatisk på forfallsdato, men varselet med fakturadetaljene blir sendt direkte i nettbanken og lagret der. For helt papirløs betaling må kunden derfor både abonnere på AvtaleGiro og eFaktura-tjenestene. Over 82 pst. av kommunene tilbyr AvtaleGiro. På statlig nivå er det for tiden kun Statens innkrevingssentral, Husbanken og NRK som tilbyr AvtaleGiro.

2.10.5.2 Elektronisk faktura

Elektronisk faktura er et samlebegrep på flere typer teknologier. Generelt betyr dette en form for elektronisk melding som inneholder informasjon som tilsvarer den informasjonen man finner på dagens papirfakturaer, dvs. informasjon om kreditor (fakturautsteder), debitor (fakturamottaker), tjeneste/vare det skal betales for (varelinje), beløp, bankkonto til kreditor, forfallsdato, samt en del tilleggsinformasjon som bl.a. knytter sammen debitor med ytelsen som det skal betales for (f.eks. en KID).

I Norge har Bankenes betalingssentral (BBS) i samarbeid med bankene utviklet et felles system for håndtering av elektroniske faktura som utstedes til privatpersoner. Systemet kalles for eFaktura og er en infrastruktur som gjør det mulig for utstedere av faktura å produsere en elektronisk faktura som legges inn på et fakturahotell. Ut fra dette grunnlaget genereres det et betalingsoppdrag (strukturert melding) og selve betalingsoppdraget legges direkte inn i kundens nettbank(er), med varsling f.eks. via e-post om at det foreligger et betalingskrav. Kunden kan hente elektronisk faktura fra fakturahotellet for verifikasjon av kravgrunnlaget. Betalingen skjer ved at kunden bekrefter betalingsoppdraget i nettbanken. Da vil dette oppdraget som eventuelt fantes i andre nettbanker kunden har, bli fjernet. Elektroniske kopier av betalte faktura kan hentes frem gjennom funksjonaliteten i nettbanken.

Dette er en lukket infrastruktur, men integrasjon mot den kan foretas av en rekke leverandører i markedet som er godkjent/sertifisert av BBS. BBS har monopol på elektronisk faktura mot privatpersoner gjennom sin kontroll av den sentrale delen av infrastrukturen som formidler betalingsoppdrag fra kreditorene til debitorenes nettbanker.

eFaktura-tjenesten til BBS er blitt tatt i bruk av 110 kommuner og 5 statlige etater (Statens lånekasse for utdanning, Statens pensjonskasse, Toll- og avgiftsdirektoratet, Patentstyret og Husbanken) for innbetaling av enkelte typer krav.

Elektronisk faktura mellom virksomheter baserer seg på et annet teknologisk konsept, der strukturerte elektroniske meldinger utveksles mellom systemer hos henholdsvis kreditor og debitor. En slik utveksling foregår ofte gjennom såkalte formidlingssentraler, som sørger for sikker overføring av en e-faktura melding fra ende-til-ende. Det finnes en rekke slike sentraler i Norge i dag, i tillegg til at bankene gjennom BBS også tilbyr den type funksjonalitet til sine kunder. Her er det ikke gjort en tett kobling mellom faktura og betalingsoppdraget, slik det er gjort i eFaktura-løsningen i BBS. Debitor som mottar en elektronisk faktura i sitt regnskapssystem kan på grunnlag av denne generere et betalingsoppdrag som sendes til banken eller betales gjennom en bedriftsnettbank.

Utbredelsen av ulike elektroniske fakturaløsninger for virksomheter er tett knyttet sammen med standardisering av elektroniske handelsmeldinger. I Norge har det så kalte e2b-formatet vunnet terreng og blitt tatt i bruk av næringslivet i et visst omfang. Tjenesten tilbys av flere formidlingssentraler som eksempelvis AS EDB, Ergo Group og Visma. Bankene tilbyr gjennom BBS liknende tjeneste basert på den finske standarden FINVOICE.

E2b er en norsk standard som er spesielt tilpasset norsk næringslivs behov. Internasjonal standardiseringsarbeid på dette området fokuserer imidlertid på standarden UBL (Universal Business Language). Denne standarden har flere fellestrekk med e2b, men det er også ulikheter. Nordiske land samt Irland og Storbritannia har innledet et samarbeid om en såkalt standardprofil, kalt NESUBL, som danner grunnlag for flere typer handelsmeldinger, herunder e-faktura. Det vil måtte utvikles overgangsstrategier for meldinger som i dag bruker e2b-formatet og skal overføres til NESUBL.

2.10.5.3 BankAxess

BankAxess er en ny betalingstjeneste fra bankene som kan brukes ved handel på Internett. Etter hvert vil BankAxess også kunne brukes via mobiltelefon eller digital TV. Tjenesten vil bli tilgjengelig for alle som har bankkonto og BankID (felles elektronisk ID fra bankene). BankAxess en samordnet tjeneste som gjør det mulig for en kjøper (debitor) å godkjenne belastning av sin bankkonto til fordel for en selger (kreditor) med konto i annen bank. BankAxess er således et supplement til internasjonale betalingskort som Visa og MasterCard ved betaling på Internett. Godkjenning av betalinger med BankAxess skjer ved bruk av BankID. Bruk av BankAxess forutsetter derfor at betaleren har fått en BankID fra sin bank. Per i dag er det ca. 740 000 slike ID i bruk i Norge. Terra-gruppen, Sparebank-1 gruppen og DnB NOR er blant bankene som tilbyr BankID. Banker som vil tilby BankAxess er DnBNOR, Nordea og Sparebank-1 gruppen.

2.10.5.4 Altinn

Altinn er den felles elektroniske portalen på Internett for kommunikasjon mellom statlige etater og næringslivet. På www.altinn.no finner man bl.a. elektroniske skjemaer for merverdiavgift, statistikk, selvangivelse og årsregnskap. Altinn kan benyttes av næringsdrivende, revisorer og regnskapsførere samt privatpersoner for å finne, fylle ut og levere skjemaer til statlige etater. Siden oppstarten har mer enn tolv millioner skjema blitt levert gjennom Altinn.

Altinn tilbyr også arkiv over egne innsendte skjemaer. For næringsdrivende eller revisjons-/ regnskapsfirma tilbys også direkte utfylling fra regnskaps- og årsoppgjørsprogrammer, med elektronisk overføring av strukturerte meldinger direkte til Altinns sentrale systemer.

Etater som tilbyr skjema for næringsdrivende på Altinn i dag er: Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå, Brønnøysundregistrene, Konkurransetilsynet, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Norges Bank, Kredittilsynet, Økokrim, Patentstyret, Lotteri- og stiftelsestilsynet, arbeids- og velferdsetaten (NAV), Statens landbruksforvaltning. I tillegg tilbyr følgende etater skjema for innbyggere: Skatteetaten, Lånekassen, Brønnøysundregistrene, Husbanken og Patentstyret.

2.10.5.5 MinSide

MinSide er en offentlig nettportal med ulike kommunale og statlige tjenester. Hensikten med MinSide er å tilby enkel og brukervennlig innfallsport til offentlige tjenester på Internett. 10 statlige etater og 50 kommuner har tjenester tilgjengelig gjennom MinSide per 2007.

MinSide gir en felles inngang til et utvalg av offentlige elektroniske tjenester, mulighet for enkel dialog med det offentlige (en meldingsboks), samt oversikt over informasjon som er registrert om en innbygger i ulike offentlige registre. Brukeren kan bl.a. bytte fastlege, melde flytting, få oversikt over studielånet og hente elektroniske brev hos Lånekassen, bestille helsetrygdkort, samt se hvilke kjøretøy og eiendommer som er registrert på vedkommende.

MinSide ble lansert 18. desember 2006 og har nå over 200 000 unike brukere. Det langsiktige målet er at alle relevante statlige og kommunale elektroniske tjenester skal bli tilgjengelige gjennom MinSide. Norge.no er ansvarlig for MinSide og skal fra 1. januar 2008 inngå i det nye direktoratet for forvaltning og IKT som skal etableres under Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

2.11 Regulering

Det vil i dette avsnittet gis en overordnet gjennomgang av det regelverket som regulerer den offentlige innkrevingsaktiviteten, de mest sentrale reglene som gjelder for innkreving av pengekrav generelt, og hvilke særregler som gjelder for visse offentlige krav. Som følge av utvalgets avgrensning mot fastsettelse, vil hjemmelsgrunnlaget for fastsettelsen av kravene ikke bli gjennomgått. Det aktuelle regelverket er omfattende, og berører en rekke viktige, og kompliserte juridiske problemstillinger.

Innkreving er regulert av en rekke alminnelige lover som for eksempel finansavtaleloven, konkurs- og dekningsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, konkursloven, dekningsloven og inkassoloven. De rettslige rammene for innkreving av offentlige pengekrav er i utgangspunktet de samme som ved innkreving av pengekrav som tilkommer private aktører. Det gjelder imidlertid visse særregler for mange av de offentlige kravene nedfelt i særlover slik som bidragsinnkrevingsloven, utdanningsstøtteloven, merverdiavgiftsloven, arveavgiftsloven og skattebetalingsloven.

For eksempel har utdanningsstøtteloven særlige regler om hvordan studielån skal tilbakebetales, renteregler og vilkår for ettergivelse, og dette setter begrensninger på hvordan Statens lånekasse skal utføre sin rolle som kreditor. Loven gir også regler for når kravene skal overføres Statens innkrevingssentral. Sammen med det alminnelige innkrevingsregelverket angir disse særlovene de rettslige rammene for hvordan innkreving av offentlige krav skal gjennomføres.

Hovedloven for betaling og innkreving av skatter og avgifter er lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven). Skattebetalingsloven inneholder blant annet regler om betaling, forfall, renter, motregning og tvangsfullbyrdelse. Loven kommer også til anvendelse på trygdeavgift, arbeidsgiveravgift, artistskatt, petroleumsskatt og skatt til Svalbard fastsatt ved ligningen, hvis ikke annet er særskilt bestemt. Ny skattebetalingslov er utarbeidet, og vil tre i kraft for merverdiavgift og en rekke andre avgifter fra 1. januar 2008. For skattekrav vil loven tre i kraft på et senere tidspunkt, p.t. uavklart.

Ettersom offentlige krav i mange tilfeller er særregulert som beskrivelsen over viser, er det et fragmentert og uoversiktlig regelverk som regulerer all offentlig innkreving. Offentlige krav behandles derimot etter samme regler og på samme måte som private krav når det gjelder tvangsfullbyrdelse, konkurs, gjeldsordning m.v. Ulikhetene foreligger først og fremst på forfall, motregningsadgangen, renteberegningen og mulighetene til å inngå betalingsavtale eller på annen måte lempe kravet. Videre finnes det fellesregler for alle statlige virksomheter i punkt 5.4.3 i Bestemmelser om økonomistyring i staten. Der oppstilles det noen minstekrav til innkreving av statlige inntekter 38. Disse er felles for alle som krever inn på vegne av staten, og innebærer blant annet at alle virksomheter som har inntekter skal ha rutiner for innkreving. Videre settes det krav om at rutinene skal beskrive hvordan innfordringstiltak skal brukes. Det settes ingen krav til hvordan og i hvilken rekkefølge tiltakene skal brukes, og tiltaksbruken vil derfor kunne variere fra aktør til aktør og fra krav til krav.

Tiltak som kan iverksettes for å gjennomføre innkreving av krav, kan deles inn i enkeltforfølgningstiltak og fellesforfølgningstiltak. Som tidligere nevnt er denne inndelingen basert på at tiltak i første kategori kun omfatter den ene kreditors krav, mens tiltak i siste kategori innebærer at alle skyldners kreditorer inngår i tiltaket og behandles på samme måte; med de unntak som er fastsatt i dekningsloven. Enkeltforfølgning finner sted når den enkelte kreditor selv, eller med bistand fra en inkassator og/eller namsmann, foretar utenrettslig og rettslig innkreving av kravet. Enkeltforfølgningskrav vil for eksempel være utleggstrekk, utleggspant og tvangsrealisering.

Enkeltforfølgningen kan starte når pengekravet er misligholdt og den kan avsluttes på en rekke måter:

  • Debitor gjør opp kravet (med tillegg av eventuelle innkrevingskostnader og forsinkelsesrenter) underveis i enkeltforfølgningen

  • Kreditor og debitor inngår en betalingsavtale underveis i innkrevingen

  • Innkrevingen gjennomføres i tråd med tvangsfullbyrdelseslovens system, slik at kreditor med namsmannens hjelp får sikret kravet og senere får oppgjør etter tvangssalg av et formuesgode tilhørende debitor, alternativt utleggstrekk

  • Enkeltforfølgningen går over i en fellesforfølgning

Med fellesforfølgning menes situasjonen der kreditorene i fellesskap krever inn sine krav fra debitor. Fellesforfølgning kan bestå av gjeldsforhandling og konkursbehandling. Gjeldsforhandling kan enten bestå i en utenrettslig/privat forhandling, hvoretter debitor inngår en betalingsavtale med alle eller noen av sine kreditorer, eller en gjeldsforhandling i regi av tingretten etter reglene i konkursloven 39. Gjeldsforhandling etter konkursloven kan munne ut i en frivillig gjeldsordning, eller i en tvangsakkord. Mislykkes gjeldsforhandlingen etter konkursloven, skal retten åpne konkurs i debitors bo. Konkurs kan også åpnes uten forutgående gjeldsforhandling. En konkurs kan avsluttes på flere måter:

  • Debitors formuesgoder (med unntak av beslagsfriemidler) realiseres, og fordeles blant kreditorene etter dekningslovens prioritetsregler 40.

  • Bobehandlingen innstilles fordi det ikke finnes midler i boet til å dekke omkostningene ved bobehandling 41. Kreditorer uten sikkerhetsrett vil da ikke få noen dekning 42.

  • Bobehandlingen innstilles og boet tilbakeleveres til debitor fordi alle kreditorer som har meldt krav i boet har fått dekning, eller samtykker til det 43.

Etter en konkurs vil debitor fortsatt hefte for den gjelden som ikke dekkes av utbetalt dividende fra konkursboet 44. Hvis debitor er et aksjeselskap eller annen innretning med begrenset ansvar, vil dette imidlertid ikke gi noen praktiske konsekvenser. Med unntak for tilfellene der boet tilbakeleveres til debitor, vil et selskap med begrenset ansvar bli oppløst etter en konkurs.

Skyldner kan ved stor gjeldsbelastning søke om gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. Dersom en slik gjeldsordning innvilges vil det si at alle kreditorenes krav omfattes.

Reglene i tvangsfullbyrdelsesloven og konkursloven er strenge og stiller høye krav til hvordan innfordringen kan gjennomføres og på hvilket tidspunkt. Dekningsloven setter videre grenser for hva som kan benyttes til dekning av kravet. Dette viser at regelverket setter beskrankninger for hvordan kreditorene og sær/namsmennene gjennomfører innfordringen og er blant annet begrunnet i ivaretakelse av skyldnerens rettssikkerhet.

2.12 Pågående prosesser

2.12.1 Reorganisering av skatteetaten

I 2008 starter en omfattende reorganisering av skatteetaten. Etaten endres fra tre til to myndighetsnivåer med Skattedirektoratet sentralt og fem regioner med hvert sitt skattekontor. Dette skattekontoret vil bestå av flere kontorenheter under en felles regionledelse.

Alle skattekontorene får riksdekkende vedtaksmyndighet. Dette muliggjør økt arbeidsdeling mellom kontor, dvs. spesialisering, samling av oppgaver og etablering av flere landsdekkende funksjoner. Videre skal alle kontorenhetene ha skrankefunksjoner som bistår publikum på hele etatens område; skatt, folketrygdavgift, merverdiavgift, arveavgift og folkeregistrering. Det skal etableres service- og informasjonssentre i regionene. Fastsetting og innkrevingsfunksjonen samles under felles regionledelse, men innkrevingsfunksjonen vil fortsatt opprettholdes som et eget oppgaveområde.

Den nye organiseringen gir mulighet for en mer fleksibel arbeidsfordeling og utjevning av arbeidsbelastningen ved at oppgaver flyttes fra Oslo og Akershus til Nord-Norge og Midt-Norge. I tillegg vil enkelte kontorenheter få tildelt landsdekkende, spesialiserte oppgaver. Ny organisering vil gi sterke og kompetente fagmiljø med bredde- og spisskompetanse.

Oversikt over regionene og ledelsen:

  • Skattekontoret Nord-Norge for Finnmark, Troms og Nordland. Regionledelsen i Tromsø.

  • Skattekontoret Midt-Norge for Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal. Regionledelsen i Trondheim.

  • Skattekontoret Vestlandet for Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland. Regionledelsen i Bergen.

  • Skattekontoret Sør-Østlandet for Vest-Agder, Aust-Agder, Telemark, Vestfold og Buskerud. Regionledelsen i Skien.

  • Skattekontoret Østlandet for Oslo, Akershus, Østfold, Hedmark og Oppland. Regionledelsen i Oslo.

Mange av fylkeshovedstedene som ikke tildeles regionledelse vil få landsdekkende og regionale spesialoppgaver. Slike oppgavetildelinger vil kunne gi tilnærmet like mange årsverk som disse skattekontorene ville fått ved regionsledelse.

Reorganiseringen har noen interessante aspekter sett i forhold til utvalgets mandat:

  • Samle fylkesskattekontor, skattefogdkontor og likningskontor til én enhet, skattekontoret.

    Sentrale begrunnelser:

    • Hensynet til brukerne (service, kvalitet, likebehandling og effektivitet)

    • Forenkling

    • Samfunnsøkonomisk lønnsomt

  • Samle fastsettings- og innkrevingsfunksjonen under en felles regionsjef.

    Sentrale begrunnelser:

    • Tettere koordinering og informasjonsutveksling

    • Innsparing på administrative ressurser

  • Veiledningsfunksjonene overfor publikum (telefon, Internett, e-post) samles i egne Service og informasjonssentre i flere deler av landet.

    Sentrale begrunnelser:

    • Reduserer sårbarheten

    • Øker kvalitet i tjenesten

2.12.2 Utleggsregister

Utvidet registrering av utleggsforretninger og samordning av utleggstrekk ble foreslått i Ot.prp. nr. 66 (2004 – 2005) for å bedre samordningen av utleggstrekk fra organ som utøver nams- eller særnamsmyndighet.

Utleggsforretninger holdt av alminnelig namsmann og Statens innkrevingssentral registreres fra 1. januar 2007 og vises i deres felles systemer. Disse vil altså kunne få en oversikt over hverandres utleggstrekk og andre innfordringstiltak. For øvrige namsmyndigheter må Statens innkrevingssentral først utvikle en egen database for registrering av slike forretninger. Det vil ta noe tid før denne databasen er på plass, men oppdragsbrev er sendt Statens innkrevingssentral og Løsøreregistrene.

Skattedirektoratet er i dialog med Statens innkrevingssentral om det videre arbeidet med etablering av en registreringsbase og videreutvikling av merverdiavgiftsystemet og SOFIE. De eksisterende systemer skal kunne kommunisere med den nye basen hos Statens innkrevingssentral.

2.12.3 Overføring av krav til Statens innkrevingssentral

En arbeidsgruppe i Skattedirektoratet har påbegynt det videre arbeidet med restkravsinnfordring av bestemte merverdiavgiftskrav. Formålet er å se om restkrav kan overføres til Statens innkrevingssentral som overtar innkrevingsansvaret for disse typer krav. I oktober 2006 ble Statens innkrevingssentral bedt om sitt syn på egen kompetanse til å opptre som særnamsmann for slike merverdiavgiftskrav. Når svar er mottatt, vil endelig konklusjon for prøveprosjektet utarbeides med forslag til nødvendige regelendringer 45.

2.12.4 System for debitortilpasset innfordring

Skattedirektoratet er i ferd med å implementere et system for debitortilpasset innfordring hos alle skatteoppkrevere. Systemet bygger på metoden debitororientert innfordring som rangerer debitorene etter sannsynligheten for at de vil innfri kravet, uten ensidig å fokusere på kravets størrelse. Ved hjelp av statistiske analyser har direktoratet identifisert hvilke kjennetegn som betyr mest for å forutse betaling, og hvor mye hvert enkelt kjennetegn skal vektlegges. Ved å bruke skattyters betalingshistorikk mer systematisk, vil skatteoppkrevere lettere finne det mest hensiktsmessige innfordringstiltak for å få dekket kravet. Systemet er til stor hjelp særlig i startfasen av innkrevingsløpet.

Foreløpig er systemet kun utviklet til bruk ved innfordring av restskattekrav. Det er imidlertid planer om å utvikle systemet slik at det også kan brukes til innfordring av merverdiavgiftskrav.

Resultatet av analysene direktoratet har utført, er at systemet foretar en objektiv rangering av debitormassen, basert på en systematisk gjennomgang av samtlige opplysninger som er tilgjengelig om skattyter. Rangeringen gjør det i følge direktoratet mulig å drive en bevisst, objektiv forskjellsbehandling av debitorene. Ved å gruppere debitorer med relativt like karakteristika i samme segment kan de behandles tilnærmelsesvis likt og det er mulig å forutse riktig tiltaksrekkefølge og når tiltak bør iverksettes. Pilotordninger i bruk på Bergen og Oslo kemnerkontor har gjort det mulig for eksempel å bli mer restriktive med bruken av betalingsavtaler for skattytere som har en høy sannsynlighet for å betale. Dette er skattytere som har midler til å gjøre opp for seg, men som trenger å bli minnet på at skattegjeld har prioritet foran de fleste andre forpliktelser, som huslån og telefonregninger etc. Påminnelsen er som regel nok til å få dem til å betale restskattkravet. Skattedirektoratet har som målsetning å gjøre systemet tilgjengelig i SOFIE for alle skatteoppkreverne.

2.12.5 Ny skattebetalingslov

Det var etter Finansdepartementets syn et sterkt behov for å gjøre regelverket mer oversiktlig og brukervennlig gjennom en teknisk og systematisk revisjon av betalings- og innkrevingsreglene for skatter og avgifter. Ny lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav trer i kraft 1. januar 2008, med unntak av for skattekrav som den ikke vil tre i kraft for før tidligst 1. januar 2009. Loven fører til at regelverket om betaling og innkreving av skatt og avgift samles i én lov. Hovedformålet med den nye loven er å øke tilgjengeligheten for brukerne gjennom et helhetlig, systematisk og oversiktlig regelverk. Den nye skattebetalingsloven vil erstatte lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven). I tillegg vil den nye loven erstatte en rekke regler om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i annet regelverk, blant annet merverdiavgiftsloven, tolloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, arveavgiftsloven, svalbardskatteloven og artistskatteloven. Som et neste ledd i den tekniske revisjonen, tar departementet sikte på å samle alle forskrifter om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i en samleforskrift til den foreslåtte loven.

Ny skattebetalingslov vil først og fremst regulere betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav til staten. Det vil si de skatter og avgifter som Stortinget, med hjemmel i Grunnloven § 75 a, vedtar hver høst i tilknytning til neste års statsbudsjett. Loven vil også regulere formues- og inntektsskatt til kommunene og fylkeskommunene og avgiftene til folketrygden. Det faglige ansvaret for regelverket for disse kravene hører under Finansdepartementet.

Finansdepartementet har også regelverksansvaret for eiendomsskatten, som utskrives av kommunene og innkreves av de kommunale skatteoppkreverne. Kommunenes selvbestemmelse over eiendomsskatten medfører at mange av bestemmelsene i den nye skattebetalingsloven ikke vil passe, og eiendomsskatten omfattes ikke direkte av loven. Departementet ønsker imidlertid å videreføre ordningen med at skatteoppkreverne kan benytte sin myndighet som særnamsmann til innkreving av eiendomsskatten. Departementet anså det heller ikke naturlig at kommunale avgifter og gebyrer, som for eksempel kommunale vann- og kloakkavgifter og feieavgift, ble omfattet av den nye loven. Mange av hjemmelslovene for disse avgiftene henviser imidlertid i dag til skattebetalingslovens innkrevingsregler. Disse henvisningene vil videreføres.

Skattefogdkontorene innkrever også enkelte mindre offentligrettslige krav etter reglene om tvangsinnfordring i skattebetalingsloven. Dette gjelder blant annet sakskostnader i sivile saker og tvangsmulkt etter forurensningsloven og arbeidsmiljøloven. Departementet legger til grunn at skattefogdkontorenes myndighet som særnamsmann for disse kravene skal videreføres som i dag, selv om disse kravene ikke vil være direkte omfattet av den nye skattebetalingsloven.

En rekke offentlige krav som hører under andre fagdepartementer enn Finansdepartementet, innkreves av Statens innkrevingssentral. Disse kravene er så forskjellige fra skatte- og avgiftskravene at de etter departementets vurdering ikke er omfattet direkte av den nye skattebetalingsloven. Fra og med 2002 har Statens innkrevingssentral imidlertid bistått Toll- og avgiftsetaten med tvangsinnfordring av årsavgift på motorvogn. Årsavgiften er omfattet av skattebetalingsloven, og loven inneholder derfor en bestemmelse som åpner for at departementet i forskrift kan bestemme at Statens innkrevingssentral skal kunne bistå ved å innkreve enkelte skatte- og avgiftskrav. Krav av privatrettslig art faller helt utenfor lovens virkeområde. Dette gjelder selv om kravene innkreves av skatteoppkreverne, skattefogdkontorene eller tollregionene. Som eksempel på slike krav kan nevnes batterigebyr, som etter avtale mellom Batteriretur AS og Toll- og avgiftsdirektoratet innkreves av tollregionene. Likeledes innkrever tollregionene miljøgebyr på elektriske og elektroniske produkter etter avtale med Hvitevareretur AS.

Fotnoter

1.

Jf. dekningsloven §§ 9-3 nr. 4 og 9-4.

2.

Jf. skattebetalingsloven § 32.

3.

Jf. bidragsinnkrevingsloven § 14.

4.

Målt gjennom et utvalg av anslåtte inntekter i statsbudsjettet for 2006 jf. tabell 1.3 Artsgruppering av statsbudsjettet, St. prp. nr. 1 2006-2007, Gul bok, s. 14-15.

5.

Jf. Skatteetatens årsrapport 2006.

6.

Jf. Toll- og avgiftsetatens årsmelding 2006.

7.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

8.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

9.

Jf. St.prp. nr.1 (2005-2006).

10.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

11.

Jf. Tall fra Skattedirektoratet.

12.

Jf. Tall fra Skattedirektoratet.

13.

Jf. Tall fra Skattedirektoratet.

14.

Figur fra Senter for statlig økonomistyring.

15.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

16.

Figur fra Senter for statlig økonomistyring.

17.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

18.

Tallet er lavt fordi store deler av offentlige krav betales inn gjennom forskuddsordningen og egendeklarasjonsordninger. I slike ordninger vil ikke kravene skrives og sendes ut, selv om det ofte gis informasjon om KID.

19.

Tallet omfatter i underkant av 400 skatteoppkrevere, 18 skattefogder, SI, NAVI og i overkant av 350 ordinære namsmenn.

20.

Jf. Skatteetatens årsrapport 2006.

21.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

22.

Petroleumsskatten kommer i tillegg til dette.

23.

Jf. NOU 2004:12, side 65.

24.

Jf. St.prp. nr 1(2005-2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

25.

Jf. NOU 2004:12, side 43.

26.

Kilde: Senter for statlige økonomistyring.

27.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

28.

Jf. Årsmelding 2006.

29.

Jf. Årsmelding 2006.

30.

Årsrapport 2006.

31.

Kilde: Senter for statlig økonomistyring.

32.

Lov av 1. mars 1946 nr 3 om Den Norske Stats Husbank.

33.

Jf. St.meld. nr. 42 (2004-2005).

34.

Tvangsgrunnlag kan f. eks. være en dom som fastslår kravet eller et gjeldsbrev hvor skyldneren har vedtatt at kravet kan drives inn uten søksmål. Utlegg skjer ved en utleggsforretning hvor namsmannen beslutter hvilke gjenstander det skal ta utlegg i.

35.

Jf. Statskonsult rapport 2007:23. Se vedlegg 3.

36.

Jf. Punkt 2.7, tabell 2.5.

37.

Se punkt 2.10.3 Fellessystemer for innkrevingen.

38.

Virksomheten skal ha rutiner for oppfølging av krav som ikke betales ved forfall. Slike rutiner kan inneholde følgende hovedaktiviteter: Purring på kravene, sikring av krav gjennom utlegg og realisering av pant. Innkrevingen må fortsette så lenge det er mulighet for at kravet kan dekkes, helt eller delvis. Det må blant annet vurderes om det finnes egnede formuesgoder som det kan tas utlegg i, mulighet for utleggstrekk i lønn eller motregning i debitors krav mot staten. Videre må det vurderes om debitors bo bør begjæres konkurs.

39.

Lov om gjeldsforhandling og konkurs, av 8. juni 1984 nr. 58.

40.

Lov om fordringshavernes dekningsrett, av 8. juni 1984 nr. 59, kapittel 9.

41.

Konkursloven § 135.

42.

Dette gjelder også offentlige krav uten pantsikkerhet. Lønnskrav dekket av statens lønnsgarantiordning, kommer i en annen stilling.

43.

Konkursloven § 136.

44.

Dekningsloven § 6-6.

45.

Jf. Skatteetatens årsrapport 2006.

Til dokumentets forside