NOU 2017: 17

På ein søndag? — Reglane om søndagshandel og konsekvensane av endringar

Til innhaldsliste

9 Tilråding om endring i opningstidsreglane

9.1 Innleiing

Utvalet har i kapittel 8 gjort greie for ulike måtar å utforme nye opningstidsreglar på og konsekvensane desse modellane truleg vil få. I dette kapittelet gjer utvalet greie for tilrådingane sine.

Dersom ein skal unngå all konkurransevriding mellom ulike vareslag og utsalsstader på søndagar, kan dette skje både gjennom å innføre frie opningstider etter modell frå Sverige eller Danmark og gjennom å innføre søndagsstengt for alle, uansett storleik og vareslag. Sidan det er brei semje i samfunnet om å halde på søndagen som ein dag med avgrensa varehandel, har utvalet vurdert modellar som kan redusere noko av konkurransevridinga og samtidig gjere regelverk og handheving enklare.

Det er grunn til å minne om at vi i dag ikkje veit korleis marknads- eller funksjonsfordelinga mellom fysiske butikkar og e-handel kjem til å utvikle seg. E-handelen aukar i omsetning og mengde, teknologien endrar seg raskt, og forbrukarane får nye vanar og forventningar. Det er til dømes ikkje aktuelt å regulere tidsrommet for netthandel eller for utkøyring av varer på søn- og høgtidsdagar. Utviklinga innan teknologi og e-handel vil påverke sysselsetjinga, lønnsemda og butikkstrukturen i varehandelen i Noreg. Fysiske butikkar er viktige for tilsette, butikkeigarar, forbrukarar og lokalsamfunn, og det er grunn for styresmaktene til å følgje med på utviklinga i varehandelen uansett kva for opningstidsreglar som blir gjeldande.

9.2 Primærstandpunkta

Halve utvalet meiner primært at ein best møter omsynet til forbrukarane, utfordringa frå e-handelen og omsynet til like konkurransevilkår gjennom ei liberalisering etter svensk eller dansk modell. Utvalsmedlemmene Gunhild Sun Bellsli, Beate Milford Berrefjord, Carin Blom, Nils-Henrik M. von der Fehr, Gyrid Berge Giæver, Frank Sve og Ragnar Wiik viser til at erfaringane frå desse landa og frå norske turistkommunar med søndagshandel er at arbeidstakarar, næringsliv og forbrukarar vil klare å tilpasse seg dersom ein opphevar opningstidsreguleringa i varehandelen. Dei fleste er vane med å kunne handle på søndagar, sjølv om vareutvalet er avgrensa i dei fysiske daglegvarebutikkane som har lov å halde opent. På turiststadene er hyttefolk, turistar og innbyggjarar vane med å kunne handle på søn- og høgtidsdagar. Forbrukarane set pris på å kunne handle, og tilsette som er dekte av tariffavtale og arbeider meir enn 12 timar i veka, set pris på å få ekstra betalt. Prinsipielt og praktisk bør tida no vere inn til å oppheve opningstidsreguleringa. Desse medlemmene støttar derfor langt på veg høyringsutkastet frå regjeringa i 2015.

Sidan høyringa i 2015 viste at det er stor motstand mot full liberalisering, og at ønsket om andre reglar på søndagar enn elles i veka står sterkt, har desse medlemmene teke sikte på å utvikle alternative løysingar, som kan få breiare tilslutning, gjennom å avgrense søndagshandelen, men samtidig sikre enklare reglar og likare konkurransevilkår enn i dag.

Utvalsmedlemmene Harald Jachwitz Andersen, Bjørn Næss, Filip Rygg og Trine Lise Sundnes meiner at vesentlege samfunnsomsyn taler for å føre vidare ei regulert opning som bevarer søndagen som ein felles fridag for flest mogleg, også for dei tilsette i varehandelen. Søndagen som ein annleis dag skaper fellesskap, rytme og kvile som er bra for menneske, familiar og samfunn. Vekerytmen er ein tradisjon det er verdt å ta vare på, særleg når så mykje anna er tilgjengeleg heile tida. Sjølv om høyringa i 2015 viste at det ikkje er fleirtal i meiningsmålingane eller høyringa for full liberalisering av opningstidene på vanlege søndagar, tek desse medlemmene likevel utgangspunkt i at folk er vane med eit visst butikktilbod på søndagar, og at næringa har tilpassa seg dette. Utvalsmedlemmen Filip Rygg sluttar seg subsidiært til den eine av mellom-modellane av omsyn til å finne ei løysing som kan stå seg over tid, samtidig som søndagen framleis blir ein annleis dag. Filip Rygg viser til at modell 2 skjermar det som tradisjonelt blir rekna som kyrkjetida, innskjerpar opningstidene på turiststadene og hagesentera og gir likare konkurransevilkår for små butikkar.

Resten av medlemmene i utvalet har som primærstandpunkt modellar som inneber ei meir eller mindre avgrensa liberalisering, dvs. modell 2 eller 3.

9.3 Vurdering av modell 2 frå kapittel 8: Søndag som annleisdag, ei viss liberalisering, likare konkurransevilkår

Som subsidiær løysing kan eit breitt fleirtal i utvalet samle seg om ei forenkling og forbetring av opningstidsreguleringa som svarer til modell 2 i kapittel 8. Desse medlemmene viser til at denne modellen

  • skjermar søndagen

  • sidestiller sal av daglegvarer, husflids- og suvenirvarer frå kioskar og butikkar med bensinstasjonar ved at alle får same arealgrense på 150 m2 eller mindre

  • gir faghandlar og andre butikkar på 150 m2 eller mindre høve til å halde opent etter kl. 13 på vanlege søndagar

  • gir tydelegare kriterium for turiststader

  • tek bort unntaka for hagesenter og butikkar på campingplassar

  • opphevar kravet om at husflids- og suvenirvarer skal vere lokale

Bak denne tilrådinga står utvalsmedlemmene Gunhild Sun Bellsli, Beate Milford Berrefjord, Carin Blom, Nils-Henrik M. von der Fehr, Gyrid Berge Giæver, Kristina Hansen, Filip Rygg, Frank Sve, Ragnar Wiik og Ståle Økland og utvalsleiar Erling Lae. Desse medlemmene har her teke utgangspunkt i ønsket om å halde på søndagen som ein annleis dag med avgrensa varehandel og har merka seg argumenta for søndagen som felles fridag med ein annan rytme for menneske, familiar og samfunn. I denne modellen vil framleis tilsette i varehandelen som hovudregel ikkje arbeide på søndagar.

Fleirtalet viser til at varehandelen er i utvikling, mellom anna på grunn av e-handel, teknologisk utvikling, internasjonal konkurranse, kjededanning og pressa lønnsemd. Mindre faghandlarar vel òg å halde opent i strid med lova. Ein kan ikkje møte denne utviklinga ved å la alt vere som det er.

Fleirtalet meiner at det bør bli likare konkurransevilkår for ulike bransjar og butikkar. I dag har unntaksreglar for mellom anna hagesenter og typiske turiststader fått utslag som lovgivaren ikkje hadde tenkt seg.

Fleirtalet meiner at ein daglegvarebutikk som vil halde opent heile søndagen, må ha rett til same areal som butikken på bensinstasjonen. Fleirtalet går derfor inn for å auke arealgrensa frå 100 til 150 m2 for kiosk- og daglegvarer, og at det same skal gjelde husflids- og suvenirvarer.

Nye reguleringsmåtar vil kunne skape fleire tolkings- og avgrensingsproblem enn berre justeringa av dei gjeldande vilkåra. Dersom Stortinget vel å føre vidare ei skjerming av søndagen, er areal derfor truleg den minst konkurransevridande måten å regulere opningstidene på. Areal er eit bransjenøytralt kriterium, og alle aktørar har høve til å tilpasse seg og konkurrere på like vilkår.

Det er ønskjeleg med likare konkurransevilkår for ulike vareslag og butikkar, og det kan vere vanskeleg å stanse ei utvikling der små kles- eller møbelbutikkar har opent i strid med lova. Fleirtalet går inn for å tillate alle butikkar på 150 m2 eller mindre å halde opent kl. 13–19 på søndagar, i tråd med arrangementsforbodet i heilagdagslova § 4, slik at same arealkrav og rett til å halde opent vil gjelde for alle butikkar søndag ettermiddag. Mange butikkar har dessutan eit blanda vareutval.

Framlegget skil mellom daglegvarebutikkar og faghandlar for å skjerme søndag formiddag, men konkurransevilkåra for småbutikkar blir likare enn før. Alle butikkar bør dessutan ha rett til å halde stengt på søn- og høgtidsdagar.

Med desse regelendringane meiner fleirtalet at det ikkje er grunnlag for å oppretthalde unntaket for hagesenter, og at det bør vere same reglar for dei som for andre. Det bør også vere same reglar på og utanfor ein campingplass.

Fleirtalet går inn for ei opprydding i unntaket for turiststader, slik at det får ei tydelegare distriktspolitisk grunngiving, og slik at butikkar som konkurrerer i same område, ikkje får ulike opningstider. Forskriftene som gir frie opningstider på turiststadene i sentrale strøk, bør opphevast. Elles fungerer turistunntaket stort sett godt og gir føreseielege og framtidsretta rammevilkår for ei viktig og konkurranseutsett reiselivsnæring med vekstambisjonar.

Fleirtalet går inn for å gjere det lovleg å halde fleire typar butikkar opne på søndagar, hovudsakleg etter kl. 13. Fleirtalet ser at fleire søndagsopne butikkar inneber at fleire tilsette vil måtte arbeide desse dagane. Søndagsarbeid kan vere ei ulempe for nokre tilsette, men kan også skape butikkjobbar som er attraktive for studentar, skoleelevar og andre som ikkje kan arbeide på dagtid elles i veka.

Fleirtalet rår departementet til å foreslå for Stortinget lovendringar i tråd med modell 2 frå kapittel 8. Alle lovendringane bør eventuelt ta til å gjelde på same tid. Det vil gi likare konkurransevilkår for dei verksemdene som på ein eller annan måte vil merke endringane. Lovendringar bør evaluerast etter nokre år. Meir omfattande statistikk om varehandelen kan gi eit betre grunnlag for å følgje utviklinga. SSBs tidsbruksundersøkingar har vore ein ressurs for utvalet. Undersøkingane bør førast vidare for at ein skal kunne seie om tidsbruken på søndag, i helga og veka har endra seg etter ei eventuell lovendring. Ut frå debatten i 2015 og drøftinga i utvalet av søndagen som annleisdag kan det vere grunn til å forske på korleis ein skaper og kan skape soner for stille, kvile og refleksjon heime og i lokalsamfunnet.

9.4 Vurdering av modell 3 frå kapittel 8: Like konkurransevilkår og enklare reglar

Utvalsmedlemmene Beate Milford Berrefjord, Carin Blom, Nils-Henrik M. von der Fehr, Gyrid Berge Giæver, Ragnar Wiik og Ståle Økland meiner at modell 3 i kapittel 8 vil vere ein betre modell enn modell 2, sjølv om dei også kan tilrå modell 2. Modell 3

  • skjermar søndagen

  • gir alle utsalsstader på 200 m2 eller mindre frie opningstider

  • opphevar turistunntaket

  • gir same reglar over heile landet

Desse medlemmene meiner det bør vere eit mål å ha dei same reglane for unntak frå søndagsforbodet for alle butikkar, uansett vareutval og kvar dei ligg. Modellen går ut på at alle butikkar på 200 m2 eller mindre har frie opningstider på søndagar og høgtidsdagar. Dette gir ei regulering som er bransjenøytral og gir like vilkår i heile landet, men utan å gå til ei fullstendig liberalisering av søndagshandelen.

Desse medlemmene har sett arealgrensa til 200 m2 etter eit skjønn ut frå at det då ikkje er nødvendig med dagens turistunntak, men dei meiner at talet på kvadratmeter kan vurderast nærare. Nokre av desse medlemmene meiner at det av omsyn til reiselivsnæringa er nødvendig å vurdere å føre vidare eit unntak for turistdestinasjonar som er meir målretta enn dagens over 150 unntak for typiske turiststader.

Sjølv om denne modellen opnar for ei noko større liberalisering enn modell 2, viser desse medlemmene til at søndagen framleis blir skjerma, samtidig som reglane blir gjennomgåande enklare ved at ei rekkje unntak og føresegner fell bort.

9.5 Særmerknad frå utvalsmedlemmene Harald Jachwitz Andersen, Bjørn Næss og Trine Lise Sundnes

Medlemmene Harald Jachwitz Andersen, Bjørn Næss og Trine Lise Sundnes meiner modell 2 og 3 ikkje representerer nokon forbetring og forenkling av opningstidreguleringa, og er ikkje samde i at modellane skjermar søndagen, eller at tilsette i varehandelen som hovudregel ikkje vil måtte arbeide på søndagar. Dette blir det gjort nærare greie for nedanfor.

Varehandelen er den største private sysselsetjaren i Noreg: 380 000 tilsette utgjer 14 prosent av alle sysselsette i Noreg. Varehandelen har stor betydning som verdiskapar, arbeidsplass og inkluderingsmotor over heile landet. Samtidig får truleg varehandelen ei mindre rolle i og betydning for norsk økonomi og samfunnsliv framover. Til dømes har konsulentfirmaet Samfunnsøkonomisk analyse berekna at demografiske endringar åleine vil redusere sysselsetjingsbehovet i varehandelen med 10 prosent fram mot 2030.

Utvalet har lagt til grunn at det ikkje er politisk fleirtal i Noreg for ei full liberalisering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar. Utvalet har derfor i prinsippet vurdert to delvis liberaliserande modellar som alternativ til dagens regulering. Fordi ein stor del av norske butikkar er under 150 og 200 m2 i dag, vil begge modellane innebere at mange fleire butikkar enn i dag vil vere søndagsopne, og at titusenvis fleire tilsette vil bli eksponerte for søndagsarbeid. Vidare vil truleg mange aktørar, både kjøpesenter- og daglegvareaktørar, tilpasse både forretningsmodellar og butikkstorleik til eit nytt reguleringsregime. Det har naturleg nok ikkje vore mogleg for utvalet å berekne omfanget og konsekvensane av slike tilpassingar, men dei vil utan tvil trekkje i retning av endå fleire søndagsopne butikkar og søndagseksponerte arbeidstakarar. I tillegg kjem overslagseffektar på tilgrensande bransjar og aktørar, som frisørsalongar og serveringsstader i kjøpesenter.

Desse medlemmene meiner at den modellen fleirtalet i utvalet tilrår, vil vere eit betydeleg skritt i retning av full liberalisering av søndagen, og at modellen vil kunne gi minst 13 000 fleire butikkar enn i dag høve til å halde søndagsopent. Det vil i sin tur innebere at ein stad mellom 50 000 og 80 000 fleire arbeidstakarar enn i dag vil bli eksponerte for søndagsarbeid, avhengig av kor mange butikkar som vel å halde opent.

Dagens regulering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar har svakheiter. Til dømes kan både kvadratmeterreguleringa, turistunntaket og hagesenterunntaket gi opphav til ulike konkurransevilkår og dermed føre til konkurransevridingar mellom både enkeltaktørar og bransjar. Det er uheldig.

Det har ikkje vore mogleg for utvalet å berekne kor store desse konkurransevridingane er, og i kva monn dei er blitt styrkte eller svekte over tid. Det har heller ikkje vore mogleg for utvalet å vurdere om sentrale drivarar som demografiske endringar (til dømes aukande sentralisering), endra forbrukaråtferd og teknologiske endringar (som påverkar både tilbod og etterspørsel i varehandelen) vil styrkje eller svekkje desse konkurransevridingane. Det er generelt ei utfordring at tilgjengeleg offisiell statistikk over norsk varehandel er mangelfull. Denne utfordringa må følgjast opp i den varsla stortingsmeldinga om norsk varehandel.

Det er grunn til å tru at drivarane vi har peikt på her, vil føre til store strukturelle endringar i norsk varehandel det kommande tiåret. Digital handel vil overta meir og meir. Dei fysiske butikkane vil truleg bli både færre og mindre og i aukande grad fungere som visingsrom og hentestader og i mindre grad som tradisjonelle utsalsstader. Følgjeleg vil ein større del av butikkane i Noreg falle inn under 150 m2-grensa og med det kunne halde søndagsopent i tråd med modellen fleirtalet i utvalet tilrår. Vi vil også kunne sjå ei utvikling i retning av at store – gjerne internasjonale – aktørar set opp såkalla one concept-locations (små einingar i kjøpesenter som viser fram varer utan å ha noko særleg lager) som kan halde opent søndagar og omsetje frå utlandet som klikk-og-hent-butikk.

Vidare vil investeringar i handelsverksemd bli mindre stadbundne framover. Investeringane vil i mindre grad skje nær den lokale marknaden og heller vere styrte av kvar det er best vilkår for å drive logistikk og distribusjon. Det er like lett å betene den norske marknaden frå til dømes Gøteborg som frå Sandefjord. Skala eller volum har alltid vore viktig innan handel. Framover blir dette ekstremt viktig fordi konkurransen og presset på marginane blir endå hardare, men òg fordi det krevst finansielle musklar for å henge med på innovasjon og teknologi. Det vil truleg bli færre aktørar innanfor norsk varehandel framover, men dei vil vere større og i aukande grad globale (mellom anna kan dei drive frå land med betydeleg lågare kostnadsnivå enn Noreg og der det kanskje er mogleg med internasjonal skattetilpassing).

Søndagsopne butikkar vil auke kostnadsnivået ved å drive handel i Noreg. Ei liberalisering av søndagen kan derfor svekkje insentiva til å lokalisere handelsverksemd i Noreg.

Sjølv om den tilrådde modellen frå utvalsfleirtalet i prinsippet kan karakteriserast som bransjenøytral, vil han i realiteten ikkje verke nøytralt fordi han skil mellom små (gjerne kjøpesenterbaserte) butikkar og arealkrevjande faghandlar. Utvalet har ikkje hatt faktagrunnlag til å vurdere om ei slik forskjellsbehandling vil føre til større eller mindre konkurransevridingar enn det dagens regulering medfører. Med ei stadig aukande bransjegliding meiner desse medlemmene at det ikkje er grunnlag for å konkludere med at den tilrådde modellen frå utvalsfleirtalet vil føre til mindre konkurransevriding enn dagens regulering. Det er viktig å minne om at alle nye reguleringsregime vil kunne gi opphav til nye, uheldige konkurransevridingar. Det er berre ytterpunkta «alt stengt» og «alle kan halde opent» som vil vere verkeleg konkurransenøytrale.

Sjølv om høyringa i 2015 viste at det ikkje er fleirtal i meiningsmålingane for full liberalisering av opningstidene på vanlege søndagar, er folk vane med eit visst butikktilbod på søndagane. Desse medlemmene legg derfor til grunn at det i praksis vil vere vanskeleg å få aksept for ei strammare opningstidsregulering enn i dag.

På bakgrunn av dette har desse medlemmene komme til at dagens søndagsregulering inntil vidare bør førast vidare. Praktiseringa av turistunntaket blir oppfatta som lite einsarta på tvers av kommunar og fylke, og unntaket bør justerast slik at forvaltninga blir flytta frå fylkesmennene til departementet.

9.6 Særmerknad frå Trine Lise Sundnes

Som subsidiær løysing kan modell 1 i kapittel 8 sørgje for ytterlegare opprydding og likebehandling, mellom anna ved å ta bort unntaket for hagesenter og snevre inn unntaket for typiske turiststader i sentrale strøk. Truleg bør alle turistunntaka vurderast med tanke på likebehandling, til dømes ved at kommunane må søkje på nytt.

Til forsida av dokumentet