9 Ansvar for registreringsordningen og tilsyn med privatimportordningen
9.1 Høringsforslaget
Hovedformålet med registreringsplikten er å bidra til at utlevering av alkoholholdig drikk i forbindelse med privatimport skjer i henhold til bestemmelsene i alkoholregelverket. I høringsnotatet ble det foreslått at ansvaret for registreringsordningen og tilsynet med utleveringen av alkoholholdig drikk legges til Helsedirektoratet eller Fylkesmannen som forvalter andre deler av alkoholregelverket. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på hvem av disse aktørene som best kan ivareta en slik oppgave.
I tillegg ble det i høringsnotatet understreket behovet for at det ble ført tilsyn med ordningen generelt, herunder at det ikke blir opprettet alternative utleveringsordninger som er i strid med monopolordningen. Hvordan tilsynet konkret skal gjennomføres, ble ikke vurdert i høringsforslaget, men det ble understreket at tilsynets omfang og form, samt behovet for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter, som for eksempel toll- og avgiftsetaten, måtte vurderes av tilsynsmyndigheten.
9.2 Høringsinstansenes syn
Det er flere høringsinstanser som påpeker at det er viktig med et godt og effektivt tilsyn for å sikre utleveringsbetingelser som alderskontroll og for å sikre at det ikke opprettes alternative utleveringsordninger som er i strid med monopolordningen.
Flere høringsinstanser har uttalt seg om hvem som bør være ansvarlig for registreringsordningen og tilsyn med privatimportordningen. Barneombudet har ingen klar formening om hvem som bør være ansvarlig for registeret og føre tilsyn med utlevering av alkoholholdig drikk, men påpeker at den som tildeles oppgaven må ha kapasitet til å gjennomføre jevnlig tilsyn.
Bryggeri- og drikkevareforeningen, VBF, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Vinmonopolet mener at Helsedirektoratet bør være ansvarlig myndighet. Som begrunnelse for dette synspunktet, påpekes særlig Helsedirektoratets ansvar for og erfaring fra forvaltning av andre deler av alkohollovgivningen på nasjonalt nivå.
Vinmonopolet uttaler bl.a. at ordningen med privatimport er et nasjonalt alkoholpolitisk anliggende som bør følges opp av Helsedirektoratet dersom det ikke er et alternativ at ordningen forvaltes av toll- og avgiftsetaten. Vinmonopolet begrunner dette med at Helsedirektoratet har relevant erfaring fra forvaltning av gjeldende innførselsordninger for privatpersoner og fra den tidligere bevillingsordningen for import og engrossalg samt at de vil ha en annen totaloversikt enn fylkemannsembetene. Videre påpekes det at Helsedirektoratet har ansvaret for å håndheve reklameforbudet og har erfaring som er viktig for å kunne følge utviklingen av markedsføring mot norske privatimportkunder.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler følgende:
«[...] Direktoratet har allerede en rekke oppgaver etter alkoholloven og har landsdekkende myndighet. Det vil videre være ressurseffektivt å ha et landsdekkende register og at også de andre oppgavene som følger med er samlet på en instans. Dersom departementet likevel kommer til at ansvaret skal legges til Fylkesmannen, er vi av den oppfatning at oppgaven må legges til ett embete. [...]»
Helsedirektoratet uttaler følgende:
«Vi mener at kravet til internkontroll i noen grad kan kompensere for manglende effektiv stedlig kontroll. Såfremt internkontrollsystemet faktisk brukes i virksomheten, vil det tvinge virksomhetene til å sette seg inn i regelverket, lære opp de ansatte og arbeide kontinuerlig med å forebygge overtredelser av regelverket.
Departementet har ikke foreslått en generell hjemmel for kontroll av utleverer og privatpersoner som innfører alkoholholdig drikk. Vi mener det bør gis en klar hjemmel for kontrollvirksomheten med en angivelse av hvem som er tilsynsmyndighet og helst hva kontrollen skal omfatte.»
Helsedirektoratet reiser videre spørsmålet om toll- og avgiftsetaten burde være ansvarlig myndighet for registreringsordningen og føre tilsyn med utleverere av alkoholholdig drikk. Dette begrunnes bl.a. med at toll- og avgiftsetaten vil ha kontakt med transportører og oversikt over innført alkoholholdig drikk gjennom sin avgiftsinnkreving.
9.3 Departementets vurdering
De forhold det skal føres kontroll og tilsyn med i forbindelse med ordningen med privat innførsel av alkoholholdig drikk, vil i hovedsak være disse:
at det ikke foreligger næringsvirksomhet på siden av monopolordningen og bevillingssystemet
at det er privatpersoner som reelt og formelt står som importør
at det som innføres er til personlig bruk
at avgifter betales (ansvaret ligger allerede hos toll- og avgiftsetaten)
at kun utleverere som er registrert for oppgaven, utleverer alkoholholdig drikk
at utleverer som er registrert, oppfyller kravene i regelverket, herunder utleveringsbetingelser som alderskontroll
at reklameforbudet ikke brytes (det generelle oppfølgings- og fortolkningsansvaret ligger allerede hos Helsedirektoratet)
I tillegg er det en oppgave å være ansvarlig myndighet for registeret og i den forbindelse å nekte/trekke tilbake registreringer.
Departementet registrerer at ingen av høringsinstansene støtter at ansvaret for registreringsordningen og tilsyn med utleverere legges til Fylkesmannen. Hovedinntrykket er at høringsinstansene mener at ansvaret for registreringsordningen, tilsyn med de som utleverer alkoholholdig drikk samt tilsyn med privatimportordningen mer generelt, bør legges til en instans med ansvar på nasjonalt nivå, dvs. i dette tilfellet Helsedirektoratet som ble foreslått i høringsnotatet.
Det er etter departementets syn viktig å sikre at én myndighet har tilstrekkelig oversikt over, kunnskap om, kompetanse på og oppfølging av ordningen i sin helhet, og at ansvaret og oppgaver ikke er spredt på regionsmyndigheter. Videre anses det, ut fra antagelsen om at ordningen med privatimport og antall registrerte utleverere blir begrenset, som mest hensiktsmessig at én nasjonal instans har oppgaven. Dette både av hensyn til kompetanse, oversikt og ressursbehov. Departementet er derfor enig i at Fylkesmannen ikke bør tillegges oppgaven som ansvarlig for oppfølging av registreringsordningen og tilsyn med utleverere.
Det er etter departementets syn heller ikke hensiktsmessig å legge ansvaret for registreringsordningen og tilsyn med privatimportordningen til toll- og avgiftsetaten. Utover avgiftsbetalingen, som også har et avgiftspolitisk formål, er alle oppgavene som er nevnt over, begrunnet ut fra alkoholpolitiske hensyn og regulert i alkoholregelverket. Det er derfor naturlig og hensiktsmessig at det overordnede ansvaret for å forvalte og følge opp privatimportordningen legges til en myndighet med sektoransvar for alkoholpolitikken og ansvar for fortolkning og oppfølgingen av alkoholregelverket generelt.
Helse- og omsorgsdepartementet legger vekt på at Helsedirektoratet allerede har betydelig ansvar for og kompetanse på forvaltning av alkoholpolitiske virkemidler og regelverk på nasjonalt nivå, herunder oppfølging av reklameregelverket. Departementet foreslår på denne bakgrunn at Helsedirektoratet får ansvar for å forvalte registreringsordningen og føre tilsyn med utleverere av alkoholholdig drikk, samt med innførselsordningen generelt.
For å sikre en hensiktsmessig kontroll er det forelått krav til internkontrollsystem, og departementet antar at en stor del av kontrollen med utleverere vil gå ut på å følge opp at slikt system er på plass og følges, jf. også Helsedirektoratets uttalelse. Det må også antas at tips fra publikum vil kunne avdekke eventuelle regelbrudd. Helsedirektoratet må vurdere tilsynets omfang og form, samt behovet for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter, særlig toll- og avgiftsetaten. Det kan også være nyttig å se på den erfaringen Vinmonopolet har fra sin tilsynsvirksomhet med utlevering gjennom Posten.
Ved vurderingen av tilsynsomfang og -form vil det være naturlig at Helsedirektoratet legger vekt på de kontrollene som gjennomføres av Toll- og avgiftsetaten etter toll- og avgiftsregelverket og vurderer fortløpende om det er nødvendig med ytterlige kontroll i regi av Helsedirektoratet, eller om de tiltak toll- og avgiftsetaten har er tilstrekkelige. For eksempel er det mulig at den vurderingen toll- og avgiftsetaten foretar av om innført alkoholholdig drikk er til personlig bruk, kan være tilstrekkelig tilsynstiltak slik at Helsedirektoratet ikke behøver å foreta ytterligere kontroller av dette, men dette må Helsedirektoratet som tilsynsmyndighet selv foreta en fortløpende vurdering av. Departementet vil understreke at det er viktig med god dialog og samarbeid mellom Helsedirektoratet og toll- og avgiftsetaten for å fremme et mest mulig effektivt tilsyn.
For å sikre at tilsynet kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte foreslår departementet å ta inn en ny bestemmelse i alkoholloven om tilsynsmyndighet og plikt til å gi nødvendige opplysninger til tilsynsmyndigheten som foreslått i Helsedirektoratets høringsuttalelse, jf. lovutkastet § 2-6. Når det for eksempel gjelder tilsyn med internkontrollsystemet, er krav om å framlegge dokumentasjon allerede fastsatt i alkoholforskriften § 8-3. Videre er det allerede foreslått en bestemmelse om dokumentasjonskrav for å avklare om innført alkoholholdig drikk faktisk er til privat bruk i forslag til bestemmelsen i alkoholforskriften § 15-2. Departementet mener det likevel er fornuftig å ta inn en særlig tilsynshjemmel for å synliggjøre at Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet og for å presisere en opplysningsplikt i forbindelse med tilsynet av alle sider av privatimportordningen.