8 Forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater og rapporter
8.1 Innledning
Departementet foreslår en ny bestemmelse i barneloven § 61 b om at det i forskrift kan gis utfyllende regler om utformingen av sakkyndiges mandater og rapporter. Formålet er å tydeliggjøre rollefordelingen mellom retten og sakkyndige, og gjøre BSKs kontroll enda mer effektiv og målrettet. Forslaget vil bidra til å heve den generelle kvaliteten på sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolene.
Forslaget kan bidra til å heve den generelle kvaliteten på sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolene.
8.2 Gjeldende rett
8.2.1 Mandat
Barneloven regulerer ikke hvordan retten skal utforme den sakkyndiges mandat. Tvisteloven § 25-4 krever at retten skal gi et mandat, men dette er helt overordnet regulert:
«Retten fastsetter hva den sakkyndige skal utrede, og gir de nødvendige instrukser. Retten kan pålegge partene å utarbeide forslag til mandat for de sakkyndige.»
Det gjelder ingen formkrav, men partene skal gis anledning til å uttale seg før mandatet blir fastsatt, jf. tvisteloven § 9-6 første ledd.
Det er gitt anbefalinger om utforming av mandat i ulike veiledere. I aktørenes Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014) nr. 7 er det anbefalt at mandatet bør opplyse om hva den sakkyndige skal uttale seg om, hvilken metode den sakkyndige skal benytte, hvilke fakta den sakkyndige skal bygge på, at den sakkyndige bør gi uttrykk for tvil og hva som er årsaken til tvilen, oppdragets omfang og fristen for avslutningen av arbeidet.
8.2.2 Sakkyndigrapporter
Verken barneloven eller tvisteloven stiller krav til sakkyndigrapporter annet enn at rapporten skal inneholde den sakkyndiges vurdering av de faktiske forholdene i saken, jf. tvisteloven § 25-1. Den sakkyndige skal derfor ikke konkludere i de rettslige spørsmålene som saken reiser. Det er det opp til dommeren å gjøre.
I aktørenes Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014) nr. 9 er det anbefalt at rapporten bør inneholde blant annet opplysninger om mandatet og den sakkyndiges kvalifikasjoner, hvilken metode, fremgangsmåte og begrepsbruk som er benyttet, krav til årsakssammenheng og bevis, de faktiske forhold som legges til grunn og grunnlaget for dette, den sakkyndiges faglige vurderinger, eventuell faglig uenighet på området og den sakkyndiges konklusjoner.
For sakkyndige som er helsepersonell, stiller helsepersonelloven § 15 med tilhørende forskrift enkelte krav. Det følger av § 15 første ledd at den som utsteder attest, erklæring o.l. skal være varsom, nøyaktig og objektiv. I forskrift 18. desember 2008 nr. 1486 om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l § 4 er det gitt visse innholdsmessige krav. Rapportene skal blant annet inneholde opplysninger om helsepersonellets relasjon til pasienten, beskrive rammene for eventuelle undersøkelser og beskrive den dokumentasjon som ligger til grunn for erklæringen.
8.3 Forslaget i høringsnotatet 4. mai 2020
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en ny bestemmelse i barneloven om at det i forskrift kan gis regler om utformingen av sakkyndiges mandater og rapporter.
Forslaget ble begrunnet med at det kan øke kvaliteten på sakkyndigarbeidet og bedre opplysningen av saken. Videre ble det vist til at forslaget kan tydeliggjøre kravene som stilles til sakkyndige og retten, og på den måten virke positivt inn på rekrutteringen av sakkyndige. Det ble også lagt vekt på at tydelige krav til rapporter og mandater vil effektivisere BSKs kontroll.
Departementet så her hen til straffeprosesslovens bestemmelse i § 142 a fjerde ledd som hjemler at Kongen ved forskrift kan gi nærmere regler om utformingen av mandat i straffesaker. Justis- og beredskapsdepartementet tar i Prop. 154 L (2016–2017) på side 191 til orde for at det bør gis overordnede og generelle bestemmelser om hva mandatet til rettspsykiatriske undersøkelser skal inneholde. Straffeprosessutvalget foreslo i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov i lovutkastet § 11-2 lovbestemte krav til sakkyndiges mandat.
8.4 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget om å gi en forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater og rapporter, herunder Aleneforeldreforeningen, Asker og Bærum tingrett, Barneombudet, Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir, Bufetat region nord og øst,Den norske legeforening, Drammen tingrett, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Stiftelsen Kirkens familievern.
Flere instanser viser til at mandatene og rapportene varierer i dag. Videre påpekes det at kvaliteten på de sakkyndiges arbeid i stor grad preges av hvilket mandat de får. Instansene er også enig med departementet i at krav til mandater og rapporter kan tydeliggjøre rollefordelingen mellom aktørene i retten, og gjøre BSKs kontroll mer effektiv.
Statsforvalteren i Oslo og Viken er positive til en forskriftshjemmel og uttaler:
«Når det gjelder forslaget om å forskriftsfeste krav til utformingen av sakkyndiges rapporter, viser Fylkesmannen til at helsepersonellovens § 15 allerede angir en rekke krav til en sakkyndig rapport når denne utferdiges av en psykolog eller annet autorisert helsepersonell, men at bestemmelsen er generelt utformet og ikke direkte spisset inn mot rapporter i foreldretvistsaker. Fylkesmannen støtter derfor forslaget om en egen forskriftshjemmel i denne sammenheng, både med hensyn til rapportenes utforming, men også i forhold til å stille krav til rettens mandat. Vi er enige med departementets vurdering av at dette vil bidra til å kunne gjøre utredningen av disse sakene godt nok fra starten av.»
Den norske legeforening er positive til forslaget og uttaler:
«Et godt mandat er helt sentralt, og vi støtter at det gis tydelige føringer for utformingen av dette og at det stilles tydelige krav til innholdet i både mandat og rapport. Dette vil skape større forutsigbarhet, og kunne være et viktig bidrag for å øke kvaliteten på sakkyndigarbeidet og sikre at den sakkyndige behandler sentrale forhold på en grundig måte. Vi vil påpeke at det ved utforming av både forskrift og maler, må tas hensyn til at individualiteten og kompleksiteten i slike oppdrag, og at regulering ikke virker begrensende for vurderingene og faglig skjønn.»
Asker og Bærum tingrett uttaler:
«Det virker fornuftig med en forskriftshjemmel om krav til mandater og rapporter. Vi oppfatter forslaget til ny § 61 b slik at bestemmelsen vil kunne hjemle krav til mandater og rapporter både etter barneloven § 61 nr 3 og nr 1. Dersom man skal gi regler om mandatene, vil det etter vårt syn være naturlig å ta utgangspunkt i de forslagene til mandat som allerede er utarbeidet som vedlegg til den nasjonale veilederen om behandling av foreldretvistsaker i domstolene. Det er dessuten viktig å utforme eventuelle forskrifter slik at man ikke mister muligheten til å skreddersy mandatene ut fra forholdene i den enkelte saken. Det må være tilstrekkelig rom for individuelle tilpasninger. Vi legger til grunn at domstolene vil få eventuelle forskrifter på vanlig høring.»
Flere instanser har innspill til hvordan forskriften eventuelt bør utformes, herunder Aleneforeldreforeningen,Asker og Bærum tingrett, Folkehelseinstituttet, Foreningen 2 Foreldre, Helsedirektoratet, Krisesentersekretariatet, Kristiansand tingrett, Legeforeningen og Stine Sofies Stiftelse. Flere er opptatt av at forskriften må utformes slik at man ikke mister muligheten til å skreddersy mandatene og rapportene ut ifra et faglig skjønn. Stine Sofies Stiftelse er positive til forskriftsfesting av krav til sakkyndiges mandater og rapporter, men mener det i tillegg bør innføres minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn:
«Ved at sakkyndige eksplisitt gir uttrykk for sin produksjonsprosess i rapporten vil det kunne legges til rette for at BSK kan vurdere dette opp imot fastsatte minimumskrav. De private partene [vil] derigjennom få økt tillitt til at det er gjennomført en grundig og objektiv vurdering av saken og kunne forsone seg den/de sakkyndige konklusjoner.»
Noen høringsinstanser tar opp spørsmålet om behov for retningslinjer for mandat for sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1. Barneombudet uttaler at sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1 bør kvalitetssikres bedre og at det også her bør gis klarere retningslinjer for utforming av sakkyndiges mandat.
8.5 Departementets vurderinger og forslag
Av de som har uttalt seg om dette i høringen, støtter et klart flertall av høringsinstansene forslaget om å ha en slik forskriftshjemmel. Noen av høringsinstansene har innspill til utformingen av en slik forskrift. Høringsinstansene støtter departementets vurdering av at det er en del variasjon i mandatene og rapportene, og at dette kan få betydning for kvaliteten på den sakkyndige rapporten.
Etter departementets syn vil det å utforme nærmere bestemmelser om sakkyndiges mandater og rapporter kunne bidra til å bedre kvaliteten på sakkyndigrapportene.
Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om å innføre en hjemmel for å fastsette forskrift om utforming av de sakkyndiges mandater og rapporter. Formålet er å styrke det formelle rammeverket for sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolen og på den måten legge til rette for god kvalitet. Dette kan i tillegg gjøre BSKs kontroll enda mer effektiv og målrettet. Et godt og klart formulert mandat er en grunnleggende forutsetning for at den sakkyndige rapporten skal oppfylle sitt formål, som er å gi oppdragsgiver et faglig perspektiv på de spørsmålene en sak reiser. Det er et behov for at det kan stilles klarere og mer forpliktende krav til mandater og rapporter. Mandatet er viktig for å sikre at saken blir belyst i riktig omfang og bredde. Mandatet har også en side til kommisjonens kvalitetsvurdering av rapporten. Mandatet danner utgangspunktet for at BSK kan vurdere om rapporten besvarer det den skal.
Etter departementets syn kan krav til utforming av mandater og rapporten medvirke til å trygge de sakkyndige og virke klargjørende for hva som er deres rolle i retten. Svak kvalitet på sakkyndig arbeid kan ha sammenheng med at lovgiver har gitt få rammer rundt bruken av sakkyndige. Bruken er ikke uttømmende regulert verken i barneloven eller tvisteloven, og de reglene som finnes, gir rom for skjønn og variasjon. Forslaget vil legge til rette for at de kravene som stilles til aktørene tydeliggjøres. Tydeligere krav kan ha positive effekter på rekrutteringen av sakkyndige ved at det kan trygge sakkyndige og skape større forutsigbarhet om hvilke forventninger som stilles til den enkelte.
Helsepersonellovens § 15 om utarbeidelse av erklæringer og attester o.l. inneholder krav til en sakkyndig rapport når denne utferdiges av en psykolog eller annet autorisert helsepersonell. Som Fylkesmannen i Oslo og Viken peker på, er denne bestemmelsen imidlertid generelt utformet og ikke spisset inn mot rapporter i foreldretvistsaker. Det kan derfor være behov for en egen forskriftshjemmel. Departementet viser til at det også er behov for å gi utfyllende bestemmelser om utforming av rapportene fordi ikke alle sakkyndige er helsepersonell, og dermed ikke vil være underlagt de krav som følger av helsepersonelloven.
Departementet viser til at Asker og Bærum tingrett i sin høringsuttalelse oppfatter forslaget til forskriftsbestemmelsen i ny § 61 b slik at bestemmelsen vil kunne hjemle krav til mandater og rapporter både etter barneloven § 61 første ledd nr. 1 og nr. 3. Barneombudet uttaler at sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1 bør kvalitetssikres bedre og at det også her bør gis klarere retningslinjer for utforming av sakkyndiges mandat. Departementet viser til at krav til mandater og rapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 vil effektivisere arbeidet i BSK og at disse forslagene må ses i sammenheng. Det kan likevel ikke ses helt bort fra at det kan være behov for utfyllende regler om utforming av mandat også for sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 1, selv om departementet antar at behovet for fleksibilitet i større grad gjør seg gjeldende her. Variasjon i tilfellene og dommerens behov for fleksibilitet når det gjelder tiltak under saksforberedelsen, kan tale mot forskriftsfestede krav. Den foreslåtte forskriftshjemmelens ordlyd avgrenser ikke direkte mot å regulere dette, men departementet vil første omgang utrede krav til mandat og rapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.
Departementet vurderer at det er mest hensiktsmessig at nærmere regler om utforming av mandat og rapporter fastsettes i forskrifts form, og foreslår derfor å gi en hjemmel til å fastsette en forskrift om dette. Som blant annet Legeforeningen peker på, må det ved utformingen av forskrift og maler tas hensyn til individualiteten og kompleksiteten i slike oppdrag, og at regulering ikke skal virke begrensende for vurderingene og faglig skjønn. Når det gjelder innspillet fra Stine Sofies Stiftelse om at det bør innføres minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn, bemerker departementet at dette kan være temaer som egner seg for omtale i faglige retningslinjer. Andre innspill fra høringen som er knyttet til utforming av en forskrift, vil departementet komme tilbake til.