4 Innkreving i Danmark og Sverige

4.1 Innledning

Utvalget har etter mandatets anvisning fått gjennomført en kartlegging av organisering av innkrevingsvirksomheten i andre land. Utvalget valgte å se hen til Sverige og Danmark ettersom de nylig har gjennomgått omorganiseringer på dette området. Statskonsult fikk ansvaret for å gjennomføre kartleggingen og leverte denne i 2006 1. Dette innebærer at endringer i organiseringen etter 2006 ikke beskrives i denne rapporten. Utvalget har heller ikke hatt anledning til å foreta fullstendige oppdateringer av effektene ved omorganiseringene i de to landene. Utvalget har i forbindelse med den danske Rigsrevisionens rapport fra 2006 om reorganiseringen i Danmark fått oversendt Skatteministeriets kommentarer til tallgrunnlaget ved overgangen til ny organisasjon og den siste kvartalsrapporten for 2. kvartal 2007 til Folketingets skatteutvalg 2, hvilket er referert i punkt 4.2.3.2 nedenfor.

4.2 Danmark

4.2.1 Bakgrunn

Danmark startet en omfattende reform på skatte- og innkrevingsområdet i 2005. Regjeringen Fogh Rasmussen I og II hadde som målsetting å oppnå en mer ensartet, profesjonell og effektiv innfordring av offentlige krav og iverksatte en omlegging av hele innfordringsområdet. Med virkning fra 1. november 2005 ble ansvaret for innfordringen lagt til en ny virksomhet underlagt Skatteministeriet; Restanseinndrivelsesmyndigheten (RIM). Denne myndigheten ivaretar all innkreving av restanser som tidligere ble innkrevd av kommuner, politiet, domstolene, Økonomistyrelsen, ToldSkat og inndrivelsesmyndigheten under ToldSkat. Reformen dreide seg først og fremst om krav i innfordringsfasen, ikke den ordinære innbetalingsfasen.

Endringene i den danske innfordringsvirksomheten kom som et resultat av en rekke undersøkelser og kartlegginger foretatt av den danske Rigsrevisionen og ulike tverrdepartementale utvalg som gikk gjennom den offentlige innkrevingen og innfordringsvirksomheten. Videre må reformen ses i sammenheng med kommunalreformen/strukturreformen Under oppsummeres hovedfunn fra noen av disse undersøkelsene. For en nærmere gjennomgang, vises det til Statskonsults kartlegging av Sverige og Danmark.I november 2002 ble det nedsatt et offentlig utvalg (Forenklingsutvalget) som skulle se på mulighetene for å forenkle den offentlige innfordringen av restanser i Danmark og primært vurdere lovgivningen på området. Utvalget avla rapport i mars 2004 3. Dette utvalget pekte på at innfordringen både overfor privatpersoner og virksomheter var spredt på en rekke forskjellige myndigheter. Dette medførte at personer eller virksomheter med betalingsproblemer ble kontaktet av flere myndigheter, dersom de hadde mer enn én utestående fordring til det offentlige. Utvalget anbefalte å statliggjøre skatteforvaltningen og samle den offentlige innfordringen i én virksomhet.

I en redegjørelse fra Rigsrevisionen for Folketinget i august 2003 ble det understreket at innkrevingen av statens restanser var kjennetegnet av en kompleks lovgivning og mange typer restanser som skulle behandles forskjellig 4. Rigsrevisionens undersøkelse viste at det var mulig å effektivisere innfordringen på en rekke områder. Områdene som Rigsrevisionen trakk frem i så måte var:

• Lovgivning

• Overordnet koordinering og samarbeid

• Forebygging

• Innkrevingsprosessen

• Bruk av IT-systemer

Undersøkelsen viste at det var store forskjeller mellom myndighetene når det gjaldt ressursbruk på restansemasse og antall skyldnere. Et annet problem som ble trukket frem i den danske innfordringen, var at ansvaret for lovgivningen lå til flere departement, noe som kunne føre til en risiko for manglende koordinering av lovgivningen. Det ble vist til at lovgrunnlaget var komplekst og at det var muligheter for forenklinger.

Rigsrevisionen mente videre at innfordringen i Danmark kunne styrkes ved bedre koordinering og samarbeid mellom de statlige virksomhetene, blant annet om en felles strategi for området, samt ved å lage noen felles prinsipper for en effektiv innfordring. Deres undersøkelse viste videre at myndighetene kun samarbeidet på ad hoc basis om den enkelte skyldner. Rigsrevisionen pekte på at det var behov for mer systematisk samarbeid mellom myndighetene med sikte på koordinert saksbehandling. Behovet for faglige fora på tvers av myndighetene for å utveksle erfaringer på området, ble også trukket frem som et hensiktsmessig samordningsvirkemiddel.

Rigsrevisionen så på om IT-systemene som ble brukt i innfordringen fremmet en enkel og effektiv saksbehandling. Undersøkelsen viste at en modernisering av enkelte myndigheters IT-systemer, økt maskinell behandling, samt en ytterligere digitalisering ville kunne gi effektiviseringsgevinster. Forenklingsutvalget pekte på at det i alt ble brukt 11 IT systemer i innfordringen. Det var et betydelig overlapp mellom systemene på et overordnet nivå, noe som innebar at systemene understøttet relativt like arbeidsprosesser. De samlede IT-driftsutgifter til restanseoppgaver ble beregnet til 33 millioner kr. Flere av systemene var foreldet og hadde behov for modernisering i løpet av få år.

4.2.2 Gjennomføringen av reformen

Første skritt i prosessen har vært en organisatorisk samling av hele restanseinnkrevingsapparatet i én ny felles restansemyndighet under Skatteministeriet.

Neste ledd i prosessen, har vært en forenkling og harmonisering av reglene for tvangsinnfordring av gjeld til det offentlige for å oppnå bedre effektivitet og ensartethet. I 2007 tas det sikte på at det skal være etablert én restanseinnkrevingsmyndighet, ett felles regelgrunnlag og ett felles innkrevingssystem i Danmark.

Den samlede og overordnede målsettingen for innkrevingsområdet oppgis å være:

• Etablere felles praksis og regelgrunnlag for innkrevingen av restanser og dermed styrke borgernes rettssikkerhet.

• Betydelig reduksjon i dobbeltarbeidet ved å koordinere restanseinnkrevingen

• Ledelsesmessig fokus på oppgaven slik at de mest effektive innkrevingsvirkemidlene brukes.

• Forbedret styring og prioritering av restanseinnkrevingen mot de områdene hvor betalingsevnen er mest sannsynlig/størst.

• Betydelige administrative forbedringer.

Som en oppsummering har danskene lagt opp til følgende sentrale grep for å samordne og effektivisere innfordringen av offentlige restanser:

• Samle innfordringen i en ny organisatorisk enhet; Restanseinnkrevingsmyndigheten.

• Harmonisere og forenkle lover og forskrifter som ligger til grunn for innfordringen.

• Legge til rette for mer maskinell saksbehandling (utvikle et nytt felles IT-system som understøtter en effektiv innfordring).

4.2.3 Organiseringen av innfordringen

Den 1. november 2005 ble skatteoppkrevingen i Danmark omorganisert til en enhetsorganisasjon. Den nye enhetsorganisasjonen heter SKAT og er en myndighet underlagt Skatteministeriet. Enheten står for all fastsetting, innkreving av skatt, toll og avgifter. SKAT består av et sentralt kontor, 30 regionalt plasserte skattesentra, samt to informasjons- og serviceenheter.

Ansvaret for innfordringen er lagt til Restanseinndrivelsesmyndigheten (RIM) som foreløpig består av en egen avdeling i SKAT sentralt, det gamle Inddrivelsescenteret og personer/enheter av de 30 skattesentrene.

Det henvises til Statskonsults rapport for nærmere beskrivelse av hvordan innfordringsapparatet (RIM) etter reformen nå er organisert i Danmark 5. Se også her for nærmere beskrivelse av hvilke oppgaver som henholdsvis fordringshaver og RIM ivaretar.

4.2.3.1 Grenseflaten mellom fordringshaver og RIM

RIM overdrar fordringen først når fordringshaver har brukt opp sine muligheter for å få inn midlene. Det vil si når skyldner ikke overholder betalingsfristen eller misligholder en betalingsavtale i rater på tross av purringer. En betingelse for å overdra fordringen til RIM, er at skyldner underrettes om dette av fordringshaver (for eksempel ved siste purring). Når særlige forhold taler for det, kan fordringene overdras til RIM på et tidligere tidspunkt. Dette kan for eksempel være hensiktsmessig dersom det kommer nye krav om barnebidrag i situasjoner der en eller flere andre fordringer allerede er overført til RIM. Skyldner og fordringshaver vil i slike tilfeller kunne være interessert i en ordning hvor alle krav, også fremtidige, inngår i betalingsavtalen.

4.2.3.2 Status per andre kvartal 2007

Den danske Rigsrevisionen har pekt på at det etter omorganiseringen har vært en nedgang i måloppfyllelse og aktivitet vedrørende kontroll og service, likning samt innkreving 6. Rigsrevisionen pekte blant annet på at de samlede restanser steg fra 14,8 milliarder kr til 22,7 milliarder kr etter fusjonen og videre peker de på at siden kommunale og politiets restanser er kommet til, utgjør restansene ca. 1,7 milliarder kr. Skatteministeriet har kommentert disse tallene i den danske skatteministerens redegjørelse til Folketingets skatteutvalg, som viser at stigningen i restanser ikke er et uttrykk for at gjelden til det offentlige samlet sett er steget 7. Overføringen av kravene til SKAT er, utover at rentene har kommet med, hovedforklaringen på at den samlede restansen er 5 milliarder kr større etter fusjonen.

4.2.4 Lovgrunnlaget

Følgende lover er sentrale i innkrevingen i Danmark 8:

• Oppkrevingslov

• Rettspleielov

• Lov om bekendtgørelse

4.2.5 Prioritering av krav

Når det gjelder prioritering av krav gjelder følgende inndeling:

• Merverdiavgift/skattekrav

• Barnebidrag

• Øvrige krav

Selv om det ikke er en prioritering utover dette, ser en likevel på konsekvenser for skyldner ved manglende betaling av kravet. Det som er mest «byrdefullt» for skyldner skal betales først. Skyldner skal ha innflytelse på hvilke krav som skal betales først.

Når skyldner har flere krav gjelder i utgangspunktet FIFO-prinsippet; «First in first out».

Det legges i liten grad opp til en differensiering av kravtyper i den forstand at det skal tas spesielle hensyn til ulike typer krav i saksbehandlingen; det vil si at «en krone er en krone».

Etablering av en sammenhengende håndtering av alle krav i forhold til den enkelte borger eller virksomhet, er en utfordring på grunn av den manglende sammenhengen mellom de midlertidige IT-systemer, som frem til slutten av 2007 understøtter innfordringen.

4.2.6 NemKonto og borgerkonto

I 2005 fikk alle borgere i Danmark to egne konti for transaksjoner med det offentlige; NemKonto og borgerkonto. Gjennom NemKonto-systemet overfører det offentlige utbetalinger til privatpersoner og virksomheter. Penger fra det offentlige blir nå automatisk overført til denne kontoen, for eksempel barnebidrag, restskatt, pensjoner og lønn (dersom personen er ansatt i det offentlige). Alle offentlige myndigheter, både staten, fylket og kommunene skal bruke NemKonto når de skal utbetale penger. Vanligvis blir en av personens eksisterende konti definert som NemKonto. Det er kun bruker og banken som har adgang til å se hele kontoen. På sikt ønsker en at staten skal kunne trekke på denne kontoen ved utestående gjeld til det offentlige. Enhver borger i Danmark har i tillegg til NemKonto en borgerkonto som inneholder opplysninger om kommunale krav. Her kan borgeren betale direkte med betalingskort eller via nettbank. På borgerkontoen kan det også søkes om betalingsavtaler.

4.2.7 Skattekonto for virksomheter

Den 26. mars 2006 la skatteministeren i Danmark frem et lovforslag om endring av blant annet oppkrevingsloven og selskapsskatteloven – der oppkreving via én skattekonto behandles 9. Regjeringen foreslår her at all innkreving for danske virksomheter utelukkende vil skje via én skattekonto. (Fysiske personers inn- og utbetalinger til/fra toll- og skatteforvaltningen vil ikkefølge skattekontokonseptet.) Lovforslaget innebar at innkreving av alle inn- og utbetalinger av skatter og avgifter fra og til virksomhetene, skal skje etter et saldoprinsipp. Virksomhetenes krav på utbetalinger fra SKAT, vil da automatisk motregnes i SKATs krav på innbetalinger fra dem. Etableringen av skattekontoen forventes å lette innkrevingen for både virksomhetene og toll- og skatteforvaltningen, samt å gi virksomhetene mulighet via online-adgang til skattekontoen å sjekke om de skylder beløp eller har beløp til gode.

Virksomhetene vil som ledd i skattekontoen kunne foreta innebetalinger til kun ett kontonummer, til forskjell fra dagens ordning der A-skatter, selskapsskatt, merverdiavgift, toll og avgifter med videre behandles i forskjellige konti og at det i en viss utstrekning anvendes forskjellige forsinkelsesrentesatser ved for sen betaling.

Skattekontoordningen ses i sammenheng med NemKonto-systemet, som ble vedtatt i desember 2003. Som tidligere omtalt, har denne løsningen skapt et forenklet grunnlag for det offentliges utbetalinger til borgere og virksomheter. Sett i sammenheng, er skattekontoen et uttrykk for en tilsvarende forenkling for virksomhetenes innbetalinger til toll- og skatteforvaltningen. En kreditsaldo utbetales til virksomhetens NemKonto. Kreditsaldoen utbetales først når den er på 100 kr, eller mer.

Den foreslåtte danske skattekontoordningen var opprinnelig også tenkt som en betalingsordning, som skulle omfatte samtlige krav til det offentlige. Det ble imidlertid sett på som for omfattende å etablere denne typen ordning i én og samme prosess. Lovforslaget ble endelig behandlet i Folketinget den 23. mai 2006.

4.2.8 Bruk av virkemidler

I Danmark har de omtrent de samme innkrevingsvirkemidlene som i Norge. Eksempelvis benyttes følgende tiltak:

• Utleggstrekk

• Differensiering

• Betalingsanmerkninger

• Betalingsutsettelser

• Utlegg/pant

• Gebyrer og avgifter

• Motregning

• Gjeldssanering og ettergivelse

• Avskriving

4.3 Sverige

I Sverige er all innfordring samlet i én virksomhet; Kronofogdmyndigheten (KFM) som krever inn både offentlige og private krav. Svenskene har lang tradisjon for å samle innfordringen der oppgaven har vært sentralisert siden 1700-tallet.

KFM har som oppgave å fastsette og drive inn fordringer. Virksomheten ivaretar alle former for innkreving av offentlig og private krav. Virksomheten er underlagt Skatteverket. Til sammen har KFM i underkant av 3000 ansatte.

I 2006 gjennomførte Sverige en omorganisering av Kronofogden. Fra å være 10 selvstendige myndigheter, ble disse slått sammen til én kronofogdmyndighet. Tanken bak var at innfordringen i større grad skulle spesialiseres og standardiseres. Videre ble oppgaver flyttet mellom regionene og nye regioner opprettet (ut fra blant annet distriktsmessige hensyn). Den nye organiseringen er prosessorientert. Se vedlegg 4 for nærmere redegjørelse av organiseringen av Kronofogdmyndigheten.

4.3.1 Lovgrunnlag

Lovgrunnlaget for innkrevingsarbeidet er hjemlet i en rekke lover. De viktigste er:

• Utsökingsbalken

• Indrivningsbalken

• Konkursbalken

• Skattebetalingslagen

• Skuldsaneringslagen

• Lagen om betalingsföreläggande och handräckning

Innfordringen av offentligrettslige krav reguleres gjennom inndrivningslagen, som inneholder bestemmelser om bruk av ulike virkemidler. Se nærmere omtale av regelverket i den svenske innkrevingen i vedlegg 4.

4.3.2 Roller og rolleavklaring

KFM har som oppgave å være tilsynsmyndighet ved konkurser. Oppgaven innebærer å kontrollere at konkursforvalter, som regel en privatpraktiserende advokat, utfører sine oppgaver korrekt. Det skal legges særskilt vekt på at avviklingen av konkurser ikke drar ut i unødig tid. KFMs rolle ved konkurser har medført mange protester spesielt fra advokathold. Argumentet som har vært trukket frem, er at KFM også representerer staten som fordringshaver på skatteområdet ved konkurser og ved at både tilsyns- og fordringhaveroppgavene lå i samme myndighet, kunne staten skaffe seg fordeler fremfor andre fordringshavere i konkursen. For å unngå dette, er det innført en særskilt regel for tjenestemenn som fører tilsyn med konkurser og oppgavene er lagt til spesielle enheter som holdes atskilt fra KFMs øvrige virksomhet.

4.3.3 Utveksling av informasjon

Når det gjelder innfordring av offentligrettslige krav, er et effektivt samarbeid mellom myndighetene og Kronofogden med utveksling av informasjon viktig. Dette øker effektiviteten i både den ordinære innbetalingsfasen og i innfordringsfasen ved at dobbeltarbeid unngås og enkelte oppgaver utføres i samarbeid.

Myndigheter skal gi informasjon om skyldners økonomiske situasjon og muligheter for å betale kravet. Til gjengjeld skal myndighetene få tilgang på informasjon fra KFM som er relevant for deres virksomhet. Effektivt samarbeid mellom offentlig fordringshaver og KFM er spesielt viktig dersom det er snakk om skyldnere som unndrar seg betaling og mistenkes for økonomisk kriminalitet.

Innfordringen av offentligrettslige krav reguleres gjennom inndrivningslagen, som inneholder bestemmelser om bruk av ulike virkemidler. I henhold til denne loven skal det foretas en utredning av skyldner for å finne hensiktsmessige tiltak. Viktige momenter i denne utredningen er informasjon om skyldners totale gjeld, årsaken til gjelden og en prognose vedrørende skyldners fremtidige mulighet for å betale sine fordringer.

4.3.4 Prioritering av krav

Kronofogden opererer med følgende fire prioriteringsgrupper mht. krav:

• Forsørgelsesbidrag

• Konkursforvaltning

• Skatter og andre offentligrettslige krav

• Sivilrettslige krav

For øvrig brukes datoprinsippet. Det er i utgangspunktet de samme reglene for alle typer krav og skyldnere. Kronofogden er likevel blitt bedt om å prioritere oppfølgingen av visse grupper, for eksempel nye og unge skyldnere. I policyen understrekes det for eksempel at KFM skal prioritere oppfølging av nye skyldnere uavhengig av kravets størrelse eller art For å forebygge unødig forgjelding hos personer understrekes det at det er viktig å reagere raskt og effektivt mot borgere som ikke gjør opp for seg..

Nye skyldnere defineres som:

• Skyldnere som ikke tidligere er registrert hos KMF

• Skyldner som er registrert hos KFM, men hvor KFM ikke har fullført utredningen og gjennomført mulige tiltak .

4.3.5 Bruk av virkemidler

I Sverige benyttes mange av de samme virkemidlene som i Norge, de utøver både kreditoroppgaver og tvangsinnkrevingsoppgaver. KFM har kompetanse lik namsmannsapparatet i Norge når det gjelder tvangsfullbyrdelse.

Utleggstrekk er det mest brukte virkemiddelet for å få dekket kravet. Utleggstrekk kan brukes overfor de fleste typer inntekter; lønn, pensjoner, sykepenger, foreldrebetaling, arbeidsledighetstrygd med mer. Det kan bare tas trekk i den delen av inntekten som personen ikke trenger for å forsørge seg selv.

Reglene for utlegg og pantsetting reguleres i Utsøkningsbalken (UB). I henhold til loven skal utlegg og pantsetting gjennomføres av kronofogdmyndighetene gjennom at skyldners eiendom tas hånd om og selges. På vegne at fordringshaver selger Kronofogden eiendommer eller eiendomsretter for at eierens fordringer kan bli betalt. Selve salget er regulert i utsøkningsbalken, utsøkingsforordningen og bostadsrettloven.

Saksbehandleren i KFM har fullmakt til å bruke makt, for eksempel bryte opp en lås til en leilighet. Makt mot personer kan kun brukes dersom det er nødvendig. I slike tilfeller tilkalles politiet for å bistå medarbeideren. Dersom skyldner er uvillig til å vise hvor eiendelene er kan medarbeideren kun ilegge skyldner en bot.

Ved tvangsfullbyrdelse skal avgiftene først og fremst dekkes av skyldner. Dersom skyldner ikke kan betale skal fordringshaver betale avgiftene. Ved krav knyttet til forsørgelsesbidrag trenger ikke fordringshaver betale dersom skyldner ikke kan dekke avgiften. I slike tilfeller dekker staten kostnadene. En person som har fire forskjellige parkeringsavgifter må betale fire grunnavgifter. Ved krav i forbindelse med forsørgelsesbidrag beregnes kun en avgift per år for samtlige fordringer mot en skyldner. Når det gjelder sivilrettslige krav beregnes det en avgift for hvert betalingsforelegg. Avgiftsbeløpet er avhengig av om begjæringen omfatter en begrenset eller fullstendig undersøkelse av tilgjengelige midler. Dersom undersøkelsen er begrenset ser KFM på om det er mulig å trekke i lønn eller restskatt med mer. Ved en fullstendig undersøkelse ser KFM på om en kan begjære utlegg i fast eiendom, for eksempel bolig eller fritidseiendom.

Betalingsutsettelse kan innvilges dersom skyldner ikke er i stand til å betale kravet/kravene, og det regnes som sannsynlig at han kan betale i fremtiden.

Ulike avdragsordninger kan gis også ved at KFM beslutter en betalingsplan. Dersom det er en stor gjeld vil en eller annen form for sikkerhet være påkrevd.

Betalingsanmerkninger er også hyppig brukt som virkemiddel. I registeret over betalingsanmerkninger er det satt krav om at personer kun kan stå der i tre år, mens virksomheter kan stå i registeret i fem år.

Gjeldssanering ble innført i Sverige i 1994 med utgangspunkt i modeller for gjeldsanering i blant annet Norge og Danmark. En privatperson som er forgjeldet, og etter beste evne har forsøkt å gjøre opp for seg, kan få gjeldssanering. Søknaden sendes til KFM. I søknaden skal det blant annet redegjøres for all gjeld og hvordan dette er forsøkt betalt. Myndighetene gjør enkelte kontroller av opplysninger gitt i søknaden. Dersom alt er tilfredstillende lager KFM et forslag til en betalingsplan. Planen sendes til samtlige fordringseiere. Dersom ingen fordringseiere protesterer fastsettes KFM betalningsplan (frivillig gjeldssanering). Om noen av fordringseierne protesterer overlates planen till Tingretten som kan fastsette en betalingsplan selv mot en eller flere av fordringseiernes vilje (tvangsmessig gjeldssanering). En gjeldsanering innebærer vanligvis at skyldner i fem års tid skal leve på eksistensminimum. Alt overskytende skal betales til fordringseierne i tråd med den fordeling som framgår av betalingsplanen. Når femårsperioden er slutt er skyldner gjeldfri. Gjeldsanering skal ha en rehabiliterende og preventiv effekt. Det er nå innført en ny gjeldsaneringslov som skal gjøre det lettere for blant annet «gjengangere» å få innvilget gjeldsanering. I den nye loven er kravet og egenforsøk tatt bort etter modell fra blant annet Norge.