8 Tilgang til helseopplysninger om personer som omkommer i trafikken
8.1 Arbeidsgruppens anbefaling
Arbeidsgruppen viser i rapporten til at ulykkesanalysegruppens (UAG) behov for å få tilgang til helseopplysninger et stykke på vei er ivaretatt i helsepersonelloven § 24 første ledd. Denne bestemmelsen gir unntak for taushetsplikt når det gjelder helseopplysninger om avdøde.
Gruppen mener likevel at det er lite hensiktsmessig at det i forbindelse med hver enkelt ulykke må tas stilling til om samfunnets behov veier tyngre enn hensynene bak helsepersonells taushetsplikt. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at ulykkesanalysegruppen får en generell hjemmel til å innhente helseopplysninger om den trafikkdrepte. Gruppen legger til grunn at tilgangen til helseopplysninger i praksis begrenses ved at ulykkesanalysegruppen i det enkelte tilfellet må godtgjøre at de har behov for opplysninger om avdødes helse før ulykken.
Arbeidsgruppen mener videre at hvis ulykkesanalysegruppen skal få tilgang til helseopplysninger, må det fremgå klart av regelverket hvem som skal ha slik tilgang, at opplysningene må være relevante for gruppens ulykkesanalyse, hva helseopplysningene skal brukes til, og at de som mottar opplysningene har taushetsplikt. Hvilke opplysninger ulykkesanalysegruppen har rett til å få må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle av helsepersonellet som mottar kravet om å få utlevert opplysningene.
Arbeidsgruppen foreslår
ny bestemmelse i vegtrafikkloven som hjemler tilgang til obduksjonsrapporten og helseopplysninger om den trafikkdrepte
ny bestemmelse i helsepersonelloven med plikt for helsepersonell til å utlevere opplysninger til Statens Havarikommisjon for transport (SHT) og Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe (UAG) til bruk i ulykkesundersøkelsen.
8.2 Høringsinstansenes syn
Nordland fylkestrafikksikkerhetsutvalg, Norsk Motorcykkel Union, Meland kommune, Stavanger kommune, Den rettsmedisinske kommisjon, Statens vegvesen, Helsedirektoratet, Norges Lastebileierforbund, Fylkesmannen i Vestfold, Norsk transportarbeiderforbund, MA-rusfri trafikk og Nakos prehospitale akuttmedisin støtter eller har ikke innvendinger mot forslaget om at Statens havarikommisjon for transport (SHT) og ulykkesanalysegruppen (UAG) skal gis tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte. Enkelte av høringsinstansene påpeker samtidig at det må ta hensyn til opplysningenes art, de pårørende og samfunnets interesser.
Norsk transportarbeiderforbund uttaler:
«Når det gjelder tilgang til helseopplysninger støtter vi utvalgets syn om at UAG og SHT må få tilgang til medisinsk informasjon om trafikkdrepte. Slik informasjon må selvsagt anonymiseres i henhold til gjeldende regelverk om personopplysninger, og særlig i den grad dette er nødvendig når rapporter eventuelt offentliggjøres.»
MA-Rusfri Trafikk uttaler:
«Helseopplysninger kan i enkelte tilfeller gi avgjørende informasjon om årsaken til en ulykke, som selv ikke en obduksjonsrapport kan gi. På lik linje med tilgang til obduksjonsrapporten har en behov for helseopplysninger når det gjennomføres en dybdeanalyse. MA-Rusfri Trafikk er derfor positive til at dette nå foreslås forskriftsfestet. Selvsagt forutsatt at kravet til sikkerhet og lagring av personsensitive data blir ivaretatt.»
Meland kommune uttaler:
«Rutinar og finansiering for innhenting av opplysningar frå fastlege og kommunehelsetenesta må klargjerast. Innhenting av uredigerte opplysningar vil ofte vere ufullstendige for formålet. Det må tydeliggjerast at dette er eit sakkundig arbeid med avklart finansiering frå oppdragsgjevar, t.d. etter satsane i Salærforskrifta.
UAG må ha allmennmedisinsk kompetanse, for dei situasjonar der journalmateriale frå kommunehelsetenesta vert vurdert.
I lovforslaget bør det leggast opp til at UAG får heimel for innhenting av informasjon frå Reseptformidlaren direkte. Lovgiver må sikre at informasjon i RF vert lagra i tilstrekkeleg tid etter dødsfall.»
Oslo universitetsykehus og Den norske legeforeningen ber departementet vurdere om også rettsmedisineren/obdusenten bør gis tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte.
Oslo universitetsykehus fremfører:
«Ved den rettsmedisinske obduksjon avdekkes sykdomsforandringer hos avdøde og er en del av helhetsbildet. Dersom den skadde bringes til sykehus og dør der, vil det bli innhentet ytterligere opplysninger derfra. I forbindelse med utførelsen av sitt sakkyndige oppdrag bør rettesmedisineren ha tilgang til helseopplysninger av betydning for årsakssammenheng i kollisjonen, for eksempel vognførers bruk av legemidler og helsehistorikk som kan medfører redusert årvåkenhet.»
Videre uttales:
«Vi mener derfor det bør innføres en endring i dagens praksis, ved at politiet innhenter relevante opplysninger fra pårørende og andre (f.eks. om psykisk helse) slik at opplysninger ifm helsehistorikk i større grad tilflyter rettsmedisineren og dermed blir en del av helhetsbildet rettsmedisineren konkluderer ut fra. Ut fra dette kan vi ikke se at det skulle være faglig behov for en ny granskning av de samme helseopplysningene.»
Den norske legeforeningen uttaler:
«Med et overordnet mål om å øke trafikksikkerheten, og derav skaffe seg mest mulig kunnskap om årsaken til den enkelte trafikkulykke, mener Legeforeningen det er viktig at også obduksjonsrapportene er av høyest mulig kvalitet. På denne bakgrunn ber Legeforeningen departementet vurdere om også obdusent bør gis tilgang til helseopplysninger, slik det er i for eksempel Sverige. Slik Legeforeningen ser det, er det lite hensiktsmessig at helseopplysninger skal vurderes av UAG i etterkant av en allerede utført obduksjon, hvor obdusent ikke hadde tilgang til de samme opplysningene. Obdusentenes vanskeligheter med å få tilgang til helseopplysninger før obduksjon ved rettsmedisinske obduksjoner er et generelt og alvorlig problem som arbeidsgruppen dessverre avgrenser sitt mandat mot.»
Legeforeningen mener videre at det er en lovteknisk dårlig løsning at vilkårene for utlevering av helseopplysninger følger av vegtrafikkloven. Videre mener foreningen av lovteksten bør omformuleres slik at det går klart frem at nødvendighetsvurderingen skal gjøres av helsepersonell.
Helsedirektoratet stiller spørsmål om UAGs behov for informasjon blir ivaretatt ved at de får tilgang til obduksjonsrapporten og ved å kunne etterspørre ytterligere helseopplysninger etter helsepersonelloven § 24 som gjelder generelt for helseopplysninger om avdøde. Helsedirektoratet mener dette spørsmålet bør utredes nærmere.
Statens havarikommisjon for transport (SHT) påpeker at det vil være uheldig å gi hjemmel for UAG til helseopplysninger om den trafikkdrepte uten at det også gis hjemmelstilgang til andre nødvendige tilleggsopplysninger. SHT uttaler:
«Opplysninger fra obduksjon må derfor alltid sees i sammenheng med annen informasjon. Andre helseopplysninger er viktig her, men SHT erfarer også at det også er behov for ytterligere informasjon fra andre enn helsevesenet. Dette kan være fra f.eks. videoopptak og opplysninger fra vitner eller andre involverte i ulykken. Videre må helseopplysninger om omkomne ofte suppleres med informasjon fra andre kilder som f.eks. familie/pårørende, arbeidsgivere eller andre relevante personer for å kunne gi gode nok svar og tilstrekkelig grunnlag for å trekke konklusjoner.
Opplysninger fra andre kilder krever ytterligere hjemler. SHT har hjemmel i sitt regelverk (vegtrafikkloven § 47) som pålegger de som sitter på informasjon en utvidet forklaringsplikt som er helt avgjørende i slike tilfeller. I tillegg har SHT også en utvidet taushetsplikt (vegtrafikkloven § 48) knyttet til slike taushetsbelagte opplysninger.
Dette arbeidet er erfaringsmessig svært krevende både faglig, forvaltningsmessig, etisk og også i forhold til personvern som også omtales i et senere avsnitt. Basert på vår erfaring vil det derfor være uheldig å gi hjemmel til helseopplysninger uten at det også gis tilgang til andre nødvendige tilleggsopplysninger. SHT mener dette må ses i sammenheng.
Skader påført som følge av trafikkulykker vurderes også i de fleste av SHTs undersøkelser, og dette var sentralt i f.eks. vår temaundersøkelse Rapport VEI nr 2012/01- «Sikkerhet i bil». I tillegg til personskadebeskrivelser og obduksjonsrapporter krever slike undersøkelser kjøretøytekniske og biomekaniske vurderinger som må holdes sammen med medisinske forhold for å kunne trekke konklusjoner. Dette krever da ytterligere informasjon fra mange hold og sammenhengen til andre lovhjemler, som nevnt over, gjelder også her.
For eksempel er tilgangen til informasjon fra dataloggere og tekniske airbag/beltesensorer krevende. Bilprodusentene, som det er naturlig å benytte i slike sammenhenger, er tilbakeholdne med å framskaffe slik informasjon av frykt for brudd på personvernlovgivning og inkriminering av bileiere som eier disse opplysningene. SHTs skille til straffeprosessen har vært avgjørende for å få slik tilgang i flere tilfeller.
Lovens beskyttelse mot selvinkriminering i § 49 og det skarpe skillet til politiets og påtale-myndighetenes arbeid er derfor også viktig i denne sammenhengen.»
Statens helsetilsyn uttaler:
«Spredning av pasientopplysninger fra pasientjournalen bør etter Statens helsetilsyns vurdering unngås i størst mulig grad, også etter en persons død. Statens helsetilsyn mener at en rettslig likundersøkelse i de fleste tilfeller vil gi tilstrekkelig opplysninger om avdøde og eventuelt årsak til ulykken. At det i et lite antall saker kan være behov for å se avdødes, eventuelt andre involvertes pasientjournal, for å få det fulle bilde av mulig årsak, kan etter vår vurdering ikke forsvare en lovhjemlet opplysningsplikt til UAG eller SHT. Vi viser til helsepersonellovens formål som er å bidra til pasientsikkerhet og at det ikke er formålstjenlig å hjemle eventuell opplysningsplikt om pasientopplysninger til andre samfunnsaktører med annet formål. Vi mener at politiets rekvirering av rettslig likundersøkelse og muligheten for etablering av gode samarbeidsrutiner med politiet, langt på vei kan ivareta UAG og SHT sine behov for opplysninger i sitt trafikksikkerhetsarbeid.
Statens helsetilsyn har merket seg opplysningene i rapporten om at trafikksikkerhetsarbeidet i Norge har bidratt til en positiv utvikling og at det de siste 20 årene har vært en markant nedgang i antall drepte i trafikken. Det er vist til at det anslagsvis er i et fåtall saker det vil være aktuelt å innhente helseopplysninger. Dette vil etter vår vurdering ikke støtte opp under innføring av et så inngripende unntak fra taushetsplikten som lovhjemlet opplysningsplikt til UAG og SHT for transport, vil gi.»
Datatilsynet er bekymret for at en for vid og generell hjemmel til å undersøke og samle inn opplysninger om alle offer kan føre til at det samles inn overskuddsinformasjon som ikke er nødvendig for å oppnå formålet med lovendringen. Datatilsynet viser også til at det må gjennomføres vurderinger av personvernkonsekvensene der det tas i betraktning ulike ulykkessituasjoner, trafikkoffer og pårørende.
8.3 Departementets vurderinger og forslag
Alle høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget om at ulykkesanalysegruppen får tilgang til obduksjonsrapporten om den trafikkdrepte. Dette er også gjeldende ordning, jf. praksis nedfelt i retningslinjer fra Riksadvokaten hvor det fremgår at relevante straffesaksdokumenter og obduksjonsrapporten skal sendes ulykkesanalysegruppen.
Departementet slutter seg derfor til forslaget om at dagens praksis hvor politiet oversender obduksjonsrapporten til ulykkesanalysegruppen forankres i lov. Obduksjonsrapporten inneholder taushetsbelagte opplysninger etter helsepersonelloven. Helseopplysningene i obduksjonsrapporten er omfattet av reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven, jf. pasientjournalloven § 15. Det er etter departementets vurdering derfor nødvendig med en klar lovhjemmel.
Departementet foreslår at det inntas en ny bestemmelse i vegtrafikkloven § 51 a som fastslår at ulykkesanalysegruppen skal gis tilgang til obduksjonsrapporten knyttet til den trafikkdrepte. Se nærmere om forslaget til denne nye bestemmelsen i kapittel 9.
Når det gjelder forslaget om ulykkesanalysegruppens øvrige tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte og i hvilken grad det skal være plikt for helsepersonell til utlevere slike opplysninger, har imidlertid flere høringsinstanser innvendinger.
Departementets utgangspunkt er at helsepersonell som yter helsehjelp har taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Formålet med helsepersonells taushetsplikt er å bidra til å verne om pasienters integritet, sikre befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten og sikre kvalitet i helsetjenesten. Taushetspliktsbestemmelsene skal hindre at hjelpetrengende unnlater å oppsøke helse- og omsorgstjenesten når de har behov for helsehjelp, av frykt for uønsket spredning av opplysninger. Taushetsplikten skal bidra til at pasienter vil gi fra seg opplysninger om seg selv og sin helsetilstand som er nødvendige for at helsepersonellet blir i stand til å yte forsvarlig helsehjelp. Pasienter skal føle seg trygge på at opplysninger som gis i forbindelse med helsehjelp ikke benyttes i andre sammenhenger og utleveres til uvedkommende.
Noen ganger kan andre interesser tale for å gjøre unntak fra dette utgangspunktet. Helsepersonelloven har derfor bestemmelser som åpner for å gjøre unntak fra taushetsplikten.
Formålet med ulykkesanalysegruppens arbeid er å bedre trafikksikkerheten. Departementet støtter arbeidsgruppens synspunkt om at ulykkesanalysegruppens arbeid er et samfunnsmessig viktig arbeid og at tilgang til opplysninger om en avdøds tidligere helsetilstand i mange tilfeller kan være nødvendig for å belyse og avdekke årsaker til ulykken. Dersom vektige grunner taler for det har helsepersonell adgang til å gi opplysninger om en avdød person til ulykkesanalysegruppen etter helsepersonelloven § 24. Det innebærer at ved hver enkelt hendelse må helsepersonell, på henvendelse fra ulykkesanalysegruppen, vurdere om samfunnets behov for tilgang til helseopplysninger går foran hensynet til den avdødes antatte vilje, pårørende og opplysningenes art.
Departementet ser at dette kan fremstå som mer tungvint enn om det gis en egen bestemmelse om ulykkesanalysegruppens tilgang til opplysningene. Til dette kan imidlertid bemerkes at det også med en egen bestemmelse om rett til tilgang, alltid må gjøres en nødvendighetsvurdering. Innhenting av nødvendige opplysninger må uansett rettes til flere aktører og vil være et krevende arbeid.
Departementet antar at det ikke vil være mange tilfeller hvor helsepersonell avslår en begrunnet forespørsel etter ytterligere helseopplysninger om avdøde fra ulykkesanalysegruppen eller Statens havarikommisjon for transport, dersom det er nødvendig for å fastslå årsak til dødsulykken.
Det følger av dette at departementet ikke finner å kunne videreføre arbeidsgruppens forslag om hjemmel for ulykkesanalysegruppen for tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte, ut over obduksjonsrapporten. Det betyr også at forslaget om å ta inn en ny bestemmelse i helsepersonelloven om opplysningsplikt overfor Statens Havarikommisjon for transport (SHT) og Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe (UAG), ikke følges opp.
Etter departementets syn er det derimot mer hensiktsmessig og naturlig at det er rettsmedisineren som gis rett til å innhente helseopplysninger om den trafikkdrepte. Det vises til blant annet høringsuttalelse fra Oslo universitetssykehus og Den norske legeforeningen, jf. punkt 8.2, som påpeker behov for at rettsmedisineren gis tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte. Slike helseopplysninger om den drepte kan være av betydning for vurderingen av årsakssammenhengen. Dette gjelder for eksempel førerens bruk av legemidler og helsetilstand som kan medføre redusert årvåkenhet og forbigående bevissthetstap.
Departementet foreslår etter dette en ny bestemmelse i obduksjonsloven § 8 a som fastslår at legen som utfører obduksjonen, uten hensyn til om opplysningene er underlagt taushetsplikt, skal få tilgang til nødvendige helseopplysninger om den trafikkdrepte. Dette forslaget vil bidra til bedre kvalitet på obduksjonsresultatet som igjen vil kunne gi verdifull informasjon til ulykkesanalysearbeidet.
Departementet foreslår at bestemmelsen også skal gjelde ved medisinske obduksjoner. Det vises til at medisinsk obduksjon er et viktig verktøy i kvalitetssikring av helsehjelp og må skje i nært samarbeid med helsepersonell som har ytt helsehjelpen. Departementet mener at lege som gjennomfører medisinsk obduksjon også i dag har tilgang til helseopplysninger om avdøde, som en nødvendig del av helsehjelpen (diagnostikken). For å unngå tvil om dette, bør tilgangen til opplysningene presiseres i obduksjonsloven.