NOU 2017: 17

På ein søndag? — Reglane om søndagshandel og konsekvensane av endringar

Til innhaldsliste

2 Mandatet og arbeidet i utvalet

2.1 Mandat

Utvalet blei oppnemnt 17. juni 2016 med følgjande mandat:

Mandat for utvalg om søndagsåpne butikker

Bakgrunn

Helligdagsloven (lov 24. februar 1995 nr. 12 om helligdager og helligdagsfred) fastsetter i dag at faste utsalgssteder som selger varer til forbrukere, skal holde stengt på helligdager samt på jul-, påske- og pinseaften fra kl. 16. Fra denne hovedregelen er det en rekke unntak, blant annet for mindre dagligvarebutikker, hagesentre og utsalgssteder på typiske turiststeder. Påbudet om å holde stengt er begrunnet i et ønske om vern om den alminnelige fred på søndager og andre helligdager ved å sette grenser for den kommersielle aktiviteten på disse dagene. Formålet med unntaksbestemmelsene er å gi forbrukerne tilgang til varer det har vært ansett som særlige grunner for å tillate solgt også på disse dagene. Over tid endres forbruksmønsteret og folks handlevaner. Netthandel blir mer og mer vanlig i stadig flere bransjer, men også ellers utfordrer endringer i folks handlemønster dagens regulering av salg fra faste utsalgssteder. Samfunnsutviklingen har også ført til større diversifisering av den enkeltes tidsbruk.
Vanlige søndager og andre helligdager har fra gammelt av vært fridager for mange. I norsk lovgivning finnes en rekke bestemmelser om virksomhet på søn- og helligdager. Arbeidsmiljøloven har for eksempel særlige regler om arbeid på disse dagene.
Regjeringsplattformen sier at regjeringen vil tillate butikker å holde åpent på søndager. Det heter videre at regjeringen sammen med partene i arbeidslivet vil vurdere hvordan de butikkansatte kan bli omfattet av et godt lovverk når det gjelder arbeidstid og medbestemmelse.
Kulturdepartementet gjennomførte i fjor vår en bred høring av regjeringens forslag til endringer i helligdagsloven for å tillate søndagsåpne butikker. Saken vakte stor offentlig debatt, og det kom inn nærmere 7000 høringssvar. Høringsrunden og den offentlige debatten har vist at denne saken er kompleks. Den berører mange interesser, og mange ulike hensyn må veies mot hverandre. I høringsnotatet og i høringsuttalelsene fra blant andre partene i arbeidslivet og aktører i næringen ble det trukket fram en rekke ulike hensyn og interesser. I det følgende er det pekt på noen slike momenter, men listen er ikke ment å være uttømmende:

Konkurransevirkninger av regelverket

Det gjeldende regelverket skaper konkurransevridninger mellom utsalgssteder som rammes av forbudet i helligdagsloven § 5 første ledd, omsetningsformer som ikke er omfattet av forbudet, og utsalgssteder som faller inn under lovens ulike unntaksbestemmelser.
Søndag er en betydelig handledag for butikker som etter gjeldende regelverk har anledning til å holde åpent. Dette gjelder blant annet mindre dagligvarebutikker, hagesentre og utsalgssteder på typiske turiststeder. Det har vært hevdet at enkelte unntaksbestemmelser ikke er godt nok begrunnet eller ikke klart nok utformet. Vareutvalget i ulike butikker endres, blant annet slik at samme vare kan kjøpes i ulike typer butikker. Andre omsetningsformer enn salg fra fast utsalgssted, som for eksempel netthandel, er ikke regulert i helligdagsloven i dag. Økt netthandel utfordrer dagens lovgivning. Det er også konkurranse fra grensehandel.

Konsekvenser for handelsnæringen

Erfaringer fra andre land tyder på at forbrukerne vil velge å handle på søndager dersom de får et tilbud, og at mange butikker vil velge å holde åpent. Hvor stor effekt dette vil få på varehandelens omsetning, sysselsetting, priser og butikkenes lønnsomhet, er usikkert.
Flere handelsdager kan på kort sikt bety økte kostnader for handelsstanden. Særlig økte lønnskostnader vil trekke i retning av høyere priser. Samtidig vil mer effektiv utnyttelse av realkapitalen, mindre topper i omsetningen gjennom uken og økt konkurranse kunne bidra til å avgrense økning i priser og kostnader. Nettovirkningene på lengre sikt vil være usikre. På tross av økte kostnader viser erfaringer fra blant annet Danmark at mange butikker velger å holde åpent på søndager dersom de får mulighet til det, for å konkurrere om markedsandeler. Dette kan føre til effektivisering og restrukturering i næringen.

Konsekvenser for arbeidstakere

Ifølge SSB var det ca. 370 000 arbeidstakere innen varehandelen i 2014. Litt over 4 % av disse arbeider jevnlig på søndager. Arbeidsmiljøloven regulerer arbeid på søn- og helligdager og har unntak fra forbudet mot søndagsarbeid for butikker som kan ha åpent etter helligdagsloven.
Endringer i helligdagsloven, slik at flere butikker enn i dag kan holde åpent, vil ha som konsekvens at disse butikkene også kan benytte seg av søndagsarbeid innenfor de rammene som følger av arbeidsmiljøloven. Avtaler mellom butikkinnehavere og kjøpesentre vil kunne påvirke når en butikk skal ha åpent. Endringer i reglene om søndagsåpne butikker kan ha betydning for arbeidstakernes rett til medvirkning i organiseringen av arbeidstiden, og særlig praktiseringen av reglene om at behovet for søndagsarbeid skal drøftes med arbeidstakerne. Utvidelse av adgangen til søndagsåpent vil på den andre siden kunne gi økt tilbud om arbeid. En viktig problemstilling er hvilke typer arbeidstakere som i dag arbeider på søndager – er det for eksempel studenter eller eldre butikkansatte?

Hensyn til forbrukere

Butikkenes åpningstider på hverdager har blitt utvidet etter at de lovmessige skrankene for butikkåpent på disse dagene ble fjernet i 2003. Utvidede åpningstider på hverdager vil kunne påvirke behovet for å handle på helligdager. Likevel har søndagshandel blitt utbredt der lovmessige hindringer er tatt bort.
Dagens unntaksregler er ment å ivareta forbrukernes behov for tilgang til varer det har vært ansett å være særlige grunner for å tillate. Forbruksmønsteret og folks handlevaner er i endring. Handling over Internett har for eksempel blitt mer og mer vanlig.

Hensyn til mangfold i næringen – distrikter, bysentra og kjøpesentre

Endringer i regelverket for søndagshandel vil kunne få betydning for mangfoldet i næringen, for eksempel er det konkurranse mellom butikker i bysentra, i distrikter og i kjøpesentre.

Overslagseffekt til andre bransjer

Endrede rammer innen varehandelen vil ha overslagseffekt også til andre bransjer. Tjenester knyttet til varehandelen er blant annet distribusjon, renhold, vakthold, arbeid hos grossistleddet mv., men også behovet for åpne barnehager er et eksempel som har blitt trukket frem i debatten.

Miljøkonsekvenser

Endringer i regelverket for søndagsåpne butikker kan ha miljøkonsekvenser.

Søndagen som en annerledes dag i uken

Søndagen er en dag hvor det foregår felles aktiviteter som er basert på frivillighet, for eksempel innen idrett, korps og lignende. Søndagen som en annerledes dag, der flere personer, familier, grupper mv. kan ha fri samtidig og sammen, har lang tradisjon. Behovet for en naturlig veksling mellom dag og natt, aktivitet og søvn, arbeid og hvile er viktig for alle. Samtidig har samfunnsutviklingen, som nevnt, ført til at enkeltpersoner i større grad har fritid på ulike tidspunkter, og at fritiden også brukes mer ulikt. Likevel er hensynet til en felles fridag en viktig side ved dagens helligdagsordning.

Forenkling

Regelverket for søndagshandel bør være enkelt og effektivt for blant annet å bidra til lave kostnader for næringen og det offentlige.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Vil regelendringer som åpner for mer søndagsåpne butikker være samfunnsøkonomisk lønnsomt? For forbrukerne vil flere søndagsåpne butikker gi større frihet til å handle når det passer dem. For noen arbeidstakere vil dette være positivt ved at det gir nye muligheter for arbeid. Andre vil oppleve det som en byrde å måtte arbeide på søndager. For deler av næringen vil søndagsåpne butikker føre til økt lønnsomhet på grunn av økte markedsandeler. Andre vil på sin side få redusert lønnsomhet på grunn av økt konkurranse og økte lønnskostnader. På lang sikt kan flere søndagsåpne butikker føre til restruktureringer i næringen og utvikling av nye løsninger som kan bidra til økt verdiskaping. Endringer i lovreguleringen vil også kunne få betydning for statlige kontroll- og tilsynsoppgaver. Dette vil igjen kunne påvirke sysselsetting og økonomiske og administrative kostnader for det offentlige.
***
På denne bakgrunnen har regjeringen besluttet å oppnevne et utvalg for å utrede spørsmål om søndagsåpne butikker bredt.

Utvalgets arbeidsoppdrag

  1. Utvalget skal vurdere gjeldende regulering av åpningstider på hellig- og høytidsdager og eventuelt foreslå endringer. Utvalget bes herunder vurdere

    1. oppheving av reguleringen av åpningstider for faste utsalgssteder på hellig- og høytidsdager i helligdagsloven § 5.

    2. justeringer av påbudet om butikkstengt og unntaksreglene i helligdagsloven § 5. I denne sammenhengen skal utvalget særskilt vurdere

      1. behovet for en videreføring av påbudet for hele eller deler av de ulike dagene (vanlige søndager, særskilte helligdager, høytidsdagene 1. og 17. mai samt på jul-, påske- og pinseaften fra kl. 16).

      2. justeringer i unntaksreglene, herunder unntakene for mindre dagligvarebutikker, hagesentre og utsalgssteder på typiske turiststeder, med sikte på å bidra til klare regler og redusert konkurransevridning.

      3. reglene om sanksjon og håndheving av regelverket, blant annet alternative former for håndheving.

  2. Utvalget skal innhente erfaringer fra Danmark, Sverige og ev. andre land som utvalget finner det naturlig å sammenligne med. Utvalget skal som ledd i utredningsarbeidet gjennomføre minst ett møte med hovedorganisasjonene som ikke er representert direkte i utvalget.

  3. Utvalget skal vurdere alle vesentlige konsekvenser, herunder økonomiske og administrative konsekvenser, konsekvenser for næringslivet, konkurranseforhold, sysselsetting og samfunnsøkonomisk lønnsomhet av ev. endringer som foreslås.

  4. Utvalget skal ta utgangspunkt i at forslag om endring skal innebære forenkling. Minst ett av forslagene som fremmes, skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk.

Utvalget bes om å levere sin utredning høsten 2017.

2.2 Medlemmer

Utvalet blei oppnemnt med desse medlemmene:

  • Erling Lae, då fylkesmann, Oslo (leiar)

  • Harald Jachwitz Andersen, direktør, Virke, Oslo

  • Gunhild Sun Bellsli, sals- og marknadssjef i Rørosmeieriet, Røros

  • Beate Milford Berrefjord, nestleiar, Konkurransetilsynet, Bergen

  • Carin Blom, detaljhandelsanalytikar i PostNord, Stockholm, Sverige

  • Nils-Henrik Mørch von der Fehr, professor i samfunnsøkonomi ved Universitetet i Oslo, Hurdal

  • Gyrid Berge Giæver, seniorrådgivar, Forbrukarrådet, Tromsø

  • Kristina Hansen, ordførar, Nordkapp

  • Bjørn Næss, administrerande direktør, NHO Handel, Oslo

  • Filip Rygg, leiar i Stiftelsen Skaperkraft og dagleg leiar i eigedomsselskapet Cartas, Frogner

  • Trine Lise Sundnes, forbundsleiar, Handel og Kontor, Oslo

  • Terje Søviknes, då ordførar, Os

  • Ragnar Wiik, leiar for Forbrukar Europa, Lillestrøm

  • Ståle Økland, forskar og forfattar, Oslo

Organisasjonane i arbeidslivet innanfor næringa var bedt om å peike ut sine medlemmer. Harald Jachwitz Anders representerte Virke, Bjørn Næss representerte NHO Handel (NHO), og Trine Lise Sundnes representerte Handel og Kontor (LO).

Terje Søviknes deltok på to møte før han blei statsråd. Frank Sve kom då inn i utvalet. Han er gruppeleiar for Fremskrittspartiet i fylkestinget i Møre og Romsdal og bur på Stranda.

Sekretær for utvalet har vore Martin Hill Oppegaard.

2.3 Møte

Utvalet hadde ti møte frå september 2016 til november 2017. Av desse var seks møte over to dagar, mellom anna i Stockholm og København. Resten av møta var i møteromma til Kulturdepartementet i Oslo.

2.4 Språk

Utvalet har valt forma søn- og høgtidsdagar fordi ho er livssynsnøytral og omfattar 1. og 17. mai, sjå nærare vedlegg 1 om ord og omgrep.

2.5 Personar, organisasjonar og verksemder utvalet har møtt

Som ledd i drøftinga av høyringa i 2015 og søndagen som annleis dag, møtte utvalet:

  • Bispemøtet i Den norske kyrkja ved biskop i Bjørgvin, Halvor Nordhaug, og generalsekretær Christofer Solbakken

  • Kyrkjerådet ved direktør Jens-Petter Johnsen og avdelingsdirektør Paul Erik Wirgenes

  • Human-Etisk Forbund ved generalsekretær Kristin Mile

Mandatet bad utvalet om å møte hovudorganisasjonane som ikkje er representerte direkte i utvalet. KS og Akademikarane takka begge nei. Samfo lét seg representere av Coop. Utvalet møtte:

  • YS ved sektoransvarleg Christopher Navelsaker

  • UNIO ved fagsjef Henrik Dahle

Som ledd i drøftinga av konsekvensane for daglegvarehandelen møtte utvalet:

  • Bunnpris ved Christian Lykke

  • Coop ved Bjørn Takle Friis

  • NorgesGruppen ved Per Roskifte

  • Rema 1000 ved Mette Fossum

I Stockhom møtte utvalet:

  • Svensk Handel og HUI Research (tidlegare Handelns Utredningsinstitut) ved Jonas Arnberg og Carl Johanson

  • Arbeidstakarorganisasjonen Handels ved Stefan Carlén

  • Kjøpesenterkonsulent Jan V. Bergqvist

  • Svenska Kyrkan ved stiftskapellan Kristin Molander

Som ledd i drøftinga av turistunntaket møtte utvalet:

  • NHO Reiseliv ved Ole Michael Bjørndal

  • Fylkesmannen i Vestfold ved direktør for juridisk avdeling Per Arne Andreassen

Som ledd i drøftinga av situasjonen for leigetakarar i kjøpesenter møtte utvalet:

  • Citycon Norge ved kommersiell direktør Trond Herberg

  • Olav Thon Gruppen ved direktør for kjøpesenter Thomas Rønning

Som ledd i drøftinga av konsekvensane for dei tilsette møtte utvalet FAFO ved Bård Jordfald.

Som ledd i drøftinga av konsekvensane for forbrukarane, møtte utvalet Forbruksforskningsinstituttet SIFO (Høgskolen i Oslo og Akershus) ved Randi Lavik og Alexander Schjøll.

Som ledd i drøftinga av tidsbruk og søndagen som annleis dag møtte utvalet:

  • KIFO, Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning ved Sindre Bangstad og Pål-Ketil Botvar

  • Thomas Hylland Eriksen, professor i sosialantropologi ved Universitetet i Oslo

I København møtte utvalet:

  • Dansk Erhverv ved Henrik Hyltoft

  • Erhvervsstyrelsen ved Victor Kjær og Anna Holtt Langlet

  • Lektor Hans Raun Iversen ved Københavns Universitet

  • Sokneprest Kaj Bollmann

  • Arbeidstakarorganisasjonen HK Handel ved Nils Rasmussen

Som ledd i drøftinga av konsekvensane for faghandelen møtte utvalet:

  • Voice ved Johnny Ottesen

  • Hagelandgruppen ved Steinar Tvetene

  • Maxbo ved Carl Otto Løvenskiold

  • Apotekforeningen ved Oddbjørn Tysnes

  • Circle K ved Kjetil Foyn og Knut Hilmar Hansen

  • IKEA ved Clare Rodgers og Jan Christian Thommesen

  • Raise Gruppen AS (Nikita m.m.) ved Trude Hov Sørensen

  • Juveler, gullsmed og urmaker Heyerdahl ved Thomas Heyerdal

Som ledd i drøftinga av konsekvensane for cruisenæringa møtte utvalet Tor Johan Pedersen i Innovasjon Noreg.

2.6 Informasjon og rapportar utvalet har bestilt

Utvalet har bestilt følgjande rapportar som grunnlag for arbeidet:

  • Sindre Bangstad (KIFO, Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning): Søndag som annerledesdag? En rapport om den norske debatten om søndagsåpne butikker og erfaringer fra andre land

  • Tore Kvarud (Kvarud Analyse): Sesongsvingninger i kjøpesentrene og i detaljhandelen generelt

  • Odd Frank Vaage (SSB): Tidsbruk ulike dager i uka, med fokus på søndager. En kort rapport om tidsbruk på ulike dager i uka, på oppdrag av Kulturdepartementet

  • Christian Fr. Wyller: Danske og norske rettsregler. Om tidsbestemte leiekontrakter, oppsigelsesvern og pliktig åpningstid

  • Transportøkonomisk institutt: Handel overalt, alltid. Klimaeffekter av e-handel og søndagsåpne butikker. TØI-rapport 1599/2017. Av Frants Gundersen, Erik B. Lunke og Arvid Strand

  • Vurdering av føresetnadene om transport i Helsedirektoratets brev av 30.05.2017 (ref. 17/12381-3). Transportøkonomisk institutt ved Frants Gundersen

I tillegg har utvalet kjøpt data frå Geodata AS, Nielsen Norge og Virke.

2.7 Undersøkingar utvalet har gjort

I forkant av møtet med daglegvarekjedene svarte dei på ei rekkje spørsmål frå utvalet. Utvalet har funne fram til alle forskrifter om typiske turiststader på Lovdata (og eit par til). Utvalet sende eit omfattande elektronisk spørjeskjema til alle kommunane med turiststader, og fekk 52 svar.

2.8 Annan informasjon utvalet har henta inn

Utvalet takkar for velvilje og gode svar på spørsmåla til mellom andre:

  • Statistisk sentralbyrå

  • SIFO

  • statistikknett.no (reiselivstal)

  • Andhøy og Institutt for Bransjeanalyser

  • Nordic Council of Shopping Centers, Noreg

  • NRKs arkiv på Marienlyst

Utvalet har lagt vekt på å sjå på regulering og erfaringar i andre land. Utvalet er takksam for god informasjon og raske svar frå dei norske ambassadane og delegasjonane i Berlin, Brussel, Helsingfors, København, Paris, OECD og Reykjavik.

Sekretariatet har hatt dialog på e-post med finske og nederlandske styresmakter. Utvalet har fått omsett til norsk ein finsk og ein nederlandsk rapport som evaluerer opningstidsliberaliseringa i dei to landa. Desse rapportane er baserte på spørjeundersøkingar relativt kort tid etter reformene. Svenskane evaluerte liberaliseringa i Sverige grundig både på 1970-talet og tidleg på 1990-talet, medan danskane ikkje har evaluert og heller ikkje har planar om å gjere det. Også den islandske og den nederlandske lovgivinga om opningstider og heilagdagsfred har utvalet fått omsett.

Utvalet har fått bistand frå ressurspersonar i Kulturdepartementet når det gjeld frivillig sektor, elektronisk spørjeskjema til kommunane og fransk språk.

2.9 Behov for meir statistikk og forsking om varehandelen

Utvalet har hatt stor nytte av tal frå SSB og rapportar frå SIFO. Med tanke på kor mange som arbeider i varehandelen, og dermed kor viktig denne næringa er for tilsette, familiar, lokalsamfunn og verdiskaping, har utvalet i arbeidet vore overraska over kor lite offentleg statistikk som finst om varehandelen, og kor lite forsking som finst. Utvalet oppmodar Nærings- og fiskeridepartementet til å sjå på behovet for statistikk og forsking om varehandelen i den varsla stortingsmeldinga om varehandelen.

Til forsida av dokumentet