NOU 2017: 17

På ein søndag? — Reglane om søndagshandel og konsekvensane av endringar

Til innhaldsliste

5 Utfordringar ved gjeldande rett

5.1 Utfordring nr. 1 ved gjeldande rett: Varer som ikkje kan kjøpast i butikk på søn- og høgtidsdagar, kan e-handlast og leverast ut på søn- og høgtidsdagar

5.1.1 Innleiing

Allereie i 1984 såg opningstidsutvalet (NOU 1984: 13): «Ekstremtilfellet med helautomatisk utstyr gjør egentlig åpningstidsbegrepet illusorisk».1 Kulturdepartementet formulerte det slik i mandatet i 2016:

«Over tid endres forbruksmønsteret og folks handlevaner. Netthandel blir mer og mer vanlig i stadig flere bransjer, men også ellers utfordrer endringer i folks handlemønster dagens regulering av salg fra faste utsalgssteder.»

E-handel kan definerast som alle former for kommersielle transaksjonar og forretningsverksemd over elektroniske nett. Transaksjonane kan vere knytte til bestilling, betaling og levering av fysiske varer og tenester, men kan også omfatte overføring av digitaliserte varer og tilgang til tenester.2

Med netthandel tenkjer ein tradisjonelt på ein nettbutikk som sel varer, men e-handel skjer også ved at Facebook, Google eller ein app formidlar kontakt og sal utan at ein nettbutikk er involvert. Somme tider liknar e-handelsplattforma eit kjøpesenter der ulike aktørar leiger plass for å selje produkta sine. Fordi salet går direkte, sparer e-handelsverksemda kostnadane til butikklokale, men distribusjonen kan koste meir per produkt.3

Mange verksemder med butikklokale har også nettsider der kundane kan bestille varer for direktelevering eller henting i butikk.4 På nettsider, chat og sosiale medium kan fysiske butikkar kommunisere direkte med kundane sine – og sanke verdifulle kundedata.5

E-handelen er global. Norsk varehandel er utsett for internasjonal konkurranse på dei fleste område som ikkje har reglar om importvern. Det er særleg omfanget av e-handel frå utlandet som avgjer kva e-handelen vil bety for lønnsemda i varehandelen i Noreg. Det speler mindre rolle for norsk varehandel om nettbutikken har norsk eller utanlandsk namn eller eigar. Det avgjerande er om verdiskapinga og skattlegginga skjer i Noreg eller utlandet.6

Utviklinga i e-handelen vil sjølvsagt påverke dei tilsette i varehandelen: Er arbeidsplassen min trygg? Kva blir oppgåvene mine? Kva for kompetanse må eg ha? Kor stor del av varehandelen som skjer over nett og mobil, vil påverke kvar i landet det blir vekst.7 Det vil framleis vere fysiske butikkar, men også små endringar kan ha mykje å seie for tilsette, kundar og lokalsamfunn. Virke estimerer at e-handelen vil gå frå 4,9 prosent av innanlandsk varehandel i 2016 til 14,3 prosent i 2030.8

5.1.2 Omfanget av norsk e-handel

E-handelen er aukande, men vi har ikkje ein dekkjande offentleg statistikk for e-handel frå norske og utanlandske leverandørar til norske forbrukarar. Norsk e-handel er derfor vanskeleg å talfeste. Ein del av tala som finst, kjem frå intervju med forbrukarar. SSB har tal for omsetning i norske nettbutikkar som er henta frå rapporterte registerdata. E-handelen i norske nettbutikkar som SSB har registrert, er om lag 18 milliardar kroner, dvs. om lag 1 prosent av varehandelen.9

Ulike leverandørar og organisasjonar prøver å talfeste e-handelen. Betalingsformidlaren DIBS fann at norsk e-handel var på 105 milliardar kroner i 2017.10 Omkring 65 prosent av den norske befolkninga handla på nett – til saman meir enn 100 millionar kjøp i 2016, seier Virke med tilvising til PostNord.11 Til samanlikning reknar SSB med ei varehandelomsetning (fysisk butikk, postordre og e-handel) på over 1600 milliardar kroner ekskl. mva. i 2016.12 E-handelen i Noreg fordeler seg på reiser (50 prosent), varer (31 prosent) og tenester (19 prosent).13 E-handel omfattar det meste av varehandelen, men det er særleg faghandelen som merkar konkurransen.14 I volum er dei største varegruppene innanfor norsk e-handel elektronikk, sko og klede og daglegvarer. 28 prosent av varekjøpa skjer frå mobil.15

Vekstratar kan ha ulike utgangspunkt. Nordmenn gjer dei fleste innkjøpa sine i norske fysiske butikkar, men Virke meiner at e-handel av varer frå utlandet har vakse 15 gonger meir enn den fysiske butikkhandelen dei siste fem åra.16 Dersom denne trenden held fram lenge, kan det føre til dramatiske endringar i norsk varehandel.

15 prosent av innbyggjarane i Noreg handlar daglegvarer på nett, ifølgje DIBS.17 7 prosent har abonnert på matkasser eller liknande.18 Denne marknaden blir oppfatta som veksande. PostNord fann at 5 prosent av norske kundar hadde e-handla daglegvarer kvar månad i 2016.19 Det tilsvarande talet for Sverige er 6 prosent. Heimkøyring av e-handla daglegvarer er særleg aktuelt i tettbygde strøk, og fleire leverandørar køyrer ut varer om søndagane.20 E-handel med daglegvarer på søndagar gir forbrukarane tilgang på fleire varer enn det er plass til på 100 m2. Tilbodet av matkasser i abonnement er også størst i sentrale strøk, men både nasjonale leverandørar og lokale kjøpmenn tilbyr heimlevering. Heimkøyring og utlevering av varer som er kjøpte på nettet, er ikkje regulert av heilagdagslova § 5, sjå kapittel 4.9. Arbeid på søn- og høgtidsdagar er i utgangspunktet også forbode i bedrifter som leverer varer heim til folk, sjå arbeidsmiljølova § 10-10. Heimlevering på søn- og høgtidsdagar føresett avtale med dei tilsette.

5.1.3 Konkurransen frå utlandet: 350 kr-grensa. Låg porto frå Kina

Detaljhandelen er utsett for internasjonal konkurranse som kan true sysselsetjinga i norsk varehandel.21 Om lag halvparten av alle nordmenn handla i 2016 i utanlandske nettbutikkar.22 Av utanlandske nettbutikkar handla dei mest frå kinesiske (31 prosent), britiske (27 prosent), amerikanske (26 prosent), svenske (13 prosent) og tyske (10 prosent).23 Finnane handla meir frå utlandet enn oss, danskane og svenskane mindre.24 Rekna i kroner kom ein firedel av e-handelsvarene til norske kundar frå utlandet, ifølgje PostNord.25 Virke har tal for kor stor del av e-varehandelen som går til utlandet innanfor ulike bransjar:26

  • accessories: 50 prosent

  • klede utanom sport: 24 prosent

  • sko: 22 prosent

  • kosmetikk: 21 prosent

  • bøker: 19 prosent

  • byggjevarer, reiskapar og verktøy: 16 prosent

  • møblar, interiør og kjøkken: 16 prosent

  • sport og fritid: 16 prosent

  • lyd, bilete og foto: 15 prosent

  • datamaskiner, mobilar og nettbrett: 10 prosent

  • hushaldselektronikk (kvitevarer): 9 prosent

Ifølgje Virke kunne kjøp frå utlandet vore endå meir omfattande dersom forbrukarane ikkje kjende på uvisse når det gjeld til toll, moms og forbrukarrettar.27

Det er ikkje moms i mottakarlandet på handel over landegrensene innan EU. Ein danske som handlar på nett frå land utanfor EU, må betale moms for varer som er verdt meir enn 80 DKK.28 Ein svenske som handlar på nett frå land utanfor EU, må alltid betale moms.29 Ein kan derfor seie at det norske avgiftsfritaket på 350 kroner per sending er ein økonomisk fordel for nettbutikkar utanfor Noreg.30

Verdenspostforeningen (UPU) har eit system for prising av mottak av rekommanderte sendingar, og mellom anna Kina har ein gunstig pris for formidling av sendingar til Noreg og andre i-land, sjå Meld. St. 31 (2015–2016) Postsektoren i endring, punkt 3. Denne prisen dekkjer ikkje kostnadene Posten har med å bringe sendingane fram til mottakarane. Dette kan også oppfattast som ein økonomisk fordel for kinesiske nettbutikkar.31

5.1.4 Søndagen som e-handelsdag

Utvalet har ikkje funne tal som viser kor stor del av e-handelen som skjer på søndagar. Ein kunne tenkje seg at forbrukarane handla på nettet fordi butikkane var stengde. Alternativt kunne ein tenkje seg at forbrukarane handlar på nettet når det passar dei, anten det er kvardag eller helg. Komplett opplyser at 12,8 prosent av omsetninga deira er på søndagar, dvs. noko mindre enn ein sjudel av omsetninga.32

I ei undersøking SIFO gjorde i 2015, svarte 4 prosent at dei ofte handla varer på nettet på søndagar. 24 prosent gjorde det av og til. På kvardagar var dei tilsvarande tala 6 prosent og 39 prosent.33

Fordi dei fysiske butikkane er stengde, kan søndagen vere ein interessant dag å lokke kundane til nettbutikken på. Utvalet har anekdotisk konstatert at Coop Obs sende kundane sine ein e-post med tilbod i nettbutikken som berre gjaldt den eine søndagen. E-posten blei send kl. 01 natt til søndag 13. august 2017. Også Felleskjøpet og Komplett apotek har søndagskupp i nettbutikken sin.34

E-handel er ein digital prosess heilt til nokon finn fram til og pakkar vara. Utvalet har ikkje undersøkt arbeidstidene i norske distribusjonssentralar og e-handelsverksemder, men Komplett opplyser at dei har eitt skift på lageret på søndagar.35 I hovudsak er det nok ikkje mange tilsette som arbeider på lager og distribusjonssentralar i helgene, men det finst terminalar innan daglegvaremarknaden som alltid er i drift. Andre lager er fullstendig automatiserte.36

5.1.5 Vil utvida opningstider på søndagar vere ein fordel eller ei ulempe for fysiske butikkar i konkurransen med e-handelen?

Norske e-handelsaktørar får fire femdelar av omsetninga i norsk e-handel, men kvart tredje kjøp innanfor e-varehandelen er frå utlandet.37 Når e-handelen aukar, har også norske aktørar glede av det. Dessutan har mange fysiske butikkar også nettbutikkar – og omvendt.38

Eit klart fleirtal av aktørane i faghandelen som deltok i møtet med utvalet 30. august, meinte at søndagsopent ville auke kostnadane i dei fysiske butikkane, utan at det førte til større omsetning. Søndagsopent ville dermed vere ei ulempe for faghandelen, som allereie møter konkurransen frå utanlandsk e-handel. I Finland såg ein derimot liberaliseringa frå 2016 som ein fordel i konkurransen med utanlandsk e-handel:39

«Genom reformen förbättras både den traditionella handelns konkurrenskraft i förhållande till näthandeln och därigenom den inhemska och på verksamhetsställen i Finland baserade handelns konkurrenskraft i förhållande till utländsk näthandel. Inom flera sektorer av handeln med specialvaror konkurrerar de traditionella affärerna redan mer med näthandeln än sinsemellan. Därför är det inte motiverat att ställa väsentligen olika verksamhetsvillkor för olika aktörer inom handeln, vilket den nuvarande lagstiftningen i praktiken har lett till. Både den inhemska och den utländska näthandeln är, oberoende av öppettidsregleringen i Finland, i praktiken alltid tillgänglig, så avregleringen av öppethållningen är en åtgärd som tydligt främjar verksamhetsmöjligheterna för den inhemska handeln. Den inhemska handeln bör kunna konkurrera om kunderna med näthandeln genom att hålla affärer öppna utgående från hur lönsamt det är, utan begränsningar som lagstiftningen ställer.»

16 prosent av dei næringsdrivande i Nederland såg konkurransen frå e-handelen som éin av fleire grunnar til å halde opent på søndagar.40

Ein kjem ikkje utanom at varehandelen no er global, og at kundane ventar saumlause løysingar som ikkje stiller krav til kvar, når og korleis dei vil handle. Fordelen for dei fysiske butikkane i konkurransen er at kunden kan kjenne på, prøve og få vara med seg straks. Fordelen for e-handelen er mellom anna tilgang, enkle operasjonar, stort varespekter og i nokre samanhengar lågare pris. Det er vidare tenkjeleg at leveransane vil skje endå raskare enn i dag.

Forbrukarane ser i stadig mindre grad ut til å skilje mellom e-handel og fysiske butikkar.41 «Showrooming» vil seie at forbrukaren prøver eller ser på eit produkt i den fysiske butikken for seinare å e-handle det. «Webrooming» vil seie at forbrukaren søkjer informasjon på nettet for sidan å kjøpe produktet i ein fysisk butikk. Undersøkinga til PostNord viser at 52 prosent av norske e-handlarar har undersøkt tilbodet på nettet før dei handlar i fysisk butikk, medan 10 prosent har gjort undersøkingar i fysisk butikk før dei handlar på nettet.42 Når det gjeld kjøpesentera, har trenden vore å tilby opplevingar (tenester, kino, service, servering) for at kunden skal trivast, bli lenger og handle meir. Forbrukaren er van med å løyse det meste på skjerm kvar som helst, også det å handle. Derfor kan opplevingar vere eit vel så viktig konkurranseverkemiddel som svært lange opningstider.

Det er særleg faghandelen som merkar konkurransen frå nettbutikkane. Både norske og utanlandske e-handelsføretak tek omsetning frå norske fysiske butikkar. Kundane ventar at butikkane er til stades i alle kanalar: fysisk, på nett og telefon – gjerne saumlaust og gjerne via mobil. Faghandlarane utvalet møtte arbeider intenst med å optimalisere dialogen med kunden i alle kanalar, dvs. å utvikle eit best mogleg samspel, der den fysiske butikken og e-handelskonseptet kompletterer kvarandre.

Konkurransen mellom fysiske butikkar og e-handlarar om kvar forbrukaren skal plassere kjøpet sitt, handlar – i tillegg til pris – i mindre grad om å vere tilgjengeleg (avgrensa opningstider i fysiske butikkar versus alltid open e-handel) og i større grad om den samla opplevinga av vara og kjøpssituasjonen. Fleirtalet av aktørane i faghandelen som deltok i møtet med utvalet 30. august, seier at utfordringa er å optimalisere dialogen med kundane i alle kanalar (nett), ikkje å utvide opningstidene med éin dag til. Det gjeld til dømes å ha chat og brukarservice på telefon opent delar av søndagen.

Sjølv om det er nærliggjande å tenkje at fråværet av opningstider er e-handelens store fordel, oppfattar ikkje faghandlarane at å halde dei fysiske butikkane opne på søn- og høgtidsdagar er eit mottrekk til konkurransen frå e-handelen. Konkurransen frå e-handelen er der heile veka, også i vanleg arbeids- og opningstid. Dei fleste har både fysiske butikkar og netthandel (omnikanal). Ifølgje faghandlarane utvalet møtte, vil søndagsopne butikkar auke kostnadane for dei fysiske butikkane og gjere dei dårlegare rusta til å investere i den nødvendige optimaliseringa av kundedialogen i fleire kanalar. Også store aktørar gav uttrykk for at nye store fysiske salsflater er mindre interessant i dag enn berre for nokre få år sidan. Konkurransen frå netthandelen er reell, men utvida opningstider i fysiske butikkar er ikkje eit mottrekk til konkurransen frå e-handelen.

5.1.6 Drøfting

Også fysiske butikkar er ein del av framtida, men ein kan i dag ikkje vite korleis marknads- eller funksjonsfordelinga mellom fysiske butikkar og e-handel utviklar seg. E-handelen aukar i omsetning og omfang, teknologien endrar seg raskt, og forbrukarane får nye vanar og forventningar. Det skjer òg nye koplingar mellom produkt, kjøp og tenester, til dømes levering på døra utanom ordinær arbeidstid. Fordi utviklinga i e-handelen kjem til å påverke sysselsetjinga, lønnsemda og butikkstrukturen i varehandelen i Noreg, rår utvalet til at e-handel blir eit tema i den kommande stortingsmeldinga om varehandelen.43

Internett skal vere opent, og e-handel kan eller bør ikkje regulerast i tid. Heimkøyring av varer er ei teneste knytt til kjøp som teoretisk sett kan regulerast i tider på døgnet eller dagar i veka, slik ein har gjort i Belgia, sjå kapittel 6.7. Utvalet går ikkje inn for at levering av varer skal regulerast i tid.

Sjølv om opningstida i e-handelen ikkje blir regulert, er det omsyn som taler for at opningstidene i fysiske butikkar i Noreg likevel skal vere regulerte, til dømes av omsyn til den såkalla annleisdagen, sjå kapittel 7.5. Utfordringa er at opningstidsreglane for fysiske butikkar må gi meining i ein marknadssituasjon der kjøp og distribusjon kan skje utanom butikkane. Dette er primært ei politisk avveging. Når nye reglar for opningstidene i fysiske butikkar skal utformast, er utfordringa å velje løysingar som ikkje raskt må endrast mellom anna på grunn av ny teknologi.

5.2 Utfordring nr. 2 ved gjeldande rett: Nye varetypar blir selde som kiosk- og daglegvarer

5.2.1 Inndeling i bransjar

Varehandelen kan delast inn i ulike bransjar, og nokre bransjar har særlege reguleringar eller unntak. Hovudinndelinga går mellom kioskar/ bensinstasjonar, daglegvarebutikkar og faghandel. Faghandelen kan delast inn i mange undergrupper.44 Men ingen av desse inndelingane er statiske, for varehandelen og produkta utviklar seg.

Blanding av bransjar er ikkje noko nytt, men graden og omfanget har auka stort dei siste tiåra.45 Nettovinnarane har så langt vore daglegvare, sport og elektronikk. Mellom anna sel daglegvarebutikkane no kosmetikk, jernvareartiklar og bøker, og klokker er stort i både sports- og elektronikkbutikkane.

Når aktørane ser etter høve til ny vekst og større omsetning per kvadratmeter, er det interessant med produkt som gir høg bruttoforteneste. For daglegvarebutikkane er det ein fordel at kundane regelmessig kjem innom og tek med seg dei varene dei treng, uansett om dei normalt ville gått i ei spesialforretning for å finne dei aktuelle varene. Blant varer som har glidd frå faghandel til daglegvarehandel, er blomar, spylevæske og bakarvarer. Det inneber mellom anna at daglegvarehandelen no er blitt ein konkurrent til blomehandlarane.

Det er krevjande å definere kva som er daglegvarer. I hovudtrekk vil det vere dekkjande å tale om varer til det daglege hushaldet, med det er ikkje presist nok til at ein kan trekkje rettslege konsekvensar av det. I Danmark har kategoriane rettsleg verknad, og den danske Erhvervsstyrelsen definerer daglegvarer som «varer, der ophører med at eksistere ved forbrug, som f.eks. fødevarer. Modsætningen hertil er udvalgsvarer, der bliver ved med at eksistere samtidig med brugen, som f.eks. tøj.»46

Det er vanskeleg å definere eit klart skilje mellom kioskvarer og daglegvarer, sjølv om lovgivaren har prøvd.47 Dersom ein ser kiosk- og daglegvarer som éi varegruppe, blir grensa mot faghandelen relativt klar. Det er det heilagdagslova gjer i unntaket for «utsalgssteder som i det vesentlige selger kiosk- eller dagligvarer».

KBS er forkortinga for kiosk, bensin- og servicehandel, også kalla «convenience-handel». Daglegvarebutikkane har handlevogner og større vareutval. Daglegvarebutikkane sel kioskvarer, bagettar, sushi og ferdigmat, medan mat og drikke for konsum der og då er ei sentral satsing i servicehandelen. Det er vanskeleg for kioskane og bensinstasjonane å konkurrere mot daglegvarebutikkar med lange opningstider seks dagar i veka.

5.2.2 Vilkåret «som i det vesentlige selger»

Vilkåret for å kunne halde opent på søn- og høgtidsdagar er knytt til varetypane

  • kiosk- og daglegvarer (nr. 1)

  • varer i sal på bensinstasjonar (nr. 2), jf. forarbeida og tidlegare ordlyd

  • varer i sal på hagesenter (nr. 9)

  • lokale husflids- og suvenirvarer (nr. 10)

Utsalsstader med desse varetypane kan halde opent om dei i det vesentlege sel dei nemnde varetypane. Reguleringa inneber at dersom ein utsalsstad sel mykje anna, kan han ikkje halde opent på søn- og høgtidsdagar. Barne- og familiedepartementet har lagt til grunn at vilkåret «i det vesentlige» dreier seg omsetninga, sjå kapittel 4.10.10.2. Det speler altså inga rolle korleis butikken ser ut, så lenge omsetninga held seg innanfor riktig varetype.48

I Ot.prp. nr. 75 (1996–97) heiter det i særmerknadene: «Uttrykket «i det vesentlige» gjør det klart at et utsalgssted kan selge et begrenset antall andre produkter i tillegg.» Barne- og familiedepartementet har i tolkingsbrev lagt til grunn at dersom omsetninga til ein utsalsstad fordeler seg på om lag 50 prosent innanfor varetypane i lova og om lag 50 prosent utanom, fell utsalsstaden ikkje inn under unntaket, sjå kapittel 4.10.10.2. Med andre ord: Omsetninga til ein utsalsstad kan ikkje omfatte så mykje som 50 prosent varer utanom varetypane som er nemnde i lova. Departementet har ikkje sidan presisert kor stor del av omsetninga som må komme frå varetypane i lova for å vere innanfor vilkåret. Ein har visst at 50 prosent har vore for lite, men ikkje kor mykje som var nok. Bakgrunnen var at departementet meinte det var domstolane som i siste instans skulle avgjere kva som låg i vilkåret «i det vesentlige», sjå brev frå Barne- og familiedepartementet 30. november 1999 til Asker og Bærum Handels- og Servicebedrifters forening.

5.2.3 Drøfting

Det ville vere svært krevjande å handheve reglar om at berre ein viss prosent av omsetninga kunne komme frå andre varetypar. Fordi daglegvarebutikkar har høg omsetning, vil ei omsetningsgrense på til dømes 7 prosent utgjere mykje pengar. Sjølv om det kunne vore kjekt for kundane om daglegvarebutikkane tok inn fleire varetypar, ville det gi dårlegare konkurransevilkår for små faghandlarar og spesialbutikkar. Vidare ville varekategorien suvenirvarer vere vanskeleg å avgrense: Kunne interiør- og designbutikkar halde opent? Utvalet meiner at ei arealgrense er nødvendig dersom lovgivaren skal gi enkelte bransjar særleg frie opningstider.

Utvalet meiner at lovgivaren ikkje bør regulere opningstidene ut frå bransjar. Dersom det skal trekkjast ei rettsleg grense mellom varetypar, må ein tenkje seg grundig om. Det bør i så fall trekkjast snevrare grenser for kor mykje anna utsalsstadene kan selje enn det som følgjer av gjeldande rett og vilkåret «i det vesentlige», sjølv om dette kan gjere handhevinga utfordrande. Det gjeldande unntaket som ser kiosk- og daglegvarer under eitt, ser ut til å fungere greitt, men daglegvarebutikkane har over tid utvida vareutvalet. Eventuelle lovendringar kan føre til ny bransjegliding.

5.3 Utfordring nr. 3 ved gjeldande rett: Bensinstasjonar kan vere større enn kioskar og daglegvarebutikkar, men har same opningstidsregulering

Sidan 2000 har talet på bensinstasjonar gått ned med 30 prosent, ifølgje bransjeorganisasjonen Drivkraft Norge (tidlegare Norsk Petroleumsinstitutt). Som årsaker peiker dei på vegomleggingar, meir drivstoffeffektive køyretøy og konkurransen frå daglegvarebutikkane på ≤ 100 m2.49

Dei fleste bensinstasjonar er stengde om natta.50 Både dei bemanna og dei ubemanna stasjonane har ei betalingsløysing på pumpene, slik at kundane kan tanke og betale med kort uansett om butikken er open eller ikkje. For dei vegfarande er det ikkje nødvendig med ein open butikk for å fylle drivstoff.

Utviklinga går i retning av færre nattestengde og fleire døgnopne stasjonar og automatstasjonar. Over ein firedel av bensinstasjonane er no automatanlegg. Dersom ein vegfarande har problem med bilen og treng utstyr, er berre ein firedel av stasjonsbutikkane opne om natta. Det kan vere behov for lyspærer, olje, sikringar osv. Dersom det er uforsvarleg å køyre vidare og ein ikkje får kjøpt utstyr, kan den vegfarande kontakte ei redningsteneste. Dersom med tida fleire lader og færre tankar, blir det i alle fall ikkje behov for bemanna stasjonar for å få drivstoff/straum, sidan alle ladepunkt blir handterte av kunden sjølv.

For bensinstasjonar som er både utsalsstader og serveringsstader, blir serveringsdelen ikkje rekna inn i salsarealet på ≤ 150 m2.51 Heilagdagslova § 5 regulerer opningstidene for bensinstasjonar, medan serveringsstader ikkje har regulerte opningstider.

Ordlyden etter lovvedtaket i 2003 gir eit relativt avgrensa grunnlag for å knyte strenge krav til kor stor del av omsetninga som skal vere knytt til bilar og bilkøyring. Særmerknadene i forarbeida til lovendringa i 2003 strekar under at ein utsalsstad må selje meir enn bensin og olje for å komme inn under unntaket. Drivstoff og «andre varer som er nødvendige for drift eller vedlikehald av motorkjøretøy og motorbåtar» må utgjere «det vesentlege» av omsetninga.

Øl er ei svært lønnsam vare i daglegvarehandelen som bensinstasjonane ikkje får lov til å selje. Det gjer bensinstasjonane dårlegare stilte i konkurransen med daglegvarebutikkane. Utvalet går ikkje djupare inn i spørsmåla dette reiser, fordi det ligg utanfor mandatet.

Utvalet meiner at salsareala på 100 og 150 m2 i heilagdagslova § 5 nr. 1 og 2 ikkje skaper alvorlege forskjellar i konkurransen, sjølv om det 50 prosent større arealet for bensinstasjonar ikkje er regulert til å innehalde bilrelaterte produkt. Det større arealet i bensinstasjonar gir fleksibilitet med tanke på ei vidare utvikling av tilbodet til dei vegfarande. Utvalet er bedt om å vurdere forenklingar, og vil vurdere om bensinstasjonar kan regulerast på ein meir bransjenøytral måte.

5.4 Utfordring nr. 4 ved gjeldande rett: Daglegvarebutikkar over 100 m2 på campingplassar held opent på søn- og høgtidsdagar og sel varer til fastbuande

5.4.1 Kor mange butikkar finst det på campingplassar?

På campingplassar gjeld eit generelt unntak, sjå heilagdagslova § 5 nr. 3. SSB har om lag 700 campingplassar i databasen sin,52 men dei har ikkje tal for kor mange utsalsstader som er knytte til ein camplingplass og kan halde opent på søndagar. I heile landet er det ifølgje NAF 1050 campingplassar.53

Campingguiden til NAF for 2017 har informasjon om 220 campingplassar. Av dei har 86 butikk eller kiosk med matvarer inne på campingplassen.54 Ein del av desse butikkane eller kioskane er svært små. NAF har ikkje tal som viser kor store butikkane inne på campingplassane er.55 Utvalet legg til grunn at dei aller fleste av dei 86 butikkane eller kioskane med matvarer har ei salsflate på 100 m2 eller mindre, og at dei dermed vil kunne halde opent på søndagar i kraft av unntaket i heilagdagslova § 5 nr. 1. Utvalet legg vidare til grunn at unntaket i nr. 3 har betydning for opningstidene til berre nokre få tital butikkar.

5.4.2 Konkurransevridande?

Dersom butikken ligg slik til at han blir brukt av fastbuande, vil unntaket kunne vri konkurransen mot butikkar som ikkje er omfatta av unntaket. Eit døme på ein butikk som truleg òg er til glede for fastbuande, er KIWI ved Bogstad camping i Oslo. Bydel Vestre Aker har om lag 47 000 innbyggjarar, og KIWI-butikken ligg om lag 12 minutt med bil frå både Vinderen og Tryvann.

5.4.3 Drøfting

Unntaket for utsalsstader på campingplassar gir ikkje like konkurransevilkår for butikkar inne på campingplassen og butikkar utanfor. Utvalet meiner det ikkje er mogleg å handheve ein alternativ regel om at utsalsstader på campingplassar berre kan selje varer til gjestene sine. Dei fleste campingturistar kjem i bil, dei har smarttelefon og kan søkje seg fram til ein open butikk på vegen eller i nærleiken. Alternativt kan campingplassen byggje om og tilpasse seg unntaket for kioskar og daglegvarebutikkar på ≤ 100 m2. Unntaket for utsalsstader på campingplassar bør opphevast.

5.5 Utfordring nr. 5 ved gjeldande rett: Praktiseringa av unntaksregelen for typiske turiststader varierer mellom fylkesmannsembeta

5.5.1 Innleiing

Hovudregelen er at butikkar skal vere stengde på søn- og høgtidsdagar. Dette passar dårleg for delar av reiselivet, og slik har det vore lenge, sjå vedlegg 2. Etter 1985-lova fastsette kommunane opningstidsforskrifter og kunne gi dispensasjon, men i 1991 kom eit eige unntak for typiske turiststader inn i lova. Med 1999-lova blei kompetansen til å fastsetje kva som var ein turiststad, flytta frå kommunen til fylkesmannen. For reiselivet og turistane er også andre unntak viktige: unntaka for bensinstasjonar, kioskar/ små daglegvarebutikkar, lokale husflids- og suvenirvarer og produksjonsstader som er tilrettelagde for turisme.

Per august 2017 er det 114 forskrifter som definerer 156 typiske turiststader i 106 kommunar. Av dei blei ti forskrifter fastsette i 2017, mellom anna historisk sentrum i Grimstad kommune og Fagernes og Leira i Nord-Aurdal kommune.

Kommunen må søkje fylkesmannen om eit område kan reknast som typisk turiststad, og fylkesmannen kan velje om det skal vere for heile eller delar av året.56 Typiske turiststader er berre område der salet i den aktuelle perioden hovudsakleg skjer til turistar, seier lova. Om omsetninga i hovudsak går til turistar, er opp til skjønnet til fylkesmannen, sjå særmerknaden til § 5 sjette ledd i Ot.prp. nr. 75 (1996–97).

Eitt grunnlag for å bli typisk turiststad og kunne halde opent på søn- og høgtidsdagar er ifølgje forarbeida at marknaden er for liten til at butikken kan drive lønnsamt seks dagar i veka. Ein konsekvens av at stort sett berre mindre stader blir turiststader, er at cruiseskip kjem til svært stille byar på søn- og høgtidsdagar, til dømes Bergen, Stavanger, Kristiansand, Bodø, Tromsø, Ålesund, Molde, Trondheim og Harstad, sjå nærare nedanfor.57

Fleire av destinasjonane har søkt om søndagsopne butikkar på store cruisesøndagar, då det kan komme 2000–6000 cruisepassasjerar. Dei har som hovudregel fått nei. Det blir opplevd som frustrerande fordi det reduserer verdiskapinga lokalt og bryt med forventninga frå reiarlag og passasjerar om at ikkje alt er stengt.58

5.5.2 Reiselivsnæringa er viktig for Noreg

Utanlandske turistar brukte om lag 45 milliardar kroner i Noreg i 2015.59 Utlendingane stod for i underkant av 30 prosent av heile turistkonsumet. Norske hushald og norske yrkesreisande er dermed viktigare enn utlendingar for norsk reiseliv. Om lag 7 prosent av forbruket i norske hushald går med til turisme i Noreg kvart år. Reiselivet sysselset rundt 185 000 personar.60 Varehandelen blir ikkje rekna inn i verdiskapinga til reiselivsnæringa, jf. Meld. St. 19 (2016–2017) Opplev Norge – unikt og eventyrlig, punkt 2.2.1, men det er opplagt ein samanheng mellom turisme og handel. Tilbodet av daglegvarer er viktig for stader som tek imot hytte- og campingturistar som lagar maten sin sjølve.

Den største cruisehamna har i alle år vore Bergen, ifølgje Transportøkonomisk institutt (TØI).61 I 2014 tok Bergen imot 323 cruisebåtar og 443 000 cruisepassasjerar. Blant dei åtte hamnene som tok imot meir enn 100 båtar i 2014, var fire byar: Stavanger (159), Oslo (129), Ålesund (129) og Tromsø (109). Andre store hamner var Geiranger (203), Flåm/Aurland (149) og Nordkapp (104).62 Dei tre siste er typiske turiststader.

5.5.3 Når på året kjem turistane?

Juni, juli og august er dei store turistmånadene i Noreg, både for norske og for utanlandske turistar, sjå figur 5.1.

I løpet av dei siste 25 åra har hyttefolket teke fjellhyttene sine i bruk gjennom heile året, med fleire langhelger og færre lange veker på fjellet. Hytteeigarane er gjerne nye «lokalpatriotar» som vil handle lokalt. Torsdags- og fredagskveld er viktige handledagar i hytteområda, laurdag og søndag ber handelen meir preg av komplettering og heimreisehandel. Truleg er turistunntaket svært viktig for dei nye fritidshusområda.63

Figur 5.1 Kommersielle gjestedøgn i Noreg i 2016. Tala omfattar yrkesreiser1, men ikkje cruiseturistar, fordi dei søv om bord i skipet.

Figur 5.1 Kommersielle gjestedøgn i Noreg i 2016. Tala omfattar yrkesreiser1, men ikkje cruiseturistar, fordi dei søv om bord i skipet.

1 Av reisene til nordmenn er om lag ein firedel yrkesreiser. Kjelde: SSB.

Kjelde: SSB og Innovasjon Noreg.

5.5.4 Er turistane i Noreg på søn- og høgtidsdagar?

Gjennomsnittleg opphald for utanlandske turistar var på 10,8 dagar i 2016.64 Dermed får dei med seg ein norsk søndag. Nederlendarar, sveitsarar og tyskarar oppheldt seg i Noreg over to veker i gjennomsnitt. Cruiseturisten rekk innom fire hamner i Noreg på eit cruise som varer ei veke.65 I 2017 var 171 cruiseskip innom dei største cruisehamnene på søn- og heilagdagar, sjå tabell 5.1. Dersom ein trekkjer frå stadene som har turistunntak, var det i 2017 i overkant av 160 000 turistar som kom til ei norsk cruisehamn med stengde butikkar.

Tabell 5.1 Talet på cruiseskip og cruiseturistar i Noreg på søn- og høgtidsdagar i 2017 og 2018 (prognose).

Hamn

Søn- og høgtidsdagar i hamn 2017

Talet på passasjerar desse dagane 2017

Søn- og høgtidsdagar i hamn 2018

Talet på passasjerar desse dagane 2018

Geiranger

24

45 116

22

23 573

Eidfjord

6

9 701

19

25 708

Flåm

19

32 354

20

21 954

Kristiansand

3

8 213

5

6 750

Bergen

38

50 217

35

51 498

Arendal

-

-

3

1 695

Tromsø

17

24 041

12

18 850

Honningsvåg

14

19 894

9

16 357

Leknes

10

11 198

7

8 979

Trondheim

9

15 338

9

12 136

Oslo

18

34 000

8

20 000

Ålesund

10

20 568

27

48 838

Molde

1

2 750

7

8 977

Åndalsnes

2

6 940

7

9 469

Totalt

171

280 330

190

274 784

Kjelde: Tor Johan Pedersen i Innovasjon Noreg.

5.5.5 Ein del av turistane planlegg å handle medan dei er på ferie i Noreg

Ifølgje turistundersøkinga til Innovasjon Noreg er shopping ein aktivitet som både nordmenn og utlendingar planlegg å gjere medan dei er på ferie i Noreg.66 For ein del utanlandske turistar kan prisane på luksusvarer vere lågare i Noreg enn i heimlandet når dei får igjen den høge norske momsen. Turistane føler seg dessutan trygge på at dei får ekte varer her. For dei vil det vere uheldig om den einaste dagen dei oppheld seg i ein by med luksusbutikkar, er ein søndag.

Utanlandske turistar blir overraska over alt som er stengt på søndagar, men suvenirbutikkar, kioskar, restaurantar osv. er uansett opne. Til verdiskapinga i reiselivsnæringa blir servering, transport, gjestedøgn og opplevingar rekna, men ikkje handel. Ein meir pulserande by der ein hadde høve til å handle i nisjebutikkar på søndag, kunne stimulere tilreisande til å bli lenger i Oslo. Det ville vere bra for reiselivsnæringa og verdiskapinga.67

Også mange nordmenn som kjem til Oslo som turistar, er interesserte i å shoppe – dei har kanskje ikkje same utval heime. For nordmenn på hytte- eller campingferie er det viktig å kunne handle daglegvarer. Ein del hyttefolk handlar i turistkommunen på veg heim søndag kveld, truleg fordi dei ikkje kan handle på heimstaden.

5.5.6 Forskriftene om typiske turiststader 68

Heile kommunar som er typiske turiststader heile året

  • Hvaler kommune, Østfold

  • Trysil kommune, Hedmark

  • Engerdal kommune, Hedmark

  • Os kommune, Hedmark69

  • Gol kommune, Buskerud

  • Nes kommune, Buskerud

  • Sigdal kommune, Buskerud

  • Ål kommune, Buskerud

  • Hemsedal kommune, Buskerud

  • Krødsherad kommune, Buskerud

  • Flå kommune, Buskerud

  • Hol kommune, Buskerud

  • Tjøme kommune, Vestfold (del av Færder kommune frå 1. januar 2018)

  • Modalen kommune, Hordaland

  • Eidfjord kommune, Hordaland

  • Tysnes kommune, Hordaland

  • Austevoll kommune, Hordaland

Typiske turiststader heile året der berre visse bransjar kan halde opent («kolonialbransjens utsalgssteder»)70

  • Åkrestrømmen, Rendalen kommune, Hedmark

  • Flesberg kommune, Buskerud

  • Nore og Uvdal kommune, Buskerud

  • Rollag kommune, Buskerud

Delar av kommunar der utsalsstadene kan halde opent heile året

  • Gamlebyen m.m. (områda vest og sør for Ørebekk/Gressvik i kommunedel Onsøy i Fredrikstad), Fredrikstad kommune, Østfold

  • Drøbak gamle by, Frogn kommune, Akershus

  • Enebakkneset, Fet kommune, Akershus

  • Tettstadene Son og Hvitsten, Vestby kommune, Akershus

  • Mesnali, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Næroset, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Sjusjøen og Ljøsheim, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Nordre Osen, Åmot kommune, Hedmark

  • Brenneriroa i Løten kommune, Hedmark

  • Sollia (Atnbrua vest, Atnbrua aust, Øverdalen og Mogrenda), Stor-Elvdal kommune, Hedmark

  • Delar av Svullrya sentrum, Grue kommune, Hedmark

  • Tyin/Filefjell, Vang kommune, Oppland

  • Nord-Torpa, Nordre Land kommune, Oppland

  • Kvitfjell og Venabygdsfjellet i Ringebu, Ringebu kommune, Oppland

  • Øyer sentrum / Hafjell, Øyer kommune, Oppland

  • Hadeland Glassverk, Jevnaker kommune, Oppland

  • Skei-Austlid, Gausdal kommune, Oppland

  • Beitostølen/Beito, Øystre Slidre kommune, Oppland

  • Vaset og Syndin, Vestre Slidre kommune, Oppland

  • Bjorli, Lesja kommune, Oppland

  • Lesjaverk, Lesja kommune, Oppland

  • Gålå, Sør-Fron kommune, Oppland

  • Skåbu, Nord-Fron kommune, Oppland

  • Tisleidalen, Vaset, Kruk og Aurdal, Nord-Aurdal kommune, Oppland

  • Holmsbu-Rødtangen, Hurum kommune, Buskerud

  • Ula, Kjerringvik, Nevlunghavn, Helgeroa og Stavern, Larvik kommune, Vestfold

  • Eidsto i Vrådal, Kviteseid kommune, Telemark

  • Valle, Kjønnøya og Trosvy, Bamble kommune, Telemark

  • Tuddal, Hjartdal kommune, Telemark

  • Hovden, Bykle kommune, Aust-Agder

  • Hamresanden, Kristiansand kommune, Vest-Agder

  • Spangereid sentrum, Lindesnes kommune, Vest-Agder

  • Ålo brygge, turistanlegget ved Trysnes Marina og Feriesenter, Høllen brygge og Langenesområdet frå Langenes skole til Helleviga, Søgne kommune, Vest-Agder

  • Knabenområdet, Kvinesdal kommune, Vest-Agder

  • Øvre Sirdal (Åmli, Kvæven, Fidje, Sinnes, Ålsheia og Ådneram), Sirdal kommune, Vest-Agder

  • Dale, Vaksdal kommune, Hordaland

  • Røldal og Skare, Odda kommune, Hordaland

  • Tyssedal/Skjeggedal, Odda kommune, Hordaland

  • Myrkdalen, Voss kommune, Hordaland

  • Bud, Fræna kommune, Møre og Romsdal

  • Valldal, Eidsdal, Fjørå, Tafjord og Norddal, Norddal kommune, Møre og Romsdal

  • Sæbø og Urke i Hjørundfjorden, Ørsta kommune, Møre og Romsdal

  • Geiranger og Hellesylt, Stranda kommune, Møre og Romsdal

  • Nerskogen, Rennebu kommune, Sør-Trøndelag

  • Stugudalen, Tydal kommune, Sør-Trøndelag

  • Bergstaden / Røros sentrum, Røros kommune, Sør-Trøndelag

  • Oppdal tettstad mellom industriområdet og Høgmo skoleområde og området i tilknyting til Festa krysset mot Gjevilvassdalen, Oppdal kommune, Sør-Trøndelag

  • Bessaker, Roan kommune, Sør-Trøndelag

  • Sætervik og Vingsand, Osen kommune, Sør-Trøndelag

  • Knarrlagsund, Kvenvær, Ut-Hitra og Hestvika, Hitra kommune, Sør-Trøndelag

  • Dyrøy, Frøya kommune, Sør-Trøndelag

  • Jule og Skjelbred, Lierne kommune, Nord-Trøndelag

  • Rv. 753 Jubergkorsen–Vikakorsen; Fv 63 Jubergkorsen–Alstad vestre; Fv Kommunehuset–Borg, Frosta kommune, Nord-Trøndelag

  • Trones, Namsskogan kommune, Nord-Trøndelag

  • Vik- og Lauvsnesregionen, Flatanger kommune, Nord-Trøndelag

  • Kjerringøy og Saltstraumen, Bodø kommune, Nordland

Delar av kommunar der utsalsstadene kan halde opent delar av året

  • Båstad, Trøgstad kommune, Østfold 1. mars til og med 31. august

  • Marker (avgrensa område i Marker sentrum) i perioden frå og med siste fredag før palmesøndag til og med 31. oktober, Marker kommune, Østfold

  • Tingnes med Helgøya og søndre del av Neshalvøya, Ringsaker kommune, Hedmark april–september

  • Hedalen, Sør-Aurdal kommune, Oppland 23. desember–23. april

  • Dombås, Dovre kommune, Oppland 15. mai–15. september

  • Dønfoss, Skjåk kommune, Oppland juni, juli og august

  • Fossbergom, Lom kommune, Oppland 15. mai–15. september

  • Bøverdalen, Lom kommune, Oppland 15. mai–15. september

  • Fagernes og Leira, Nord-Aurdal kommune, Oppland veke 26–32

  • Kragerø sentrum (Kragerøhalvøya), Jomfruland, Stabbestad og Levang, Kragerø kommune, Telemark 1. mai–1. september og påska

  • Rjukan sentrum, Tinn Austbygd og Atrå, Tinn kommune, Telemark i påska og i månadene juni, juli og august

  • Langesund, Bamble kommune, Telemark 1. juni–31. august

  • Rauland, Edland / Haukeli sentrum og Åmot sentrum, Vinje kommune, Telemark 20. desember–20. april og 1. juni–31 august

  • Lillesand sentrum og Brekkestø, Lillesand kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Delar av Høvåg, Lillesand kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Risør sentrum til og med Østebø-området, Hopestrand og Søndeled sentrum, Risør kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Gjeving, Tvedestrand kommune, Aust-Agder 15. juni–15. august

  • Historisk sentrum i Grimstad kommune, Aust-Agder 1. juli–16. august

  • Kinsarvik, Ullensvang herad, Hordaland 1. mai–1. september

  • Sentrum i Balestrand, Balestrand kommune, Sogn og Fjordane 1. mai–30. september

  • Flåm og Gudvangen, Aurland kommune, Sogn og Fjordane 15. mai–15. september

  • Skei i Jølster, Jølster kommune, Sogn og Fjordane 10. juni–20. august

  • Bulandet og Værlandet, Askvoll kommune, Sogn og Fjordane 1. juni–31. august

  • Åndalsnes, Rauma kommune, Møre og Romsdal 1. mai til 30. september

  • Gjøra, Sunndal kommune, Møre og Romsdal 1. juni til 31. august og i påska

  • Korssund, Fjaler kommune, Sogn og Fjordane 15. juni til 15. august (ikkje kunngjort)

  • Vormstad, 1. juni–31. august, Orkdal kommune, Sør-Trøndelag

  • Øya Leka, Leka kommune, Nord-Trøndelag 1. april–31. september

  • Henningsvær, Vågan kommune, Nordland 1. juni–31. august

  • Gladstad, Vega kommune, Nordland 1. juni til og med 31. august (ikkje kunngjort)

  • Honningsvåg og Nordkapp, Nordkapp kommune, Finnmark frå og med 15. mai til og med 1. september

Heile kommunar der utsalsstadene kan halde opent delar av året

  • Valle kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Evje og Hornes kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Farsund kommune, Vest-Agder 1. juni–31. august

  • Mandal kommune, Vest-Agder 1. juli–16. august

  • Lærdal kommune, Sogn og Fjordane 1. juni–15. september

  • Stryn kommune, Sogn og Fjordane 15. mai–15. september

5.5.7 Tidsrommet på året då forskriftene tillèt utsalsstadene å halde opent

Tre firedelar av forskriftene tillèt søndagshandel heile året. Ein firedel av forskriftene fastset eit tidsrom då det er lov med handel på søndagar på turiststaden. Det klart vanlegaste er at søndagshandel er tillate på turiststadene om sommaren. Dei fleste vintersportsstadene har søndagsopent heile året, men enkelte av dei berre nokre månader om vinteren eller i påska.

Kjernetidsrommet for søndagsopent på dei typiske turiststadene er månadene juni, juli og august, sjå figur 5.2.

Figur 5.2 Tidsrom når søndagshandel er tillate på dei 33 typiske turiststadene der det ikkje er tillate å halde opent heile året. Fredag før palmesøndag er sett til primo april.

Figur 5.2 Tidsrom når søndagshandel er tillate på dei 33 typiske turiststadene der det ikkje er tillate å halde opent heile året. Fredag før palmesøndag er sett til primo april.

Kjelde: Forskriftene på Lovdata per mars 2017.

5.5.8 Kor mange fastbuande kan handle på turiststaden?

Utvalet har ikkje undersøkt kartdata. Dette er ei overflatisk vurdering av kor mange fastbuande som handlar på turiststadene:

  • I dei heile kommunane som er typiske turiststader heile året, er folketalet til saman om lag 60 000.

  • I dei tre heile kommunane der berre «kolonialbransjens utsalgssteder» kan halde opent heile året, er folketalet til saman om lag 6600.

  • I dei heile kommunane der utsalsstadene kan halde opent delar av året, er folketalet til saman om lag 39 400.

Ein må leggje til grunn at fleire enn dei som bur fast på turiststadene, handlar der. Til dømes handlar nok ein god del av dei andre som bur i Larvik kommune, i Stavern, folk på Røros i Bergstaden og folk på Nøtterøy på Tjøme. Det er uråd å rekne ut kor stor handelslekkasjen til turiststadene er, men ein kjem raskt opp i 100 000 innbyggjarar når ein prøver å finne ut kor mange som bur nær ein typisk turiststad. I tillegg kjem hyttefolket som handlar i hyttekommunen på veg heim.

5.5.9 Nyttar utsalsstadene på turiststadene høvet til å halde opent?

Utvalet spurde kommunane som med typiske turiststader, om dei ulike butikktypane heldt opent på søn- og heilagdagar. 52 kommunar svarte. Det er særleg bensinstasjonar, daglegvarebutikkar, utsalsstader på campingplassar, museum, turistattraksjonar og suvenirbutikkar som held opent på søn- og høgtidsdagar, sjå figur 5.3. Det er med andre ord dei tradisjonelle turistretta butikkane som held opent, saman med bensinstasjonar og daglegvarebutikkar, som jo rettar seg mot både turistar og fastbuande. Tilbodet av faghandel er svært avgrensa i desse kommunane.

Figur 5.3 Talet på utsalsstader i ulike bransjar som held opent på turiststadene på søn- og høgtidsdagar. Av 52 svar.

Figur 5.3 Talet på utsalsstader i ulike bransjar som held opent på turiststadene på søn- og høgtidsdagar. Av 52 svar.

Kjelde: Spørjeundersøkinga frå utvalet til kommunane.

5.5.10 Når opnar utsalsstadene normalt på søndagar på turiststadene?

Utvalet spurde kommunane med typiske turiststader når butikkane normalt opna og stengde på søn- og heilagdagar. 53 kommunar svarte. Over tre firedelar av butikkane på turiststadene har opna eller opnar søn- og høgtidsdagar kl. 11, sjå figur 5.4. To tredelar av butikkane har stengt kl. 18.

5.5.11 Kva for utsalsstader er viktigast for norske og utanlandske turistar?

Utvalet spurde kommunane som med typiske turiststader, kva for butikkar norske og utanlandske turistar handla mest i. Spørsmålet var formulert slik at dei markerte dei tre viktigaste butikktypane. Kommunane meinte at dei viktigaste butikktypane for norske turistar var daglegvarebutikkar, bensinstasjonar og hagesenter. Dei viktigaste butikktypane for dei utanlandske turistane var suvenirbutikkar, daglegvarebutikkar og utsalsstader ved turistattraksjonar.

Figur 5.4 Når er butikkane i turistkommunen normalt opne på søndagar? Arealet er summen av dei som har opna og dei som stengjer på dei ulike klokkesletta (X-aksen).

Figur 5.4 Når er butikkane i turistkommunen normalt opne på søndagar? Arealet er summen av dei som har opna og dei som stengjer på dei ulike klokkesletta (X-aksen).

Kl. 9 vil seie før klokka 10 og kl. 22 vil seie etter kl. 21.

Kjelde: Spørjeundersøkinga frå utvalet til kommunane.

5.5.12 Norske turiststader med og utan unntak

Valdres og Hallingdal har like mange kommunar, same areal, omtrent like mange innbyggjarar og like mange hytter. Hallingdal har over dobbelt så mange kommersielle overnattingar per år som Valdres og over dobbelt så mange sysselsette innanfor overnatting og servering.71

Valdres og Hallingdal ligg i ulike fylke, og kommunane har ulik status etter heilagdagslova § 5. I Hallingdal er alle seks kommunane turistkommunar heile året, medan det i Valdres er berre avgrensa område i fire av kommunane som har unntak som turiststader heile året, sjå tabell 5.2. I den femte kommunen har eit område unntak berre fire månader i året, medan den sjette kommunen ikkje har noko unntak som turiststad.

Tabell 5.2 Samanlikning av Valdres og Hallingdal.

Kommune

Tidsrom for unntaket som turiststad

Folketal

Areal km2

Kommersielle overnattingar i alt 20161

Nordmenn

Hytter2

Gol

Heile, heile året

4578

532

380 252

2370

Flå

Heile, heile året

1074

704

-

1825

Hemsedal

Heile, heile året

2422

753

429 201

2100

Ål

Heile, heile året

4711

1171

105 709

2776

Nes

Heile, heile året

3422

809

38 769

3177

Hol

Heile, heile året

4497

1858

543 974

5445

Hallingdal samla

20 704

5827

1 520 776

2/33

17 693

Sør- Aurdal

Hedalen 23. des.–23. april

3058

1109

-

3404

Nord- Aurdal

Fagernes og Leira veke 26–32. Tisleidalen, Vaset, Kruk og Aurdal heile året

6458

906

256 463

4438

Etnedal

-

1321

459

2346

Vestre Slidre

Vaset og Syndin heile året

2168

463

2486

Øystre Slidre

Beitostølen/Beito heile året

3220

963

271 611

3449

Vang

Tyin/Filefjell heile året

1590

1505

1705

Valdres samla

17 815

5405

604 547

5/64

17 928

1 Tala omfattar hotell, campingplassar, hyttegrender og (nokre stader) vandrarheimar. Private hytter er ikkje omfatta. Kjelde: Statistikknett.no. Årsaka til at tal manglar for nokon av kommunane, er at talet på aktørar i kommunen er så lågt at publisering vil stride mot omsynet til personvernet.

2 Fritidsbygningar. Kjelde: SSBs tabell 05467: Eksisterande bygningsmasse. 2017

3 Dei største gruppene med utanlandske turistar til Hallingdal kjem frå Danmark, Sverige, Nederland, Kina, Tyskland, Asia elles, Storbritannia, Sør-Korea og Frankrike. Kjelde: statistikknett.no.

4 Dei største gruppene med utanlandske turistar til Valdres kjem frå Danmark, Tyskland, Nederland, Sverige, Storbritannia, Frankrike og Polen. Kjelde: statistikknett.no.

Kjelde: SSB og statistikknett.no.

Fire store byar hadde mange kommersielle overnattingar, men er ikkje turiststader, sjå tabell 5.3.

Tabell 5.3 Fire store byar utan turiststatus. 2016.

By1

Oslo

Bergen

Trondheim2

Tromsø

Kommersielle overnattingar (ca.)

5 millionar

2 millionar

1,1 millionar

900 000

Kurs og yrkesreiser

2 millionar

900 000

600 000

370 000

Utlendingar (ca.)

2/5

1/2

1/6

1/3

Kvar dei største gruppene kjem frå

Sverige, Tyskland, Storbritannia, Europa elles, USA, Danmark

Tyskland, Storbritannia, USA, Europa elles, Asia elles, Spania

Sverige, Tyskland, Storbritannia, Danmark, Nederland

Storbritannia, Tyskland, Finland, Sverige, Frankrike

1 Kjelde: statistikknett.no.

2 Berre hotellovernattingar.

Kjelde: statistikknett.no.

I 2016 hadde turistar av ulike slag 22 millionar kommersielle ferieovernattingar i Noreg, dvs. utan yrkesreiser og overnattingar i private fritidsbustader. Oslo, Oppland, Hordaland og Buskerud hadde kvar om lag 10 prosent av desse overnattingane. Rogaland hadde fleire feireovernattingar enn Vestfold, Møre og Romsdal, Hedmark, Telemark, Troms, kvar av Agder-fylka og Østfold, men har ingen turistkommunar. Tabell 5.4 viser at det ikkje er nokon samanheng mellom talet på ferieovernattingar og status som turistkommune.

Tabell 5.4 Kommunar med og utan turiststatus (heil eller del) fordelte på kommersielle ferieovernattingar.1 Kommunar utan kommersielle overnattingar er ikkje tekne med.

Kommune

Kommersielle ferieovernattingar

Turiststad?

Oslo

2 711 000

Nei

Bergen

1 085 155

Nei

Larvik

567 825

Ja, del

Trondheim

548 495

Nei

Tromsø

522 823

Nei

Hol

471 319

Ja

Hemsedal

405 969

Ja

Lillehammer

392 959

Nei

Kristiansand

374 322

Ja, del

Stavanger

364 666

Nei

Gol

337 650

Ja

Ullensaker

320 943

Nei

Voss

266 290

Ja, del

Moss

259 827

Nei

Øystre Slidre

253 925

Ja

Stryn

232 811

Ja

Nord-Aurdal

229 291

Ja, del

Trysil

198 749

Ja

Øyer

190 277

Ja

Ringsaker

184 597

Ja

Lom

182 639

Ja

Oppdal

173 808

Ja

Ålesund

173 044

Nei

172 052

Nei

Gausdal

154 103

Ja, del

Bodø

146 659

Nei

Tinn

143 797

Ja

Bærum

142 156

Nei

Fredrikstad

131 999

Ja, del

Sogndal

131 211

Nei

Sel

131 060

Nei

Bykle

115 373

Ja

Røros

112 080

Ja

Sarpsborg

107 384

Nei

Sandefjord

107 052

Nei

Dovre

104 654

Ja

Ringebu

103 934

Ja

1 Tala blir rapporterte til SSB. Det er tal for overnattingar i hytter og på campingplassar og gjeld normalt ferierande og turistar. Hotella skil mellom yrkesreiser (forretningsreiser) og ferierande/turistar ved å nytte såkalla prissegment som grunnlag for tala dei sender til SSB. Hotelltala er derfor litt usikre.

Kjelde: statistikknett.no.

5.5.13 Kva meiner kommunane ville skjedd om turiststadunntaket blei oppheva?

Utvalet spurde turistkommunane om det hadde komme initiativ eller ønske frå dei fastbuande om å halde butikkane stengt på søndagar etter at kommunen blei turiststad. Tanken med spørsmålet var at sidan det var så stor motstand mot liberaliseringa i høyringa i 2015, ville truleg noko av det same kunne merkast i turistkommunane. 44 kommunar svarte på spørsmålet, og det var berre éin kommune som svarte at det hadde komme innspel frå innbyggjarane om å stramme inn på opningstidene.

Utvalet spurde også kommunane korleis det ville slå ut om unntaket for turiststader blei oppheva. Utvalet bad kommunane skilje mellom konsekvensane for ulike grupper, sjå tabell 5.5. Eit klart fleirtal av kommunane som svarte, meinte at oppheving ville vere negativt for innbyggjarar, hyttefolk osv. Dette samsvarer med inntrykket utvalet har frå representantar for turiststadene: Marknaden lokalt har tilpassa seg, og dei søndagsopne butikkane er populære hos både tilreisande, hyttefolk og fastbuande.

Tabell 5.5 Kva kommunane meiner vil vere konsekvensane av oppheving av unntaket for turiststader.

Gruppe

Negative konsekvensar

Ikkje negative konsekvensar

Hyttefolket

Om lag 80 prosent meiner at oppheving vil slå negativt ut for hyttefolket. Fleire trekkjer fram at hytteturistane i stor grad handlar i søndagsopne butikkar, og at eit dårlegare butikktilbod vil gjere kommunen mindre attraktiv og hyttefolket mindre nøgde.

Om lag 20 prosent svarer at ei oppheving ikkje vil føre til spesielle problem for hyttefolket («hyttefolk klarer seg»).

Andre turistar

Om lag 85 prosent av dei spurde meiner at konsekvensane for andre turistar enn hyttefolket vil vere negative – frå litt negativt til svært negativt. Mange meiner at utan søndagsopne butikkar blir kommunen mindre attraktiv for turistar, og at dette truleg vil føre til færre turistar.

Om lag 15 prosent av dei spurde meiner at konsekvensane for andre turistar vil vere avgrensa.

Dei fastbuande

Om lag 60 prosent meiner det vil vere negative konsekvensar for dei fastbuande, som færre arbeidsplassar, meir fråflytting og meir handel i Sverige.

Om lag 40 prosent meiner konsekvensane ikkje vil vere store for dei fastbuande, at fastbuande vil tilpasse seg endringar i opningstidene, og at søndagsstengde butikkar vil vere mindre dramatisk for fastbuande enn for turistar.

Vekst og lønnsemd i reiselivet i kommunen

Om lag 80 prosent svarte at oppheving vil slå negativt ut for vekst og lønnsemd i reiselivet i kommunen – frå «ville tapt en del omsetning» til «katastrofalt».

Om lag 20 prosent av dei spurde er usikre eller meiner det vil vere små konsekvensar for veksten og lønnsemda i reiselivet.

Vekst og lønnsemd i næringslivet elles

Om lag 70 prosent svarer at oppheving av unntaket vil slå negativt ut for vekst og lønnsemd i næringslivet, eller frå «noe negativt» til «dramatisk».

Om lag 30 prosent er usikre eller meiner ei oppheving av unntaket ikkje vil føre til vesentlege endringar for næringslivet.

Sysselsetjinga i kommunen

Om lag 70 prosent av dei spurde meiner at oppheving av unntaket vil føre til negative eller svært negative konsekvensar for sysselsetjinga i kommunen.

Om lag 18 prosent svarer at ei oppheving av unntaket berre vil føre til tap av relativt få arbeidsplassar, medan om lag 12 prosent meiner at sysselsetjinga vil vere uendra.

Kjelde: Spørjeundersøkinga frå utvalet. 52 svar.

5.5.14 Saksbehandlinga hos fylkesmannen

5.5.14.1 Fylkesmennene peikte på tolkingsproblem

Lova set rammene for vedtaka til fylkesmannen. Embeta er svært merksame på desse rammene. Lova blir oppfatta som restriktiv, og tre embete nemner at dei har ein restriktiv praksis. Rogaland har ingen turiststader, og embetet meiner det er få område i Rogaland som kan karakteriserast som typiske turiststader. I Rogaland er alle søknader om turiststad avslått etter 2003. Eitt embete seier at dei har «sleppt laus» innanfor rammene i lova.

Utvalet har gått igjennom årsrapportane til fylkesmennene for åra 2008–2015. Fylkesmennene gjer greie for sakene dei har behandla, men gir berre unntaksvis uttrykk for vurderingar av reglane. I 2012 skreiv Fylkesmannen i Møre og Romsdal:

«Fylkesmannen mottek gjennom året fleire henvendelsar frå næringsdrivande som reagerer på at hagesenter, til dømes Plantasjen, er unnteke frå kravet om å halde stengt søndagane. Dei har eit omfattande varesortiment, i tillegg til planter, og mange oppfattar dette som konkuransevridande.»

Same år skreiv Fylkesmannen i Nordland:

«Det synes å være en økende tendens til å ønske unntak fra begrensningene i åpningstid slik at utsalgsstedene i et bestemt område av en kommune kan holde åpent på søn- og helligdager. En søknad fra Vågan kommune om Svolvær som typisk turiststed er foreløpig ikke avgjort. Også andre kommuner har forespurt om muligheten for unntak. Dersom pågangen fortsetter, vil det bli en utfordring å bestemme «hvor en skal legge listen» i denne type saker.»

Hausten 2012 gjekk to fylkesmenn saman om å skrive til departementet for å be om svar på korleis turiststadunntaket skulle praktiserast, sjå brev 3. september 2012 frå Anne Karin Hamre i Sogn og Fjordane og Kristin Hille Valla i Oppland. Dei to hadde vore i kontakt med fleire fylkesmenn som ønskte nærare retningslinjer for kva stader som kvalifiserer til å vere typiske turiststader. Fylkesmennene meinte føringane i Ot.prp. nr. 11 (2002–2003) s. 8 var for vage, og viste til fleire avgjerder dei siste åra som tyder på at fylkesmennene såg ulikt på kva som er ein typisk turiststad. Mellom anna spurde dei om ein stad måtte vere kjend under eit «merkenamn» for å vere turiststad, eller om det var nok å sjå på auken i overnattingar og omsetning i sesongen. Dei bad om at departementet – for å sikre likebehandling – i eit rundskriv eller liknande presiserte nærare kva moment som skulle ha størst vekt i vurderinga av om ein stad kvalifiserer til å vere ein typisk turiststad. I svarbrevet 21. september 2012 heiter det:

«Det er Fylkesmannen som etter lova har fått oppgåva med å ta avgjerd i saker om typiske turiststader. Departementet føreset at Fylkesmannen gjer ei konkret vurdering i kvart høve når kommunen sender søknad om å få fastsett i forskrift at eit område skal reknast som typisk turiststad. Departementet finn det ikkje føremålstenleg å fastsetje nærare retningsliner om kva for eit moment i vurderinga til Fylkesmannen som bør ha størst vekt.»

Dette blei tolka slik at Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet ikkje hadde merknader til utglidinga i embeta.72 Fylkesmannen i Sogn og Fjordane liberaliserte derfor praksisen sin.73

Verken Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet eller Kulturdepartementet har arrangert samlingar for saksbehandlarar i embeta som arbeider med heilagdagslova, eller teke andre initiativ når det gjeld regelkunnskapen eller skjønnsvurderinga i embeta.

5.5.14.2 Kva legg embeta vekt på i saksbehandlinga?

Ut frå embeta si rolle og sjølvforståing er det ikkje til å undrast over at dei seier at dei held seg til lova og til føringane i Ot. prp. nr. 11 (2002–2003) og Ot.prp. nr. 75 (1996–97). Embeta undersøkjer om det er god nok dokumentasjon på at salet i dei aktuelle periodane hovudsakleg skjer til turistar. Dette er eit av dei sentrale vilkåra, ifølgje forarbeida. Konkret ser embeta på auken i turismen og den vesentlege auken i omsetningstal i turistsesongen. I tillegg seier embeta at dei legg vekt på

  • om det er fleire aktuelle butikkar som trekkjer turistar i området (det er ikkje nok at ein daglegvarebutikk ved eit ferjeleie eller ein nasjonal turistveg har stor turisttrafikk)

  • kor avhengige dei næringsdrivande er av denne inntekta, mellom anna om kundegrunnlaget er for lite til at dei kan overleve av salet til fastbuande

  • om staden kan seiast å ha eit «merkenamn» som turiststad eller ligg nær kulturlandskap eller andre kjennemerke i naturen

  • om det relativt sett er mange fritidsbustader eller gjestebåtplassar i området

  • kor mange vanlege turistar som besøkjer staden eller familieparken

  • dei konkrete behova for søndagsopent som går fram av søknaden frå kommunen

  • i kva grad staden søknaden gjeld, skil seg ut som turiststad samanlikna med andre stader i fylket

  • høyringsinnspela frå arbeidstakar- og arbeidsgivarorganisasjonane

Embeta nemner situasjonar der regelverket løyser saka:

  • Ein stad der den einslege matbutikken i området har ønskt å ha søndagsopent, men der det er mest fastbuande som vil nyte godt av det, blir ikkje rekna som ein turiststad.

  • Det er forskjell på turiststader og «typiske turiststader» etter heilagdagslova. Det er ikkje noko spesielt at turistar fører til auka omsetning for utsalsstadene. Eitt embete set grensa ved 30 prosent sal til turistar i den aktuelle perioden.

5.5.14.3 Er det delar av regelverket som er særleg vanskeleg å få folk til å akseptere?

Fylkesmennene svarer at det kan vere tungt å forklare at dei må balansere fleire omsyn i desse sakene. Det kan òg vere tungt å forklare at store stader med mange turistar, som til dømes Lillehammer, Oslo og Ålesund, ikkje kan vere typiske turiststader. Kommunar som får avslag på søknad om status som typisk turiststad, samanliknar seg med stader som allereie er godkjende, og med andre stader i landet og stiller spørsmål ved om dei blir likebehandla. Elles nemner fylkesmennene:

  • Det er lettare å få forståing for regelverket om dispensasjon enn om forskrifter om typiske turiststader.

  • Ein del folk og politikarar i kommunane er kritiske til forbodet mot søndagsopne butikkar, og det speglast nok av i forståinga av lova.

  • Det er vanskeleg å forklare forskriftene når dei berre gjeld ein del av kommunen.

  • Det er liten risiko ved å bryte reglane: I og med at det ikkje blir ført kontroll, er det ikkje stor risiko knytt til å halde opent på søn- og høgtidsdagar.

  • Formålet med unntaket er å leggje til rette for turisme, men ofte handlar hytteeigarane på turiststaden på veg heim frå hytta på søndag. Var det meininga at kjøpmannen på turiststaden skulle ta kundane frå butikkane i byen?

5.5.14.4 Korleis meiner embeta at reglane eventuelt bør endrast?

Embeta meiner det vil vere ein fordel å få ei klargjering av reglane og retningslinjene gjennom rettleiing eller rundskriv om kva moment som er avgjerande. Det kan sikre likebehandling av søknadene. Embeta nemner òg andre moment:

  • Regelen om kva som er ein «typisk turiststad», er kortfatta. Han burde kanskje innehalde fleire klare vilkår. Det ville også gjere det lettare for kommunar og næringsdrivande å vurdere på førehand om vilkåra er oppfylte.

  • Ein bør ha konkrete reglar med noko mindre rom for skjønn. Større rom for skjønn kan få konsekvensar ved skifte av fylkesmann, ved at den nye fylkesmannen kan ha eit anna syn enn forgjengaren.

  • Nokre bransjar opplever at store hagesenter og liknande tek kundane deira på grunn av unntaka i lova. Lovgivaren må anten snevre inn unntaka eller oppheve dei.

  • I staden for at fylkesmannen behandlar slike saker, kunne lova overlate til kommunane å ta stilling til slike søknader, til dømes avgjerda om kva opningstidene for butikkane bør vere, og om det bør gjelde særskilde opningstider om sommaren, vinteren eller til andre tider.

  • Alle forskriftene bør opphevast. Kommunane bør søkje på nytt for å gi likebehandling dersom unntaket blir ført vidare.

Embeta er ikkje samde i spørsmålet om reglane bør førast vidare:

  • «Vi mener også det bør vurderes om samfunnsutviklingen tilsier at disse reglene har utspilt sin rolle.»

  • «Det er mest fastbuande som handlar på søndagar.»

  • «Konklusjonen blir at unntaksreglene er vanskelige og tidkrevende å administrere og håndheve, og skulle det være behov for oppmykninger, ville det beste være om man slapp det helt fritt, slik at enhver virksomhet selv kunne velge om de ønsket å ha søndagsåpent.»

  • Andre embete viser til at restriksjonane på opningstider på kvardagar er oppheva, og at det reduserer behovet for å handle på søndagar og heilagdagar: Folk flest kan innrette seg slik at dei får handla i løpet av dei seks andre dagane i veka.

5.5.15 To konkrete saker. Dale og Løten

5.5.15.1 Brenneriroa i Løten kommune

Brenneriroa i Løten kommune blei typisk turiststad heile året etter vedtak av Fylkesmannen i Hedmark 1. juli 2014 på grunnlag av ein søknad frå Løten kommune 14. mars 2014. Joker-butikken på Brenneriroa søkte 7. februar 2014 kommunen om å få halde opent på søndagar og heilagdagar frå 1. november til 30. april, men kommunen søkte fylkesmannen om å få halde opent heile året.

Brenneriroa har om lag 725 fastbuande og ligg 3 kilometer frå kommunesenteret i Løten.74 Kommunen la i søknaden vekt på at «en søndagsåpen dagligvareforretning i området vil være et viktig bidrag for å videreutvikle området som turiststed og boområde». Handel og Kontor sette i høyringsfråsegna spørsmålsteikn ved om Joker på Brenneriroa er avhengig av turistane for å drive lønnsamt, men fylkesmannen drøfta ikkje dette.

Det blir i søknaden frå kommunen vist til miljøargument: «I og med at det er forholdsvis langt til alternative steder for handel i helgene (Hamar og Elverum), vil dette også være en fordel med tanke på trafikk og miljøbelastning.» Google maps reknar med dryge 16 km til Elverum og Hamar frå Brenneriroa.

Fylkesmannen skriv i vedtaket at det dreier seg om «en konkret helhetsvurdering» som gjeld «dette spesielle tilfellet». Grunngivinga til fylkesmannen er svært kort. Etter lange sitat frå søknaden frå kommunen blir det vist til at Joker Brenneriroa er næraste butikk for 900 fritidsbustader og 140 caravanplassar. Det blir lagt til grunn at sal til turistar vil vere ein betydeleg del av omsetninga i framtida. Fylkesmannen viser ikkje til anna turistretta verksemd på Brenneriroa, men siterer søknaden frå kommunen, som omtaler Løiten Brænderi, Løiten Lys og det faste skodespelet En Akevisitt, som til saman har 150 000 besøkjande i året. Det går ikkje fram av søknaden at andre enn Joker Brenneriroa har behov for unntak frå heilagdagslova § 5.

5.5.15.2 Dale i Vaksdal kommune

Dale i Vaksdal kommune blei typisk turiststad heile året på grunnlag av søknad av 8. oktober 2009 og vedtak av Fylkesmannen i Hordaland 26. januar 2010. Bakgrunnen for søknaden frå kommunen var at Dale Factory Outlet hadde planar om å etablere seg i lokala til den nedlagde tekstilfabrikken på Dale.75 Kommunen viste i søknaden til at søndagsopent var avgjerande for at etableringa skulle bli lønnsam. Kommunen viste vidare til at lokalsamfunnet satsa på turisme, og at eit fabrikkutsal ville vere ein god start når det gjaldt å få turistane langs E16 til å stoppe og ta i bruk Vaksdal kommune frå elv til fjell.76 Kommunen gjer i søknaden greie for turmål og opplevingar i heile kommunen og for nedgangen i talet på arbeidsplassar. Det kyrkjelege fellesrådet i Vaksdal var positive til søknaden, men bad om at butikkane ikkje skulle vere opne i kyrkjetida. Heile tettstaden Dale blei typisk turiststad, ikkje berre det tidlegare fabrikkområdet.

Grunngivinga til fylkesmannen er kort: «Dale ligg langs gjennomfartsåra Bergen–Voss, med trafikk mot aust og nord, stor helgetrafikk og aukande turisttrafikk. Staden har fleire turistattraksjonar og oppfyller vilkåra i lova.»

5.5.15.3 Drøfting

I begge sakene legg kommunen vekt på utviklinga lokalt. I saka om Brenneriroa peiker kommunen på ønsket om å utvikle Brenneriroa som bustadområde i søknaden om status som typisk turiststad. I saka om Dale som typisk turiststad blir det vist til tapet av arbeidsplassar og satsinga på turisme som alternativ næring. Ingen av desse omsyna ligg innanfor formålet med unntaket for typiske turiststader.

Ei av utfordringane med desse to vedtaka er at det er tale om berre éin butikk i kvar sak. Brenneriroa som typisk turiststad dreier seg berre om éin butikk. Tanken med Dale Factory Outlet var at det skulle komme fleire butikkar, men det einaste konkrete var ein plan om eit fabrikkutsal. På Dale held no Coop og Spar opent på søndagar, i tillegg til Dale of Norway.

Fylkesmannen vurderte ikkje i saka om Brenneriroa om salet hovudsakleg skjer til turistar, men forarbeida gir fylkesmannen stort rom for skjønn når det gjeld kva som er «hovudsakleg». Ut frå referansen til hytteområda på Budor er det klart at fylkesmannen reknar folk på veg til hytta for å vere turistar.

Også i saka om Dale ser fylkesmannen ut til å ha lagt til grunn ei vid forståing av kven som er turist. Plasseringa langs E16 vil invitere til rastepausar med «någo attåt», utan at folk nødvendigvis forstår at dei er på besøk i Dale før dei går ut av bilen og finn turistinformasjonen. Forarbeida skil ikkje uttrykkjeleg mellom turistar og vegfarande, til dømes folk på veg over fjellet til konfirmasjon. Når forarbeida nemner Beitostølen, Geiranger, Geilo og Lyngør, bør det likevel vere rimeleg klart at det er tale om plassar som turistar har som reisemål, ein destinasjon, ikkje ein plass der folk tek ein triveleg, fin, lønnsam eller innhaldsrik pause på vegen. I begge sakene blir det vist til trafikktal (passeringar) utan at det blir konkretisert kor mange som skal til Brenneriroa eller til Dale.

Sjølv om fylkesmannen konstaterer i vedtaket at Dale «har fleire turistattraksjonar», kan ein stille spørsmål ved om omgrepet «turist» etter dette eigentleg har eit sjølvstendig innhald – ein turist er her ein kunde som ikkje er fastbuande på ein stad fylkesmannen kan kalle typisk turiststad. Fylkeskommunen samanlikna i saksframstillinga det planlagde Dale Factory Outlet med Norwegian Outlet i Vestby. Sjølv om det er mange som handlar på Norwegian Outlet i Vestby utan å bu i Vestby, er det truleg få som vil rekne dei for å vere turistar.

5.5.16 Kor viktig er turistsesongen for varehandelen?

I dei tre månadene juni, juli og august er den gjennomsnittlege omsetninga i butikkhandelen i alt 4,3 prosent høgare enn i dei andre ni månadene i året. I kjøpesentera er meirhandelen i desse tre månadene 0,9 prosent høgare enn elles i året, medan han i butikkane utanfor kjøpesentera er 6 prosent høgare.77 Kjøpesentera hentar relativt meir av omsetninga i dei to største handelsmånadene desember og november. Sommaren er ikkje spesielt god for kjøpesentera.

I kommunar som er typiske turiststader, omset butikkane for meir i månadene mai til august enn andre kommunar. Det er særleg kommunane med unntak for delar av året som har ein stor auke i omsetninga desse månadene. I dei fire kommunane Hvaler, Aurland, Moskenes og Tjøme var meir enn halvparten av årsomsetninga i mai–august 2016, medan landsgjennomsnittet låg på 34,7 prosent. Mange stader i Noreg går butikkane godt om sommaren, både på stader med og på stader utan turistunntak, sjå tabell 5.6, som viser kor mykje meir handel det er i sommarmånadane samanlikna med gjennomsnittet dei andre månadane i året. Mange stader i Noreg går butikkane godt om vinteren òg, både på stader med og på stader utan turistunntak, sjå tabell 5.7.

Tabell 5.6 Meirhandel per kommune om sommaren samanlikna med gjennomsnittet per månad (prosent). Stjerna* markerer kommunar med turistunntak.

Kommune

Fylke

Meirhandel

Juli–August

Mai–August

Hvaler *

Østfold

122,5

127,1

Aurland *

Sogn og Fjordane

127,9

124,2

Moskenes

Nordland

138,8

107,2

Tjøme *

Vestfold

110,7

102,3

Eidfjord *

Hordaland

92,3

76,1

Lom *

Oppland

88,1

67,7

Kragerø *

Telemark

76,0

66,0

Namsskogan *

Nord-Trøndelag

103,7

65,7

Rennesøy

Rogaland

92,5

65,5

Flakstad

Nordland

78,4

64,6

Stranda *

Møre og Romsdal

67,3

59,7

Hamarøy

Nordland

71,0

58,8

Risør *

Aust-Agder

69,6

58,3

Roan *

Sør-Trøndelag

69,6

58,3

Bindal

Nordland

34,7

51,6

Tvedestrand *

Aust-Agder

55,0

51,0

Solund

Sogn og Fjordane

68,3

49,6

Jondal

Hordaland

44,8

49,5

Leka *

Nord-Trøndelag

58,2

49,3

Aremark

Østfold

56,7

48,2

Flatanger *

Nord-Trøndelag

51,9

47,8

Engerdal *

Hedmark

72,3

47,2

Træna

Nordland

61,2

47,1

Skjåk *

Oppland

58,4

46,1

Norddal *

Møre og Romsdal

55,5

45,7

Rødøy

Nordland

38,9

45,6

Ullensvang

Hordaland

51,4

44,9

Tysnes *

Hordaland

57,5

44,2

Herøy

Nordland

55,0

44,1

Torsken

Troms

56,3

42,9

DETALJHANDEL I ALT

3,8

6,4

Heile kommunar heile året

20,3

19

Heile kommunar delar av året

14,9

14

Visse bransjar heile året

29,5

20,2

Delar av kommunar hele året

11,9

11,7

Delar av kommunar delar av året

5,4

6,8

Sum unntakskommunar

12,6

12,2

Andre kommunar

2,4

5,5

Kjelde: Data frå Statistisk sentralbyrå sette saman av Kvarud Analyse.

Tabell 5.7 Omsetninga i dei 20 kommunane der omsetninga i januar–april utgjer størst del (prosent) av årsomsetninga i detaljhandelen i 2016. Stjerna* markerer kommunar med turistunntak.

Kommune

Fylke

Januar–Februar

Mars–April

Januar–April

Bykle *

Aust-Agder

21,9

23,7

45,6

Hemsedal *

Buskerud

18,2

21

39,2

Åseral

Vest-Agder

18,8

18,5

37,3

Øyer *

Oppland

16,7

18,4

35,1

Trysil *

Hedmark

17

18

35

Sirdal *

Vest-Agder

17,2

17,4

34,6

Krødsherad *

Buskerud

17,2

16,9

34,1

Iveland

Aust-Agder

16,7

17

33,7

Kautokeino

Finnmark

15,4

17,6

33

Hol *

Buskerud

14,1

18,8

32,9

Øystre Slidre *

Oppland

15

17,3

32,3

Karasjok

Finnmark

15,2

16,8

32

Hægebostad

Vest-Agder

15,5

16,5

32

Sør-Fron *

Oppland

14,8

17,1

31,9

Klæbu

Sør-Trøndelag

14,9

16,9

31,8

Våler

Østfold

14,1

17,6

31,7

Lesja *

Oppland

14,9

16,8

31,7

Oppegård

Akershus

15,1

16,6

31,7

Gausdal *

Oppland

15,1

16,6

31,7

Overhalla

Nord-Trøndelag

15,3

16,4

31,7

HEILE LANDET

14,2

15,4

29,6

Heile kommunar heile året

13,8

16,3

30,1

Heile kommunar delar av året

12,8

15

27,8

Visse bransjar heile året

13,8

15,7

29,5

Delar av kommunar heile året

13,9

15,4

29,3

Delar av kommunar delar av året

13,2

15

28,2

Andre kommunar

14,3

15,4

29,7

Kjelde: Data frå Statistisk sentralbyrå sette saman av Kvarud Analyse.

5.5.17 Drøfting

5.5.17.1 Behov for endring

Også på stader med turistar vil dei tilsette kunne ønskje å ha fri når andre har fri, slik heilagdagslova § 5 legg opp til elles. På ein del stader kan det vere nærliggjande å sjå på varehandelen som ein del av reiselivsnæringa, ei næring som i liten grad er skjerma mot søndagsarbeid.

Utvalet konstaterer at det er press i motsette retningar til same tid: Eit fleirtal i meiningsmålingar vil ikkje ha søndagsopne butikkar, medan både folk og kommunar er svært opptekne av å halde på statusen som typisk turiststad. Utvalet viser til at det i 2017 har komme ti nye forskrifter om turiststatus.

Vilkåret om at salet hovudsakleg skal skje til turistar, har gjort at stort sett berre mindre plassar i dag er turiststader. Sjølv om det kanskje ikkje uttrykkjeleg var ein del av grunngivinga då unntaket kom, er turistunntaket i praksis blitt eit distriktspolitisk verkemiddel. Turistunntaket er ei ønskt konkurransevriding til fordel for små stader. Det er i tråd med intensjonen i lova slik ho no blir praktisert, når hyttefolk handlar på heimvegen og dermed flyttar handelen frå bustadkommunen til hyttekommunen.

Det er særleg to grunnar til at utvalet meiner at turiststadreglane må endrast. For det første legg vilkåra opp til eit skjønn som blir utøvd ulikt av fylkesmennene, jf. ulikskapen mellom Hallingdal og Valdres. For det andre fører turiststadunntaket til at konkurrerande verksemder har ulike opningstidsreglar. Turiststatusen til Stavern er eitt av fleire døme der konkurrentar på kvar si side av ei (tidlegare) kommunegrense har ulike konkurransevilkår. Dette er uheldig konkurransevriding.

5.5.17.2 Langfredag, første påskedag, 1. mai, 17. mai og første juledag

Unntaksregelen for typiske turiststader gjer i dag unntak frå alle opningstidsreglar. Til dømes kan ein hypermarknad på ein typisk turiststad halde opent første juledag formiddag eller 17. mai under barnetoget. Utvalet meiner at også reiselivet, turistar og hyttefolk bør kunne leve med at lovgivinga peiker ut visse tidsrom då det bør vere ro og ikkje handel. Utvalet vil derfor ta utgangspunkt i at eventuelle unntaksreglar for turiststader ikkje lenger skal omfatte langfredag, første påskedag, 1. mai, 17. mai og første juledag, dvs. at butikkane også på turiststadene må halde stengt desse dagane.

5.5.17.3 Alternativ 1: Vide nok opningstider til at turistunntaket kan opphevast

Nokre av modellane utvalet gjer greie for i kapittel 8, er så vide at turistunntaket kan opphevast.

5.5.17.4 Alternativ 2: Kommunane kan gjere unntak for inntil fire månader i året

Utvalet har vurdert om kommunane skal få fullmakt til å fastsetje forskrift om frie opningstider på vanlege søndagar fire månader i året. Dermed kunne kommunane gjere unntak for til dømes desember og sommarmånadene juni, juli og august. Fullmakta vil berre gjelde vanlege søndagar, slik at butikkane framleis vil vere stengde på til dømes første pinsedag. Utvalet går ikkje inn for dette fordi opningstidsreguleringa for det første bør vere nasjonal, sjå kapittel 7.2.4. For det andre vil eit unntak knytt til nokre få månadar ikkje gi tilstrekkeleg rom for å tilpasse opningstidene på stader der sesongen er mykje lengre.

5.5.17.5 Alternativ 3: Snevrare turistunntak, berre for utanlandske turistar

Eit alternativ kunne vere å avgrense turistunntaket til stader som tek imot mange utanlandske turistar på ein gong, medan norske hytteturistar fekk klare seg med dei vanlege opningstidene på søn- og høgtidsdagar.

Eit slikt snevert unntak kan utformast slik at opningstidsreguleringa ikkje gjeld så lenge eit cruiseskip ligg til kai. Det er særleg to utfordringar ved dette – for det første kor stort område på land som skulle vere omfatta av unntaket, for det andre om det skulle omfatte dei rutegåande skipa som også tek med turistar, som hurtigruta og Kiel-ferja. Eit betre alternativ vil vere å utforme ein lovheimel for lokale forskrifter for stader som tek imot cruiseskip, og andre destinasjonar som tek imot utanlandske turistar på store gruppereiser. Formålet med unntaket er å gi desse store gruppene høve til å handle når dei kjem. Heimelen vil ikkje omfatte destinasjonar der det er mest hytteturisme. Forskriftene skal normalt ikkje omfatte heile kommunen, men ein del av han. Døme på stader som er aktuelle for unntak etter ei slik lokal forskrift, er:

  • Geiranger og Hellesylt, Stranda kommune, Møre og Romsdal

  • Flåm og Gudvangen, Aurland kommune, Sogn og Fjordane 15. mai–15. september

  • Honningsvåg og Nordkapp, Nordkapp kommune, Finnmark 15. mai–1. september

Produksjonsstader som er lagde til rette for turisme, har ein klar samanheng med turistunntaket. Sjølv om utvalet ikkje er kjent med at dette unntaket har skapt problem i praksis, kan det vere behov for å sikre lik praksis nasjonalt. Fullmakta til å fastsetje frie opningstider på slike plassar kan leggjast til departementet. Kommunen kan få i oppgåve å føre tilsyn, sjølv om sanksjonane ligg til politiet.

Utkast til lovtekst i heilagdagslova § 5 sjette ledd:

Departementet kan etter søknad fra kommunen fastsette i forskrift at forbudet i første ledd ikke gjelder bestemte mindre turistdestinasjoner av nasjonal betydning som tar imot et stort antall utenlandske turister med kort oppholdstid. Videre kan departementet også gjøre unntak for bestemte produksjonssteder tilrettelagt for turisme. Kommunen fører tilsyn med at slike forskrifter overholdes.

5.5.17.6 Alternativ 4: Føre vidare dei fleste av dagens forskrifter i distrikta

Utvalet viser til at turistunntaket har fått ei distriktspolitisk grunngiving, og at det er interesse lokalt for å halde på unntaket. Utvalet viser også til at gjeldande regelverk og praksis har utfordringar.

Eit alternativ kunne vere å utforme ei ny føresegn med klarare kriterium enn dagens, men utvalet erkjenner at det er svært vanskeleg å formulere ein lovheimel med færre og klarare vilkår enn i dag og samtidig fange opp behova for å halde opent på ulike stader. Dessutan vil det verke unødig byråkratisk om ein oppheva alle forskriftene og kommunane måtte søkje på nytt etter ei ny, strammare føresegn. Eit betre alternativ vil vere å føre vidare dagens regel, men flytte forvaltninga frå fylkesmannen til departementet og gi departementet uttrykkjeleg heimel til å oppheve lokale forskrifter etter ei ny vurdering.78 Slik kan ein unngå dei mest uheldige utslaga av dagens regel, samtidig som dei fleste turistunntaka kan førast vidare. Ein kan ta utgangspunkt i den distriktspolitiske grunngivinga og oppheve alle forskrifter som gjeld stader der denne grunngivinga ikkje slår til. Dagens ordlyd og vilkår kan elles førast vidare, men departementet vil ha ei samla forvaltning, slik at den ulike praksisen i embeta med tida blir utjamna. Over tid kan praksisen bli meir konsistent. Innanfor dette alternativet vil utvalet ikkje tilrå innstrammingar som til dømes å krevje at salet til dei tilreisande er viktig for å halde oppe butikktilbodet på staden.79

Det finst fleire system som skil mellom by og land eller mellom sentrale strøk og distrikt. Utvalet tek utgangspunkt i det såkalla verkeområdet distriktsretta investeringsstøtte. Ein fordel med å bruke eit etablert system er at vurderinga ikkje blir konkret for kvar enkelt stad.80 Dette verkeområdet blir revidert om lag kvart sjuande år og gjeld no fram til 2020. Verkeområdet spring ut av reglane for regionalstøtte i EU. Kriteria er i hovudsak knytte til kor tett folk bur. I tillegg bruker Kommunal- og moderniseringsdepartementet den såkalla distriktsindeksen for å vurdere situasjonen i kommunane. Då verkeområdet for distriktsretta investeringsstøtte blei godkjent i 2014, dekte det 25,48 prosent av innbyggjarane. Utvalet viser til at dette systemet gir store samanhengande område som fell innanfor lovheimelen. Dersom ein berre lèt dei turiststadene som ligg i kommunar som fell innanfor verkeområdet distriktsretta investeringsstøtte, halde på forskrifta om turiststatus, vil til dømes forskriftene for desse områda bli oppheva:

  • Hvaler kommune, Østfold

  • Gamlebyen m.m. (områda vest og sør for Ørebekk/Gressvik i kommunedel Onsøy i Fredrikstad), Fredrikstad kommune, Østfold

  • Drøbak gamle by, Frogn kommune, Akershus

  • Enebakkneset, Fet kommune, Akershus

  • Tettstadene Son og Hvitsten, Vestby kommune, Akershus

  • Mesnali, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Næroset, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Sjusjøen og Ljøsheim, Ringsaker kommune, Hedmark

  • Tingnes med Helgøya og søndre del av Neshalvøya, Ringsaker kommune, Hedmark april–september

  • Brenneriroa i Løten kommune, Hedmark

  • Hadeland Glassverk, Jevnaker kommune, Oppland

  • Flesberg kommune, Buskerud

  • Holmsbu-Rødtangen, Hurum kommune, Buskerud

  • Tjøme kommune, Vestfold

  • Ula, Kjerringvik, Nevlunghavn, Helgeroa og Stavern, Larvik kommune, Vestfold

  • Valle, Kjønnøya og Trosby, Bamble kommune, Telemark

  • Langesund, Bamble kommune, Telemark 1. juni–31. august

  • Kragerø sentrum (Kragerøhalvøya), Jomfruland, Stabbestad og Levang, Kragerø kommune, Telemark 1. mai–1. september og påska

  • Lillesand sentrum og Brekkestø, Lillesand kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Delar av Høvåg, Lillesand kommune, Aust-Agder 1. juni–31. august

  • Historisk sentrum i Grimstad kommune, Aust-Agder 1. juli–16. august

  • Hamresanden, Kristiansand kommune, Vest-Agder

  • Spangereid sentrum, Lindesnes kommune, Vest-Agder

  • Ålo brygge, turistanlegget ved Trysnes Marina & Feriesenter, Høllen brygge og Langenesområdet frå Langenes skole til Helleviga, Søgne kommune, Vest-Agder

  • Mandal kommune, Vest-Agder 1. juli–16. august

  • Austevoll kommune, Hordaland

  • Vormstad, Orkdal kommune, Sør-Trøndelag 1. juni–31. august

Utvalet meiner det er tenleg å oppheve turistunntaka som gjeld så sentrale område som dei i lista ovanfor. Ein fordel er òg meir like konkurransevilkår for butikkar på kvar side av kommunegrensene, eller til dømes på kvar side av bruene til Tjøme og Hvaler.

Utvalet meiner at avgjerda bør liggje i departementet, ikkje hos fylkesmennene. Det er likevel uheldig å avskjere delegering i lova i fall det ein dag viser seg tenleg. Kommunane bør føre tilsyn med at reglane blir følgde lokalt. Utkast til lovtekst i heilagdagslova § 5 sjette ledd:

«Departementet kan etter søknad fra kommunen ved forskrift bestemme at et område skal regnes som typisk turiststed, se annet ledd nr. 4, for hele året eller deler av året. Som typisk turiststed kan bare regnes område der salget i de aktuelle helligdagene hovedsakelig skjer til turister. Kommunen fører tilsyn med at slike forskrifter overholdes. Departementet kan oppheve slik forskrifter etter en ny vurdering.»

5.5.18 Økonomiske og administrative konsekvensar

Det vil ha kommersielle konsekvensar å oppheve unntaket for turiststader, men det vil også ha økonomiske og administrative konsekvensar. For forvaltninga vil det bli færre saker. I NOU 1984: 13 side 187 gjekk ein ut frå at eitt årsverk var omtrent det fylkesmennene samla brukte på sakene etter lukkelova. Utvalet har ikkje undersøkt ressursbruken i embeta i 2017.

5.6 Utfordring nr. 6 ved gjeldande rett: Ulike konkurransevilkår for store hagesenter og byggjevareutsal

Blomehandlarar og hagesenter er unnatekne påbodet om å halde stengt på søn- og høgtidsdagar. Det er vanleg å peike på hagesentera når ein vil gi døme på uheldige sider ved den gjeldande opningstidsreguleringa, og fylkesmennene seier at dette unntaket er vanskeleg å forklare for folk. Jernvare-, møbel- og byggjevareutsala har meint at det er urimeleg at dei må halde stengt når hagesentera kan halde opent. Innanfor grøntbransjen er nokre av verksemdene positive til søndagsopne butikkar, andre ikkje.81

Unntaket inneber at visse verksemder har frie opningstider, men hindrar dei ikkje i å selje ei avgrensa mengd andre varer, sjå formuleringa «i det vesentlige selger blomster, planter og andre hageartikler».82

Då utvalet spurde fylkesmennene om utfordringar ved gjeldande rett, blei det nemnt at salsperioden for fyrverkeri år om anna blir redusert på grunn av ein inneklemd søndag. Embetet avslår dispensasjon, men oppfattar det som eit problem at hagesentera kan halde opent og selje fyrverkeri, medan andre må halde stengt.

Sjølve symbolet på hagesenterunntaket er Maxbo på Hvam, som må halde stengt på søndagar, medan Plantasjen held opent ved sida av.83 Utvalet meiner at ein utan vidare kan slå fast at hagesenterunntaket vrir konkurransen mellom utsalsstader i same marknad. Vilkåret i lova om «i det vesentligste» gir dessutan eit stort rom for tolking og er derfor lite eigna som rettsleg grense når det kjem til konkurranse på like vilkår. Dette er eit problem som må løysast i ei ny regulering.

Eit alternativ kunne vere å stramme inn slik at unntaket berre omfattar levande planter og reiskapar mv. som trengst for å plante dei ut, dvs. spade, jord og gjødsel. Eit slikt unntak ville omfatte svært få hagesenter eller blomebutikkar, og utvalet vil ikkje gå inn for ei ordning med «ølgardin» rundt dyrefôr, grillar og iskrem på søndagar.

Eit anna alternativ kunne vere å utvide unntaket til å omfatte alle «do-it-yourself-butikkar», som hagesenter og byggjevaremarknader. I Danmark har «byggemarkeder» hatt høve til å halde opent dei 13 særlege heilagdagane sidan 2010, og kan selje inntil 50 prosent andre varer.84 I Danmark er det frie opningstider på vanlege søndagar, slik at møbelbutikkar kan konkurrere med byggjevarehandlarar alle søndagar bortsett frå 13 høgtidsdagar. Eit anna døme er Frankrike, som trass i ei relativt stram regulering tillèt at store varehus som hagesenter, byggjevarebutikkar og møbelutsal held opent alle søndagar. Utvalet meiner at vareslaga i «do-it-yourself-butikkar» ikkje lèt seg avgrense presist nok til å gi like konkurransevilkår, og at ei ordning der butikkane kan selje ei avgrensa mengd andre typar varer, vil skape ulike konkurransevilkår i andre retningar, til dømes mot møbelbutikkar og butikkar med breitt vareutval.

Utvalet meiner at unntaket for blomar, planter og andre hageartiklar bør opphevast. Ei openberr ulempe er at forbrukarane har vant seg til å handle slike varer på søndagar. Det kan dei nok venje seg av med, men samtidig er høgtidene med doble fridagar også ei tid då mange set pris på å arbeide i hagen eller pynte på balkongen.

5.7 Utfordring nr. 7 ved gjeldande rett: Den snevre avgrensinga av kva som er «lokale husflids- og suvenirvarer», gjer at mange utsalsstader held opent ulovleg. Konkurransevriding mellom lokale (norske) og importerte varer

Turistar ønsker å kjøpe suvenirar og lokale produkt. Det kan derfor ikkje vere tale om å oppheve unntaket heilt. Det er populært at butikken på Nobels Fredssenter opnar kl. 10, og at butikken på Henie Onstad Kunstsenter opnar kl. 11 på søndagar.85

Problema med unntaket gjer likevel at det må skrivast heilt om. For det første er unntaket for snevert på grunn av kravet om lokal produksjon, slik at dei fleste suvenirbutikkar truleg held opent ulovleg. For det andre er det ikkje greitt at varer som er produserte lokalt (i Noreg), har betre marknadsvilkår enn importerte varer (til dømes frå EØS-området).

Utvalet meiner at husflids- og suvenirvarer bør kunne seljast utan vilkår om produksjonsstad. Reint språkleg vil husflid innebere ein referanse til norske tradisjonar, men overgangen til suvenirar er så uklar at ein ikkje kan krevje at produkta er utforma i tråd med nokon særskild tradisjon. Grensa mellom husflidsvarer og suvenirvarer er umogleg å trekkje. Det er derimot nødvendig å trekkje ei grense rundt husflids- og suvenirvarer fordi det elles kan bli ei omfattande bransjegliding frå til dømes interiør-, møbel- og smykkebutikkar (skandinavisk design). Korleis denne grensa skal trekkjast, må vurderast.

5.8 Utfordring nr. 8 ved gjeldande rett: Butikkar på flyplassar som har taxfree-sal, kan selje alle typar varer til både reisande og fastbuande på søn- og heilagdagar

Vikåra for å halde opent på søn- og høgtidsdagar er at utsalsstaden ligg i ein bygning for innsjekking av flypassasjerar, og at flyplassen har løyve til avgiftsfritt sal (taxfree). Taxfree-sal skjer på lufthamner med internasjonale ruter. Det inneber at butikkar på flyplassar utan løyve til taxfree-sal, må komme inn under eit av dei andre unntaka i § 5 for å halde opent på søndagar.

Avinor har 45 lufthamner, og det er taxfree-sal på 11 av dei.86 På Oslo lufthamn er det tre butikkar utanfor sikkerheitskontrollen og i Bergen éin, dei 50 andre butikkane på Avinors lufthamner ligg innanfor sikkerheitskontrollen.87 22 av dei finn vi på Oslo lufthamn. Kioskar er ikkje med i desse tala, då dei er omfatta av eit anna unntak frå forbodet mot å halde opent på søn- og høgtidsdagar.

Taxfree-utsala er store (over 400 m2). Over halvparten av butikkane er mellom 100 og 400 m2, og ein tredel er under 100 m2. I tillegg til kioskar finn ein utsalsstader innanfor desse bransjane på Avinors lufthamner (sortert etter kor mange det er av kvar):

  • parfyme & kosmetikk, alkohol, tobakk (taxfree)

  • bøker

  • parfyme & kosmetikk

  • solbriller, klokker, vesker, accessories

  • klede & accessories, kvinner

  • klede & accessories, menn

  • elektronikk

  • hudpleie (tenester)

  • frisør (tenester)

  • gåveartiklar

  • suvenirar

  • smykke

  • sports- og fritidstøy

  • lesestoff, reiseartiklar, kioskvarer

Alle butikkane er opne på søndagar med moglege unntak der taxfree-salet berre opnar i samband med at fly til eller frå utlandet tek av eller landar.88 Avinor fastset opningstidene i leigekontrakten ut frå første og siste avgang. Alle butikkane er opne i denne kjernetida fordi Avinor ønskjer at passasjerane skal ha eit godt tilbod av shopping og servering. Sjølv om taxfree-butikkane ikkje er opne heile døgnet, opnar dei alltid i samband med fly til eller frå utlandet (til dømes charter), normalt to timar før avgang og éin time etter landing.

Etter gjeldande rett er berre butikkar på flyplassar med taxfree-sal omfatta av dette unntaket. Passasjerar på korte internasjonale ruter (til dømes til Stockholm) får eit større vareutval enn passasjerar på lengre turar innanlands (til dømes frå Kirkenes). Det kan vere grunn til å utvide unntaket til å omfatte alle lufthamner for rutefly, og avgrense mot lufthamner for privatfly, militærfly, glidefly og fritidsflyging (til dømes i samanheng med fallskjermhopping).

Unntaket er grunngitt med behovet til dei reisande. Det kan tale for at utsalsstadene berre treng å vere tilgjengelege for dei som skal reise, ikkje for dei fastbuande eller dei som følgjer eller tek imot folk. I utlandet finst det døme på at dei fastbuande handlar på flyplassen på søndagar når butikkane elles er stengde.89 For unngå at allmenta handlar på lufthamna når andre butikkar i same bransje må halde stengt, kan unntaket avgrensast til å gjelde berre innanfor sikkerheitskontrollen. Butikkane utanfor sikkerheitskontrollen må tilpasse seg opningstidsreglane elles.

Utvalet meiner at unntaket for utsalsstader på flyplassar bør avgrensast til å gjelde innanfor sikkerheitskontrollen, slik at det er eit tilbod til dei reisande og ikkje til allmenta. Unntaket vil omfatte alle flyplassar med ordinære rutefly, ikkje berre flyplassar med internasjonale ruter. Forslag til ny lovtekst for § 5 andre ledd nr. 11:

(Dette gjelder ikke for) utsalgssteder innenfor sikkerhetskontrollen på lufthavner for rutefly.

5.9 Utfordring nr. 9 ved gjeldande rett: Brot på påbodet om å halde stengt, mellom anna små faghandlarar i aktive bygater i dei store byane

5.9.1 Sentrumshandel på søndagar

Utvalet er kjent med at ein norsk klesprodusent held butikkane sine i store byar opne på søndagar, utan at utvalet kjenner til at produkta er produserte i desse byane, eller at verksemda elles fell inn under unntaka i heilagdagslova § 5. I marknaden konkurrerer norskproduserte varer med importerte (som iblant blir framstilte som norskare enn dei er, når det gjeld både produksjon og utforming) som blir selde frå søndagsopne suvenirbutikkar.

På Bryggen i Bergen held ei rekkje butikkar opent på søndagar. Nokre profilerer seg på lokale husflids- og suvenirvarar, medan andre sel industrielle design- og interiørvarer frå kl. 10 (kl. 09 i turistsesongen). Ei utfordring er at avgrensinga av unntaket for lokale husflids- og suvenirvarer er uklart, sjå ovanfor kapittel 4.10.11 og 5.8.

På Grünerløkka i Oslo kan ein konstatere at mange små faghandlarar held opent på søndag etter kyrkjetid, særleg mellom opne serveringsstader i dei sentrale gatene. Dei fleste ulovleg opne butikkane er sjølvstendige, men også fleire kjeder held opent ulovleg: Søstrene Grene, Rafens, Floyd, The Body Shop. På Grønland i Oslo er færre butikkar ulovleg opne, men blant dei opne er telebutikkar og butikkar med breitt vareutval. Ein annan plass i byen er ein religiøs bokhandel open nokre timar etter kyrkjetid.

5.9.2 Lover skal følgjast

I mandatet til utvalet skriv Kulturdepartementet: «Endringer i lovreguleringen vil også kunne få betydning for statlige kontroll- og tilsynsoppgaver. Dette vil igjen kunne påvirke sysselsetting og økonomiske og administrative kostnader for det offentlige.» Vidare blei utvalet bedt om «særskilt vurdere (…) reglene om sanksjon og håndheving av regelverket, blant annet alternative former for håndheving.»

Høyring, lovforslag, debatt i Stortinget, lovvedtak og kunngjering på Lovdata ber i seg ei forventning om at medlemmene i samfunnet kjenner til og følgjer reglane her. Det gjeld ikkje minst næringsdrivande, som er profesjonelle aktørar og arbeidsgivarar. Varehandelen er open for alle og med på å skape det offentlege rommet langs vegar, i byar og på kjøpesenter. Det er ikkje urimeleg å vente at kjøpmenn, heilt av seg sjølve og utan trugsmål om bøter, følgjer reglane om opningstid.

På den andre sida gir opningstidsreglane ein slags monopolsituasjon for dei som bryt reglane – dei er åleine på marknaden. Utsiktene til å tene meir ved å tilpasse opningstidene til dei kundane som vil handle på ulovlege opningstider, kan vere freistande for ein næringsdrivande. Dette er ei side av spørsmålet om kva som er ei rimeleg opningstidsregulering, og som balanserar forbrukarane sitt ønske om å kunne gjere innkjøp mot omsyn som taler for å påleggje butikkane å halde stengt.

5.9.3 Openberre brot på lover og reglar utfordrar folks rettskjensle

Høgsterettsdommar Elisabeth Schweigaard Selmer uttalte i ein dom at når staten truar med å straffe mindre alvorlege lovbrot som det ikkje er realistisk blir følgde opp av politiet, svekkjer det den generelle respekten for trugsmålet om straff, sjå Rt. 1989 side 309:

«For Høyesterett er opplyst, og for øvrig også vel kjent, at dagligvarer i atskillig utstrekning selges utenfor tillatte åpningstider fra såkalte storkiosker med eller uten tilknytning til bensinstasjoner. Videre er opplyst at slikt salg bare i begrenset utstrekning fører til rettsforfølgning, og i en del kommuner overhodet ikke. Dette har formentlig, iallfall delvis, sammenheng med ressursproblemer og at kontroll av slikt salg ikke kan være noen prioritert oppgave. Når anmeldelse innløper, er det gjerne andre handlende som har tatt opp forholdet ut fra konkurransehensyn.
Dagens situasjon er da at rettsstridig dagligvaresalg foregår i stor utstrekning, til glede for forbrukerne, men til utvilsom skade for den alminnelige rettsbevissthet. Når det så bare er få blant de mange åpenbare lovovertredere som det reageres mot, kan dette føles som forskjellsbehandling og gi inntrykk av en tilfeldig og vilkårlig rettshåndhevelse. I en tid med trange økonomiske rammer og mange uløste oppgaver synes det samtidig lite realistisk å anta at myndighetene kan eller vil sette inn vesentlig større ressurser for å bekjempe den omfattende ulovlige virksomhet ettersom verken liv, legeme eller helbred og knapt nok samfunnsinteresser settes i fare ved ulovlighetene. Dermed oppstår en ulykkelig situasjon som bryter ned respekten for lovverket.»

Dommaren var ikkje berre kritisk til manglande handheving. Ho var òg kritisk til utforminga av regelverket, særleg skiljet mellom kioskvarer og daglegvarer, som gjorde grensa mellom lovlege og ulovlege opningstider uklar.

Lovavdelinga i Justisdepartementet maner til å vere nøktern i bruk av straff, særleg når lovbrotet i det enkelte tilfellet er lite alvorleg, sjå rettleiaren Lovteknikk og lovforberedelse (2000) side 133.

5.9.4 Valet av regulering er avgjerande for om ei lov blir grei eller vanskeleg å handheve

Dersom ein vil regulere opningstidene, er det avgjerande å finne fram til reglar som er forståelege og blir oppfatta som rimelege. Utan det er det vanskelegare for individet å byggje opp motivasjon til å følgje reglane. Det gjeld både forbrukaren (som lèt vere å handle på ulovlege tider) og næringsdrivande (som lèt moglege kundar møte ei stengd dør).

For å lage reglar som er forståelege og rimelege, må ein velje eit rettsleg kriterium som på ein klar og relevant måte trekkjer grensa mellom det som er lovleg, og det som ikkje er lovleg. Fordi staten truar med straff for den som bryt lova, kan grensa for kva som er lovleg, ikkje vere basert på det som ville vere rimeleg i det enkelte tilfellet (kriterium med omgrep som har stort rom for tolking (skjønn)).

Kravet om at det rettslege avgrensingskriteriet må vere relevant, går ut på at det må gi meining at eitt tilfelle inneber å bryte lova, og at eit anna inneber å følgje lova. Det kan dreie seg om at tilfella er etisk ulike, men ikkje nødvendigvis. Folk forstår gjerne at det må gå ei grense ein stad, men grensesteinen må ikkje vere utan relevans for verksemda.

Ei lov nyttar ord for å skape eit skilje mellom det som er lovleg, og det som er ulovleg. Orda refererer til omgrep som kan vere meir eller mindre greie å avgrense. Orda lova nyttar, kan referere til storleikar som er opplagde der og då (som tid avgrensa som klokkeslett), storleikar som krev måling (som kvadratmeter salsflate), eller storleikar som krev skjønn (som «utsalgssteder som i det vesentlige selger blomster, planter og andre hageartikler»). Lova nyttar i dag altså fleire måtar å trekkje grensa mellom lovleg og ulovleg på, sjå tabell 5.8.

Tabell 5.8 Korleis heilagdagslova i dag trekkjer grensene for opningstidene.

Vilkår

§

§ 5

Tid avgrensa som klokkeslett (t.d. mellom kl. 06 og kl. 13)

4 (1)

Dagar avgrensa som heile døgn eller dagar i veka (t.d. søndag kl. 00–24)

2, 3 (1), 4 (1), 4 (2 nr. 3), 5 (1)

(1)

(3)

Dagar avgrensa som særskilde merkedagar (t.d. andre påskedag)

2, 4 (2 nr. 4)

(1)

Storleiken på butikken, t.d. kvadratmeter salsflate i ein butikk

(2 nr. 1, 2)

Vareutvalet eller bransjen: undersøking og vurdering av enkeltprodukt for å skilje mellom lovlege og ulovlege tilfelle

(2) nr. 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10

Kva «karakter» utsalsstaden har

5, 9

Kvar butikken ligg (lokalisering på ein flyplass, talet på innbyggjarar i kommunen, typisk turiststad)

(2) nr. 3, 4, 8, 11, 12

Eit døme på ei mindre vellykka rettsleg grense viste høgsterettsdommar Elisabeth Schweigaard Selmer til i Rt. 1989 side 309: «Jeg nevner for øvrig også, som mindre vesentlig, men uheldig, at nåværende regelverk synes å ha medført til dels nokså subtile sondringer mellom kioskvarer og dagligvarer.» Departementet viste til handhevingsproblema då skiljet blei erstatta med 100 m2-regelen.90

Vilkåra kan stå nedskrivne i ei lov og vere nærare drøfta i forarbeida. Vilkåra kan også stå i lokale forskrifter – gitt av anten staten eller kommunen. Plasseringa av den rettslege kompetansen opnar eller stengjer for bruk av lokalkunnskap i utforminga av reguleringa. Kjennskap til behov og praksis lokalt når reguleringa blir utforma, kan vere viktig for å få folk til å følgje reglane.

5.9.5 Handheving

5.9.5.1 Gjeldande rett

Politidirektoratet og SSB har ikkje tal som viser kor mange saker om brot på heilagdagslova som blir melde til politiet.91 Utvalet har vurdert det slik at ein ikkje treng sikker kunnskap om i kva grad heilagdagslova § 5 blir følgd eller broten, for å svare på spørsmåla i mandatet. Sjølv utan offentleg statistikk kan ein slå fast at opningstidsreglane stort sett blir respekterte, men at det finst døme på openberre lovbrot.92

Heilagdagslova § 6 lyder: «Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer §§ 3 til 5 i denne lov, eller bestemmelser gitt i medhold av disse paragrafene, straffes med bøter.» Også den som utan forsett bryt lova, kan straffast. Handhevinga er ordna slik at «politiet er ansvarlig for oppfølging av åpningstidsloven og Arbeidstilsynet er tilsynsmyndighet når det gjelder arbeidsmiljøloven», jf. Ot.prp. nr. 75 (1996–97) punkt 3.8.93 Spørsmålet om korleis opningstidsreglane skal handhevast, har følgd reglane lenge.94 Politiet har ikkje berre vore komfortabel med rolla som handhevar av heilagdagslova. Mellom anna uttalte påtalemakta i høyringa i forkant av Ot.prp. nr. 75 (1996–97):

«Riksadvokaten gjentar at håndheving av eventuelle begrensninger i åpningstiden bør overlates til andre organer enn politi- og påtalemyndighet, i alle fall i første hånd. Dersom arbeidsmiljøloven endres som foreslått vil arbeidstilsynet kunne gripe inn f eks med pålegg og tvangsmulkt, jfr arbeidsmiljøloven kap XIII. Det kan ikke forventes særlig intensitet i håndhevingen av loven fra politi- og påtalemyndighetens side. Det bør mane til ettertanke at det uttales fra Oslo politikammers ledelse at Loven vil ikke bli gjenstand for nevneverdig ressursbruk fra politikammerets side

5.9.5.2 Døme frå rettspraksis

Domstolane har hatt få saker om brot på opningstidsreglane i den gjeldande heilagdagslova § 5. Utvalet kjenner til to. I saka om Spar-butikken på Lyngseidet hadde den domfelte frå januar 2006 til slutten av mai 2009 halde ei matvareforretning open alle søndagar og andre heilagdagar med unntak av første juledag og langfredag. Hålogaland lagmannsrett dømde mannen til ei bot på 60 000 kroner og inndraging av 200 000 kroner.95 Maxbo vedtok i mai 2012 ei bot på 250 000 kroner og inndraging av 4 millionar kroner for ulovleg søndagsopent (Maxbo på Hvam), sjå kapittel 4.8.4.

5.9.5.3 Tilsynet frå Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med om lag 180 000 verksemder og 60 000 einingar i landbruket. I 2015 blei det ført nær 18 000 tilsyn.96

Arbeidstilsynet har heimel til å føre tilsyn med om ei verksemd følgjer reglane om arbeidstid i arbeidsmiljølova. Søndagsarbeid kan ha vore vurdert i enkelttilsyn i varehandelen, men det er ikkje eit tema Arbeidstilsynet prioriterer.

Det er ikkje mogleg å slå fast i kor mange saker kontroll av søndagsarbeid har vore tema i tilsyn, eller kor mange tips Arbeidstilsynet har fått om søndagsarbeid. Statistikken Arbeidstilsynet fører internt, er ikkje så detaljert når det gjeld temaet arbeidstid.97

5.9.6 Drøfting

5.9.6.1 Søndagshandel til glede for forbrukarane

Ein av grunnane til at utvalet blei sett ned, er at opningstidsreglane ikkje blir følgde.

Folkelivet på Grünerløkka i Oslo ein søndag tyder på at folk er både vane med og nøgde med dei opne butikkane. Dei næringsdrivande har tilpassa seg slik at dei held opent når det er kundar i gatene. Sjølv om denne praksisen er ulovleg, er han like fullt til glede for forbrukarane og skaper triveleg byliv. Ein kan spørje om byane våre er i ferd med å vekse ut av rammene som heilagdagslova set. Sal av oppbyggjeleg litteratur i ein bokhandel som opnar rett etter kyrkjetid, er ei anna tilpassing – og like ulovleg.

5.9.6.2 Det er behov for offentleg handheving av opningstidsreglane

Utvalet ser at kvart enkelt brot på opningstidsreglane ikkje vil ha alvorlege konsekvensar for liv, helse, integritet eller samfunnsøkonomi. Det er likevel behov for trugsmål om straff og ei ordning for handheving for å sikre at opningstidsreglane som regulerande system blir etterlevd.

Det er rimeleg å vente at profesjonelle aktørar følgjer lova, og at ein dermed i stor grad baserer handhevinga på tillit. Gitt dei store økonomiske verdiane som opningstidsreglane fordeler mellom ulike næringsdrivande, meiner utvalet at staten ikkje kan kvile i den sosiale kontrollen. Det er til dømes ikkje tilstrekkeleg til å sikre etterleving at (ein del av) kundane vil reagere på brot på opningstidsreglane ved ikkje å handle i butikken.

Rettslege vilkår som «i det vesentlege» (om vareutval) opnar for eit skjønn som er problematisk når det skal trekkjast ei grense mellom det som er lovleg, og det som er ulovleg. Utvalet legg i arbeidet med utforming av lovforslaga vekt på å finne fram til objektive vilkår, jf. kapittel 7.2.3.

I kapittel 5.5 har utvalet gjort greie for at departementet ikkje har gitt fylkesmennene den hjelpa dei har bedt om i forståinga og forvaltninga av turistunntaket. Utvalet meiner det er ein føresetnad for handheving av ei lov at det ansvarlege departementet sørgjer for at dei som forvaltar regelen, har ei korrekt og sams forståing av kva som er gjeldande rett.

5.9.6.3 Måtar å handheve på

5.9.6.3.1 Kontrollør

Det er politiet som handhevar heilagdagslova i dag. Utvalet har vurdert å leggje tilsyns- og sanksjonsoppgåva til andre:

  • Mattilsynet har tilsynsoppgåver retta mot daglegvarebransjen, men ikkje mot all varehandel. Tilsynet har eit regionalt og desentralisert apparat. Det er ingen samanheng mellom primæroppgåvene til Mattilsynet og opningstidsreguleringa.

  • Arbeidstilsynet har tilsynsoppgåver retta mot alle arbeidsgivarar. Tilsynet har eit regionalt og desentralisert apparat. Etter gjeldande rett er det ein samanheng mellom opningstider og arbeidstidsvernet etter arbeidsmiljølova, men formålet med å regulere opningstidene går vidare enn å verne arbeidstakarane.

  • Kommunane kan føre tilsyn og vedta administrative sanksjonar, jf. forvaltningslova kapittel IX. Gebyra går til statskassa. Fordi vedtaka kommunen gjer, kan bringast inn for domstolane, er utvalet i tvil om kommunane vil ta prosessrisikoen ved å gi eit gebyr. Saka om Maxbo på Hvam viser kor store verdiar det kan vere tale om. I prioriteringane kan kommunane òg komme i klemme mellom lokale ambisjonar om å leggje til rette for lokalt næringsliv og oppgåva med å handheve nasjonale reglar.

  • Konkurransetilsynet fører tilsyn med konkurransen i marknaden. Sjølv om etterleving av reglane om opningstider påverkar konkurransen, er tilsyn med heilagdagslova ikkje ei oppgåve som passar for Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet er lokalisert i Bergen og fører ikkje tilsyn i felten utanom ved sikring av bevis, og då har dei gjerne med seg politiet.

  • Forbrukarstyresmaktene arbeider på vegner av forbrukarane.

  • Marknadsrådet skal løyse tvistar om marknadsføring.

  • Fylkesmannen er regionalisert og har tilsynsoppgåver på ei lang rekkje sektorområde. Næringsregulering er ikkje blant dei områda i dag.

Utvalet er oppteke av at handheving og tilsyn ikkje må verke byråkratiserande. Det er derfor ikkje aktuelt å opprette ei ny eining for å føre tilsyn med opningstidsreglane.

Kven som fører tilsyn med eller handhever opningstidsreglane, har samanheng med formålet med reglane. Meir enn andre kontrollørar vil politiet i prioriteringane sine vere merksam på dei allmenne og samansette omsyna som ligg til grunn for reglane i heilagdagslova § 5. Når utvalet held fast ved at politiet skal handheve opningstidsreglane, er det ikkje ein føresetnad at politiet skal prioritere desse lovføresegnene høgare eller bruke meir ressursar enn i dag. Ei enklare og meir tidsmessig lov vil kunne føre til færre lovbrot og dermed mindre å gjere for politiet.

Utvalet har vurdert om tap av rettar kan vere ei aktuell straff for brot på heilagdagslova. Sidan det ikkje er krav om handelsbrev eller generell løyve for å drive innanfor varehandelen, er det andre rettar som eventuelt måtte tapast. Eit døme kunne vere løyvet til å selje alkohol, men det vil berre ha betydning for daglegvarebutikkar og spesialbutikkar for øl. Utvalet meiner at bøter er eit tilstrekkeleg trugsmål bak lovføresegnene.

5.9.6.3.2 Bransjen sjølv

Søndagsplakaten er eit grep aktørar i bransjen har teke for å markere semje om kvar grensene i lova går, og synleggjere at dei vil følgje lova. Utvalet har ikkje undersøkt kva effektar Søndagsplakaten har på praksis eller på valet av butikk frå kundane si side, men legg til grunn at slike tiltak har mykje å seie for etterlevinga av reglane. Utvalet har som oppgåve å forenkle regelverket, men dersom det er rettsleg tvil om kvar grensene går i praksis, og det ikkje lèt seg gjere å få departementet til å gi klare svar, kan ein modell vere å etablere eit bransjeråd som kan ta stilling. Eit førebilete kan vere Matbransjens Faglige utvalg, som både set standardar for marknadsføring av mat og drikke overfor barn og unge og gjer vedtak i konkrete saker der det er påstand om brot på god og ansvarleg marknadsføringspraksis.98

Kjøpesenter har normalt god oversikt over kor store butikkane er, og må kunne ventast å føre ein viss kontroll sjølve med kven som held opent og ikkje. Det same gjeld kjedene. Utvalet er derfor uroleg når store kjeder held butikkane sine opne ulovleg på søndagar, til dømes i Oslo sentrum.

Eit samarbeid mellom HK, NHO og Virke vil ha stor legitimitet i bransjen. Til dømes kunne dei samarbeide om å gi butikkar oblat på døra som fortel at storleiken på salsarealet gir dei lov til å halde opent på søn- og høgtidsdagar. Tenesta kunne vere retta mot medlemmer eller mot alle utsalsstader. Slik utvalet vurderer det, er arealkrav så enkle å føre kontroll med at det neppe er aktuelt å stille krav om kontroll frå ein uavhengig aktør, som til dømes revisor, takstmann eller sertifiseringsbyrå.

5.9.6.3.3 Kommunane

For tilsette og enkeltpersonar kan terskelen vere høg for å melde ein utsalsstad til politiet om dei mistenkjer brot på opningstidsreglane. Det kan vere behov for andre mekanismar for å sikre at opningstidsreglane blir følgde. Lova stiller krav om at utsalsstaden skal dokumentere at arealkravet er oppfylt. Ein må kunne vente at bransjen sjølv tek eit ansvar. Utvalet vil i tillegg peike på at kommunen som styresmakt med lokal kunnskap og høg legitimitet kan ha ei rolle i å sørgje for at opningstidsreglane blir følgde. Ovanfor har utvalet drøfta og gått imot å gi kommunane formelt tilsynsansvar, men dersom vilkåra er objektive, kan kommunane få ei rolle i å avklare om lova blir følgd eller ikkje.

Etterlevinga av arealreglane kan styrkjast på i alle fall to måtar. For det første kan lovkravet om dokumentasjon skjerpast, slik at utsalsstaden ikkje berre skal ha dokumentasjon på at arealkravet blir følgd, tilgjengeleg, dokumentasjonen skal også vere synleg. Dermed kan kundar, tilsette og andre gjere seg kjende med dokumentasjonen utan å spørje eigaren.

For det andre kan kommunen måle opp utsalsstader der det lokalt er tvil. Kommunen treng ikkje gjere dette sjølv, men kan kjøpe tenesta eller overlate oppgåva til nokon som har legitimitet, til dømes ei lokal samanslutning av fagrørsla og handelsnæringa. At kommunen kjem på banen, kan skape merksemd og styrkje regelkunnskapen i handelsnæringa.

På denne bakgrunnen foreslår utvalet at heilagdagslova § 5 femte ledd skal lyde:

Utsalgssteder som nevnt i annet ledd nr. 1 og 2, og som ikke åpenbart oppfyller kravet om salgsflate, skal ved takst eller på annen tilfredsstillende måte kunne dokumentere salgsflatens størrelse. Dokumentasjonen skal være tilgjengelig og synlig ved utsalgsstedet. Mangelfull dokumentasjon medfører at et utsalgssted ikke anses unntatt fra bestemmelsen i første ledd første punktum. Kommunen skal på oppfordring foreta oppmåling av salgsarealet.

5.9.7 Evaluering

Utvalet rår til at det ansvarlege departementet evaluerer opningstidsreglane etter om lag tre år, og at spørsmålet om handheving og etterleving står sentralt i evalueringa.

5.10 Utfordring nr. 10 ved gjeldande rett: Utsalsstader i kjøpesenter fastset ikkje opningstidene sine sjølve

5.10.1 Problemstilling

Ei utfordring i heilagdagslova er at opningstidene – og dermed arbeidstidene – blir fastsette av andre enn arbeidsgivaren, typisk kjøpesentereigaren gjennom husleigeavtale, franchisegivaren gjennom franchiseavtalen og sentrumsforeininga gjennom medlemskapen. Dette fører til at ho eller han som har det daglege arbeidsgivaransvaret, ikkje har råderett over ein sentral dimensjon ved arbeidskvardagen til dei tilsette, og det blir mindre realitet i den drøftinga arbeidsmiljølova § 10-10 nr. 3 føreset at arbeidsgivaren skal ha med dei tilsette om arbeid på søn- og høgtidsdagar.

For verksemda har opningstidene mykje å seie; lønn er ein stor kostnad. Kjøpesentereigarar har heile fordelen og ikkje nokon risiko ved lengre opningstider. Gir det auka omsetning, får kjøpesentereigaren større husleige utan å bere nokon av meirkostnadane til lønn, reinhald og vektarar (som er felleskostnader som leigetakarane dekkjer).99 Butikkjedene er sjølvsagt sensitive for kostnadane ved å halde opent, men det er truleg dei sjølvstendige butikkane som er mest utsette dersom opningstidene blir utvida utan at omsetninga slår følgje.

Hovudregelen er at den som leiger eit næringslokale, skal halde opent, sjå husleigelova § 5-1. Når det gjeld næringslokale, er utleigaren den sterke parten i samspelet med leigetakaren. I praksis er alle leigekontraktar tidsavgrensa i Noreg, slik at dei opphøyrer på ein bestemt dag utan rett til fornying.100 Utleigaren kan dermed fastsetje nye vilkår eller leige ut til andre kvar gong kontrakten skal fornyast. Ein leigetakar som vil halde fram med leigeforholdet, vil dermed ikkje gjere seg upopulær ved å halde stengt på tider når utleigaren ønskjer at verksemdene held opent – typisk i kjøpesenter.

5.10.2 Utanlandsk rett og erfaringar

5.10.2.1 Danmark

I Danmark har dei ei eiga husleigelov for næringsdrivande. Der kan ein leigekontrakt i eit kjøpesenter ikkje påleggje ein butikk å halde opent seint på kvelden eller på søndagar. Erhvervsleielov § 39. (…) Stk. 2:

«Lejeren af en butik, et hotel, en restauration og lignende skal holde forretningen åben og i forsvarlig drift i sædvanligt omfang. Det kan ikke uanset modstående aftale pålægges lejere af forretninger i butiksfællesskaber at holde åbent mandag til fredag efter kl. 20.00 og fra lørdag kl. 17.00 til mandag kl. 6.00.»

Føresegna inneber at leigekontrakten i eit kjøpesenter ikkje kan binde butikkane til å følgje opningstidene i senteret fredag kveld, laurdag ettermiddag, kveldar og søndagar. Regelen har ikkje ført til rettssaker.101 Det viser seg at retten etter føresegna blir brukt til å stengje tidlegare på søndagen, men ikkje til å halde stengt ein heil dag. Det er særleg spesialbutikkar og serviceverksemder som frisørar og naglestylistar som nyttar seg av retten i dag.102 Då lova var ny, var det ein del butikkar som ikkje heldt opent på søndagane, men ein del av dei har seinare justert opningstidene sine i samsvar med opningstidene i senteret. Inntrykket er at butikkane held opent fordi det svarer seg økonomisk.

Ein vesentleg forskjell på norsk og dansk husleigerett for næringslokale er at tidsavgrensa kontraktar dominerer i Noreg, jf. ovanfor, medan oppseielege kontraktar (som løper til dei blir oppsagde, med krav om sakleg grunn) er dominerande i Danmark.103 Det inneber at leigetakarar i Danmark står mykje sterkare overfor utleigaren enn norske leigetakarar. Danske leigetakarar treng ikkje frykte at dei ikkje får halde fram med å leige når kontrakten skal fornyast, dersom dei bruker retten til å halde stengt.

5.10.2.2 Finland

Den finske regelen blir omtalt som eit gründerunntak fordi han berre gjeld verksemder med under fem tilsette, sjå lagen om otillbörligt förfarande i näringsverksamhet (1061/1978) 5 §:104

«En näringsidkare har rätt att hålla sin detaljhandelsbutik eller frisersalong i ett köpcentrum eller en motsvarande koncentration av affärer stängd en valfri veckodag per kalendervecka. Denna rätt föreligger dock inte under sådana kalenderveckor då köpcentret eller koncentrationen av affärer enligt en sådan överenskommelse som är bindande för näringsidkaren håller öppet mindre än sju kalenderdagar.
Ett avtalsvillkor och därmed jämförbart arrangemang som strider mot 1 mom. är utan verkan mot näringsidkaren.
Bestämmelserna i denna paragraf tillämpas på en näringsidkare i vars affärsrörelser enligt 1 mom. regelbundet arbetar sammanlagt högst fem personer.»

Ein næringsdrivande har rett til å halde ein butikk i eit kjøpesenter eller tilsvarande stengt éin valfri dag per kalenderveke.105 Denne retten blei ført vidare då generell søndagshandel blei lov i 2016.106 Ein såg òg at ein sjuande handledag ikkje ville vere lønnsamt for små verksemder.107 Fram til 2014 var det eit unntak frå denne retten, basert på eit skjønn som balanserte behovet til butikkeigaren og behovet til utleigaren, men unntaket blei oppheva og retten dermed meir absolutt.108 Formålet med retten er at små butikkar, som er den svake parten i forhandlingane med kjøpesenteret, kan halde stengt éin dag i veka utan risiko for å miste leigekontrakten.109

I samband med denne lovendringa blei det gjort ei vurdering av om retten til å halde stengt braut med grunnlovsvernet for eigedomsforhold på grunn av verknaden for kontraktar som låg tilbake i tid. Konklusjonen var at lova ikkje braut med grunnlova.110

Retten til å halde stengt éin dag i veka gjeld likevel ikkje i veker der kjøpesenteret ikkje held opent sju dagar, ut frå ein avtale som bind den næringsdrivande. Med andre ord gjeld det ikkje ein rett til å halde stengt meir enn éin dag i veka. Retten til å halde stengt éin dag i veka gjeld berre butikkar der det til vanleg arbeider maksimalt fem personar.111

Finland har færre og meir sentrale kjøpesenter enn Noreg, der mange tettstader har sitt eige senter. Erfaringane i Finland er at det er dei store sentera som held opent på søndagane, og her nyttar dei små leigetakarane seg ikkje av retten til å halde stengt. I dei mellomstore og mindre sentera er det berre daglegvarebutikkane og serveringsstadene som held opent på søndagar.112

I medlemsundersøkinga til Företagarna i Finland våren 2017 svarte over 80 prosent av butikkane med under seks tilsette i kjøpesenter at dei kunne halde stengt éin dag i veka.113 Butikkar med seks til ni tilsette er ikkje omfatta av retten til å halde stengt, men blant dei kan om lag to tredelar halde butikken stengt minst éin dag i veka. Utvida opningstider i kjøpesenteret utover kveldane gir lova ikkje noko vern mot.

Om lag ein firedel av butikkane som kan, nyttar retten til å halde stengt éin dag i veka sjølv om kjøpesenteret er opent alle dagar. Svara tyder på at retten som lova gir dei næringsdrivande, i praksis ikkje gjeld fullt ut. Nokre av respondentane svarer på måtar som viser at retten til å halde stengt blir krenkt. Frykt for ikkje å få fornya leigekontrakten er éi av årsakene til det.

5.10.3 Kjøpesentera i norsk varehandel

5.10.3.1 Ein tredel av varehandelen skjer i kjøpesenter

Talet på kjøpesenter er sjølvsagt avhengig av definisjonen. Rundt rekna har vi i Noreg i underkant av 600 kjøpesenter.114 Over tid har ein sett ei stabil sysselsetjing, meir franchise og større kjeder, særleg innanfor sport/fritid og klede, dvs. færre verksemder.

I 2014 skjedde 34 prosent av varehandelen i landet i kjøpesenter – 21 prosent av serveringa og 11 prosent av servicetenestene innanfor eigedom og personleg pleie. Kjøpesenterprosenten varierer mellom bransjane:

  • klede og sko: 72 prosent

  • helse og velvære: 51 prosent

  • sport og fritid: 50 prosent

  • mat og drikke: 27 prosent

  • hus og heim: 26 prosent

Kor stor prosentdel som skjer i kjøpesenter, varierer òg i stor grad mellom fylka.

For nokre bransjar vil opningstidene ha mindre å seie. Til dømes får serveringsstader i kjøpesenter gjerne lokale i ytterkanten, slik at dei kan ta imot gjester utanom opningstidene i senteret.

Ein kan definere ei kjede slik at ho har to eller fleire utsalsstader med felles namn i marknaden og felles drift/eigarskap. Med ein slik definisjon kan ein tale om at norsk forbrukarretta handel har 464 butikkjeder, 98 serveringskjeder og 265 servicekjeder (mellom anna helse- og velværetenester). Det er om lag 16 500 verksemder i kjøpesentera. Det store fleirtalet har ein logo eller eit konsept som kundane finn på fleire kjøpesenter.

281 kjøpesenter er med i ei sentergruppering. Dei største er Amfi (78 senter, Olav Thon), Coop (35 senter), Citycon (32 senter), Thon Eiendom (22 senter), Salto Eiendom (15 senter), Steen & Strøm (12 senter), Scala Retail Property (10 senter) og Norgesgruppen (9 senter). Ei oversikt fordeler dei 2200 verksemdene i kjøpesentera slik:115

  • 37 prosent er klede-, sko- og veskebutikkar.

  • 25 prosent er spesialbutikkar.

  • 14 prosent er hus- og heimbutikkar.

  • 8 prosent sel mat og drikke.

  • 8 prosent er serveringsstader.

  • 6 prosent driv innan service og tenesteyting.

Ei undersøking frå 2015–2016 i kjøpesentera til Steen & Strøm viste at kundane i gjennomsnitt oppheldt seg i senteret i 46 minutt.116 Om lag 36 prosent var på senteret i 15 minutt, 25 prosent i ein halv time og 22 prosent i ein time. Resten var på senteret endå lenger. Kort opphaldstid kan tyde på at mange stikk innom eit senter for å gå i éin butikk, og at dei dermed ikkje nyttar seg av at mange butikkar og tilbod er lokaliserte under same tak. For arbeidstakaren er søndagsvakta normalt på fem–seks timar.

Utvalet stilte daglegvarekjedene spørsmål i forkant av møtet med utvalet 13. januar 2017. Eitt av spørsmåla var kor mange butikkar i dei ulike daglegvarekonsepta som ligg i eit kjøpesenter. Her manglar tal for Coop og Bunnpris. Meny skil seg ut med over halvparten av butikkane i kjøpesenter. Dei neste konsepta har 16, 11 og 5 prosent av butikkane sine i kjøpesenter.

5.10.3.2 Opningstider og fordelinga av omsetninga

Kjøpesentera opnar normalt kl. 9 eller 10 og stengjer mellom kl. 18 og 22 måndag til fredag. Opningstida laurdag er normalt to timar kortare. Enkelte butikkar har ofte avvikande opningstider, til dømes daglegvarebutikkar og vinmonopol (lovregulert). Fredag og laurdag er dei to viktigaste handledagane, kvar med snaue 20 prosent av vekeomsetninga. Per opningstime er laurdag den viktigaste dagen.117

5.10.3.3 Avgjerdsmyndigheit

Utvalet har møtt to store aktørar i den norske kjøpesentermarknaden: Olav Thon Gruppen og Citycon Norge. Eit kjøpesenter har eit senterstyre med butikksjefane, men kjøpesenteret er i dialog med butikkeigarane. Thomas Rønning i Olav Thon Gruppen kalla i møtet med utvalet avgjerdssystemet for «demokratur».118 Det er ikkje representantar for dei tilsette i senterstyret. Utvalet legg til grunn at makta ligg hos eigaren av kjøpesenteret.

Olav Thon Gruppen og Citycon Norge gav uttrykk for at dei ikkje ønskjer at leigetakarane i kjøpesentera skal få rett til å ha andre opningstider enn senteret elles, slik dei danske og finske reglane opnar for. Men sjølv om dei ikkje ville vere glade for regelen – om han kom – ville dei kunne leve med ein regel om at butikkane kunne halde stengt éin dag i veka.

Olav Thon Gruppen og Citycon Norge sa i møte med utvalet at dei ved ei lovendring ville teste ut søndagsopent i samråd med leigetakarane. Dei sa òg at dei var opptekne av mangfaldet i kjøpesentera. Redusert husleige kunne vere eit verkemiddel for å halde på mangfaldet. Utvalet legg til grunn at opne daglegvarebutikkar i kjøpesenteret kan føre til at andre butikkar i senteret også ønskjer å halde opent.

5.10.3.4 Kor store er butikkane i kjøpesentera?

Om lag halvparten av verksemdene i kjøpesentera er 150 m2 eller mindre, sjå tabell 5.9. Om lag ein tredel av butikkane er 100 m2 eller mindre. Blant dei finn ein to tredelar i bransjen service og tenesteyting, dvs. flikkbarar, frisørar, låsesmedar, reisebyrå, solarium, treningssenter og reinseri. Berre ein firedel av butikkane i bransjen klede, sko og vesker er 100 m2 eller mindre. Om lag 5 prosent er over 1000 m2. Her dominerer butikkar i bransjane mat og drikke og hus og heim.

Tabell 5.9 Verksemder i kjøpesenter etter storleik1

< 100 m2

101–150 m2

151–400 m2

401–1000 m2

1001 m2+

Mat og drikke

42,8

13,3

9,4

15,0

19,4

Klede, sko og vesker

25,2

22,3

36,3

11,6

4,6

Spesialbutikkar

43,7

16,6

30,0

7,7

2,0

Hus og heim2

10,6

15,7

48,1

16,7

9,0

Service og tenesteyting

64,1

16,9

14,8

1,4

2,8

Servering

47,3

13,3

32,4

6,9

0,0

Annan detaljhandel

0,0

0,0

100,0

0,0

0,0

Anna verksemd3

30,0

30,0

10,0

20,0

10,0

TOTALT

33,6

18,1

32,4

10,6

5,3

1 Oversikta baserer seg på tal som Kvarud Analyse har over 35 kjøpesenter med totalt 2 200 verksemder. Tal frå 2017. Store senter er overrepresenterte.

2 Også verksemder som Nille, Europris, Clas Ohlson og Rusta.

3 Til dømes kino, bank, bingo, eigedomsmeklar, tannlege, fysioterapeut, bowling, badeland og bibliotek.

5.10.3.5 Like opningstider som konkurransefortrinn for kjøpesentera. Framleis viktig?

89 prosent av befolkninga har tilgang til smarttelefon.119 Dermed kan dei aller fleste sjekke opningstider på nokre få sekund, anten via nettstaden til butikken, via samleinformasjon i nettlesaren (t.d. Google) eller via appar som Yelp. Dei som uansett er inne og sjekkar prisar eller om produktet er på lager, kan samtidig finne ut om butikken er open.120

5.10.4 Drøfting

Høve til å halde opent kan for nokon bli tvang til å halde opent. Det kan til dømes vere tilfellet i kjøpesenter som bind leigetakarane til å følgje opningstidene som er fastsette av sentereigaren. Likeeins kan ein franchisegivar som formelt er part i husleigekontrakten, fastsetje opningstidene for franchisetakaren i franchisekontrakten. Utvalet meiner det er problematisk dersom opningstider på kveldar, søndagar og høgtidsdagar blir fastsette av aktørar som ikkje vil merke dei auka kostnadene. Dessutan er søndagsfri for mange viktig for opplevinga av helga. For små verksemder med få tilsette vil liberaliserte opningstidsreglar i kjøpesenter på søndagar kunne føre til at dei tilsette eller eigarane må arbeide meir enn dei ønskjer på søndagar, fordi dei ikkje har økonomi til å tilsetje fleire.

Også i Noreg kan Stortinget gi ein lovregel som positivt slår fast at den som driv ein utsalsstad, har rett til å stengje verksemda ein valfri dag i veka uansett kva husleigekontrakten seier. Utan ei grunnleggjande endring av maktrelasjonen mellom leigetakar og utleigar når det gjeld næringslokale, vil ein rett for leigetakaren til å halde stengt berre ha realitet så lenge anten utleigaren er samd eller leigetakaren tek sjansen på ikkje å få fornya leigekontrakten. Det same atterhaldet må gjelde franchisetakarar.

For å markere hovudregelen om at utsalsstader skal vere stengde på søn- og høgtidsdagar, meiner utvalet at det likevel bør innførast ein regel om rett til å halde utsalsstaden stengt på søn- og høgtidsdagar. Retten vil gjelde verksemder som er omfatta av heilagdagslova § 5, dvs. utsalsstader. Retten er ikkje meint å vike for husleige- eller franchiseavtalar. Retten vil vidare omfatte dei tre siste søndagane før jul, sjølv om til dømes resten av kjøpesenteret held opent. Uttrykket «heilagdagar» omfattar søndagar, sjå heilagdagslova § 2. Eit nytt nest siste ledd i heilagdagslova § 5 kan formulerast slik:

Utsalgssteder kan ikke bindes til å holde åpent på helligdager og 1. og 17. mai.

5.11 Sideblikk: Utfordringar i tilgrensande regelverk

Utvalet har gjort seg godt kjent med regelverket, og ønskjer å peike på andre spørsmål som styresmaktene med tida kan vurdere å sjå nærare på:

  • I dag blir likearta spørsmål regulerte i 1. og 17. mai-lova og i heilagdagslova. Bør det ein dag bli éi lov?

  • Ein kan spørje om plasseringa av opningstidsreguleringa i heilagdagslova er eigna for næringsregulering, og om reglar som har så stor innverknad på lønnsemd og konkurranse, bør forvaltast av eit departement som har meir erfaring med næringsregulering.

  • Det kan sjå ut som om heilagdagsfreden i Noreg etter § 4 er meir omfattande enn i resten av Norden. Ein kan spørje om reglane framleis er tenlege, og om det gir like konkurransevilkår at kinoframsyningane ikkje kan begynne før kl. 13, medan Teknisk museum opnar kl. 11, Tusenfryd kl. 10.30 og Akvariet kl. 9.

Fotnotar

1.

NOU 1984: 13 side 125. Både Coop i Danmark og Amazon eksperimenterer no med butikkar utan kasse.

2.

St.meld. nr. 41 (1998–99) Om elektronisk handel og forretningsdrift boks 1.2. For problematisering av omgrepet e-handel, sjå arbeidstakarorganisasjonen Handels: Tar e-handeln över? (2016) side 9. Utvalet kan ikkje gjere greie for alle former for teknologi som påverkar varehandelen. Hovudmerksemda blir lagd på e-handel, men også sjølvbeteningsfunksjonar i daglegvarebutikkar og automatiseringa innanfor lager og logistikk kan endre arbeidskraftbehovet og lønnsemda i norsk varehandel.

3.

Distribusjon skjer òg via nye kanalar, til dømes ved at brød og sjampo blir levert på døra saman med avisa.

4.

Omgrepet klikk-og-hent kan omfatte både at kunden betaler på nettet, og at kunden reserverer vara på nettet. Felles er at vara blir henta i butikk.

5.

Inntektene som kjem frå nettsal, kan i nokre tilfelle kome utanom den fysiske butikken, og dette kan vere med på å endre relasjonen mellom eigaren av kjøpesenteret og leigetakaren. Leigetakaren betaler normalt ikkje husleige basert på omsetninga frå nettsalet, og dette kan føre til endringar i måten kjøpesentera set saman husleiga på, til dømes lågare omsetningsbasert pris og meir fastpris.

6.

Også dette er ei krevjande vurdering. Dersom Zalando har eit utanlandsk produkt på lager i Noreg og sender det til ein norsk kunde, kvar skjer verdiskapinga?

7.

Handels: Tar e-handeln över? (2016).

8.

Virke: Handelsrapporten 2017/2018 side 34. Rapporten teiknar opp krevjande utfordringar for norsk varehandel. Sjå òg arbeidstakarorganisasjonen Handels: Tar e-handeln över? (2016) side 43. Rapporten teiknar opp tre ulike scenario der e-handelen er 13–14 prosent, 21–23 prosent og 27–32 prosent av varehandelen.

9.

SSBs tabell 07313: Omsetning for varehandel, etter næring (SN2007). Tala omfattar også postordresal fordi SSB må halde seg til ein felles europeisk bransjekode.

10.

DIBS: Norsk e-handel 2017 side 7.

11.

Virkes e-handelsrapport 2017 side 5. Ifølgje DIBS e-handlar 85 prosent av innbyggjarane i Noreg, sjå DIBS: Norsk e-handel 2017 side 27.

12.

SSBs tabell 07313: Omsetning for varehandel, etter næring (SN2007).

13.

DIBS: Norsk e-handel 2017 side 9. Det kan vere vanskeleg å skilje mellom varer og tenester når det kjem til ikkje-fysiske varer. Abonnement på strøymetenester som Netflix er ei teneste, medan kjøp av filmar osv. som blir varig lagra hos ein sjølv, er ei vare.

14.

Virkes e-handelsrapport og PostNords netthandelsrapport gir informasjon om omfanget av e-handel i ulike bransjar og storleiken på snittkjøpet.

15.

DIBS: Norsk e-handel 2017 side 15–16.

16.

Virke: Handelsrapporten 2017/2018 side 3.

17.

DIBS: Norsk e-handel 2017 side 15–16. Dette gjeld særleg dei mellom 35 og 44 år.

18.

DIBS: Norsk e-handel 2017 side 22. Oslo er den største marknaden, sjå Virkes e-handelsrapport for 2017 side 13. Om e-handel med daglegvarer og abonnement på matkassar, sjå SIFO: Forbrukstrender september 2017 side 53–59.

19.

PostNords netthandelsrapport 2017 side 31.

20.

Informasjon frå Knut Erik Rekdal i Virke. Som døme kan ein nemne kolonial.no, marked.no og Godt levert, basert på søk på nettet sommaren 2017.

21.

Den svenske arbeidstakarorganisasjonen Handels er ikkje like bekymra som Svensk Handel for e-handelen og nedgangen i sysselsetjinga. Handels har tru på nye jobbar innan installasjon, reparasjon og service.

22.

DIBS: Norsk e-handel 2016 side 30.

23.

PostNords netthandelsrapport 2017 side 30.

24.

PostNords netthandelsrapport 2017 side 11.

25.

PostNords netthandelsrapport 2017 side 5 og 31.

26.

Virkes e-handelsrapport 2017 side 18.

27.

Virkes e-handelsrapport 2017 side 19. I EU blir det arbeidd med skiljet mellom fysisk butikk og e-handel når det gjeld forbrukarvern. Kommisjonen har lagt fram eit direktivforslag om kjøp av varer på nett. Forslaget legg opp til to års reklamasjonsfrist for varekjøp på nett, noko som kan gi ulik reklamasjonsfrist alt etter om avtalen om kjøp er inngått på nett eller i butikk om forslaget blir vedteke uendra.

28.

http://skat.dk/skat.aspx?oid=2236525 besøkt 29. november 2017: «Du skal betale dansk moms, hvis du køber varer for mere end 80 kr. før fragt. Momsen beregnes af både varens pris, fragten og tolden.»

29.

http://tullverket.se/sv/privat/avgifter/tullochskattefriavaror.4.7df61c5915510cfe9e710955.html besøkt 29. november 2017

30.

Sjå nettstaden http://www.toll.no/no/netthandel/350kroner/ , besøkt 10. oktober 2017. – Avgiftsfritaket var ein faktor då Sportsbransjen AS gjekk imot søndagsopne butikkar: «I statsbudsjettet ble det vedtatt å løfte grensen for moms- og tollfri import til 350 kroner. Det betyr at alle de som handler på et internasjonalt nettsted slipper moms på alle varer under 350 kroner. En vare som koster 350 kroner momsfritt, koster 437,50 i en norsk butikk/nettbutikk inkl. moms. Ca. 80 % av antall varer som selges i sportsbransjen koster under 437,50. Dette gjør at konkurransesituasjonen for norske sportsbutikker allerede er svært vanskelig. Med innføring av søndagsåpne butikker, vil kostnadsnivået til butikkene øke – og konkurransesituasjonen blir enda vanskeligere.»

31.

Dette er ei problemstilling som ifølgje Meld. St. 31 (2015–2016) treng ei løysing på internasjonalt plan, og Noreg har over lengre tid arbeidd for å gjere det internasjonale regelverket meir kostnadsorientert. Copenhagen Economics har i nokre rapportar sett på dei finansielle overføringane mellom verdsdelane som følgje av UPU-reglane.

32.

E-post frå Ingebjørg Tollnes 15. august 2017.

33.

Randi Lavik og Eivind Jacobsen (SIFO): Søndag -– fortsatt en annerledesdag? (Prosjektnotat nr. 2-2015) side 17 og 18.

34.

Sjå https://www.felleskjopet.no/ls/sondagskupp//, besøkt 14. august 2017, og https://www.komplettapotek.no/kampanje/27602/ soendagskupp-opptil-70, besøkt 14. august 2017.

35.

E-post frå Ingebjørg Tollnes 15. august 2017.

36.

I Sverige startar måndagsskiftet allereie søndag kveld ein del stader for at distribusjonen kan starte tidleg på måndag. Inntrykket er også at tilsette i netthandelsverksemder arbeider ein del i helgene.

37.

Virkes e-handelsrapport 2017 side 18.

38.

Til dømes har om lag 65 prosent av kjedene i norsk varehandel eigen nettbutikk, sjå Virke: Handelsrapporten 2017/2018 side 16. Talet på nettbutikkar varierer etter bransje.

39.

Sjå proposisjonen RP 88/2015 rd side 9.

40.

Evaluering av åpningstidsloven side 49. Tala byggjer på berre 243 svar.

41.

Virkes e-Handelsrapport 2017 side 3 og 5. At faghandelen må lykkast i fleire kanalar fordi kundane vekslar mellom dei, var tydeleg framme i ein finsk evalueringsrapport frå 2012. Statsrådets redogörelse for inverkningarna av liberaliseringen av butikernas öppettider, RSk 4/2013 rd - SRR 5/2012 rd side 11.

42.

PostNords netthandelsrapport 2017 side 30. Tilsvarande tal for Sverige er 53 og 13 prosent, sjå side 22.

43.

Dokument 8:134 S (2016–2017) og Innst. 345 S (2016–2017).

44.

Analyseselskap som Nielsen og Hartmark nyttar denne inndelinga: bandagist, barneutstyr, belysningsutstyr, bilrekvisita, blomar, breitt vareutvag (f.eks. Clas Ohlson, Europris m.m.), byggjevarer, bøker, dyrebutikk, elektronikk, fargevarer, fliser, foto, gullsmed, helsekost, jernvarehandel, kjøkkenutstyr, glas og steintøy, klede, kontorutstyr, kosmetikk, leiker, musikk, møblar, optikk, reiseeffektar, sko, sportsutstyr, tekstilar og utstyrsvarer, telebutikkar, ur og VVS.

45.

Sjå Virke: Dagligvarehandelen 2015 side 20.

46.

Erhvervsstyrelsens nettstad https://erhvervsstyrelsen.dk/faktablad-om-lukkeloven, besøkt 16. august 2017.

47.

Sjå kapittel 4.10.2, 5.9.4, vedlegg 2 punkt 21.4 og SIFO 1997: Lavik, Randi og Marit M. Strand: Bekvem dagligvarehandel. Åpningstider, forbrukerne og markedet. Rapport nr. 3/1997 side 150–155.

48.

Dersom vilkåret hadde vore knytt til varelinjer eller hyllemeter, ville ein kiosk vere ein kiosk fordi 90 prosent av hyllene er fulle av kioskvarer, sjølv om 90 prosent av kundane kjøper designarveskene frå dei siste 10 prosent av hyllene.

49.

Sjå høyringsfråsegna frå Norsk Petroleumsinstitutt i høyringa om endringar i heilagdagslova § 5 i 2015.

50.

Sjå http://www.np.no/om_bensinstasjoner/?offset431=3 (besøkt 18. oktober 2017) og personleg opplysning frå Ingebjørg Telnes Wilhelmsen i NP (2016-tala).

51.

Servering av mat og drikke krev løyve etter serveringslova, sjå lov 13. juni 1997 nr. 55.

52.

Tabell 03618 Campingplassar, kapasitet.

53.

https://www.naf.no/tips-og-rad/bilferie-og-reise/camping/naf-campingguide/ besøkt 29. november 2017

54.

Personleg informasjon frå Kjell Kristiansen, leiar av NAF Camping. Langt fleire opplyser i Campingguiden at gjestene har tilgang til butikk, men denne kan liggje utanfor campingplassen eller eit lite stykke unna.

55.

Heller ikkje fylkesmennene har informasjon om talet på daglegvarebutikkar over 100 m2 inne på campingplassar.

56.

Det er ikkje høve til å klage på ei forskrift som er fastsett av fylkesmannen. Fylkesmennene kan etter lova gi dispensasjon «når det foreligger særlige grunner», sjå § 5 sjuande ledd.

57.

Ifølgje Tor Johan Pedersen i Innovasjon Noreg gir reiarlaga uttrykk for ein del frustrasjon over at cruiseturistane ikkje møter opne dører og mange tilbod i land.

58.

Personleg informasjon frå Tor Johan Pedersen i Innovasjon Noreg.

59.

Innovasjon Noreg: Nøkkeltall for norsk turisme i 2016 side 6. Det same talet finst i SSBs satellittrekneskap for turisme, sjå https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/statistikker/turismesat/aar.

60.

Reiselivsnæringa omfattar hos SSB overnattings- og serveringsverksemder, transport og kultur og underhaldning, sjå SSBs tabell 09266: Sysselsetting i reiselivsnæringene.

61.

Sjå https://www.toi.no/regional-utvikling-og-reiseliv/antall-cruiseturister-mer-enn-tredoblet-pa-15-ar-article33105-221.html besøkt 29. november 2017

62.

Meld. St. 19 (2016–2017) Opplev Norge – unikt og eventyrlig, punkt 2.1.4: «Cruiseturistene har et lavere forbruk enn de landbaserte turistene i Norge, både målt ved døgnforbruk per ilandstigning i norsk havn og for oppholdet totalt.»

63.

Personleg informasjon frå Thor Flognfeldt, pensjonert reiselivsforskar (Høgskolen i Innlandet).

64.

Innovasjon Noreg: Nøkkeltall for norsk turisme i 2016 side 51.

65.

Personleg informasjon frå Tor Johan Pedersen i Innovasjon Noreg. Cruise som inkluderer Nord-Noreg, varer litt lenger, typisk 10–14 dagar.

66.

Innovasjon Noreg: Turistundersøkelsen – Oppsummering av sommersesongen 2015.

67.

E-post frå Pia Eriksen i Visit Oslo 27. mars 2017.

68.

Nokre av forskriftene er ifølgje Lovdata heimla i den oppheva opningstidslova frå 1998. Det er ikkje noko problem, i og med at ein ny lovheimel dekkjer det same. Når ein heil turistkommune bli slått saman med ein annan kommune, er det berre lov med søndagsopent innanfor den tidlegare kommunegrensa, jf. slik som Stavern i Larvik kommune.

69.

Tufsingdalen i Os kommune blei typisk turiststad i 2006. I 2013 blei heile kommunen typisk turiststad sju veker i året, og i september 2016 blei heile kommunen typisk turiststad heile året.

70.

Utvalet er i tvil om dette er i tråd med heimelen. Ein kan sjå det slik at fylkesmannen ikkje kan velje kva for utsalsstader som kan halde opent på turiststaden. Dersom ein ser unntaket i § 5 nr. 4 i lys av nr. 1, har lovgivaren i nr. 1 gitt daglegvarebutikkane ein særregel om at dei kan halde opent om dei held seg innanfor 100 m2. Desse fire forskriftene dispenserer i realiteten frå arealkravet i nr. 1.

71.

I Valdres er 394 sysselsette knytte til overnattings- og serveringsbransjen i 2015, medan Hallingdal har 930 (statistikknett.no).

72.

Statsråd var Rigmor Aasrud (AP).

73.

Personleg informasjon frå Gunnar O. Hæreid, assisterande fylkesmann hos Fylkesmannen i Sogn og Fjordane.

74.

Wikipedia, besøkt 15. juli 2017.

75.

Prosjektet hadde fått ei løyving på 1,5 millionar kroner av fylkeskommunen (konsesjonskraftmidlar). Eit fabrikkutsal ville ikkje kunne halde opent med heimel i husflidsunntaket, i og med at produksjonen er industriell. Det ser heller ikkje ut til å ha vore tale om å halde opent med heimel i unntaket for «produksjonssteder mv. som er tilrettelagt for turisme». I saksframstillinga til Hordaland fylkeskommune blir det planlagde fabrikkutsalet på Dale samanlikna med Norwegian Outlet i Vestby.

76.

Handel og Kontor innvendte i høyringa av utkastet til forskrift at Dale ikkje var ein turiststad sjølv om kommunen og utbyggjarar ønskte at staden skulle bli det.

77.

Kvarud Analyse: Sesongsvingninger i kjøpesentrene og i detaljhandelen generelt, juli 2017. Det er kjøpesentera i byane og dei minste kjøpesentera som særleg aukar omsetninga om sommaren. I kjøpesentera er det klede, sko og vesker som saman med servering dreg opp omsetninga om sommaren.

78.

Ei slik ny vurdering kan gjerast i det lovendringa tek til å gjelde, og med jamne mellomrom.

79.

Eit eventuelt slikt kriterium vil krevje svært konkrete vurderingar av kva som er ei monaleg svekking av butikktilbodet. Dessutan er det uvisst og kva for registerdata som kan nyttast for å gjere denne vurderinga.

80.

Utvalet har vurdert om departementet i saksbehandlinga bør leggje opp til ei heilskapleg regional planlegging og samordning ved å krevje ein fylkeskommunal regional plan for varehandel og reiseliv i kvart fylke, sjå plan- og bygningslova § 8-1 andre ledd, men har komme til at det ikkje er behov for så omfattande prosessar.

81.

Landbruks,-, natur- og friluftsområde (LNF) er eit eige arealformål i plan- og bygningslova. Det har vore hevda at hagesenter, i motsetning til byggjevaremarknader, kan byggjast på slike område, med andre ord ein konkurransefordel. Ein rettleiar frå 2005 skil mellom produksjon på garden og andre produkt, sjå T-1443 Plan- og bygningsloven og landbruk Pluss, utgitt i 2005 av Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Dette er omfatta av landbruksomgrepet knytt til LNF-område: «Veksthus knyttet til produksjonen på garden. Salgslokale som i hovedsak benyttes til salg av egne produkter.» Slike lokale kan byggjast på LNF-område. Derimot kan slike anlegg ikkje byggjast der: «Anlegg med karakter av handelsgartneri som i vesentlig grad omsetter varer og produkter som ikke er produsert på garden.» Hagesenter har altså ikkje nokon konkurransefordel knytt til å byggje i LNF-område. Teksten byggjer på ein e-post frå Marit Tofte i Planavdelinga i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

82.

Utvalet har fått tilgang til tal for 2008 og 2016 for omsetninga hos Plantasjen. Tala tyder på at planter utgjer ein aukande del av omsetninga, at nær 90 prosent av omsetninga er vareslaga lova opnar for, og at tre firedelar er blomar og planter. Rolf Baisgård i Plantasjen opplyser at dette gjeld både om ein ser på varelinjer, og om ein ser på omsetning. Han føyer til: «Endringene skyldes at bransjeglidning generelt tilsier en ytterligere spissing slik at en skiller seg ennå mer fra andre. En utvikling vi vil forsterke videre fremover.» Utvalet viser til det stortingskomiteen sa i Innst. S. nr. 129 (2007–2008): «Dette er butikkenes egne opplysninger og kan være usikre.»

83.

Maxbo valde å vedta førelegget då dei heldt ein del av butikken på Hvam open på søndag.

84.

Frå kommentaren i danske Karnov (lovkommentar): «Der vil typisk være tale om salg af bygge- og vedligeholdelsesmaterialer til hus, sommerhus og lignende, såsom brædder, maling, sanitet og værktøj. Også artikler til brug i haven vil være omfattet. Det er en betingelse, at byggemarkedets omsætning for hovedpartens vedkommende - dvs. over 50 pct. - stammer fra salg af materialer til brug ved bygning og vedligeholdelse af fast ejendom og/eller produkter til brug i haven, og at butikken kan dokumentere dette.»

85.

Sjå https://www.nobelpeacecenter.org/besok/ ?gclid=CN2H99Kj0dUCFcS2GAodvrUHCQ, besøkt 12. august 2017 og http://henieonstadsanatorium.no/besok, besøkt 12. august 2017.

86.

Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Ålesund, Tromsø, Bodø, Molde, Kristiansund og Harstad/Narvik (Evenes).

87.

E-post frå Avinor 31. juli 2017 med svar på spørsmål frå utvalet.

88.

Bodø, Evenes, Kristiansand, Kristiansund, Molde, Tromsø og Ålesund.

89.

Genève i Sveits.

90.

Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 75 (1996–97): «Når det gjelder håndhevingen av gjeldende åpningstidslov, viser erfaringene at dette er problematisk å gjennomføre på en effektiv måte. Problemene knytter seg først og fremst til grensen mellom kiosk- og dagligvarer, som etter forslaget vil falle bort. Sammenholdt med forslaget om at dagligvarebutikker og bensinstasjoner mv som holder åpent utover lovens alminnelige åpningstid må dokumentere at salgsflaten ikke overstiger den tillatte kvadratmetergrensen, antas forslaget å medføre en betydelig reduksjon av håndhevingsproblemene.»

91.

Personleg informasjon frå Jostein Hamberg i Politidirektoratet, politifagavdelinga og Robin Håset Drager i SSB.

92.

Institutt for bransjeanalyser AS / Per Gunnar Rasmussen (2014): Distriktsbutikkenes utfordringer ved full adgang til søndagsåpne butikker: «Det hevdes at de fleste har iverksatt søndagsåpent innenfor dagens lovregler, men det er også enkelte distriktsbutikker som tar sjansen på å unngå kontroller og åpner butikkene søndager i perioder med store markedsmuligheter.»

Eit fylkesmannsembete skreiv som svar på spørsmåla frå utvalet i 2017: «Den største utfordringen med unntaksregler er at en del aktører da velger å ikke følge reglene. Politiet håndhever loven, men er lite villige til å gjennomføre sin makt og myndighet. Det skaper rom for at noen utnytter dette, og dermed får bedre konkurransevilkår enn virksomheter som forholder seg til reglene og driver på samme sted. Det er svært sjelden at «nabovirksomheter» ønsker å anmelde de som driver ulovlig. Videre treffer en ofte på problemstillingen om likebehandling og at den ene virksomheten ikke har forståelse for hvorfor en virksomhet får dispensasjon og en annen ikke får det.»

I årsrapporten for 2009 skreiv Fylkesmannen i Rogaland: «Vi har også skrive brev til ein del næringsdrivande i tilfelle der vi er gjort merksame på tilfelle av søndagsopning som kan vera av ulovleg karakter.» Året etter skreiv Fylkesmannen i Rogaland: «Viktigaste aktiviteten på området var at vi melde ein utsalsstad til politiet for vedvarande brot på lova til trass for fleire brev der vi bad om å opplysa om grunnlaget for søndagsopninga eventuelt at ein søkte. Utsalsstaden valde da å slutta med søndagsopning.»

93.

Det same gjekk fram av den seinare Ot.prp. nr. 11 (2002–2003) punkt 3.6. Omtalen i Ot.prp. nr. 75 (1996–97) punkt 3.8.3 kan tyde på at departementet såg for seg at reglane faktisk ville bli handheva av Arbeidstilsynet og politiet. I Innst. O. nr. 46 (1997–98) punkt 4.4 foreslo Senterpartiet å regulere varetypar nærare som lovleggrense, med fylkesmannen som kontrollør, medan Arbeiderpartiet heldt fast ved kvadratmeterregelen.

94.

Sjå eit utval eldre dokument om handhevinga av lova: Innst. O. nr. 131 (1964–65) side 2: Stortingskomiteen refererer til at politiet ikkje sjeldan måtte sjå gjennom fingrane med sal etter stengjetid. Ot.prp. nr. 50 (1966–67) side 11: Oslo politikammer meinte at opningstidsreglane burde vere like for alle som dreiv handel. At den eine kunne halde opent medan andre måtte stengje, skapte irritasjon, braut ned respekten for reglane og skapte problem for handhevinga. Rt. 1987 side 515. Rt. 1989 side 309. Ot.prp. nr. 84 (1993–94) side 5: Departementet la vekt på at opphevinga av forbodet mot offentlege tilstellingar etter kl. 13 på søndagar ville føre til mindre å gjere for politiet, mellom anna færre søknader om dispensasjon. Departementet forventa altså at politiet følgde opp lova.

95.

RG-2010-1632.

96.

Sjå http://www.arbeidstilsynet.no/ artikkel.html?tid=207289, besøkt 6. september 2017.

97.

Personleg informasjon frå Ronny Jørgenvåg i Arbeidstilsynet.

98.

Sjå www.mfu.as, besøkt 6. september 2017.

99.

Det same gjeld i franchiseorganisering der inntektene til franchisegivaren er knytte til omsetning, ikkje resultat.

100.

Christian Fr Wyller: Danske og norske rettsregler. Om tidsbestemte leiekontrakter, oppsigelsesvern og pliktig åpningstid, oktober 2017. Sjå særleg side 5.

101.

Personleg informasjon frå Henrik Hyltoft i Dansk Erhverv. Erhvervsstyrelsen kjenner ikkje til kor mange som nyttar retten, eller kva næringsdrivande synest om han.

102.

Personleg informasjon frå Per Nyborg i Institut for Center-Planlægning.

103.

Christian Fr. Wyller: Danske og norske rettsregler. Om tidsbestemte leiekontrakter, oppsigelsesvern og pliktig åpningstid, oktober 2017. Sjå særleg side 5 og 7. Dansk rett stiller krav til oppseiinga av tidsavgrensa kontraktar og har ein særregel om «erhvervsbeskyttelse», sjå side 13–15, noko vi ikkje har i norsk rett.

104.

Sjå proposisjonen RP 210/2013 rd og proposisjonen RP 88/2015 rd.

105.

Det blei vurdert å avgrense retten til å halde stengt på søndagar, men ein landa på ein meir fleksibel regel, sjå proposisjonen RP 210/2013 rd side 6.

106.

«Målet är således att köpcentrens småföretagare ska orka arbeta och må bättre.» Sjå GrUU 2/2014 rd side 2.

107.

Sjå proposisjonen RP 88/2015 rd side 8.

108.

Sjå proposisjonen RP 88/2015 rd side 4. Noko av bakgrunnen for lovendringa var at ein såg at dei næringsdrivande ikkje brukte retten til å halde stengt fullt ut, sjå proposisjonen RP 210/2013 side 2.

109.

Sjå proposisjonen RP 210/2013 side 3, jf. side 4.

110.

Sjå GrUU 2/2014 rd og proposisjonen RP 210/2013 side 9–11.

111.

Sjå proposisjonen RP 210/2013 rd side 6, der det går med ei heil side til å forklare kven av dei tilsette som skal reknast til dei fem, og kven som fell utanfor.

112.

Personleg informasjon frå Trond Herberg i Citycon, som har 20 senter i Finland.

113.

Arbeids- og næringsministeriet: Bakgrunnsmemorandum til utredning om konsekvenser av å frigjøre butikkers åpningstider samt situasjonen for små foretak i kjøpesentre (juni 2017) side 18–21. Tala byggjer på 185 svar. I evalueringa i 2012 svarte to tredelar av butikkane i kjøpesenter at dei kunne halde stengt éin dag i veka, sjå Statsrådets redogörelse for inverkningarna av liberaliseringen av butikernas öppettider, RSk 4/2013 rd - SRR 5/2012 rd side 15. Ekonomiutskottet viste i EkUB 7/2013 rd – SRR 5/2012 rd side 3 til at små verksemder ikkje fekk halde stengt ein dag i veka, og meinte det var beklageleg at intensjonen til lovgivaren ikkje var blitt realisert. Dei minna om at lovgivinga kan avgrense avtalefridommen av omsyn til den svakare parten, og peikte på at kommunane gjennom regulering kunne leggje til rette for lokale for små butikkar utanfor kjøpesentera.

114.

Andhøy AS (Karen Marie Løwe Thane Lange): Butikkhandel, servering og service. Bransje for bransje – handel på kjøpesenter og utenfor (2015). Registeret til Andhøy har 585 senter. 389 fell inn under denne definisjonen: «5 eller flere detaljhandelsvirksomheter i samme bygningsmasse med et salgsareal som samlet overstiger 2 500 m2. Med salgsareal menes det areal leietakere innen forbrukerrettet handel og service betaler for.» Av dei har 294 over 5000 m2.

Eit outlet er ein type kjøpesenter som ligg utanfor byane og er lokalisert på ein avtalt avstand frå originalbutikkane, som sel varene til ordinær pris. Butikkane i eit outlet sel varer med ein avtalt minimumsrabatt.

115.

Kjelde: Kvarud Analyse.

116.

Nærare 10 000 personer er intervjua. Kjelde: Steen & Strøm Norge og Kvarud Analyse.

117.

Kjelde: Kvarud Analyse.

118.

Rolf Baardseth i konsulentfirmaet Andhøy gir ein hyggelegare omtale (e-post 2. mai 2017): «Det normale er at leietakerne i sentre forplikter seg til å følge senterforeningens åpningstider. Senterforeningen er ofte organisert med senterleder, markedsavdeling og valgte representanter for butikkene. Så har sentergrupperingene etter hvert satt en norm bestemt i stor grad av geografi/lokale forhold. Her kan man nok si at makta sitter mer hos forbruker enn hos senteraktørene.»

119.

SSBs tabell 05244: Andel som har tilgang til ulike medier og elektroniske tilbud i hjemmet (prosent) 2016

120.

I behandlinga av liberaliseringa i Finland i 2015 var argumentet at lovgivinga var komplisert, og at forbrukarane dermed ikkje kunne finne ut når butikkane heldt opent, sjå Betänkande EkUB 15/2015 rd - RP 88/2015 rd.

Til forsida av dokumentet