NOU 2017: 17

På ein søndag? — Reglane om søndagshandel og konsekvensane av endringar

Til innhaldsliste

1 Samandrag

1.1 Ein rapport om opningstidsreguleringa

I Noreg er det seks dagar i veka inga regulering av opningstidene. Denne utgreiinga tek for seg spørsmålet om ein heilt eller delvis skal tillate butikkane å halde opent på søndagar også.

I dag kan kioskar, daglegvarebutikkar og bensinstasjonar på 100/150 m2 eller mindre ha opent når dei vil på søndagar. Derfor har dei aller fleste tilgang på vanlege daglegvarer også på søndagar. 90 prosent av befolkninga treng ikkje køyre meir enn 15 minutt for å komme til ein av dei om lag 600 søndagsopne daglegvarebutikkane, og for tre millionar nordmenn er køyretida berre 5 minutt.

Denne utgreiinga handlar om korleis ein regulerer opningstidene i fysiske butikkar i Noreg i dag, korleis opningstidene har vore regulerte, utfordringar ved dagens regulering og konsekvensar av ulike måtar ein kan endre opningstidsreguleringa på. Søndagshandel påverkar samfunnet, men også i land med søndagsopne butikkar har folk helg og skolefri, et søndagsmiddag saman, går skogstur og har tid til å kvile og reflektere – om det er det dei vil. 12 prosent av alle nordmenn mellom 9 og 79 år arbeider på søndagar, litt fleire menn enn kvinner. Gjennomsnittleg er arbeidsdagen på søndagar to timar kortare enn på vekedagane.

Éi av sju verksemder i Noreg driv med handel. Varehandelen (både detalj- og grossistverksemder) er med sine over 380 000 tilsette den enkeltnæringa som sysselset flest i Noreg. Meir enn 240 000 personar jobbar i norske fysiske butikkar, som i 2016 selde varer for over 500 milliardar kroner. Samanlikna med andre næringar er ein stor prosentdel av dei tilsette kvinner, og mange jobbar deltid. Opningstidene, og dermed arbeidstidene, dekkjer det meste av veka utanom nettene og søndagen. Søndagen er dagen då dei tilsette i varehandelen kan rekne med å ha fri samtidig med andre. Omsynet til søndagen som felles fridag var viktig for mange av dei som i høyringa i 2015 gjekk imot forslaget om frie opningstider på vanlege søndagar.

Detaljhandelen kan delast i tre: kiosk, bensin- og servicestasjonar, daglegvare og faghandel. Den første gruppa har i dag frie opningstider. Av den andre gruppa er det berre daglegvarebutikkar på 100 m2 eller mindre som har frie opningstider. Faghandelen, med unntak av hagesenter, må halde stengt på søn- og høgtidsdagar bortsett frå på såkalla typiske turiststader.

Utvalet har mellom anna sett på løysingar og erfaringar i andre land og utarbeidd eigne kriterium for å kunne vurdere konsekvensane av eventuelle endringar. Ein del av desse faktorane er omtalte i mandatet til utvalet og reflekterer debatten i samband med høyringa av liberaliserte opningstidsreglar i 2015. Utvalet har komme til at meir liberale opningstidsreglar på søndagar i liten grad vil ha konsekvensar for

  • sysselsetjing

  • økonomisk vekst

  • prisar

  • folkehelse

  • frivillig innsats

Utvalet har komme til at meir liberale opningstidsreglar på søndagar vil ha desse konsekvensane:

  • Fleire må vere på jobb på søn- og høgtidsdagar, og fleire må jobbe deltid i butikkane.

  • Utsleppa av klimagassar frå varehandelen vil kunne auke marginalt, primært på grunn av fleire arbeidsreiser.

  • Distriktsbutikkane: Full liberalisering av opningstidene kan føre til større konkurranse og svekt lønnsemd for distriktsbutikkane fordi søndagen er ein dag då folk stort sett har fri og dermed kan storhandle i tettstadene.

Ei meir liberal regulering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar kan ha samfunnsøkonomiske konsekvensar, men dette har det ikkje vore mogleg å talfeste.

Søndagsarbeid og søndagshandel er for mange eit verdispørsmål. Det viste høyringa i 2015. Andre er opptekne av fridom for forbrukarane og at næringslivet må tilpasse seg behova lokalt – dermed kan varehandelen ta høgde for at vi lever ulike liv og bruker tida vår ulikt i dette landet. Dessutan treng vi eit regelverk for varehandelen som kan stå seg i framtidas varehandel. Unntaket for typiske turiststader har ført til at det på 156 stader i landet heile eller delar av året er frie opningstider alle dagar. Også i nabolanda våre er det stort sett frie opningstider sju dagar i veka. Men ikkje alle butikkar, verken på turiststadene eller i nabolanda, har opent på søndagar sjølv om dei kan.

Utvalet har gjennom dialog med fleire aktørar i handelsnæringa merka seg at store delar av norsk varehandel ikkje ser seg tente med ei vesentleg meir liberal regulering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar, noko som mellom anna endrar konkurranseforholda og lønnsemda. Dei ser ikkje søndagsopne butikkar som eit svar på konkurransen frå e-handelen.

Nokre av reglane i heilagdagslova § 5 fører til ulike konkurransevilkår. Det gjeld mellom anna for butikkar som ligg like ved grensa til typiske turiststader med frie opningstider. Ei eventuell ny regulering kan rette på dette, og eitt grep kan vere å utvide unntaka eller gjere forboda mindre omfattande. All regulering fører til konkurransevriding i ei eller anna form. Spørsmålet er kva som er akseptabelt. Ein bør velje rettslege grenser som det er lett å forstå, og som gir minst mogleg konkurransevriding. Det er betre å ha arealkrav enn å skilje mellom varetypar som det er lovleg/ulovleg å selje på søn- og høgtidsdagar.

Utvalet har vurdert om avgjerda om opningstidene på søndagar kan overførast til kommunane, men har komme til at det er like vanskeleg å utforme gode reglar på kommunalt nivå som på statleg nivå. Omsynet til tilsette, til konkurransevilkår og til næringsfridom gjer at lokale styresmakter berre bør få rettsleg kompetanse til å regulere opningstidene innanfor rammer som sikrar at reguleringa ikkje blir konkurransevridande. Reglane som tryggjer rettane til dei tilsette, næringsfridommen og konkurransevilkåra, må som hovudregel gjelde heile landet. Derfor meiner utvalet at det er meir tenleg at Stortinget regulerer opningstidene direkte i lov, enn at det blir gitt nasjonale rammer som kommunane kan variere innanfor.

1.2 Oversikt over utgreiinga

Kapittel 2 gjer greie for korleis utvalet har arbeidd, kven utvalet har møtt, og informasjonen utvalet har henta inn. Reguleringa av opningstider og gjeremål på søndagar går langt tilbake i tid. Ei oversikt over historia er gitt i kapittel 3, medan heile framstillinga av historia følgjer som vedlegg 2 til rapporten. Kapittel 4 gjer greie for gjeldande rett og kapittel 5 for utfordringar ved den gjeldande retten. Regulering og erfaringar i andre land er tema i kapittel 6, med vekt på dei nordiske landa og Nederland. Med utgangspunkt i momenta i mandatet går utvalet i kapittel 7 igjennom korleis endringar i opningstidsreguleringa kan påverke samfunnet, og formulerer kriterium for å vurdere eventuelle endringar. I kapittel 8 gjer utvalet greie for ulike måtar å regulere opningstidene på søndagar på og for konsekvensane det vil ha. I kapittel 9 drøftar utvalet modellane og gir ei tilråding om regulering av opningstidene på søn- og høgtidsdagar.

1.3 Kapittel 3 om historia om opningstidsreglane

Ifølgje lukkelova av 1913 kunne kommunane fastsetje opningstidene i varehandelen – også på søndagar. I dei få kommunane som ikkje hadde vedteke slike lokale forskrifter, var det frie opningstider. Det kom fleire utgreiingar som foreslo meir liberale opningstidsreglar (1938, 1963, 1967 og 1972), men lukkelova stod fram til 1985.

Frå 1985 kunne kommunane berre tillate butikkane å halde opent kl. 14–19 på søndagar. I 1999 fall høvet til å halde opent på søndag ettermiddag bort, men kioskar og daglegvarebutikkar på 100 m2 eller mindre fekk frie opningstider, og unntaka med søndagsopne butikkar på turiststader blei førte vidare. I 2003 blei det frie opningstider for alle på kvardagar og laurdagar. Sidan opningstidsreguleringa berre gjaldt søndagar og høgtidsdagar, blei reglane plasserte i heilagdagslova.

1.4 Kapittel 4 om gjeldande rett

Heilagdagslova § 5 seier at butikkar skal halde stengt alle søndagar, heilagdagar og høgtidsdagane 1. og 17. mai. I tillegg skal butikkane stengje kl. 16 på påskeaftan, pinseaftan og julaftan. Dette gjeld ikkje e-handel og sal frå automatar. Rekkja med unntak inneber at mange kan halde opent på søn- og høgtidsdagar:

  • kioskar og daglegvarebutikkar på 100 m2 eller mindre

  • bensinstasjonar på 150 m2 eller mindre

  • butikkar på campingplassar i campingsesongen

  • butikkar i område som fylkesmannen har definert som typiske turiststader (156 stader i landet) heile eller delar av året

  • auksjonar

  • serveringsstader

  • kunstgalleri og varemesser

  • verksemder som sel blomar, planter og andre hageartiklar

  • verksemder som sel lokale husflids- og suvenirvarer

  • butikkar på flyplassar med taxfree-sal

  • produksjonsstader som er tilrettelagde for turisme

  • dei tre siste søndagane før julaftan: alle butikkar kan vere opne kl. 14–20

1.5 Kapittel 5 om utfordringar ved den gjeldande reguleringa

Utvalet har i gjennomgangen av gjeldande rett i kapittel 4 sett på utfordringar ved den gjeldande reguleringa som utvalet drøftar nærare i kapittel 5:

  1. Varer som ikkje kan kjøpast i butikk på søn- og høgtidsdagar, kan e-handlast og leverast ut på søn- og høgtidsdagar.

  2. Nye varetypar blir selde som kiosk- og daglegvarer.

  3. Bensinstasjonar kan vere større enn kioskar og daglegvarebutikkar, men har same opningstidsregulering.

  4. Daglegvarebutikkar over 100 m2 på campingplassar held opent på søn- og høgtidsdagar og sel varer til fastbuande.

  5. Praktiseringa av unntaksregelen for typiske turiststader varierer mellom fylkesmannsembeta.

  6. Store hagesenter og byggjevareutsal har ulike konkurransevilkår.

  7. Den snevre avgrensinga av kva som er «lokale husflids- og suvenirvarer», gjer at mange utsalsstader held opent ulovleg. Det skjer ei konkurransevriding mellom lokale (norske) og importerte varer.

  8. Butikkar på flyplassar med taxfree-sal kan selje alle typar varer både til reisande og til fastbuande på heilagdagar.

  9. Brot på påbodet om å halde stengt, mellom anna gjeld det små faghandlar i aktive bygater i dei store byane.

  10. Utsalsstader i kjøpesenter fastset ikkje opningstidene sine sjølve.

Unntaket for typiske turiststader gir frie opningstider heile eller delar av året på 156 stader i 106 kommunar. Turistunntaket blir praktisert ulikt av fylkesmannsembeta. Dessutan er det blitt ulike konkurransevilkår for ulike delar av varehandelen i same område, som til dømes i Larvik kommune. Reiselivsnæringa ønskjer at utanlandske turistar skal få gode opplevingar når dei kjem hit. Sjølv om varehandelen sjeldan er grunnen til at turistar vel å komme hit, er shopping ein viktig aktivitet for turistane når dei først er her. Det gir eit godt inntrykk av landet vårt at det er liv i gatene og opne butikkar – med tanke på både turistar som går i land frå eit cruiseskip, og folk som er på bilferie. Tilbodet av daglegvarer er dessutan ein viktig del av infrastrukturen på stader med hytte- og campingturistar.

1.6 Kapittel 6 om regulering og erfaringar i andre land

I Norden har Finland og Sverige heilt frie opningstider. Det er frie opningstider på søndagar i om lag ein tredel av landa i Europa, men til dømes Danmark skjermar kyrkjelege høgtider og andre høgtidsdagar. Langt fleire butikkar kan halde opent på søndagar i Danmark og Island enn i Noreg.

Danmark, Finland og Nederland har liberalisert opningstidsreglane sine dei seinare åra. Endringane er i varierande grad evaluerte. Auka konkurranse og meir deltid er felles erfaringar frå desse landa.

1.7 Kapittel 7 om kriterium for å vurdere konsekvensar av endringar

I kapittel 7 skil utvalet mellom store og små verknader av endringar i opningstidsreguleringa. Kapittelet startar med å gjere greie for korleis folk bruker søndagen i dag. Felles spørsmål i tidsbruksundersøkingane gjer det mogleg å samanlikne tidsbruken i Sverige og Noreg. Deretter gjer utvalet greie for overordna perspektiv på opningstidsreguleringa – kjønn, forenkling, like konkurransevilkår og lokalt sjølvstyre.

Den første hovuddelen av kapittel 7 gjer greie for område der frie opningstider truleg vil ha små verknader. Som nemnt ovanfor gjeld dette fleire av momenta som var framme i debatten i samband med høyringa i 2015.

Andre hovuddel av kapittel 7 gjer greie for område der frie opningstider kan ha større verknader. Friare opningstider er ikkje ein måte for fysiske butikkar å konkurrere med e-handel på. Friare opningstider vil føre til at fleire butikkar held opent, og at fleire må arbeide på søn- og høgtidsdagar. For mange vil dette komme i tillegg til at dei må arbeide på laurdagar og på kveldar. Det kan bli vanskelegare å planleggje for deltidstilsette som er på jakt etter ledige vakter. Utvalet ser nærare på samanhengen mellom reguleringa av arbeidstid i varehandelen og opningstidene i heilagdagslova, og ser i tillegg på nærliggjande bransjar der tariffavtalane regulerer arbeidstida.

Den tredje hovuddelen av kapittel 7 gjer greie for verdispørsmål knytte til søndagen som såkalla annleisdag. Desse spørsmåla lèt seg ikkje svare på med empiriske data, men utvalet trekkjer inn ei rekkje ulike kjelder som problematiserer at tida til refleksjon og kvile blir knapp i vår tid, særleg i møte med teknologi og tilbod som kan fylle alle ledige augneblinkar. Ein kan sjå søndagsstengde butikkar som eit symbol på vekslinga mellom arbeid og kvile som eit kollektivt gode.

1.8 Kapittel 8 om konsekvensar av ulike måtar å regulere opningstidene på

I kapittel 8 gjer utvalet greie for konsekvensane av fire ulike måtar å regulere opningstidene på. Ytterpunkta inneber å stramme inn opningstidene i samband med ei viss rettsleg opprydding og ei liberalising, slik som i Danmark og Sverige. Mellom desse ytterpunkta har utvalet vurdert konsekvensane av to ulike måtar å føre vidare ei viss skjerming av søndagen som annleisdag på, samtidig som reglane blir enklare og mindre konkurransevridande.

1.9 Kapittel 9 om vurdering og tilråding

I kapittel 9 gjer utvalet greie for primærstandpunkta til medlemmene i utvalet. Utvalet ser behovet for å gjere noko med reglane, men konstaterer også at det etter høyringa i 2015 ikkje vil vere fleirtal i befolkninga eller Stortinget for dei mest ytterleggåande løysingane: full liberalisering eller innstramming av opningstidene.

Eit fleirtal i utvalet har samla seg om å peike på ei løysing som dei rår Kulturdepartementet til å foreslå for Stortinget. Den tilrådde løysinga har tre hovudelement:

Det første er at fleire butikkar får ei arealgrense på 150 m2 slik som bensinstasjonane. Det gjeld kioskar og daglegvarebutikkar (opp frå 100 m2) og butikkar som sel husflids- og suvenirvarer. Kravet om at husflids- og suvenirvarer må vere lokale, blir oppheva. Fleirtalet meiner at ei slik endring gir likare konkurransevilkår og forbrukarane tilgang til eit større vareutval. Endringa gir vidare enklare reglar, og ein unngår unødige lovbrot.

For det andre får alle butikkar på 150 m2 eller mindre lov til å halde opent på vanlege søndagar mellom kl. 13 og 19 og på andre påskedag og andre pinsedag. Samtidig blir unntaka for campingplassar og hagesenter oppheva. Endringa gir likare konkurransevilkår, skjermar søndag formiddag og gir forbrukarane tilgang på eit visst utval varer frå faghandelen. Ein unngår unødige lovbrot, og endringa forenklar reglane utan at mange av dei tilsette i varehandelen må på jobb.

For det tredje blir unntaket for typiske turiststader ført vidare med departementet som forvaltar, men slik at også butikkane på turiststadene må halde stengt på langfredag, første påskedag, 1. mai, 17. mai og første juledag. Ved å oppheve forskriftene som gir frie opningstider på turiststader i sentrale strøk, blir det likare konkurransevilkår i sentrale strøk, samtidig som varehandelen framleis kan ha ein viktig funksjon for nærings- og reiselivet i mindre sentrale strøk.

Ein del av dette fleirtalet meiner det er grunnlag for å forenkle reguleringa ytterlegare. Ein aktuell modell er at alle butikkar under 200 m2 får frie opningstider, og at ein opphevar turistunntaket og ei rekkje andre unntak. Dette ville gi bransjenøytrale reglar og like konkurransevilkår. Desse medlemmene kan likevel tilrå lovendringa ovanfor med 150 m2 etter kl. 13 som ei forenkling og forbetring av den gjeldande reguleringa.

Utvalsmedlemmene Harald Jachwitz Andersen, Bjørn Næss og Trine Lise Sundnes meiner at gjeldande rett i hovudsak bør førast vidare. Mindretalet meiner at modellane ovanfor ikkje representerer nokon forbetring eller forenkling av opningstidsreguleringa. Mindretalet er ikkje samd i at modellane skjermar søndagen, eller at dei vil innebere at tilsette i varehandelen som hovudregel ikkje vil måtte arbeide på søndagar: Ein stor del av norske butikkar er under 150/200 m2 i dag, og mange fleire vil dermed bli eksponerte for søndagsarbeid. Søndagsopne butikkar vil auke kostnadsnivået ved å drive handel i Noreg og kan svekkje insentiva til å lokalisere handelsverksemd her. Mindretalet ser at den gjeldande reguleringa kan vere konkurransevridande, mellom anna kvadratmeterreguleringa, turistunntaket og hagesenterunntaket. Praktiseringa av turistunntaket varierer, og forvaltninga av unntaket bør derfor flyttast frå fylkesmennene til departementet.

Til forsida av dokumentet