Prop. 133 L (2020–2021)

Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven

Til innholdsfortegnelse

16 Barnevernsinstitusjoner m.m.

16.1 Rettigheter og bruk av tvang i barnevernsinstitusjon

16.1.1 Gjeldende rett

16.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Overordnede bestemmelser

Barns rett til personlig integritet og privatliv er beskyttet av Grunnloven, FNs barnekonvensjon (BK) og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Videre har barn rett til beskyttelse mot vold, overgrep og andre alvorlige integritetskrenkelser.

Legalitetsprinsippet, som blant annet er nedfelt i Grunnloven § 113, innebærer at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Det skal være forutsigbart for den enkelte når myndighetene kan gripe inn i barns personlige integritet og privatliv, og lovteksten skal dermed også være tilstrekkelig klar.

Det følger av Grunnloven § 104 annet ledd og BK artikkel 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som gjelder et barn. Barnet har også rett til å si sin mening og bli hørt i alle avgjørelser som omhandler barnet, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, jf. blant annet Grunnloven § 104 og BK artikkel 12.

Forbud mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff

Det følger av både Grunnloven § 93 og EMK artikkel 3 at ingen må bli utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. EMD skiller ikke alltid mellom hva som skal betegnes som umenneskelig eller nedverdigende behandling. Grensen mellom de forskjellige former for ulovlig behandling avhenger av de konkrete omstendigheter. Som et utgangspunkt har EMD definert «umenneskelig behandling» som behandling som forårsaker alvorlig fysisk eller psykisk lidelse. I de konkrete vurderingene legges det blant annet vekt på forholdets varighet, den fysiske eller psykiske lidelse som forårsakes, og i noen saker offerets kjønn, alder og helse. Etter EMDs praksis vil en behandling være «nedverdigende» dersom den fører til, eller er egnet til å føre til, en følelse av frykt, angst eller mindreverd.

Rett til vern om personlig integritet og privatliv

Barn er gitt et særskilt vern om sin personlige integritet i Grunnloven § 104 tredje ledd. Retten til vern om den personlige integritet er formulert som en individuell rettighet for barnet og omfatter rett til beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser som vold, mishandling og seksuell utnyttelse. Barnets personlige integritet skal ivaretas uavhengig av hvor barnet bor, og omfatter også barn i fosterhjem, institusjon og fengsel. Barn er gitt en individuell rett til vern om sin personlige integritet fordi barn er særlig sårbare, og fordi de i større utstrekning enn myndige personer trenger myndighetenes hjelp for å beskytte sin personlige integritet. Bestemmelsen pålegger også staten å sørge for å ha og håndheve et regelverk som på best mulig måte kan verne barnet fra utnyttelse, vold og mishandling.

At barn skal beskyttes mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk, følger også av BK artikkel 19, og gjelder også når barn blir ivaretatt av andre enn deres primære omsorgspersoner.

Retten til privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse er vernet i Grunnloven § 102, BK art 16 og EMK artikkel 8 nr. 1. Denne retten er ikke absolutt. Høyesterett har i Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60 lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan offentlige myndigheter gjøre inngrep i disse rettighetene hvis det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn etter nærmere angitte formål, herunder for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

EMD har gjennom rettspraksis utdypet at lovkravet omfatter både formelle og kvalitative krav. Praksis fra EMD innebærer at ytterrammene for skjønnsutøvelsen må være definert, og det må fremgå hvilke kriterier som skal være retningsgivende for skjønnet, se blant annet Munjaz mot Storbritannia (2012) avsnitt 88 og 90. Om nødvendighetskravet er oppfylt, vil bero på omstendighetene i den enkelte sak og gir anvisning om en forholdsmessighetsvurdering og må blant annet ses i lys av samfunnsutviklingen. Det må foreligge en rimelig balanse mellom samfunnsformål og hensynet til individet. Det minste inngreps prinsipp står sentralt i forholdsmessighetsvurderingen. Dette innebærer at inngrepet etter en konkret vurdering ikke må være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Der et tvangstiltak etter sin art generelt er særlig inngripende, stiller EMD særlige strenge krav til forholdsmessighet. I Munjaz mot Storbritannia (2012) fremhever EMD også at i tilfeller der en persons autonomi allerede er begrenset stilles det særlig strenge krav til om tiltaket har tilstrekkelig hjemmel i lov, er nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfellet.

Fysiske inngrep overfor barnet, herunder maktbruk for å overvinne barnets motstand, er alvorlige inngrep i barnets integritet. EMD har i dommene Bures mot Tsjekkia (2012) og M.S mot Kroatia (2015) fremhevet at fysisk maktbruk må være strengt nødvendig («strictly necessary) ut fra pasientens atferd.1

Grunnloven § 102 innebærer også et forbud mot husransakelse. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller. Høyesterett fremhever i Rt 2004 s. 1888 at bestemmelsen setter grensen for adgang til å ransake private hjem med formål om å etterforske kriminalitet.

Forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse

Forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse følger blant annet av Grunnloven § 94, EMK artikkel 5 og BK artikkel 37.

Etter EMK artikkel 5 stilles det krav om lovhjemmel, både med hensyn til det materielle inngrepet og saksbehandlingen, i tillegg til å definere i hvilke unntakssituasjoner myndighetene kan berøve borgerne friheten (bokstav a–f). Unntakene er uttømmende regulert og skal tolkes snevert. På nærmere vilkår tillates etter bokstav d frihetsberøvelse av mindreårige for å føre tilsyn med barnets oppdragelse.

EMD har gjennom praksis stilt opp ytterligere begrensninger for frihetsberøvelse. EMD har innfortolket et krav om sammenheng mellom plasseringsgrunnen og plasseringsstedet og stiller krav om at tiltaket må være forholdsmessig.

Retten til bevegelsesfrihet er nedfelt i EMKs tilleggsprotokoll 4 artikkel 2. Etter bestemmelsens nr. 2 tredje og fjerde punkt kan det gjøres unntak fra bevegelsesfriheten i samsvar med lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta de nærmere oppregnede formål, herunder av hensyn til å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

BK artikkel 37 bokstav b–d regulerer frihetsberøvelse. Rettighetene er langt på vei de samme som etter EMK artikkel 5 nr. 1 og artikkel 5 nr. 4. BK artikkel 37 bokstav c inneholder også særskilte regler for gjennomføringen av frihetsberøvelsen. Pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn skal skje på lovlig måte og skal bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom.

BK artikkel 37 bokstav c fastsetter at ethvert barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for menneskets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov ut fra barnets alder. Barnekomiteen har blant annet fremhevet at barn skal tilbys et fullgodt undervisnings- og opplæringstilbud under institusjonsopphold, jf. også barnekonvensjonen artikkel 28 og 29. Barnekomiteen har understreket at barn med ulike problemstillinger skal holdes atskilt, og straffedømte skal ikke plasseres i samme institusjon som barn med andre atferdsproblemer. BK artikkel 37 bokstav c gir videre frihetsberøvede barn et krav på å opprettholde forbindelsen med sin familie gjennom brevveksling og besøk. Retten kan innskrenkes ved «særlige omstendigheter».

BK artikkel 37 bokstav d gir barn som er berøvet friheten rett til overprøving av vedtaket av en domstol eller annen uavhengig myndighet og setter også opp visse saksbehandlingskrav. Bestemmelsen gir ikke bedre rettigheter enn det som følger av EMK artikkel 5 nr. 4. Barnekonvensjonen artikkel 37 rekker noe videre ved at prøvingsretten dekker «alle forhold som har betydning for plassering av barnet».

16.1.1.2 Barnevernloven

Barn på institusjon utgjør en særskilt sårbar gruppe som er avhengig av voksnes omsorg. Dette medfører ekstra strenge krav til at lovhjemmelen om bruk av tvang og andre inngrep og overfor denne gruppen, må være forståelig og forutsigbar.

For barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner reguleres rettigheter og adgangen til å begrense barns rettigheter og benytte tvang og andre inngrep i særskilte situasjoner av barnevernloven § 5-9. I bestemmelsens første ledd er det fastslått som utgangspunkt at institusjoner skal drives slik at barna selv kan bestemme i personlige spørsmål. Bestemmelsesretten kan likevel begrenses på bakgrunn av barnets alder og modenhet, formålet med oppholdet og institusjonens ansvar for driften, herunder ansvaret for trygghet og trivsel på institusjonen.

I annet ledd fremgår det at barna som et utgangspunkt har bevegelsesfrihet. Begrensninger kan likevel besluttes av hensyn til behovet for trygghet og trivsel. Videre følger det av annet ledd at for barn som er plassert på barnevernsinstitusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24 og § 4-26, kan institusjonen begrense adgangen til å forlate området i den utstrekning det er nødvendig etter vedtakets formål.

I bestemmelsens tredje ledd oppstilles et absolutt forbud mot fysisk refsing. Det oppstilles også som utgangspunkt et forbud mot innelåsing, andre tvangsmidler, og kontroll med korrespondanse, med mindre det er tillatt i forskrift.

I fjerde ledd er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om de nevnte bestemmelser. Det er gitt utdypende regler i forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon (rettighetsforskriften) av 15. november 2011 nr. 1103. Samlet sett er formålet med lov og forskrift å legge til rette for god og formålstjenlig omsorg og behandling under opphold i barnevernsinstitusjon, samtidig som beboernes rettssikkerhet ivaretas. Det er også utarbeidet retningslinjer til forskriften.2

I rettighetsforskriften kapittel 1 er det inntatt generelle bestemmelser. I § 1 fremgår at formålet med forskriften er å sikre at institusjonen gir beboerne forsvarlig omsorg og behandling. Bestemmelsen gir en nærmere beskrivelse av innholdet i begrepet «forsvarlig omsorg», herunder blant annet vern og beskyttelse, tydelige rammer, og stabil og god voksenkontakt. Videre er det også gitt bestemmelser om forskriftens virkeområde, forbud mot innskrenkninger i beboernes rettigheter, taushetsplikt, behandling av og innsyn i personopplysninger og om oppbevaring av økonomiske midler.

I kapittel 2 gis en nærmere utdyping av beboernes rettigheter under oppholdet. Barnets rett til vern om personlig integritet er presisert i § 7. I denne bestemmelsen er også medvirkningsretten for barn på institusjon presisert. Videre er det regler om medisinsk tilsyn og behandling i § 8, om bevegelsesfrihet i § 9, om samvær og besøk i institusjonen i § 10 og kommunikasjonsfrihet i § 11. Utgangspunktet er at barn i institusjon har rett til fritt å kunne motta besøk og ha samvær, rett til bevegelsesfrihet og rett til å benytte elektroniske kommunikasjonsmidler. Det følger imidlertid av bestemmelsene i forskriften at institusjonen kan beslutte begrensninger i kraft av sitt ansvar for å gi forsvarlig omsorg for det enkelte barn, og i kraft av ansvaret for trygghet og trivsel for alle på institusjonen.

Institusjonen skal gi barn som oppholder seg på institusjonen omsorg og beskyttelse, jf. forskriften § 1. Dette ansvaret innebærer imidlertid at det kan være nødvendig å sette grenser for barnet på en god og hensiktsmessig måte, på samme måte som når foreldre utøver omsorgen for sitt barn. Slike handlinger vil omfattes av institusjonens ansvar for å gi barnet omsorg, og vil som utgangspunkt ikke trenge en egen hjemmel i lov. Institusjonen skal også ivareta fellesskapet på institusjonen. Det kan også oppstå situasjoner hvor det er nødvendig å sette grenser for barnet ut fra institusjonens ansvar for trygghet og trivsel for alle. Institusjonen kan for eksempel ha husordensregler om at det skal være ro om natten, og at beboerne ikke skal snakke i mobiltelefonen under felles måltider. Heller ikke denne typen mindre begrensninger krever i utgangspunktet hjemmel i lov. Det kan imidlertid i enkelte tilfeller være vanskelig å avgjøre grensen mellom begrensninger som besluttes ut fra omsorgsansvaret eller av hensyn til trygghet og trivsel for alle, og inngrep som er så omfattende at det krever særlig lovhjemmel. Det er derfor gitt nærmere regler om dette i rettighetsforskriften.

Kapittel 3 i rettighetsforskriften regulerer bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet. Bestemmelsene utfyller lovens § 5-9 tredje og fjerde ledd. Det er nedfelt et generelt krav om forebygging i forskriftens § 12. Dette innebærer at tvang eller andre inngrep i den personlige integritet ikke skal benyttes i større grad enn det som er nødvendig for formålet. Andre mindre inngripende tiltak skal ha blitt prøvd først, i den grad det er mulig.

I forskriften § 13 fremgår det at bruk av fysisk tvang eller makt ikke er tillatt verken i straffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed. Et forbud mot vold følger også av straffeloven, samt av barneloven § 30. I forskriftens § 14 er det gitt en generell regel om tvang i akutte faresituasjoner. Bestemmelsen henviser til generelle nødretts- og nødvergebetraktninger, jf. straffeloven §§ 17 og 18 og at det kan benyttes tvang dersom det er «uomgjengelig nødvendig» for å avverge skade på person eller vesentlig skade på eiendom. Dersom en slik nødrettssituasjon gjør det nødvendig å isolere beboeren, stiller forskriften blant annet krav om at minst en av personalet alltid skal være til stede i rommet eller i naborommet med ulåst dør. Et slikt tiltak kan bare institusjonens leder eller den lederen gir fullmakt som kan beslutte.

Innenfor særskilte vilkår er det gitt adgang for institusjonen til å beslutte visse inngrep i barns integritet. Det fremgår av forskriften §§ 15 og 16 at institusjonens leder, eller den leder gir fullmakt, kan bestemme at det skal foretas kroppsvisitasjon eller ransaking av rom og eiendeler dersom det foreligger begrunnet mistanke om at beboeren besitter tyvegods, farlige gjenstander, rusmidler eller andre skadelige medikamenter, samt brukerutstyr. I § 17 er det gitt regler om beslaglegging, tilintetgjøring og overlevering til politiet av de nevnte gjenstander. Det er ikke tillatt å føre kontroll med beboernes korrespondanse, herunder elektronisk korrespondanse, jf. § 18. Det er imidlertid adgang til kontrollere post som kommer til institusjonen når det er begrunnet mistanke om forsendelsen inneholder rusmidler eller farlige gjenstander. Det er i forskriften også gitt regler om tilbakeføring ved rømming, jf. § 20. Dersom plasseringsgrunnlaget gir adgang til det, kan beboeren om nødvendig bringes tilbake til institusjonen mot sin vilje. Dette omfatter tvangsplasseringer etter §§ 4-6, 4-8, 4-9, 4-12, 4-24, 4-25 annet ledd og 4-29. Dette innebærer at barnevernstjenestens leder kan kreve bistand fra politiet etter barnevernloven § 6-8.

Adgangen til rusmiddeltesting er regulert i rettighetsforskriften § 19. Institusjonen kan ikke kreve testing, men barnet kan samtykke til testing. Er barnet under 15 år må også foreldrene samtykke, eventuelt barnevernstjenesten hvis barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet, eller Barne-, ungdoms- og familieetaten for barn i omsorgssentre, jf. barnevernloven kapittel 5A. Rusmiddeltester kan kun foretas på grunnlag av urinprøver, ikke annen type biologisk materiale.

I forskriftens kapittel 4 er det gitt særlige bestemmelser for barn plassert i institusjon etter barnevernloven § 4-24 og § 4-26 på grunn av alvorlige atferdsvansker. Dette omfatter også barn som er plassert på institusjonen som midlertidig vedtak etter § 4-25 annet ledd annet punktum, jf. forskriftens § 21. Det gis regler om inngrep i bevegelsesfriheten i § 22, besøk i § 23 og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler i § 24. Dette henger sammen med de særskilte behovene som barn på denne typen institusjon kan ha. Felles for disse inngrepene, er at de må være nødvendig av hensyn til behandlingsopplegget eller formålet med plasseringen. Vedtak kan treffes for 14 dager av gangen, men skal ikke opprettholdes lenger enn nødvendig. For begrensninger i bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler kan vedtak treffes for inntil fire uker fra inntak og deretter for maksimum 14 dager av gangen. Inngrepene etter denne bestemmelsen er videre enn begrensningene som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret eller trygghet og trivsel for alle på institusjonen etter kapittel 2. I § 25 er det gitt en egen bestemmelse om rusmiddeltesting for barn i atferdsinstitusjoner. Det fremgår av bestemmelsen at institusjonen kan kreve at barnet avgir rusmiddeltest dersom det følger av nemndas vedtak etter § 4-24. I andre tilfeller må barnet samtykke til testing. Hvis barn er under 15 år må også de med foreldreansvaret samtykke, eller barnevernstjensten dersom den har overtatt omsorgen for barnet. Samtykke kan gis både ved inntak og under oppholdet.

Forskriftens kapittel 5 gjelder saksbehandling og klage. Rettighetsforskriften § 26 slår fast at avgjørelser etter forskriften §§ 14-18, §§ 22, 23 og 24 skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forvaltningslovens krav til saksbehandling ved enkeltvedtak gjelder for disse avgjørelsene. Avgjørelsene skal i tillegg protokollføres og forelegges tilsynsmyndigheten.

Det fremgår av rettighetsforskriften § 26 annet ledd at avgjørelser om rusmiddeltesting skal protokollføres, begrunnes og forelegges statsforvalteren. Etter § 26 annet ledd fremgår at ved tilbakeføring etter § 20 skal det skrives rapport om forholdet, hvor barnet har anledning til å uttale seg. Tilbakeføring mot barnets vilje skal protokollføres og begrunnes, og protokollen skal sendes barneverntjenesten og forelegges tilsynsmyndigheten.

Av forskriften § 27 første ledd fremgår at både barnet selv eller foresatte kan påklage brudd på forskriften til statsforvalteren. Dette innebærer at all bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet kan påklages. Det kan også klages over andre brudd på forskriften, for eksempel dersom barnet mener institusjonen ikke respekterer vernet om personlig integritet eller andre rettigheter som er gitt i forskriften.

Det følger av annet ledd at klager over enkeltvedtak eller andre brudd på rettighetsforskriften følger reglene i forvaltningsloven. Klagen fremmes direkte for statsforvalteren. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, jf. § 27 annet ledd og barnevernloven § 6-6. Det er ikke gitt noen spesifikk frist for statsforvalteren behandling av klage over forhold på institusjon. Det følger av forvaltningsloven § 11 a at et forvaltningsorgan skal forberede og avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». Dersom en sak ikke besvares innen en måned etter at den er mottatt, skal forvaltningsorganet sende et foreløpig svar i saker som gjelder enkeltvedtak. I tildelingsbrevet for statsforvalterne er det stilt krav om at 90 prosent av klager på tvangsbruk i institusjon skal avgjøres innen én måned.

Barn og foresatte kan også henvende seg til statsforvalteren om andre forhold knyttet til oppholdet, jf. rettighetsforskriften § 27 tredje ledd. Slike henvendelser behandles etter reglene i tilsynsforskriften § 11.

Det følger av paragrafens siste ledd at institusjonens leder skal gjøre barnet kjent med klageadgangen. Institusjonen skal også bistå barn som ønsker det å utforme klagen.

Når et barn er plassert i institusjon ved fare for menneskehandel, kan fylkesnemnda vedta beskyttelsestiltak for å hindre at barnet får kontakt med personer som kan ønske å utnytte barnet til menneskehandel, jf. § 4-24 femte ledd. Det følger av barnevernloven § 5-9 femte ledd at institusjonen skal iverksette de angitte beskyttelsestiltakene som fylkesnemnda har fastsatt. Ut over dette gjelder de alminnelige reglene for rettigheter og bruk av tvang i barnevernsinstitusjon, jf. § 5-9 og forskriften, med unntak av kapittel 4.

16.1.2 Forslaget i høringsnotatet

16.1.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å løfte hovedvilkårene for bruk av tvang i rettighetsforskriftens kapittel tre og de særlige reglene for inngrep overfor barn i atferdsinstitusjoner etter kapittel fire, inn i barnevernsloven. Begrunnelsen for dette var at de sentrale bestemmelsene om rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep i barnevernsinstitusjon må fremgå klart av lovteksten. I tillegg til å flytte sentrale bestemmelser om rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep fra forskrift til lov, foreslo utvalget å gi adgang til å ta prøver av biologisk materiale for å påvise bruk av rusmidler. Utvalget foreslo også å lovfeste at klagesaker om bruk av tvang eller inngrep i barnets personlige integritet skal foreligge senest én måned fra klagen er mottatt.

Høringsinstansene var i hovedsak positive til Barnevernslovutvalgets forslag om tydeliggjøring av rettigheter og tvang i loven. Høringsinstansene var positive til en lovfesting av en frist på en måned for å behandle klager. Noen instanser mente imidlertid at utvalgets forslag til lovtekst ble for omfattende, og at deler av teksten heller burde fremgå av forskrift eller veileder. Det kom også innvendinger om at lovfesting av rettighetsforskriften gir tvangsbestemmelsene en uforholdsmessig stor plass i loven.

16.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

For å øke barns rettssikkerhet foreslo departementet å tydeliggjøre sentrale bestemmelser om barns rettigheter ved bruk av tvang og andre inngrep i barnets personlige integritet i barnevernsinstitusjon. Departementet foreslo å dele opp leddene i dagens § 5-9 til egne bestemmelser, og flytte enkelte sentrale bestemmelser fra rettighetsforskriften inn i loven.

Departementet foreslo en overordnet bestemmelse hvor det presiseres at enhver barnevernsinstitusjon skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling. Det ble videre foreslått en bestemmelse om barnets rettigheter under opphold på barnevernsinstitusjon som tydeliggjør sentrale rettigheter som i dag fremgår av forskriften § 7, 9, 10 og 11. Departementet foreslo å ta inn i en egen lovbestemmelse institusjonens ansvar for å forebygge bruk av tvang og andre inngrep som i dag utledes av forskriften § 12. Det ble tydeliggjort at institusjonen skal arbeide systematisk med forebygging. Videre foreslo departementet en ny overordnet bestemmelse om inngangsvilkår som skal være oppfylt for all bruk av tvang og andre inngrep mot barn på institusjon i enkeltsituasjoner. Bestemmelsen er en videreføring av § 12 i forskriften med enkelte presiseringer. Det ble også foreslått videreført i samme bestemmelsen at det ikke er adgang til å refse barn fysisk, tvangsmedisinere, bruke mekaniske tvangsmidler eller annen fysisk tvang eller makt verken i straffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed. Dette følger i dag av forskriften § 13.

Det ble foreslått løftet fra forskrift § 13 og inn i loven at kortvarig fastholding og bortvisning til fellesrom kan besluttes når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg eller for å ivareta trygghet og trivsel på institusjon. Videre ble adgangen til å bruke nødvendig tvang for å avverge fare for skade på person eller eiendom presisert med en henvisning til straffelovens regler om nødrett og nødverge. Hjemlene for å foreta kroppsvisitasjon, undersøkelse av rom og eiendel, beslaglegging mv., kontroll med korrespondanse og rusmiddeltesting (jf. forskriften §§ 15 – 19) ble også foreslått lovfestet i en fellesbestemmelse. Det ble foreslått å utvide hjemmelen for kontroll av post til å være likelydende som for kroppsvisitasjon og undersøkelse av rom og eiendeler, som medfører at post kan kontrolleres når det er mistanke om at posten inneholder tyvegods, farlige gjenstander, rusmidler eller skadelige medikamenter, samt brukerutstyr til medikamenter eller rusmidler. I dag er det kun tillatt å benytte urinprøver ved rusmiddeltesting. Departementet foreslo at regelen ble utvidet til å gjelde biologisk materiale, og dermed kunne omfatte hår- og spyttprøver.

Departementet foreslo videre at vilkårene for inngrep som i dag følger av rettighetsforskriftens kapittel 4 om barn som oppholder seg i institusjon på grunn av alvorlige atferdsproblemer, jf. § 4-24 og § 4-26 inntas i egen lovbestemmelse. Dagens § 5-9 femte ledd om institusjonens iverksettelse av særlige beskyttelsestiltak når barn står i fare for utnyttelse til menneskehandel ble foreslått videreført i loven.

Departementet foreslo å lovfeste sentrale krav til saksbehandling og klage som i dag følger av forskriften § 26 og § 27. Departementet foreslo ikke å følge opp utvalgets forslag om å lovfeste én måneds saksbehandling av tvangssaker.

16.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred støtte i høringen til at sentrale regler om barns rettigheter og bruk av tvang overfor barn i barnevernsinstitusjon flyttes fra forskrift til lov. Dette er fremhevet blant annet av Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barneombudet, Helsedirektoratet, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Rogaland, Sivilombudsmannen,Oslo politidistrikt, Asker kommune, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Fellesorganisasjonen (FO), VID vitenskapelige høgskole, NOBO og Norsk Barnevernsamband. Det er samtidig kommet mange innspill til departementets forslag til regulering.

Høringsinstanser som Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Sivilombudsmannen, Statens helsetilsyn og Barneombudet etterlyser en nærmere vurdering av tvangsbruk i barnevernsinstitusjoner opp mot Norges menneskerettslige forpliktelser og den internasjonale rettsutviklingen. Sivilombudsmannen anbefaler:

«at departementet foretar en ny vurdering av dagens regelverk om rettigheter og bruk av tvang i barnevernsinstitusjoner. Vurderingen bør ta utgangspunkt i Norges menneskerettslige forpliktelser, og se hen til rettsutviklingen siden 2011.»

Videre etterlyser Sivilombudsmannen «en nærmere vurdering av hvordan det eksisterende regelverket etterleves i praksis, inkludert om departementet ser behov for presiseringer eller innstramminger».

NIM viser til at tvangsbestemmelsene kan aktualisere retten til privatliv, retten til frihet og sikkerhet og etter omstendighetene forbud mot tortur og umenneskelig behandling. De viser til at det stilles strenge krav til lovhjemmel, forholdsmessighet og nødvendighet. På bakgrunn av praksis fra EMD viser NIM til at:

«det bør fastsettes ganske detaljerte regler for tvangsutøvelse i barneverninstitusjoner. I den grad tvangen skal bero på skjønn, må ytterrammen for skjønnet og kriteriene for skjønnsutøvelsen være klart fastlagt. Dette behøver ikke fremgå av loven selv, men kan for eksempel fremgå av lovforarbeidene. Hensynet til operasjonalisering og gjennomføring kan nok i dette tilfellet likevel tilsi at de sentrale momentene for utøvelsen av skjønnet fremgår av lovteksten.»

NIM ber også departementet vurdere adgangen til ransaking av rom opp mot den generelle retten til privatliv og husransakelsesforbudet i Grunnloven § 102.

Statsforvalteren i Oslo og Viken foreslår at loven eller forskriften inneholder en definisjon av hva som menes med tvang og mener dette vil bidra til at loven fremstår som et bedre verktøy. Det vises til tvangsbegrepet i helse- og omsorgstjenesteloven § 9-2 andre ledd.

JD påpeker at forskriftshjemlene er vidt formulert ved at de gir nye hjemler for tvangsbruk i forskrift. JD uttaler at de antar forskriftene skal begrenses til å gi regler om gjennomføring av tvang.

Helsetilsynet mener at forslaget i høringsnotatet inneholder flere materielle endringer og at departementet bør foreta en ny gjennomgang av bestemmelsene. Bufetat region nord viser til at det er uheldig hvis endringer som er ment å være språklige kan oppfattes som materielle endringer.

Enkelte instanser som Bufetat region nord mener for mange bestemmelser foreslås flyttet fra forskrift til lov og at dette går ut over tilgjengeligheten. Statsforvalteren i Rogaland mener på sin side barns rettigheter og vilkårene for tvang uttømmende bør reguleres i lov for å gjøre regelverket mer tilgjengelig.

Flere instanser som Bufdir, Statsforvalteren i Rogaland,Barneombudet, Bufetat region øst og Oslo kommune etterlyser et klarere skille og rammer for hva slags begrensninger institusjonen kan foreta ut fra omsorgsansvaret og av hensyn til trygghet og trivsel for andre. Bufetat region øst mener bestemmelsen er noe uklar når det gjelder ansvarsgrunnlagene og Barneombudet stiller spørsmål ved om bestemmelsen gir de ansatte en for vid og skjønnsmessig adgang til å innskrenke barns rettigheter og ber departementet vurderer om terskelen for inngrep er satt for lavt og om loven bør inneholde en nærmere presisering av de inngrep som kan foretas. Oslo kommune mener retten til bevegelsesfrihet, besøk, post, elektronisk kommunikasjon bare kan begrenses hvis barnet utsetter seg selv eller andre for fare.

Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB) reagerer på at hjem ikke er nevnt i kapittelet og viser til at dette er inntatt i fosterhjemskapittelet. LfB opplever at barn i institusjon ikke har samme rett på forsvarlig og sensitiv omsorg og ber om at dette rettes opp umiddelbart.

NIM støtter at den positive rettighetsdimensjonen fremheves i bestemmelsene om institusjonens ansvar og barns rettigheter og viser til at det kan ha pedagogisk og veiledende funksjon. Flere instanser som Sivilombudsmannen, Helsetilsynet, Barneombudet, Norsk sykepleierforbund og Statsforvalteren i Rogaland mener likevel at flere sentrale bestemmelser om barns rettigheter som fremgår av forskriften bør inntas i loven.

Mange instanser, herunder blant annet Bufdir, Barneombudet og NIM er positive til at en egen bestemmelse om forebygging av tvang er flyttet fra lov til forskrift. Også Helsetilsynet støtter forslaget om en overordnet paragraf om forebygging, men mener forslaget ikke er tilstrekkelig klart. LfB er positive til at en bestemmelse om forebygging av tvang er inntatt tidlig i kapittelet.

Flere instanser som Barneombudet, Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Rogaland er positive til at grunnleggende vilkår for å benytte tvang fremkommer tydelig av loven, men fremhever at det bør lovfestes at tvang kun kan benyttes når det er «strengt» nødvendig slik at kravet til forholdsmessighet kommer tydelig frem i loven.

Flere instanser, blant annet Bufdir, Helsetilsynet, Sivilombudsmannen, Bufetat region øst, Tromsø kommune og Statsforvalteren i Rogaland viser til at forbudet mot isolasjon som følger av forskriften § 13 mangler i departementets lovforslag og at dette må inntas i loven. Sivilombudsmannen uttaler at:

«I lys av at flere institusjoner praktiserer tiltak som grenser mot isolasjon og som i flere tilfeller i realiteten utgjør isolasjon, har ombudsmannen erfart det som viktig det foreligger et tydelig forbud mot isolasjon, i hvert fall utenfor akutte faresituasjoner».

Videre etterlyser flere instanser, herunder Bufdir, Sivilombudsmannen, Bufetat region øst, Tromsø kommune og Stine Sofies Stiftelse at loven må tydeliggjøre at forbudet mot bruk av tvang og makt i straffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed også må omfatte psykisk tvang og makt. Høringsinstansene viser til forbudet i barneloven § 30.

Til bestemmelsen om tvang i akutte faresituasjoner, er instanser som NIM, Sivilombudsmannen og Barneombudet kritiske til bestemmelsen, herunder at det henvises til straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge og det anbefales at vilkårene for tvang og hvilke former for tvang som kan brukes eksplisitt reguleres i bestemmelsen. Flere instanser anbefaler også at minstekravene for gjennomføring av isolasjon som angis i forskriften § 14 tredje ledd inntas i loven. Helsetilsynet mener det også må fremgå av bestemmelsen at tvang kun kan benyttes i akutte situasjoner når det er «tvingende nødvendig».

Når det gjelder bestemmelsen om kroppsvisitasjon viser Bufdir til at dette er inngripende tiltak og at det bør fremgå av loven hva kroppsvisitasjon kan omfatte, jf. rettighetsforskriften § 15 annet ledd. Bufdir og Bufetat region øst støtter utvidelse av kontroll av post til også å omfatte tyvegods, skadelige medikamenter og brukerutstyr.

Enkelte instanser har innspill til bestemmelsen om rusmiddeltesting. Bufetat region øst savner lovregulering av at Bufetat skal samtykke ved rusmiddeltesting av barn under 15 år i omsorgssentre, jf rettighetsforskriften § 19. Fokus på Barnevern mener foreldre skal ha rett til å samtykke til rusmiddeltesting selv om barnevernet har overtatt omsorgen, eventuelt at dette tillegges fosterforeldre. Høringsinstansene er imidlertid gjennomgående positive til departementets forslag om at rusmiddeltesting også kan skje ved biologisk materiale som hår- og spyttprøver.

Sivilombudsmannen anbefaler departementet å se nærmere på hvordan lovgivningen kan klargjøre de rettslige skrankene for inngrep i bevegelsesfriheten for barn i atferdsinstitusjoner, inkludert grensen mot forbudt isolasjon:

«Et alternativ vil være å innta formuleringer i lovbestemmelsen som tydeliggjør at begrensninger i bevegelsesfriheten ikke kan praktiseres på en måte som gjør at barn isoleres fra andre som bor på institusjonen. Departementet bør også se på om det er behov for en klargjøring av hva som skal anses som «innenfor» og hva som anses som «utenfor» institusjonsområdet.»

Bufetat region øst mener det bør komme tydelig frem i bestemmelsen at institusjonen har adgang til å begrense barnets adgang til å «forlate» institusjonsområdet. Bufdir mener ordlyden bør endres til «nekte barnet adgang til å forlate institusjonens område og bevege seg fritt innenfor institusjonsområdet». Oslo kommune mener vilkårene er svært skjønnsmessige og medfører en risiko for at tvang brukes i for stor grad.

Forandringsfabrikken mener tvang må brukes annerledes i ny lov. Forandringsfabrikken mener tvang må deles opp og konkretiseres og at det må tydeliggjøres at barnevernet alltid som utgangspunkt skal «stoppe barn trygt i vonde, vanskelige og farlige situasjoner. Hva oppleves trygt? Voksne er ærlige, samarbeider tett med barnet om hvordan det barnet forteller kan deles videre og hvordan beslutninger skal tas». Også Oslo kommune fremhever at barn må stanses trygt, og fremhever betydningen av systematisk forebygging av situasjoner som utløser bruk av tvang og viser til at «barn må få anledning til å beskrive hvordan de vil bli møtt og stoppet i situasjoner som oppleves trygge eller som kan være til skade for seg selv eller andre, før situasjonene oppstår

Barneombudet mener det eksplisitt bør fremgå at institusjonen ved alle inngrep må samarbeide med barnet og at det dokumenteres at inngrepet er til barnets beste, og at det synliggjøres hvordan de ansatte vekter ulike hensyn mot hverandre.

Flere instanser, herunder Barneombudet, Oslo kommune og LfB fremhever viktigheten av at barn må få god oppfølging i etterkant av en tvangshendelse og at barnets opplevelse fremkommer av tvangsprotokollen. Barneombudet mener det bør være en bestemmelse i loven om oppfølging i etterkant av en tvangshendelse. LfB viser til at selv om tvang i noen tilfeller er helt nødvendig, opplever mange barn å få for dårlig oppfølging. LfB «ber departementet ta med at barn og unge skal få grundig oppfølging etter bruk av tvang, hvor ungdommen selv skal få skrive sin egen forklaring i tvangsprotokollen».

Flere instanser som Statsforvalteren i Oslo og Viken og Helsetilsynet etterlyser at reglene for tilbakeføring etter rømming, jf. forskriften § 20, inntas i loven.

Helsetilsynet er særlig bekymret for tvangsbruk i akutte faresituasjoner og etterlyser klarere ansvarsforhold mellom barnevernet og helsehjelp. Oslo politidistrikt etterlyser at det etableres institusjoner med bedre sikkerhet enn i dag som er egnet til å kontrollere barnets bevegelser innenfor institusjonsområdet.

16.1.4 Departementets vurdering og forslag

16.1.4.1 Innledning

Departementet viderefører forslaget om å innta i ny barnevernslov sentrale bestemmelser fra forskrift av 15. november 2011 nr. 1103 om rettigheter og bruk av tvang på institusjon (rettighetsforskriften). Departementet foreslår også å videreføre de to materielle endringene som ble foreslått i høringsnotatet om rusmiddeltesting av biologisk materiale og kontroll av brev og pakker ved begrunnet mistanke om tyvegods eller skadelige medikamenter. Forslagene har fått støtte i høringen.

Det har imidlertid kommet mange innspill i høringen, både om behov for presiseringer av gjeldende rett og ønske om utredninger og materielle endringer som går utover det som ble foreslått i høringsnotatet. Departementet understreker at verken Barnevernslovutvalget eller departementet har foretatt en fullstendig gjennomgang av reglene for rettigheter og bruk av tvang på institusjon i arbeidet med ny barnevernslov. Mange av innspillene fra høringen må derfor følges opp i et eget utredningsarbeid. Departementet mener det er hensiktsmessig at en fullstendig gjennomgang av reglene for rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep på barnevernsinstitusjon avventer Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven – Forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten.3 Kunnskapsdepartementet arbeider med endringer i regelverket for tvangsbruk i skolen som det også er naturlig å se hen til i et slikt arbeid. Reglene om tvang og andre inngrep overfor barn på barnevernsinstitusjon må også ses i sammenheng med utredninger fra utvalget som blant annet skal vurdere ulike sektorers ansvar, regelverk og tilbud i saker hvor barn har alvorlige og sammensatte utfordringer, og hvordan barnevernets institusjonstilbud for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov bør innrettes. Departement viser også til at Bufdir har fått i oppdrag å komme med anbefalinger til endringer i regelverket og rammer som kan bidra til at barnevernsinstitusjoner innenfor sitt mandat skal kunne gi et forsvarlig tilbud til alle barn som bor på institusjon uavhengig av hjemmelsgrunnlag.4

På bakgrunn av innspill i høringen har departementet likevel foretatt en ny gjennomgang av lovforslaget. Departementet foreslår i hovedsak å videreføre det materielle innholdet i gjeldende forskrift, men har foretatt enkelte strukturelle endringer og presiseringer i lovforslaget for å tydeliggjøre regelverket og de menneskerettslige kravene til inngrep. Et tydeligere regelverk kan bidra til økt bevisstgjøring og riktig praktisering, som vil stryke barnas rettssikkerhet ved opphold i institusjon.

På bakgrunn av høringen foreslår departementet å lovfeste at institusjonen skal gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tiltaket er avsluttet. Videre foreslår departementet å innta i loven forbudet mot både fysisk og psykisk tvang og makt. Dette viderefører også forbudet mot isolasjon. Bestemmelsene fra forskriften som ikke foreslås inntatt i loven kan videreføres i forskrift, eller de følger av generelle bestemmelser i forslag til ny barnevernslov, herunder om barnets beste i § 1-3 og barns medvirkning i § 1-4.

Departementet understreker at institusjonen er barnets hjem i den perioden barnet oppholder seg på institusjonen. Barna skal så langt det er mulig ha et liv tilsvarende barn som ikke bor på institusjon. Departementet er enig med Landsforeningen for barnevernsbarn i at barn i barnevernsinstitusjoner har krav på den samme sensitivitet og omsorg som barn i fosterhjem. Kravet til forsvarlig omsorg og barns øvrige rettigheter på institusjon foreslås tydeliggjort i ny lov.

16.1.4.2 Institusjonens ansvar

Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre i loven at enhver barnevernsinstitusjon skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling, se lovutkastet § 10-1. Forslaget fikk støtte i høringen.

At institusjonen skal gi forsvarlig omsorg innebærer blant annet å gi barn vern og beskyttelse slik at barn ikke utsetter seg selv eller andre for fare. Stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen er en viktig del av det å gi forsvarlig omsorg. Tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling tilpasset det enkelte barns behov er sentralt. Det samme er oppfølging av skole- og opplæringstilbud, samt oppfølging av barnets fritidsaktiviteter. Barn skal i størst mulig grad kunne nyttiggjøre seg de tilbud som finnes i lokalsamfunnet. Institusjonen har et ansvar for å bidra aktivt til at barna trives på institusjonen, opplever mestring og blir sett og hørt. Det omfatter også å lære barna å forholde seg til et fellesskap, herunder å vise respekt og toleranse for andre. Institusjonen plikter også ut fra omsorgsansvaret å sørge for at barn får tilgang til helsehjelp og sørge for bistand og tilsyn ved sykdom. Institusjonen må ha rutiner som bidrar til å sikre at barns rett til helsehjelp ivaretas. Barnets beste skal ligge til grunn for utøvelsen av omsorgen.

Hva som er å anse som forsvarlig omsorg vil blant annet avhenge av det enkelte barns alder og modenhet, og særlige behov. Også formålet med institusjonsoppholdet vil ha betydning for hva slags støtte og oppfølging barnet kan ha behov for i det daglige. Vedtaket og planer som ligger til grunn for oppfølgingen av barnet vil derfor også ha betydning for innholdet i omsorgsansvaret.

At institusjonen skal gi barnet forsvarlig behandling, gjelder for barn i atferdsinstitusjoner, jf. § 10-9. Dette innebærer blant annet at institusjonen i sin barnevernsfaglige behandling kun skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet. Se nærmere omtale av krav til kvalitet i barnevernsinstitusjon i kapittel 16.2.6, samt omtale av behandlingsbegrepet i kapittel 12.1.4 om atferdstiltak.

Departementet foreslår også å lovfeste at institusjonen skal møte barn hensynsfullt og med respekt for deres personlige integritet og ivareta rettssikkerheten til det enkelte barn. Dette innebærer blant annet at institusjonen skal møte barna med sensitivitet og omtanke. Barna skal involveres i avgjørelser som tas, lyttes til og behandles på en verdig måte. Dette gjelder både i den daglige omsorgen og når det foretas begrensninger eller inngrep i barnets rettigheter.

Institusjonen har også et generelt ansvar for å ivareta rettssikkerheten til barn når de oppholder seg på institusjonen, herunder at barnets øvrige rettigheter på institusjonen blir ivaretatt for eksempel retten til medvirkning og klagemuligheter. Dette innebærer at institusjonen må arbeide systematisk både på system- og individnivå for at barns integritet og øvrige rettigheter blir ivaretatt under institusjonsoppholdet.

Departementet foreslår en hjemmel til å gi forskrift om det nærmere innholdet i institusjonens ansvar overfor det enkelte barn.

16.1.4.3 Barns rettigheter

Departementet foreslår å videreføre forslaget i høringsnotatet om å innta en felles bestemmelse om barns rettigheter som viderefører rettighetsforskriften §§ 7, 9, 10, 11, se lovutkastet § 10-2. Bestemmelsen omhandler sentrale sider av barnets rett til privatliv og integritet, som blant annet er vernet i Grunnloven § 102, 104 tredje ledd og EMK art. 8. På bakgrunn av høringen foreslår departementet enkelte presiseringer i lovteksten.

Institusjonen er barnets hjem i den perioden barnet bor i institusjonen. Barna skal så langt det er mulig ha et liv tilsvarende barn som ikke bor på institusjon. Barn skal få forsvarlig omsorg og eventuelt behandling, som nærmere omtalt i kapittel 16.1.4.2.

Departementet foreslår å innta i første ledd at barn som oppholder seg på institusjon skal kunne bestemme i personlige spørsmål. Dette omfatter blant annet at barn skal få delta i utformingen av institusjonens daglige liv, få ivaretatt sine personlige interesser og deltatt i ønskede fritidsaktiviteter. Barn skal som en klar hovedregel ha sitt eget rom som barnet kan sette sitt preg på og for å ha privatliv.5 Barn har tanke-, samvittighets- og religionsfrihet og barnet skal ikke utsettes for utilbørlig påvirkning eller påtrykk av livssynsmessig, politisk eller ideologisk art. Barn skal få utøve sin religion, livssyn og kultur og institusjonen må tilrettelegge for barnets behov og foreta tilpasninger i institusjonstilbudet der det er nødvendig, for eksempel i mattilbudet. Å ta hensyn til barnets religiøse og kulturelle bakgrunn er en del av det å gi forsvarlige tjenester og tiltak, jf. forslag til § 1-7. Det er også fremhevet særskilt i forslag til § 1-8 at barnevernet skal ta hensyn til barnets bakgrunn i alle faser av en sak, samt at samiske barns særskilte rettigheter skal ivaretas, se kapittel 7.4.

Departementet foreslår også å innta i første ledd at barn på institusjon skal kunne bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonens område. Utgangspunktet er at institusjonen ikke kan begrense barnets bevegelsesfrihet, og at barn i størst mulig grad skal kunne være sammen med andre og benytte seg av de tilbudene som finnes i lokalmiljøet, for eksempel fritidsklubber og trenings- og kurstilbud.

Elektroniske kommunikasjonsmidler er en stor del av hverdagen for de fleste barn. Barn har som et utgangspunkt rett til fritt å kommunisere med andre, herunder bruke elektroniske kommunikasjonsmidler som mobiltelefoner og datamaskiner under institusjonsoppholdet, på lik linje med andre barn. Departementet foreslår derfor å innta i bestemmelsens første ledd at barn på institusjon fritt skal kunne kommunisere med andre, herunder benytte elektroniske kommunikasjonsmidler. Det er ikke tillatt å føre kontroll med barnets korrespondanse, det er et inngrep som krever særskilt hjemmel. Departementet foreslår å presisere dette i bestemmelsens tredje ledd, se nærmere omtale nedenfor.

Videre har barn som et utgangspunkt rett til fritt å kunne motta besøk under institusjonsoppholdet. Dette utgangspunktet foreslås også lovfestet i bestemmelsens første ledd. Institusjonen skal legge forholdene til rette for at det kan gjennomføres gode samvær og besøk for barnet. Institusjonen skal arbeide for å fremme kontakten mellom barn og familien, så lenge samvær og kontakt ikke er avskåret av barneverns- og helsenemnda. Institusjonen kan ikke begrense barnets kontakt med advokat, tilsynsmyndighet, helsepersonell, konsulær representant mv. Dette omtales nærmere nedenfor.

Institusjonen kan etter forslag til annet ledd foreta visse begrensninger i barnets rettigheter ut fra institusjonens omsorgsansvar for den enkelte og ansvar for trygghet og trivsel for alle på institusjonen, se nedenfor.

Bestemmelsen gjelder for alle barn i institusjon, uavhengig av vedtaket som ligger til grunn for oppholdet. For barn i atferdsinstitusjoner er det en egen hjemmel for mer vidtgående innskrenkninger i barnets rettigheter ut fra formålet med oppholdet, se forslag til § 10-9 og kapittel 16.1.4.11 i proposisjonen.

16.1.4.4 Begrensninger i barns rettigheter ut fra omsorgsansvaret og for å ivareta trygghet og trivsel

Begrensninger ut fra omsorgsansvaret

Barn har ikke en uforbeholden rett til å ta avgjørelser i personlige spørsmål. Det følger av barneloven at foreldre har rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet i personlige spørsmål, men barnet skal gradvis få mer selvbestemmelse, jf. §§ 30, 31 og 33. Foreldres adgang til å ta avgjørelser for barn i personlige spørsmål er ikke nærmere konkretisert i barneloven. Når barn oppholder seg i en barnevernsinstitusjon er det institusjonen som har både rett og plikt til å ivareta omsorgen for barnet i det daglige. Barn skal imidlertid bli hørt og deres mening skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet, jf. blant annet lovutkastet § 1-4. Som for foreldre, vil det kunne foreligge et ulovlig inngrep i barnets integritet, etter blant annet Grunnloven § 104 tredje ledd og EMK artikkel 8, dersom en institusjon går ut over det som er forsvarlig grensesetting ut fra barnets alder og modenhet. Barn på institusjon er i en mer sårbar situasjon fordi de ivaretas av andre enn sine primære omsorgspersoner. Dette taler for at grensene for institusjonens adgang til å begrense barns rettigheter ut fra omsorgsansvaret, bør være tydeligere enn for foreldre ellers. Departementet foreslår derfor å presisere i lovutkastet § 10-2 annet ledd at institusjonen kan begrense barnets bevegelsesfrihet, rett til besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler når det er nødvendig ut fra institusjonens ansvar for å gi barnet forsvarlig omsorg.

Forslaget skal tydeliggjøre at institusjonens grensesetting må være nødvendig, herunder forholdsmessige for å ivareta barnets behov. Dette er en presisering av gjeldende rett. Begrensningene må stå i rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Desto mer inngripende begrensningen er for barnet, desto større krav stilles til at begrensningen er nødvendig og forholdsmessig. Hvilke begrensninger som anses nødvendige, herunder hvor lenge eller hvor omfattende begrensningene kan være, vil bero på en konkret vurdering. Både de positive og negative konsekvensene for barnet skal veies mot hverandre, og begrensningene skal ivareta hensynet til barnets beste. Institusjonen skal alltid høre barnet, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, se nedenfor om barns medvirkning.

Et institusjonsopphold skal gi barn stabilitet, omsorg og utviklingsstøtte, og legge til rette for at barn skal få større frihet og økt medbestemmelse i takt med barnets alder og modenhet. Institusjonen kan bare fastsette begrensninger som er allment akseptert i oppdragelsen av barn i lys av barnets alder og modenhet. Departementet foreslår derfor også å tydeliggjøre i lovbestemmelsen at begrensninger som fastsettes for å gi forsvarlig omsorg må vurderes ut fra det enkelte barns alder og modenhet.

Formålet med barnets opphold i en institusjon, både vedtak som ligger til grunn for institusjonsoppholdet og hva som følger av barnets planer, kan få betydning for innholdet i omsorgsansvaret overfor den enkelte. Kunnskap om barnets særlige behov, utfordringer og sårbarhet er viktig for å gi barnet forsvarlig omsorg. Institusjonen kan ikke etter denne bestemmelsen fastsette mer vidtgående innskrenkninger som ledd i behandlingen av barn i atferdsinstitusjoner. Slike innskrenkninger må fastsettes etter forslag til § 10-9.

Begrensninger for å ivareta trygghet og trivsel

Institusjonen kan også begrense barnets rettigheter etter lovutkastet § 10-2 når det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Institusjonen har ansvar for en forsvarlig drift av institusjonen og har dermed ansvar for at institusjonen fungerer som et sosialt fellesskap og som et sted der alle kan trives og er trygge, både barn, ansatte og besøkende. Bestemmelsen åpner for at det kan fastsettes generelle husordensregler og at det kan fastsettes individuelle begrensninger i et barns rettigheter etter første ledd for å ivareta trygghet og trivsel på institusjonen. Begrensningene må være nødvendige, herunder stå i rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Det må foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering, som omtalt ovenfor, der fordelene og ulempene for de berørte må vurderes opp mot hverandre. Det skal tilstrebes en løsning som på best måte ivaretar alle de berørte. Det vil ofte være et sammenfall mellom ansvaret for trygghet og trivsel på institusjonen og omsorgsansvaret for den enkelte.

Barns medvirkning når det fastsettes begrensninger i barns rettigheter

Barns medvirkning skal ivaretas når det vurderes begrensninger ut fra omsorgsansvaret eller for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen, jf. lovutkastet § 1-4. Barnets medvirkning er avgjørende for å finne frem til løsninger som kan bidra til bedre ivaretakelse av barn på institusjon. Institusjonen skal høre barn før beslutninger tas. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Når flere barn er involvert må hensynet til barna vurderes opp mot hverandre for å finne en løsning som på best måte ivaretar alle de berørte.

Det er viktig at institusjonen gir god og forståelig informasjon til det enkelte barn og at barnet involveres i institusjonens vurderinger. Barnet skal få anledning til å uttrykke sine meninger. Når barnet ikke er enig i institusjonens vurderinger, er det særlig viktig at institusjonen tar seg god tid til å forklare hvorfor institusjonen mener de aktuelle begrensningene er nødvendig, lytter til barnets innspill og vurderer dem reelt i samråd med barnet. God informasjon, opplevelse av å bli respektert og lyttet til er viktige for å kunne akseptere også beslutninger man i utgangspunktet er imot. Dette er også viktig for det videre tillitsforholdet mellom barnet og de ansatte.

Nærmere om begrensninger i barns personlige forhold

Institusjonen skal legge til rette for at barn skal kunne bestemme i personlige spørsmål, herunder ivareta sine personlige interesser og delta i ønskede fritidsaktiviteter. I visse tilfeller kan praktiske forhold ved institusjonen begrense barnets aktiviteter, for eksempel hvis det er lang reisevei, begrenset offentlig kommunikasjon og institusjonen ikke har mulighet til å følge barnet. Institusjonen skal imidlertid strekke seg langt for at barnet skal få delta i ønskede fritidsaktiviteter for å ivareta barnets trivsel, og at barnet skal ha en hverdag som er mest mulig lik tilværelsen for barn som ikke bor på institusjon.

Barn har rett til å uttrykke sine holdninger og meninger, for eksempel i form av plakater, klær ol. Har materialet et ulovlig innhold, har institusjonen adgang til å be barnet fjerne det, og om nødvendig fjerne materialet. Institusjonen kan imidlertid ikke ta av et barn en t-skjorte med støtende symboler eller tekst. Departementet mener det må foreligge vektige faglige grunner for at institusjonen skal kunne fjerne material som har et innhold som er støtende overfor andre på institusjonen. Hensynet til barnets ytringsfrihet veier tungt og må balanseres mot behovet for å beskytte og ivareta barnet og behovet for at alle skal ha det trygt og trives på institusjonen. Det skal mer til for å begrense barnets adgang til å uttrykke seg på eget rom enn i fellesarealet. Ytringer på digitale medier omtales nedenfor.

Nærmere om begrensninger i bevegelsesfriheten i og utenfor institusjonen

En viktig del av omsorgsansvaret er å sette gode rammer og struktur i hverdagen som fremmer barnets utvikling og selvstendighet. Institusjonen kan i likhet med foreldre fastsette innetider eller begrense hvilke steder barnet kan, eller ikke kan, oppholde seg fordi det kan være utrygt for barnet. Begrensningene må være i samsvar med barnets alder og modenhet og formålet med oppholdet. Begrensninger som for eksempel rimelige innetider eller bestemte steder eller miljøer barnet ikke får oppholde seg særlig på kvelds- og nattestid for å beskytte barnet, vil kunne anses nødvendige å opprettholde for en lengre periode eller for hele institusjonsoppholdet. Det forutsetter jevnlig vurdering av om behovet for begrensningene er nødvendig og rimelig sett hen til barnets alder og modenhet.

Beskyttelseshensynet er tungtveiende. I situasjoner der barnet har et ekstra behov for beskyttelse kan det være nødvendig ut fra omsorgsansvaret å begrense barnets bevegelsesfrihet med mer omfattende virkemidler, for eksempel ved at barnet for en kort avgrenset periode ikke får forlate institusjonen eller må ha følge av en institusjonsansatt utenfor institusjonen. Slike beslutninger må knytte seg til konkrete hendelser som forutsetter behov for beskyttelse, og være tilpasset barnets alder og modenhet. Dersom en situasjon som utløste behov for begrensninger i bevegelsesfriheten oppstår igjen, må institusjonen foreta en ny vurdering av om det er nødvendig å begrense barnets rettigheter for å beskytte barnet.

Begrensninger innenfor institusjonens område kan innebære å hindre at et barn er alene på rom med et eller flere barn dersom det er nødvendig for å beskytte barnet for eksempel mot trakassering eller seksuell utnyttelse eller ved konkret fare for smitteeffekt av rusbruk eller planlegging av kriminalitet og liknende. Dersom det er stor aldersspredning blant barna, kan det av hensyn til tryggheten til de yngste barna være aktuelt å nekte dem å være alene sammen på rommet med de eldste barna for eksempel på kveldstid.

Et barn som for eksempel har brukt vold eller trusler i fellesrom kan nektes å oppholde seg der dersom dette er nødvendig for å skape trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Beslutningen må knytte seg direkte til den uønskede handlingen. Hvis et barn møter opp ruset på institusjonen kan institusjonen, dersom det er nødvendig, vise eller med mild form for fysisk makt lede vedkommende til sitt eget rom ut fra omsorgsansvaret og ansvaret for trygghet og trivsel for alle, jf. lovutkastet § 10-3. I konkrete tilfeller kan forholdene tilsi at det ikke er tilstrekkelig å vise eller lede barnet til sitt eget rom. Dersom det er nødvendig ut fra omsorgsansvaret for den enkelte eller ansvaret for alles trygghet og trivsel, kan institusjonen benytte hus, leilighet eller lignende innenfor institusjonens område for å skjerme barnet, for eksempel for å stoppe en uheldig utvikling eller destruktiv atferd. Slike enheter må være godkjent som en del av institusjonsavdelingen. Et slikt tiltak må anvendes med forsiktighet og kan ikke ha lengre varighet. Tiltaket må være nødvendig og forholdsmessig i situasjonen etter en konkret vurdering. Tiltaket forutsetter at barnet i praksis ikke blir isolert, se nærmere om forbudet mot isolasjon i kapittel 16.1.4.7.

Institusjonen kan også av samme grunner tilby barn å være med på tur. Dersom slike turer benyttes som et fast faglig terapeutisk tiltak skal det godkjennes og kvalitetssikres. Det må ikke benyttes tiltak som har elementer av straff eller isolasjon. Det er ikke anledning til å bruke fysisk tvang, trussel om tvang, eller andre konsekvenser som kan ha karakter av straff for å få barnet til å bli med på tur, heller ikke milde former for fysisk makt ut fra omsorgsansvaret, jf. lovutkastet § 10-3. Hvis barnet vegrer seg, kan bare oppmuntring og motivasjon benyttes. Barn kan ikke presses til å delta på slike turer og må på forhånd gis en god forklaring på hva turen innebærer og hva som er formålet med turen. Slike turer kan kun ha begrenset varighet. Turer kan også benyttes for å gi barnet ferie- og fritidsopplevelser, også slike turer må baseres på frivillighet.

Nærmere om begrensninger i besøk

Når det gjelder besøk er utgangspunktet at institusjonen skal tilrettelegge for at det kan gjennomføres gode samvær og besøk for det enkelte barn. Institusjonen kan ikke begrense samvær som følger av vedtak etter barnevernsloven, med mindre nødrettsbetraktninger gjør det nødvendig å utsette eller avlyse samvær for å beskytte barnet.

Institusjonen kan imidlertid begrense besøk av andre personer ut fra institusjonens omsorgsansvar. Besøk kan etter en konkret vurdering for eksempel begrenses eller nektes hvis det anses nødvendig fordi den som kommer på besøk er ruset eller det er fare for eller mistanke om overgrep eller annen grenseoverskridende atferd. Institusjonen vil også kunne begrense barnets rett til å ha besøk ved at en ansatt er til stede under besøket, for eksempel hvis det anses nødvendig for å beskytte barnet. Institusjonen vil også etter en konkret vurdering kunne nekte for eksempel overnattingsbesøk av en kjæreste i kraft av omsorgsansvaret der hensynet til barnets alder og modenhet tilsier vern og beskyttelse. Bestemmelsen er ikke til hinder for at institusjonen har generelle husordensregler om gjennomføring av besøk, se nærmere nedenfor.

Departementet foreslår å videreføre i lovutkastet § 10-2 tredje ledd at barn har rett til kontakt med oppnevnt verge, advokat, barnevernstjeneste, tilsynsmyndighet, helsepersonell, prest, annen religiøs leder eller lignende. Det innebærer at kontakt ikke kan begrenses etter annet ledd eller etter andre bestemmelser i kapittel 10 om inngrep overfor barnet. Helsepersonell kan eksempelvis være barnets psykolog eller lege. Betegnelsen religiøs leder eller lignende omfatter personer som ivaretar barnets behov for religiøs eller livssynsmessig veiledning. Formuleringen oppnevnt verge gjelder i hovedsak for saker hvor barnet er plassert på institusjon uten samtykke ved fare for utnyttelse til menneskehandel. Retten til å treffe verge vil dermed ikke gjelde for foreldre med foreldreansvar som etter vergemålsloven § 16 automatisk er verge for sitt barn. Bufdir har trukket frem i høringen at også barnets rett til kontakt i forbindelse med konsulær bistand bør fremgå av bestemmelsen, og departementet foreslår at dette lovfestes.

Nærmere om begrensninger i bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler

Det er ikke adgang til å nekte et barn å ta med seg mobiltelefon, pc/laptop, ipad/nettbrett eller andre elektroniske kommunikasjonsmidler til institusjonen. Utgangspunktet er at barn skal kunne benytte elektroniske kommunikasjonsmidler under institusjonsoppholdet på lik linje med andre barn. Det kan ikke etter denne bestemmelsen settes et generelt forbud mot bruk av kommunikasjonsmidler og barn kan ikke nektes bruk eller fratas elektroniske kommunikasjonsmidler over en lengre periode.

Institusjonen kan fastsette begrensninger i bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler etter en konkret vurdering når det er nødvendig ut fra institusjonens omsorgsansvar for et barn eller av hensyn til trygghet og trivsel for alle. Begrensningene må være tilpasset barnets alder og modenhet. I vurderingen av om en begrensning er nødvendig, må barnets økende selvbestemmelse avveies mot institusjonens omsorgsansvar for den enkelte eller ansvar for trygghet og trivsel for alle. Det er viktig at institusjonen hjelper barn å bli trygge på bruk av internett og sosiale medier. Institusjonen må engasjere seg i barnas digitale liv, og gi veiledning og støtte ved behov. Begrensningene som settes må være forholdsmessige ut fra de interessene som skal ivaretas.

Det vil for eksempel kunne være nødvendig å sette begrensninger i bruk av mobiltelefon når barnet skal gjøre lekser. Dersom et barn for eksempel over lengre tid spiller dataspill eller liknende på natten og ikke møter på skolen kan det også være nødvendig å begrense tilgang til elektroniske kommunikasjonsmidler på natten. Videre kan det være nødvendig å begrense bruk for å hindre at barnet utsetter seg selv for fare eller skade eller for å beskytte andre mot fare eller skade og for å ivareta andres personvern. Dette omfatter også nettrelaterte overgrep/digital vold, samt publisering av bilder eller videoopptak som barnet kan utsette seg selv eller andre for.

Departementet viser til at institusjonen alltid må forsøke å veilede barnet og benytte faglige, miljøterapeutiske metoder for å få barnet til å samarbeide. Oppmuntring og motivasjon kan benyttes. Institusjonen kan inngå avtale med barnet om innlevering av elektroniske kommunikasjonsmidler. Dersom barnet likevel ikke vil samarbeide, kan institusjonen etter en konkret vurdering bestemme at barnet skal levere fra seg for eksempel en mobiltelefon for en avgrenset periode dersom det anses nødvendig. Barnet kan kreve at det elektroniske kommunikasjonsmiddelet skal slås av, hvis institusjonen oppbevarer det for barnet.

Har et barn lagt ut bilder eller filmer av andre på nettet uten deres samtykke, kan institusjonen pålegge vedkommende å sørge for sletting. Institusjonen kan ikke etter barnevernsloven foreta sletting av innhold på barnets elektroniske kommunikasjonsmidler. En viktig del av omsorgsansvaret er å støtte barna og gi veiledning blant annet i nettatferd, herunder hvilke steder som ikke bør besøkes og hvilke kontakter som ikke bør knyttes over nettet. Institusjonen må følge den enkeltes utvikling nøye og vurdere behovet for begrensninger.

Barn skal fritt kunne sende og motta post, og dette omfatter også elektronisk post. Sensur er ikke tillatt. Departementet foreslår å presisere i bestemmelsen at institusjonen ikke kan føre kontroll med barnets korrespondanse, dette omfatter elektronisk korrespondanse, se lovutkastet § 10-2 tredje ledd. Institusjonen kan for eksempel ikke sjekke et barns e-postkorrespondanse, ulike chattetjenester på sosiale medier eller tekstmeldinger, heller ikke hvis kommunikasjonsmiddelet er fratatt barnet. Barnevernsloven åpner kun for at institusjonen kan kontrollere post eller pakker som kommer inn til institusjonen dersom det er nødvendig ved begrunnet mistanke om farlige gjenstander mv., se kapittel 16.1.4.10.

Nærmere om husordensregler

At institusjonen kan begrense barns rettigheter ut fra trygghet og trivsel for alle på institusjonen, innebærer også at institusjonen kan ha husordensregler som gjelder for alle uten at det foretas en konkret vurdering av nødvendigheten og forholdsmessigheten i det enkelte tilfellet. Husordensregler skal bidra til at institusjonen kan fungere best mulig som et sosialt fellesskap, der både barn, ansatte og besøkende kan trives og er trygge. Begrensningene må ta tilstrekkelig høyde for institusjonens målgruppe og at barn kan ha ulik alder, modenhet og behov.

Det kan blant annet fastsettes husordensregler om når det skal være ro i institusjonen på kvelds- og nattestid, telefonbruk på fellesområder, tid for måltider, samt forbud mot alkohol. Institusjonen kan også ha husordensregler om når det er ønskelig at besøk skjer og kan kreve at besøkende følger de alminnelige regler som gjelder ved institusjonen, for eksempel ikke ruser seg eller bringer med rusmidler. Besøkende som ikke tilpasser seg slike krav kan vises bort. Institusjonen kan ikke innføre et generelt forbud mot bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, besøk på institusjonen eller generelle føringer om bevegelsesfrihet i husordensreglene. Husordensregler kan ikke anvendes på en måte som vil være urimelig overfor barnet i det enkelte tilfellet. Det innebærer at det kan gjøres unntak fra husordensregler ut fra en konkret vurdering. Departementet foreslår at det kan gis nærmere regler om husordensregler i forskrift.

Gjennomføring av begrensninger

Institusjonen skal benytte miljøterapeutiske virkemidler for å få barnet til å samarbeide om de begrensninger som fastsettes. Det er ikke anledning til å benytte trussel om tvang eller andre konsekvenser som kan ha karakter av straff eller utilbørlig press for å få barnet til å samarbeide. Fysisk tvang og makt kan i utgangspunktet bare benyttes i akuttsituasjoner, se kapittel 16.1.4.9. Enkelte former for mindre inngripende maktbruk vil kunne benyttes ut fra institusjonens omsorgsansvar og trygghet og trivsel for alle for å gjennomføre enkelte begrensninger dersom det er nødvendig og forholdsmessig i situasjonen, det omtales nærmere i kapittel 16.1.4.5.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel der det kan gis utdypende regler om barns rettigheter og om gjennomføring av begrensningene som omtales i bestemmelsen, se lovutkastet § 10-2 fjerde ledd.

Begrensninger etter denne bestemmelsen er ikke enkeltvedtak. Barnevernsloven stiller imidlertid krav om at barnevernets saksbehandling, tiltak og tjenester skal være forsvarlig, jf. lovutkastet § 1-7. Det innebærer at institusjonen skal dokumentere sentrale faglige vurderinger som ligger til grunn for beslutninger, se også lovutkastet § 12-4 om journalplikt. Barn og foreldre kan etter § 10-14 tredje ledd klage til statsforvalteren på brudd på bestemmelser i lovens kapittel 10 om rettigheter og bruk av tvang. Det omfatter klager på brudd på § 10-2. Se nærmere om saksbehandling og klage i lovutkastet § 10-14 og kapittel 16.1.4.16 i proposisjonen.

16.1.4.5 Milde former for fysisk makt ut fra omsorgsansvaret og trygghet og trivsel

I likhet med flere høringsinstanser, foreslår departementet at institusjonens adgang til å benytte milde former for fysisk makt for å ivareta omsorgen for den enkelte eller trygghet og trivsel for alle på institusjonen, inntas i en egen bestemmelse i ny lov. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende forskrift § 13 annet ledd, med enkelte presiseringer. Etter departementets oppfatning er ikke bestemmelsen om maktbruk ut fra omsorgsansvaret og trygghet og trivsel å anse som inngrep overfor barnet, så frem maktbruken er nødvendig og forholdsmessig i situasjonen. Maktbruken går ikke lenger enn det ansvarlige foreldre kan benytte ut fra omsorgsansvaret etter barneloven. Departementet foreslår derfor at begrepet «tvang» ikke benyttes i bestemmelsen og at bestemmelsen plasseres etter hjemmelen om barns rettigheter og begrensninger i disse, se lovutkastet § 10-3.

Barn på institusjon blir ivaretatt av andre enn sine primære omsorgspersoner, og dette taler for at rammene for institusjonens adgang til å ta i bruk selv milde former for fysisk makt som ledd i å ivareta omsorgen for den enkelte og trygghet og trivsel for alle, bør tydelig lovreguleres. Tydeligere vilkår og rammer for maktbruk skal bidra til å hindre vilkårlig og uforholdsmessig bruk av fysisk makt mot barn.

Departementet foreslår å lovfeste i § 10-3 at hvis det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg, kan institusjonen benytte milde former for fysisk makt som å holde barnet kortvarig fast eller lede barnet. De samme tiltak kan benyttes hvis det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen.

Departementet understreker at forslaget kun hjemler mild maktbruk som er allment akseptert i oppdragelse av barn i lys av barnets alder og modenhet. Maktbruk som institusjonen kan foreta etter bestemmelsen er begrenset til den form for makt som foreldre kan benytte etter barneloven. Det er ikke nærmere definert i barneloven hva slags type makt foreldre kan benytte, men i forarbeidene er det blant annet trukket frem at en del av det å ha omsorg for sine barn innebærer å sette grenser som i noen tilfeller gjør det nødvendig å bruke noe fysisk makt når dette skjer i avvergelses- eller omsorgsøyemed, for eksempel for å hindre at barnet skader seg selv eller andre. Det er vist til at mild holding, i gitte situasjoner kan aksepteres, dersom en situasjon ikke kan løses med lempeligere midler.6 Departementet mener føringene i barneloven bør gjelde tilsvarende for institusjonsansatte.

Departementet understreker at ansatte på barnevernsinstitusjoner i utgangspunktet ikke har adgang til å bruke fysisk makt overfor barn. Institusjonen skal benytte miljøterapeutiske virkemidler for å løse uenigheter og konflikter og skal alltid først forsøke andre tillitsskapende virkemidler som oppmuntring og motivasjon for å få barnet til å samarbeide. Ved å arbeide forebyggende og benytte gode faglige metoder med stor vekt på kommunikasjon, bør institusjonen kunne håndtere de fleste konflikter uten bruk av makt. Det er viktig at barns rett til medvirkning ivaretas når institusjonen vurderer og benytter fysisk makt.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at mild maktbruk etter bestemmelsen kun kan benyttes dersom det er «nødvendig». Ordlyden «åpenbart nødvendig» i rettighetsforskriften er erstattet med «nødvendig», uten at det er ment som en realitetsendring. Departementet mener nødvendighetskravet bør være det samme som i bestemmelsen om generelle vilkår for bruk av tvang og andre inngrep overfor barn, jf. lovutkastet § 10-6. Det innebærer at den fysiske maktbruken kun skal benyttes som siste utvei. Andre mindre inngripende tiltak skal være forsøkt. Maktbruken må stå i rimelig forhold til de interessene som skal vernes. Der maktbruk benyttes for å ivareta omsorgsansvaret må barnets ulike interesser veies mot hverandre. Der maktbruk benyttes for å ivareta trygghet og trivsel for alle, må barnets interesser veies mot andres interesser. Fordeler og ulemper for barnet eller de berørte, erfaringer fra tidligere konflikter og konsekvensen av å unnlate å gripe inn, vil være noen av de sentrale momentene i en slik helhetsvurdering. Der maktbruken benyttes av hensyn til trygghet og trivsel, vil det som regel være et sammenfall mellom hensynet til andres trygghet og trivsel og omsorgsansvaret for den enkelte.

Bestemmelsen oppstiller ytterrammene for hva slags maktbruk institusjonen kan benytte. Bestemmelsen er særlig relevant for å hindre at barnet skader seg selv eller andre, men der situasjonen ikke er så akutt at det foreligger en nødsituasjon, jf. lovutkastet § 10-7. Institusjonen kan helt kortvarig holde i barnets hånd eller arm med mild maktbruk og for eksempel ta rusmidler eller ulovlige eller farlige gjenstander som barnet holder dersom barnet ikke retter seg etter beskjed eller overtalelse om å gi fra seg eller kvitte seg med gjenstanden.

Institusjonen vil også kunne holde barnet kortvarig i armen og for eksempel ta telefonen som er bestemt at skal leveres inn for natten eller forsøke å lede barnet bort fra et rom barnet ikke skal oppholde seg i, jf. lovutkastet § 10-2. Det kan kun skje dersom motivasjon og oppfordring ikke fungerer og det å benytte makt anses nødvendig og forholdsmessig i situasjonen. Institusjonen kan også stille seg i veien for barnet for å markere en grense.

Det fremgår av dagens forskrift § 13 at institusjonen kan bortvise barn fra fellesrom dersom det er nødvendig i situasjonen. Departementet foreslår heller å lovfeste at institusjonen kan lede barnet, for å tydeliggjøre at mild makt kan benyttes. At fysisk leding kan være tillatt, fremgår i dag av retningslinjene til bestemmelsen. Fysisk leding innebærer å ta barnet for eksempel i hånden, på skulderen eller ryggen og forsøke å lede barnet bort fra en situasjon.

Langvarig fastholding eller det å tvinge barnet ned i knestående eller legge barnet ned i bakken, eller fysisk dra et barn motvillig bort fra en situasjon er eksempler på maktbruk det ikke er anledning til å benytte etter denne bestemmelsen. Slik omfattende bruk av tvang eller makt kan kun skje hvis det er strengt nødvendig i en akuttsituasjon, jf. lovutkastet § 10-7.

Institusjonen kan benytte mildere former for fysisk makt etter denne bestemmelsen hvis det er nødvendig og forholdsmessig for å gjennomføre inngrep etter lovens kapittel 10, for eksempel innskrenkninger i bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler etter lovutkastet § 10-9 eller undersøkelser av barnets rom og eiendeler etter lovutkastet § 10-8, se nærmere omtale i de ulike delkapitlene.

Selv milde former for makt kan oppleves krenkende og skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Barnets personlige integritet skal ivaretas også når vedkommende utsettes for mild maktbruk. Barnet skal møtes med hensynsfullhet og respekt, jf. lovutkastet § 10-1.

Barnevernets saksbehandling, tiltak og tjenester skal være forsvarlig, jf. lovutkastet § 1-7. Det innebærer at institusjonen skal dokumentere sentrale faglige vurderinger som ligger til grunn for beslutninger, se også lovutkastet § 12-4 om journalplikt. Departementet foreslår å videreføre i § 10-14 tredje ledd at barn og foreldre kan klage til statsforvalteren på brudd på bestemmelser i lovens kapittel 10 om rettigheter og bruk av tvang på institusjon, og dette omfatter brudd på reglene om mild maktbruk etter § 10-3. Se nærmere om saksbehandling og klage i lovutkastet § 10-14 og kapittel 16.1.4.16 i proposisjonen.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel der det kan gis nærmere regler om gjennomføring av mild former for fysisk makt etter denne bestemmelsen.

16.1.4.6 Systematisk forebygging av tvang og andre inngrep i personlig integritet

Tvang og andre inngrep i barns personlige integritet er alvorlige tiltak som må ha hjemmel i lov og være nødvendig for å oppnå et legitimt formål, jf. blant annet EMK artikkel 8. Det forutsetter at det arbeides systematisk med forebygging både på system- og individnivå for å begrense bruk av tvang og andre inngrep til det nødvendige, og for at inngrep gjennomføres på en så skånsom måte som mulig som ivaretar barnets integritet.

Tilsyn har vist svikt i mange institusjoners bruk av tvang og at forebygging av tvang er et sentralt risikoområde.7 Systematisk forebygging er ikke like tydelig regulert i dagens forskrift. Departementet opprettholder derfor forslaget om å lovfeste at institusjonen skal arbeide systematisk med å forebygge tvang og andre inngrep i barns personlige integritet, se lovutkastet § 10-4. Forslaget omfatter både systematisk arbeid med forebygging på systemnivå og på individnivå. Forslaget har fått støtte i høringen.

Gjennomgang og analyse av bruk av tvang og andre inngrep, både på system- og individnivå, er sentralt for institusjonenes arbeid med å forebygge og håndtere konfliktfylte situasjoner. Det å arbeide systematisk med forebygging innebærer blant annet systematisk evaluering av faktorer av betydning for bruk av tvang og andre inngrep. Departementet viser til at Bufdir blant annet anbefaler at det regelmessig gjennomføres en gjennomgang og analyse av tvangstiltak på systemnivå og at det dokumenteres i institusjonens internkontrollsystem.8

Å arbeide systematisk med forebygging innebærer også å ha systemer og rutiner for at personalet til enhver tid har nødvendig kompetanse om gjennomføring av tiltak etter loven, og kunnskap om hvordan tvang og andre inngrep kan forebygges ved å unngå at situasjoner eskalerer eller ved å tilby alternativer til tvang og andre inngrep. De ansatte må få opplæring og trening for å forebygge bruk av tvang og andre inngrep for å trygge de ansatte og kvalitetssikre de tilfeller der bruk av tvang og andre inngrep er nødvendig. Andre sentrale tiltak på systemnivå er å gjennomføre risikovurderinger av fysisk miljø, bemanning og andre forhold som kan øke risikoen for konfliktfylte situasjoner og bruk av tvang. God oppfølging dersom statsforvalteren har påvist lovbrudd etter tilsyn og klage fra barn og foreldre, er også sentralt i det forebyggende arbeidet.

Bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet er tiltak som kan medføre alvorlig krenkelse, skade og tap av frihet. Det er derfor viktig at barnet får god oppfølging i etterkant av at tvang eller andre inngrep er benyttet. Dette omfatter blant annet at barnet må få en nærmere forklaring på hvorfor det ble benyttet tvang eller andre inngrep, hvordan barnets mening ble vektlagt og eventuelt hvorfor barnets mening ikke ble fulgt.9 Etter departementets oppfatning bør det foretas en systematisk gjennomgang av hendelsen med barnet og personalet. Barnet skal få tilbud om en samtale. Hensikten med en slik gjennomgang er å bidra til økt forståelse for begge parter, bearbeidelse av hendelsen for barnet og økt kunnskap om hvordan liknende hendelser kan forebygges i fremtiden. En slik gjennomgang er viktig for tillitsforholdet og samarbeidet mellom barn og ansatte. Departementet foreslår derfor å lovfeste at institusjonen skal gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tiltaket er avsluttet. Dette er lovfesting av gjeldende praksis.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel der det kan gis nærmere regler om systematisk forebygging av tvang og andre inngrep.

Departementet viser til at grunnleggende vilkår som må være oppfylt for å benytte tvang og andre inngrep, herunder krav til at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig, foreslås regulert i en egen bestemmelse, se lovutkastet § 10-6 og omtale i punkt 16.1.4.8 i proposisjonen.

16.1.4.7 Forbud mot fysisk og psykisk tvang og makt

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste et forbud mot tvang og makt på barnevernsinstitusjon, slik det følger av gjeldende barnevernlov § 5-9 tredje ledd og rettighetsforskriften § 13. På bakgrunn av innspill i høringen foreslår departementet enkelte justeringer i lovforslaget.

Departementet foreslår å presisere i loven et tydelig forbud mot å utsette barn for både fysisk og psykisk tvang og makt på barnevernsinstitusjoner. Fysisk og psykisk tvang og makt kan ikke benyttes for å straffe barn eller som ledd i å gi omsorg eller behandling. Selv om ordlyden «psykisk tvang og makt» er noe annerledes enn formuleringen i barneloven § 30 tredje ledd, er innholdet ment å være det samme.10 Departementet understreker at barn ikke skal utsettes for vold eller på annen måte bli behandlet slik at deres fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade eller fare, for eksempel gjennom plagsom eller annen hensynsløs atferd overfor barnet. I forarbeidene til barneloven er det blant annet fremhevet at alle måter å skade, skremme, ydmyke eller på andre måter krenke barnet uten bruk av fysisk makt, som er egnet til å gi barnet en følelse av for eksempel frykt, avmakt eller skam, ikke skal forekomme. Det omfatter blant annet innelåsing av barnet i et rom, bruk av trusler om straff, ydmykelser eller utskjelling. Disse og øvrige eksempler fra barnelovens forarbeider vil gjelde tilsvarende for barnevernsinstitusjoner.11 At fysisk tvang og makt ikke skal benyttes, omfatter også et forbud mot fysisk refsing, slik det eksplisitt fremgår av dagens lov og forskrift.

Det er i dag et forbud i barnevernloven § 5-9 tredje ledd og rettighetsforskriften § 13 mot å benytte isolasjon for å straffe barn eller som ledd i å gi barnet omsorg eller behandling. Det innebærer blant annet at det er forbudt å holde barnet i et rom alene med låst eller stengt dør for å straffe barnet eller som et behandlings- eller omsorgstiltak. Departementet foreslår, i likhet med flere høringsinstanser, å videreføre et tydelig forbud mot isolasjon i lovutkastet § 10-5. Adgangen til å isolere barnet på nærmere angitte vilkår i akuttsituasjoner, slik det er beskrevet i gjeldende forskrift § 13, foreslås videreført, se kapittel 16.1.4.9 nedenfor.

Departementet understreker at begrensninger eller inngrep som besluttes for å gi barnet forsvarlig omsorg eller behandling ikke kan praktiseres på en måte som utgjør isolasjon. At barnet i en periode oppholder seg i en egen godkjent enhet (for eksempel hus, leilighet eller lignende) innenfor institusjonens område, adskilt fra de andre barna på institusjonsavdelingen, er etter departementets syn ikke i seg selv forbudt isolasjon. Slike tiltak krever en grundig faglig begrunnelse og må være til barnets beste. Det må vurderes konkret om forholdene rundt barnet samlet sett anses som isolasjon, der det blant annet må ses hen til tiltakets varighet, hvilke bevegelsesbegrensninger og begrensninger i kontakt som gjelder for barnet, herunder om barnet kan benytte fellesarealer og omgås andre barn og ansatte på institusjonen som ikke er en del av oppfølgingen av barnet. Institusjonen skal så langt det er forsvarlig legge til rette for at barnet har kontakt med andre, gjennom for eksempel skole, fritidsaktiviteter og besøk. Etter departementet syn vil slike tiltak, under nevnte forutsetninger, ikke anses som ulovlig isolasjon. Departementet understreker i likhet med Sivilombudsmannen at institusjonen heller ikke kan ha inntaksrutiner som innebærer at barnet isoleres fra alle barn og ansatte.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i lovutkastet § 10-5 fremgår at det ikke er tillatt å tvangsmedisinere, isolere, bruke mekaniske tvangsmidler eller annen psykisk eller fysisk tvang eller makt for å straffe barn, eller som ledd i å gi barnet omsorg eller behandling.

Departementet foreslår å benytte begrepet «omsorg» fremfor «oppdragelsesøyemed», uten at det innebærer en realitetsendring. Forslaget er ellers en videreføring av gjeldende forskrift § 13.

Det inntas også i bestemmelsen at enkelte former for fysisk tvang og makt kan benyttes etter lovens § 10-3 og § 10-7. Dette gjelder milde former for fysisk maktbruk ut fra institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg og ivaretakelse av trygghet og trivsel for alle, samt bruk av tvang i akuttsituasjoner, se kapittel 16.1.4.5 og 16.1.4.9 i proposisjonen.

16.1.4.8 Generelle vilkår for tvang og andre inngrep i personlig integritet

Generelle vilkår

Inngrep i barns integritet og privatliv er vernet blant annet i Grunnloven § 102, § 104 tredje ledd og EMK artikkel 5 og 8. Departementet opprettholder forslaget om å innta i loven en overordnet bestemmelse om generelle vilkår for bruk av tvang og andre inngrep i barns personlige integritet på barnevernsinstitusjon. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av rettighetsforskriften § 12. Forslaget fikk støtte i høringen, men det har også kommet innspill som gjør at departementet ser behov for enkelte presiseringer.

Departementet foreslår å lovfeste i den overordnede bestemmelsen at barn ikke skal utsettes for tvang eller andre inngrep i barnets personlige integritet med mindre det etter en helhetsvurdering er nødvendig i situasjonen. Departementet er enig med Helsetilsynet i at det bør inntas i loven at nødvendighetsvurderingen må avgjøres ut fra en helhetsvurdering av alle relevante forhold i det enkelte tilfellet.

Departementet foreslår å utdype i bestemmelsen hva som ligger i kravet til nødvendighet og forholdsmessighet som blant annet følger av EMK artikkel 8 nr. 2. Det foreslås lovfestet at andre mindre inngripende tiltak skal være forsøkt eller vurdert som utilstrekkelige, jf. også lovutkastet § 1-5 annet ledd om minste inngreps prinsipp. Tvang og andre inngrep skal alltid være siste utvei. Institusjonen skal benytte faglige, miljøterapeutiske metoder og skal forsøke å løse konflikter og utfordringer med andre mer tillitsskapende tiltak i samarbeid med barnet.

Videre foreslår departementet å presisere i bestemmelsen at tiltaket må være egnet til å oppnå lovens angitte formål og stå i rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Staten kan kun benytte akseptable virkemidler for å nå formålet, og tiltaket må være nødvendig og forholdsmessig i den konkrete situasjonen.

At tiltaket må være forholdsmessig innebærer at det må foreligge en rimelig balanse mellom hensynet til barnet som rammes og formålet som begrunner inngrepet. Interesseavveiningen kan innebære å veie barnets ulike rettigheter og interesser mot hverandre. Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen for barnet. Interesseavveiingen kan også innebære å veie barnets rettigheter og interesser opp mot felleskapets eller andres rettigheter og interesser.

Jo mer inngripende tiltak, desto strengere krav stilles til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet. Hvor inngripende et tiltak er, beror blant annet på tiltakets art, herunder tiltakets styrke, omfang og varighet, og hvordan tiltaket rammer i det konkrete tilfellet. Dette må vurderes konkret ut fra omstendighetene i det enkelte tilfellet og vil til en viss grad bero på skjønn. Barnets synspunkter er et sentralt moment i vurderingen og avgjørelsen må ivareta hensyn til barnets beste. Når en avgjørelse berører flere barn må hensynet til barna vurderes og balanseres mot hverandre for å finne den beste løsningen. Det videreføres også i bestemmelsen at tiltak ikke kan opprettholdes lenger enn det som er nødvendig for formålet.

Under henvisning til menneskerettighetene, tar mange høringsinstanser til orde for å lovregulere at tvang kun kan benyttes når det er «strengt» nødvendig. Der et tvangstiltak etter sin art generelt er særlig inngripende, stiller EMD særlige strenge krav til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet. Departementet foreslår å beholde «nødvendig» som grunnvilkår i den generelle bestemmelsen om bruk av tvang og andre inngrep. Dette samsvarer med det generelle kravene til lovlige inngrep, jf. for eksempel EMK artikkel 8. Departementet understreker samtidig at det stilles særlig strenge krav til inngrepets nødvendighet og forholdsmessighet avhengig av inngrepets karakter og alvorlighetsgrad, som omtalt ovenfor. Departementet foreslår å videreføre et skjerpet nødvendighetskrav ved bruk av fysisk tvang i akuttsituasjoner, i lys av dommer fra EMD, se nærmere omtale i kapittel 16.1.4.9. Departementet mener også at omfattende og langvarige innskrenkninger i bevegelsesfrihet, besøk eller bruk av kommunikasjonsmidler for barn i atferdsinstitusjon, jf. § 10-9, og kroppsvisitasjon med avkledning og visitasjon av munnhule, jf. § 10-8 etter sin art er særlig inngripende tiltak. Vurderingen av tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet må komme tydelig frem av begrunnelsen for vedtaket.

Forslag til overordnet bestemmelse i lovutkastet § 10-6 vil gjelde direkte for samtlige bestemmelser om bruk av tvang og andre inngrep i barns personlige integritet i kapittel 10. Bestemmelsen angir generelle rettslige prinsipper om nødvendighet og forholdsmessighet som også er førende for vurderingen av hvilke begrensninger i barns rettigheter og begrenset maktbruk som kan fastsettes ut fra institusjonens omsorgsansvar og ansvar for trygghet og trivsel for alle, jf. forslag til § 10-2 og § 10-3. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 16.1.4.4 og 16.1.4.5.

På bakgrunn av Norges menneskerettslige forpliktelser foreslår departementet å tydeliggjøre i de enkelte inngrepshjemlene hvilke legitime formål som begrunner de ulike inngrepene i barns integritet. I tillegg fremgår det av de enkelte inngrepshjemlene ytterligere vilkår for og krav til gjennomføring av inngrep, se nærmere omtale i de ulike delkapitlene i proposisjonen.

Barns medvirkning og krav til gjennomføring av tvang og andre inngrep

Avgjørelser om tvang og andre inngrep er inngripende for barnet og det er viktig at barnets rett til medvirkning ivaretas før det tas en avgjørelse, jf. lovutkastet § 1-4. Institusjonen må ta seg god tid til å informere barnet om deres vurderinger og gi barnet anledning til å uttrykke sine synspunkter. Når barnet ikke er enig i institusjonens vurderinger, er det særlig viktig at institusjonen forklare hvorfor institusjonen mener de aktuelle inngrepene er nødvendig og forholdsmessig og at institusjonen lytter til barnets innspill og vurderer dem reelt i samråd med barnet. Barnet skal bli lyttet til og deres mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Departementet viser til kapittel 7.2 om barns medvirkning.

Barnets medvirkning, barnets beste og barnets integritet skal ivaretas også ved gjennomføringen av inngrep overfor barnet. Departementet fremhever, i likhet med Barneombudet og andre høringsinstanser, at dersom tvang eller andre inngrep benyttes skal det gjennomføres på en så trygg måte som mulig. Barn skal bli møtt på en sensitiv og omsorgsfull måte og det skal blant annet tas tilbørlig hensyn til barnets identitet og særlig sårbarhet. Departementet viderefører derfor i bestemmelsen at tiltak skal gjennomføres på en så skånsom måte som mulig. Departementet understreker at ansatte må ha tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre tvangstiltak eller andre inngrep på en måte som ivaretar barns integritet.

I akuttsituasjoner, kan det være strengt nødvendig å bruke makt for å overvinne barnets motstand, men også slike tiltak skal gjennomføres så skånsomt som mulig.

Departementet viser også til forslaget i § 10-4 annet ledd om at institusjonen skal gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tiltaket er avsluttet, se kapittel 16.1.4.6 i proposisjonen.

Departementet understreker at alle avgjørelser om tvang og andre inngrep er enkeltvedtak etter forvaltningsloven som skal begrunnes, forelegges statsforvalteren og sendes barnevernstjenesten. Vedtaket kan påklages av både barn og foreldre, se lovutkastet § 10-14 og kapittel 16.1.4.16 om saksbehandling og klage.

16.1.4.9 Tvang i akutte faresituasjoner

Det har kommet flere innspill i høringen om bruk av tvang i akutte faresituasjoner. Flere høringsinstanser mener henvisningen til straffeloven §§ 17 og 18 bør strykes og at vilkårene for tvang i akuttsituasjoner bør tydeliggjøres og reguleres uttømmende i barnevernsloven. Tvangslovutvalget anbefaler i NOU 2019: 14 et eget kapittel med detaljerte regler om tvang i akuttsituasjoner innenfor helse- og omsorgsretten. En endring av bestemmelsen i barnevernsloven vil imidlertid krever nærmere utredning, og det bør ses hen til hvordan Tvangslovutvalgets innstilling følges opp. Departementet foreslår derfor i denne omgang å videreføre gjeldende regler om tvang i akutte faresituasjoner, men gir noen nærmere føringer i proposisjonen for å tydeliggjøre dagens regelverk. Departementet understreker samtidig at institusjonen må arbeide forebyggende både på systemnivå og i enkeltsituasjoner, for å unngå akutte faresituasjoner og bruk av tvang, se kapittel 16.1.4.6 om forebygging.

Departementet foreslår å lovfeste at ved fare for skade på barnet eller andre personers liv eller helse eller ved vesentlig skade på eiendom kan institusjonen, dersom det er strengt nødvendig, benytte tvang for å avverge skade etter straffeloven §§ 17 og 18 om nødrett og nødverge. Forslaget til § 10-7 åpner kun for bruk av tvang for det formål å avverge en nært forestående skade på person eller eiendom i nødrett eller nødverge. Faren må være «akutt». Dette foreslås tydeliggjort i bestemmelsen. Det spesielle med en akuttsituasjon er tidsmomentet, det er behov for rask handling for å avverge en skade. Det må foreligge en konkret og reell fare for at skade vil oppstå i umiddelbar nærhet.12

Departementet foreslår å synliggjøre i bestemmelsen at den potensielle skaden kan være på barnets eller andre personers liv eller helse. Bestemmelsen omfatter både å avverge fysisk skade på barnet selv og andre. Det omfatter blant annet det å angripe fysisk med spark og slag. Ikke enhver mulighet for skade på barnet eller andre personer er omfattet. Grovt krenkende ordbruk faller utenfor. Hvor omfattende skadepotensialet er, vil få betydning for hvor inngripende skadeavvergende tiltak som kan benyttes. Departementet foreslår å videreføre at også ved akutt fare for vesentlig skade på eiendom, kan institusjonen benytte skadeavvergende tiltak dersom det er strengt nødvendig. Eiendom kan være bygninger, inventar og andre ting. Hva som utgjør en vesentlig skade beror på en sammensatt vurdering der særlig økonomisk verdi er av betydning, men også nytteverdi og affeksjonsverdi kan inngå.

Fysiske inngrep overfor barnet, herunder maktbruk for å overvinne barnets motstand, er alvorlige inngrep i barnets integritet. EMD har i dommene Bures mot Tsjekkia (2012) og M.S mot Kroatia (2015) fremhevet at fysiskmaktbruk må være strengt nødvendig («strictly necessary) ut fra pasientens atferd.13 I gjeldende forskrift er det et skjerpet krav til at bruk av fysisk tvang i akutte nødsituasjoner må være «uomgjengelig nødvendig» jf. § 14. Departementet foreslår å videreføre et skjerpet krav til fysisk tvang i akutte faresituasjoner i samsvar med praksis fra EMD. Departementet foreslår å benytte begrepet «strengt» nødvendig, fremfor «uomgjengelig» nødvendig uten at det er ment som en realitetsendring.

Dette innebærer at de generelle vilkårene for inngrep som fremgår av forslag til § 10-6 kommer til anvendelse, men med et skjerpet krav til nødvendighet. Andre mindre inngripende tiltak og alternativer til tvang skal være forsøkt eller vurdert som utilstrekkelige. Det kan skje for eksempel gjennom overtalelse av barnet og sikring av gjenstander eller personer det er fare for at kan bli påført skade. Tvang vil kunne benyttes selv om andre tiltak ikke er forsøkt, dersom det anses strengt nødvendig ut fra tidsmomentet og skadepotensialet. Nødvendighetskravet innebærer også at maktbruken må være forholdsmessig i situasjonen, jf. § 10-6. For å benytte fysisk tvang i en akuttsituasjon stilles det strenge krav til forholdsmessigheten mellom den fare som foreligger og graden av tvang som benyttes. Jo mer omfattende tvangsbruk som benyttes, desto strengere krav stilles til inngrepets nødvendighet, herunder forholdsmessighet.

Bestemmelsen åpner for at institusjonen i en akutte faresituasjon kan frata barn gjenstander, herunder gjenstander som barnet har på seg eller som er i barnets rom. Videre kan institusjonen holde barnet fast, legge barnet ned, eller fysisk forflytte barnet dersom det er strengt nødvendig for å avverge skade. Det kan med dette benyttes mer omfattende tvang enn den begrensede maktbruk som er tillatt ut fra omsorgsansvaret og ansvaret for trygghet og trivsel for alle, jf. lovutkastet § 10-3. Departementet mener fysisk nedleggelse av barnet og isolasjon som beskrevet nedenfor, kan benyttes for å avverge at barnet vesentlig skader seg selv eller andre, eller utsetter eget eller andres liv for fare. Det kan benyttes mer inngripende tiltak ved akutt fare for liv eller vesentlig helseskade, enn ved mindre inngripende fysisk skade eller skade på gjenstander. Det er ikke tillatt å slå barn, bruke tvangsmedisinering eller mekaniske tvangsmidler som for eksempel remmer i en akutt faresituasjon, se også § 10-5.

Gjeldende rett åpner for at barn i akutte faresituasjoner kan «isoleres» som nærmere beskrevet i rettighetsforskriften § 14 tredje ledd. Denne adgangen foreslås videreført, men i likhet med flere høringsinstanser, foreslår departementet å lovfeste samtlige krav til isolasjon som følger av gjeldende forskrift. Departementet foreslår å lovfeste i § 10-7 annet ledd at hvis det er strengt nødvendig å isolere barnet, skal minst en i personalet være til stede i rommet eller i naborom med ulåst dør. Det innebærer at en ansatt alltid skal være til stede. Barnet skal til enhver tid ha forsvarlig tilsyn og kunne kontakte personell. Videre foreslås det å lovfeste at isolasjon bare er tillatt i rom med vindu og med minst 8 m² gulvflate, samt at isolasjon bare kan besluttes av institusjonens leder eller den lederen gir fullmakt. Dette er videreføring av gjeldende rett. Departementet viser til at institusjonen så langt det er mulig bør innrede rommet som skal benyttes ved isolasjon som et vanlig beboelsesrom når det er forsvarlig ut fra hensynet til sikkerhet.14 Begrepet «isolasjon» videreføres i denne omgang, men kan vurderes i et senere utredningsarbeid i lys av oppfølgingen av Tvangslovutvalgets innstilling.

Tvangsbruken skal være så kortvarig som mulig, jf. lovutkastet § 10-6. Departementet foreslår å videreføre i akuttbestemmelsen at tiltaket skal opphøre straks skaden eller faren er avverget. Det følger videre av § 10-6 at tvangstiltak skal gjennomføres på en så skånsom måte som mulig. Dette gjelder også i akuttsituasjoner, se nærmere omtale i kapittel 16.1.4.8. Departementet viser til at barnets rett til medvirkning før, under og etter en tvangshendelse, også gjelder i en akuttsituasjon, selv om tidsmomentet og skadepotensialet kan sette begrensninger for involveringen i forkant av en avgjørelse. I etterkant av en tvangshendelse, skal institusjonen gjennomgå hendelsen med barnet, jf. lovutkastet § 10-4 annet ledd, se kapittel 16.1.4.6 i proposisjonen.

Avgjørelser om å benytte tvang i akuttsituasjoner er å regne som enkeltvedtak. Det skal gis en skriftlig etterfølgende begrunnelse, hendelsen skal protokollføres og forelegges statsforvalteren som er tilsynsmyndighet. Både barnet selv og foreldre kan klage på vedtaket til statsforvalteren som kan prøve alle sider av saken. Se mer om saksbehandling og klage i kapittel 16.1.4.16.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel der det kan stilles nærmere krav til gjennomføring av tvangstiltak i akuttsituasjoner.

Straffrihetsreglene ved nødrett og nødverge etter straffeloven og de ulovfestede reglene om forvaltningsrettslig nødrett gjelder i tillegg til denne bestemmelsen. Det innebærer for eksempel at handlinger for å ivareta sikkerheten til ansatte eller andre barn på institusjonen som ellers ville vært straffbare, vil kunne være straffrie i en nødrett- eller nødvergesituasjon etter straffeloven, selv om det ikke er regulert i barnevernsloven.

16.1.4.10 Kroppsvisitasjon, undersøkelse av barnets rom, eiendeler, brev eller pakker

Departementet foreslår en felles bestemmelse om adgang til kroppsvisitasjon og undersøkelse av barnets rom, eiendeler, brev og pakker som i hovedsak er en videreføring av gjeldende forskrift §§ 15, 16 og 18. Begrepet «undersøkelse» erstatter begrepet «ransaking» i gjeldende forskrift uten at det innebærer en realitetsendring. Begrepene «brev eller pakker» erstatter begrepet «post», da det anses som en mer presis betegnelse av hva som kan undersøkes. Forslagene innebærer ingen realitetsendring. Departementet understreker at bestemmelsen gjelder fysiske brev og pakker.

Kroppsvisitasjon og undersøkelse av barnets eiendeler er inngrep i barnets personlige integritet som krever særskilt hjemmel og tiltaket må forfølge et legitimt formål og være nødvendig og forholdsmessig. På bakgrunn av høringen foreslår departementet enkelte justeringer i forslaget, blant annet for å tydeliggjøre kravene som følger av menneskerettslige forpliktelser. Departementet foreslår å tydeliggjøre i bestemmelsen hva slags kroppsvisitasjon som kan gjennomføres, ellers foreslås det å videreføre sentrale krav til gjennomføring av kroppsvisitasjon og undersøkelser i forskrift. Departementet foreslår at adgangen til rusmiddeltesting og inndragning av farlige gjenstander m.m. inntas i egne bestemmelser, se kapittel 16.1.4.12 og 16.1.4.13 i proposisjonen.

For å tydeliggjøre menneskerettslige krav til inngrep, foreslår departementet å innta i første ledd at kroppsvisitasjon og undersøkelse etter denne bestemmelsen må være nødvendig, se lovutkastet § 10-8. Den generelle bestemmelsen om vilkår for bruk av tvang og andre inngrep i barnets personlige integritet, jf. lovutkastet § 10-6, gjelder ved kroppsvisitasjon og undersøkelser. Paragraf 10-6 utdyper kravet til nødvendighet og forholdsmessighet. Andre mindre inngripende og tillitsskapende fremgangsmåter skal være vurdert eller forsøkt. Tiltaket må være egnet til å oppnå formålet og stå i rimelig forhold til den interessen som skal vernes ut fra en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. For å avgjøre om inngrepet er forholdsmessig må behovet for inngrep vurderes opp mot ulempen for den som blir rammet. Dette beror på en konkret helhetsvurdering av tiltakets karakter og hvordan det rammer i det konkrete tilfellet. Barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet, se mer om nødvendighetsvurderingen og barns medvirkning i kapittel 16.1.4.8.

Departementet foreslår å presisere at undersøkelse av eiendeler eller kroppsvisitasjon bare kan skje for det formål å gi barnet forsvarlig omsorg og behandling eller for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Departementet understreker at bestemmelsen kan anvendes overfor alle barn, uavhengig av grunnlaget for oppholdet i institusjonen. Som en del av omsorgsansvaret følger det å ivareta barn på institusjonen i det daglige, herunder å beskytte barnet mot fare eller skade og unngå at barnet begår kriminelle handlinger. Det omfatter også å hindre barnet i å utsette andre, også utenfor institusjonen, for fare eller skade for eksempel ved å selge narkotika. Formålet med inngrepet kan også være å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen, for eksempel ved å hindre at andre på institusjonen blir utsatt for fare eller skade. Grunnlaget for at institusjonen griper inn vil ofte være for å hindre skade eller fare, men der skade eller farepotensialet ikke alltid er like nært forestående slik at det foreligger en akuttsituasjon, jf. lovutkastet § 10-7. Inngrepet kan ikke ha som formål å straffe barnet eller avdekke eller oppklare kriminelle handlinger på vegne av samfunnet. Sistnevnte formål vil være i strid med husransakelsesforbudet i Grunnloven § 102.

Departementet foreslår å videreføre i bestemmelsens første ledd at det må foreligge begrunnet mistanke om at barnet besitter tyvegods, farlige gjenstander, rusmidler eller andre skadelige medikamenter og tilhørende brukerutstyr for at institusjonen skal kunne kroppsvisitere barnet eller undersøke barnets rom eller eiendeler. Det samme gjelder for brev eller pakker som kommer til institusjonen. At institusjonen også kan undersøke brev og pakker som kommer til institusjonen ved begrunnet mistanke om tyvegods, skadelige medikamenter eller brukerutstyr, er nytt sammenliknet med gjeldende rett. Det var støtte for forslaget i høringen.

Kravet om «begrunnet mistanke» innebærer at kroppsvisitasjon og undersøkelser ikke kan gjennomføres rutinemessig. Det må i det enkelte tilfellet være konkrete, objektive holdepunkter for at barnet oppbevarer eller besitter de nevnte objekter. Det kan for eksempel være et konkret tips om at barnet på institusjonen har med seg en farlig gjenstand, eller at den oppbevares på barnets rom. Når det gjelder besittelse av rusmidler, så kan beruselse eller ruspåvirkning hos barnet være det som gir begrunnet mistanke, i form av observasjoner som for eksempel lukt, endring i atferd eller lignende.

Det er ikke tilstrekkelig for å undersøke barnets rom eller eiendeler at barnet tidligere har vært i besittelse av rusmidler på institusjonen eller tidligere har prøvd å smugle rusmidler inn på institusjonen. Tidligere befatning med rusmidler vil imidlertid være et moment i vurderingen. Det må alltid vurderes konkret om det foreligger en begrunnet mistanke i det enkelte tilfellet.

Et eksempel på skadelige medikamenter kan være narkotiske eller prestasjonsfremmende stoffer, store mengder antidepressiva eller andre medikamenter som i stort omfang kan være helseskadelig eller dødelig. Hva som er å anse som farlige gjenstander må avgjøres i det enkelte tilfellet. Farlige gjenstander kan omfatte både gjenstander som er farlige i seg selv og gjenstander som kan brukes på en farlig måte mot andre eller barnet selv, som for eksempel kniv, barberblad og ulike typer verktøy. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet foreslår å innta i loven at kroppsvisitasjon bare kan omfatte kroppens overflater, munnhulen samt gjennomsøkning av klær, se lovutkastet § 10-8 annet ledd. Dette fremgår av gjeldende forskrift, men ble ikke foreslått lovfestet i høringsnotatet. Andre hulrom enn munnen kan ikke undersøkes. Departementet mener kroppsvisitasjon med avkledning og undersøkelse av munnhule er særlig inngripende tiltak som stiller særlig strenge krav til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel der det kan gis nærmere regler om gjennomføring av kroppsvisitasjon og undersøkelse av rom og eiendeler, samt brev og pakker. Det følger av dagens forskrift at kroppsvisitasjonen skal gjennomføres med to ansatte til stede dersom barnet eller den som skal gjennomføre visitasjonen ønsker det, og at kroppsvisitasjon skal foretas av en person av samme kjønn som barnet. Det fremgår også av gjeldende forskrift at undersøkelse av barnets rom og eiendeler skal foretas mens barnet er til stede, med mindre dette er uforholdsmessig vanskelig fordi barnet har forlatt institusjonen uten samtykke, ikke ønsker å være til stede eller lignende. Undersøkelser av barnets post skal etter gjeldende forskrift skje i nærvær av postens mottaker eller avsender. Kroppsvisitasjon og undersøkelser kan skje både ved ankomst og under oppholdet. Departementet foreslår at denne type krav til gjennomføring av undersøkelser skal reguleres nærmere i forskrift.

Alle undersøkelser etter denne bestemmelsen, skal gjennomføres så skånsomt som mulig, jf. § 10-6. Institusjonen skal møte barn hensynsfullt og med respekt, jf. § 10-1. Det å undersøke en persons munnhule, kan utløse sterke reaksjoner, og avkledning kan oppleves krenkende og ubehagelig. Kroppsvisitasjon må derfor gjennomføres med særlig varsomhet.

Det er ikke krav om samtykke fra barnet for å vedta inngrep etter bestemmelsen. Barnets samtykke er heller ikke tilstrekkelig, lovens strenge vilkår må være oppfylt. Barns meninger er imidlertid et viktig moment i vurderingen av om inngrepet er nødvendig og forholdsmessig. Barns medvirkning skal ivaretas i forkant av en avgjørelse, i gjennomføringen og i etterkant av et inngrep, se nærmere omtale i kapittel 16.1.4.8 og overordnet om barns medvirkning i kapittel 7.2. I situasjoner der vilkårene for kroppsvisitasjon og undersøkelser er oppfylt må institusjonen gi barnet anledning til å uttale seg om ønsket gjennomføring. Det følger av lovutkastet § 10-4 annet ledd at institusjonen skal gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tiltaket er avsluttet, se kapittel 16.1.4.6.

Institusjonen kan i utgangspunktet ikke benytte fysisk makt for å gjennomføre tiltak etter bestemmelsen. Institusjonen kan imidlertid, benytte milde former for makt hvis det er nødvendig ut fra omsorgsansvaret eller trygghet og trivsel på institusjonen, jf. lovutkastet § 10-3. Institusjonen kan dermed etter en konkret vurdering for eksempel forsøke å lede barnet bort fra rommet hvis barnet hindrer en undersøkelse eller holde barnet i armen og ta en pakke som skal undersøke. Mer inngripende maktbruk kan kun benyttes dersom det er strengt nødvendig i en akuttsituasjon, jf. lovutkastet § 10-7.

Bare institusjonens leder eller den lederen gir fullmakt, kan beslutte kroppsvisitasjon eller undersøkelse. Dette foreslås inntatt i bestemmelsen og er en videreføring av gjeldende forskrift. Vedtak om undersøkelse og kroppsvisitasjon er enkeltvedtak som skal begrunnes og kan påklages. Avgjørelsen skal protokollføres og forelegges statsforvalteren og barnevernstjenesten, se lovutkastet § 10-14 om saksbehandling og klage og nærmere omtale i kapittel 16.1.4.16 i proposisjonen.

16.1.4.11 Særskilte innskrenkninger i barns rettigheter som kan vedtas i atferdsinstitusjon

Innledning

Departementet viderefører forslaget om å samle i en bestemmelse de særskilte hjemlene for inngrep i bevegelsesfriheten, retten til besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler overfor barn som er i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker. Dette er en videreføring av gjeldende rettighetsforskrift §§ 21-24. Flere høringsinstanser etterlyser tydeligere rammer for institusjonens adgang til å innskrenke barnets rettigheter. Departementet foreslår derfor enkelte presiseringer i ordlyden og i proposisjonen for å tydeliggjøre reglenes innhold, herunder om å låse institusjonen, krav om at barnet skal ha følge av institusjonsansatte utenfor institusjonen og behandlingstiltak i egne enheter på institusjonens område. Departementet foreslår også at det kan gis nærmere regler om gjennomføring av innskrenkninger etter bestemmelsen i forskrift, se lovutkastet § 10-9.

Krav til vedtakets formål, nødvendighet og forholdsmessighet

Bestemmelsen kan anvendes for barn med vedtak om opphold i atferdsinstitusjon med og uten barnets samtykke, jf. forslag til §§ 6-1 og 6-2 og ved midlertidig vedtak i en akuttsituasjon, jf. forslag til § 4-4. Institusjoner skal gi forsvarlig omsorg og behandling til barn som har vist alvorlige atferdsvansker ved alvorlig eller gjentatte lovbrudd, problematisk bruk av rusmidler eller annen form for utpreget normløs atferd. Departementet foreslår å lovfeste at inngrepet må være nødvendig ut fra formålet med barnets opphold i atferdsinstitusjonen. Innskrenkninger etter denne bestemmelsen må knyttes til barnets særlige utfordringer som ligger til grunn for behandlingen barnet skal få i institusjonen. Formålet med oppholdet vil inneholde en kombinasjon av å beskytte barnet, behandle, forebygge ytterligere problemutvikling og bidra til positiv endring. Vedtaket som ligger til grunn for institusjonsoppholdet og planer utarbeidet for barnet, vil være viktige for forståelsen av hva som er formålet med plasseringen. Formålet kan aldri være å straffe barnet eller å verne samfunnet.

Departementet foreslår å benytte uttrykket «innskrenkninger» fremfor «begrensninger» for å tydeliggjøre at bestemmelsen hjemler inngrep i barnets integritet som kan være mer vidtgående enn de begrensninger som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret, jf. forslag til § 10-2. Innskrenkningen kan komme i tillegg til de begrensninger som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret.

De generelle vilkårene for bruk av tvang og andre inngrep i barnets personlige integritet som foreslås lovfestet i § 10-6, gjelder ved anvendelse av bestemmelsen. Innskrenkninger i barnets rettigheter skal bygge på solid faglig fundament, bli brukt med varsomhet og kun så lenge det er nødvendig og forholdsmessig for formålet med institusjonsoppholdet. Om innskrenkningene er nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering og vil til en viss grad bero på skjønn. Tiltaket må være egnet til å oppnå formålet og stå i rimelig forhold til de interessene som skal vernes. For å avgjøre om inngrepet er forholdsmessig må behovet for inngrep vurderes opp mot ulempen for barnet. Dette beror på en helhetsvurdering av tiltakets art, herunder tiltakets styrke, omfang og varighet, og hvordan tiltaket rammer i det konkrete tilfellet. Konkrete og individuelle vurderinger skal sikre at det treffes beslutninger som ivaretar hensynet til barnets beste og at barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Se mer om krav til nødvendighet og forholdsmessighet og barns medvirkning i kapittel 16.1.4.8.

Innskrenkninger i retten til bevegelsesfrihet

Det foreslås å innta i annet ledd bokstav a at institusjonen kan vedta å innskrenke barnets rett til å bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonsområdet, herunder nekte barnet å forlate institusjonsområdet. Dette er tydeliggjøringer av innholdet i gjeldende forskrift § 22, slik regelen praktiseres. Et vedtak kan maksimalt treffes for inntil 14 dager av gangen, se nærmere omtale nedenfor.

Der formålet med plasseringen er behandling for bruk av rusmidler, kan det for eksempel etter en konkret vurdering være nødvendig å innskrenke eller nekte barnet helt eller delvis å bevege seg utenfor institusjonsområdet alene dersom det er grunn til å mistenke kjøp eller bruk av rusmidler. Dersom en ungdom begår kriminelle handlinger under institusjonsoppholdet eller kommer ruset til institusjonen, er dette et moment som taler for at det kan treffes et vedtak om å nekte barnet å gå alene utenfor institusjonsområdet. At ungdommen har rømt fra institusjonen flere ganger, kan være et moment som taler for å nekte barnet å forlate institusjonsområdet.

Departementet foreslår å tydeliggjøre i bokstav b at institusjonen for det enkelte barn kan låse døren til institusjonen eller kreve at barnet har følge av ansatte utenfor institusjonen for å gjennomføre tiltak etter bokstav a. Dette er presiseringer av de innskrenkninger som kan foretas etter gjeldende rett, men som ikke fremgår eksplisitt av dagens forskrift. Hvis det er truffet vedtak om at institusjonen skal være låst for et eller flere barn, må institusjonen legge til rette for at andre barn som ikke har et slikt vedtak kan forlate og komme tilbake til institusjonen som vanlig. Institusjonen kan imidlertid låse institusjonen, som i andre boliger, for å hindre at fremmede kommer inn av hensyn til alles trygghet.

At en ansatt følger barnet når vedkommende er utenfor institusjonen, kan for eksempel benyttes for å forebygge eller forhindre at barnet rømmer eller ruser seg. Å nekte barnet å forlate institusjonen eller å kreve at barnet skal ha følge av en ansatt utenfor institusjonen, er inngripende tiltak som stiller strenge krav til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet.

For barn som har opphold i institusjon på grunn av rusproblematikk kan det i en periode ut fra en konkret vurdering være nødvendig å innskrenke bevegelsesfriheten innenfor institusjonens område, for eksempel ved at et barn ikke får være alene på rommet med et annet barn som sliter med rus og det er fare for negativ påvirkning.

Institusjonen kan vedta at barnet skal oppholde seg i en godkjent enhet (hus, leilighet eller liknende) innenfor institusjonens område som et individuelt behandlingstiltak. Tiltaket kan bare benyttes dersom det anses nødvendig for formålet med oppholdet, for eksempel for å stoppe, avgrense og forebygge gjentakende rusing, rømming og vold. Dette er et svært inngripende tiltak som stiller strenge krav til at tiltaket er nødvendig og forholdsmessighet. Slike tiltak må bygge på solid faglig fundament og blir brukt med varsomhet.

Bestemmelsen gir ikke adgang til å treffe vedtak om at barnet skal være med på turer som en del av behandlingsopplegget.

Departementet viser til at vedtak om innskrenkninger etter denne bestemmelsen ikke kan innebære at barnet i praksis isoleres fra andre. Det vises til omtalen av grensedragning mot ulovlig isolasjon i kapittel 16.1.4.7.

Innskrenkninger i retten til besøk

Institusjonen skal tilrettelegge for at det kan gjennomføres gode samvær og besøk for det enkelte barn. Det er blant annet viktig at barnet kan opprettholde kontakten med familie eller andre omsorgspersoner som barnet skal tilbake til etter endt institusjonsopphold. Institusjonen skal derfor arbeide for at barnet kan opprettholde kontakt med familie og nettverk som vil kunne bidra til barnets trivsel og utvikling.

Samtidig kan det være behov for å innskrenke barnets rett til besøk i visse situasjoner. Departementet foreslår å videreføre i annet ledd bokstav c at institusjonen kan innskrenke eller nekte besøk dersom det er nødvendig ut fra formålet med institusjonsoppholdet. Et vedtak kan maksimalt treffes for inntil 14 dager av gangen, se nærmere nedenfor. Det stilles strenge krav til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet. Det kan for eksempel være aktuelt å nekte barnet besøk av personer fra miljøer som vil kunne ha negativ påvirkning på barnet og barnets behandlingsopplegg. Institusjonen kan også dersom det anses nødvendig for å beskytte barnet, stille som vilkår at en ansatt må være til stede under besøket. Behovet for tiltaket må vurderes opp mot ulempen for den enkelte. Minste inngreps prinsipp tilsier at andre alternativer som regel skal være forsøkt eller at tidligere besøk har vist at det får uheldige konsekvenser for barnet og behandlingen.

Vedtaket om opphold i en atferdsinstitusjon innebærer ikke at foreldrene fratas omsorgen for barnet, og barn og foreldre har rett til samvær med hverandre. Samvær må imidlertid utøves på en måte som er forenelig med barnets behandlingsopplegg og driften av institusjonen. Institusjonen kan heller ikke nekte barnet besøk av verge, advokat, barnevernstjenesten, tilsynsmyndighet, helsepersonell, konsulær representant, prest, annen religiøs leder eller lignende, se lovutkastet § 10-2 tredje ledd og omtale i kapittel 16.1.4.4. Tidspunkt for samvær og besøk bør tilpasses barnets behandlingsopplegg og for øvrig må besøkende følge institusjonens husordensregler.

Innskrenkninger i retten til å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler

I bokstav d foreslår departementet å innta at institusjonen kan innskrenke eller nekte barnet å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler, som mobiltelefon, iPad, datamaskin, laptop og liknende, dersom det er nødvendig ut fra formålet med institusjonsoppholdet. Institusjonen kan også inndra kommunikasjonsmidler dersom barnet ikke retter seg etter institusjonens avgjørelse om å nekte bruk, jf. bokstav e. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Innskrenkningene kan gjelde for inntil fire uker fra ankomst og deretter for 14 dager, se nedenfor.

Å bli helt eller delvis fratatt muligheten til å kommunisere med omverden via elektroniske kommunikasjonsmidler er et svært inngripende tiltak. Det kan imidlertid etter en individuell og konkret vurdering være behov for å nekte bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler for en periode for eksempel for å hindre at et barn tar kontakt med rusmiljøer og avtaler kjøp av narkotika. For et barn som er på atferdsinstitusjon på grunn av alvorlig eller gjentatte lovbrudd, kan det være behov for å nekte vedkommende å kommunisere med andre utenfor institusjonen for å planlegge nye lovbrudd. Formålet må være å gi det enkelte barnet hjelp ikke å verne samfunnet mot lovbrudd. At institusjonen kan inndra kommunikasjonsmidler innebærer at institusjonen kan kreve at barnet skal levere fra seg for eksempel en mobiltelefon. Institusjonen kan også fjerne barnets nettilgang for den vedtatte perioden hvis det er et tilstrekkelig tiltak. Det stilles strenge krav til at innskrenkningene, herunder varigheten av innskrenkningene, er nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfellet. Barnets meninger er et viktig moment i vurderingen. Se nærmere om nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingen innledningsvis i kapittelet, samt i kapittel 16.1.4.8.

Begrenset adgang til bruk av makt for å gjennomføre innskrenkninger

Det er ikke anledning for institusjonen til å bruke fysisk eller psykisk tvang, trussel om tvang eller andre konsekvenser som kan ha karakter av straff for å få barnet til å rette seg etter institusjonens vedtak. Motivasjon og oppmuntring kan benyttes for å få barnet til å samarbeide.

Departementet mener imidlertid at institusjonen kan benytte milde former for fysisk makt som å holde barnet kortvarig fast eller forsøke å fysisk lede barnet bort fra en situasjon, jf. § 10-3, dersom det er nødvendig for å iverksette eller gjennomføre innskrenkninger etter denne bestemmelsen. Institusjonen kan for eksempel, dersom det er helt nødvendig for å inndra et kommunikasjonsmiddel, holde barnet kortvarig i armen med mild maktbruk og ta telefonen fra hånden. Institusjonen kan også forsøke å lede barnet i hånden eller skulderen bort fra for eksempel et rom det er vedtatt at barnet ikke skal oppholde seg i. Motivasjon og oppmuntring skal ha vært forsøkt først. Institusjonen kan ikke benytte mer makt enn det som er tillatt ut fra omsorgsansvaret. Mer inngripende makt for å overvinne barnets motstand, kan kun benyttes dersom det er strengt nødvendig i en akuttsituasjon, jf. lovutkastet § 10-7.

Inngrepets lengde og gjentatte begrensninger

I tredje ledd foreslår departementet å videreføre at vedtak om å innskrenke barnets bevegelsesfrihet og nekte besøk etter denne bestemmelsen kan treffes for inntil 14 dager av gangen. Vedtak om å nekte eller inndra et elektronisk kommunikasjonsmiddel kan treffes for inntil fire uker fra barnet ankommer institusjonen, og deretter for maksimum 14 dager om gangen. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Departementet understreker at loven oppstiller en maksimumsgrense som ikke skal benyttes som en standardløsning i alle vedtak. Det må i hvert enkelt tilfelle foretas konkrete og individuelle vurderinger av hvor omfattende og langvarige innskrenkningene skal være. Vedtak kan uansett ikke opprettholdes lenger enn nødvendig og må gjennomføres på en så skånsom måte som mulig, jf. lovutkastet § 10-6. Departementet foreslår å innta i bestemmelsen at institusjonen fortløpende må vurdere om det er grunnlag for å opprettholde innskrenkningene. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det må treffes nytt vedtak dersom det er behov for å opprettholde innskrenkningene ut over den aktuelle perioden. Det må da foretas en ny konkret og individuell vurdering av om vilkårene er til stede, det kan ikke treffes nytt vedtak rutinemessig.

Ved langvarige eller gjentatte innskrenkninger i barnets rettigheter, stilles det strenge krav til tiltakets nødvendighet og forholdsmessighet. Videre stilles det strenge krav til både institusjonens og barnevernstjenestens oppfølging og faglige vurderinger av barnets situasjon og grunnlaget for institusjonsoppholdet. Omfattende tiltak over tid kan indikere at et eller flere tiltak ikke er egnet til å oppnå formålet med institusjonsoppholdet. I andre tilfeller kan det være grunn til å opprettholde innskrenkninger over en relativt lang periode fordi det kan ta tid før barnet vil kunne vise positiv utvikling og endring. Departementet understreker betydningen av godt, faglig arbeid og å bygge trygge relasjoner mellom barn og ansatte. Ulike behandlingsformer og tilnærmingsmetoder bør vurderes dersom oppholdet ikke gir ønsket effekt. Barnevernstjenesten og institusjonen må ha tett dialog om behovet for justeringer og endringer for å ivareta barnet på best mulig måte. Når barnet har vært i institusjonen i seks måneder skal barnevernstjenesten vurdere om det er grunnlag for å opprettholde plasseringen, herunder om den ut fra en faglig vurdering er egnet til å oppnå formålet med oppholdet, jf. § 6-2 tredje ledd. Den samlede bruken av tvang og andre inngrep overfor barnet må inngå i helhetsvurderingen.

Det følger av § 10-4 annet ledd at institusjonen skal gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tiltaket er avsluttet, se kapittel 16.1.4.6. Krav til saksbehandling og klage er nærmere regulert i § 10-14, se omtale i kapittel 16.1.4.16 i proposisjonen.

16.1.4.12 Rusmiddeltesting

Innledning

Departementet foreslår å videreføre reglene om rusmiddeltesting som fremgår av rettighetsforskriften § 19 og § 25 i en egen bestemmelse i ny barnevernslov. Gjeldende § 25 gir særskilte regler som kan anvendes for barn i atferdsinstitusjoner. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at prøver for å avdekke bruk av rusmidler ikke bare kan skje gjennom urinprøver, men også ved prøver av biologisk materiale, som hår- og spyttprøver. Det var støtte for forslaget i høringen.

Rusmiddeltesting ved samtykke

Barn i institusjon er i en sårbar situasjon og kan bli påvirket av sine omgivelser. Barn som ikke benyttet rusmidler før institusjonsoppholdet, kan komme til å eksperimentere med rus, selv om institusjonen skal arbeide aktivt for å hindre dette. Barn kan også være plassert i institusjon på grunn av bruk av rusmidler, jf. §§ 6-1, 6-2 og 4-4. Å ha mulighet til å samtykke til urinprøver kan ha en positiv virkning for barn og for utbyttet av institusjonsoppholdet.

Utgangspunktet er at institusjonen ikke kan kreve at barnet tester seg for å fastslå om det har vært brukt rusmidler. Departementet foreslår å videreføre i lovutkastet § 10-10 første ledd at barn kan samtykke til at det tas prøver av biologisk materiale for å fastslå om det har vært brukt rusmidler. Samtykket må være skriftlig og det er viktig at samtykket er reelt og at barnet ikke føler seg presset. For å kunne samtykke, må barnet ha fått grundig informasjon om muligheten for og formålet med testing, hvordan testing foregår og hva som skal skje når prøvesvar foreligger.

Hvis barnet er under 15 år, må barnet og den/de som har foreldreansvar for barnet samtykke. Dersom barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet, skal barnevernstjenesten samtykke på vegne av foreldrene. For barn under 15 år i omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, skal barne-, ungdoms- og familieetaten samtykke. Dette er presisert i forslag til § 10-10 annet ledd.

Et samtykke, fra barn eller andre, kan når som kan helst trekkes tilbake. Det er tilstrekkelig at samtykket trekkes muntlig og det kan skje uavhengig av hvor langt prosessen har kommet og uten at det skal få negative konsekvenser for barnet.

Selv om det stilles krav om samtykke, er rusmiddeltesting et inngripende tiltak og departementet mener det bør understrekes i loven at tiltaket må være nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og behandling. Bestemmelsen gjelder uavhengig av plasseringsgrunnlag. Rusmiddeltesting kan ikke benyttes som straff eller pressmiddel. Rusmiddeltesting kan avdekke eventuell bruk av ulovlige rusmidler og kan også være et nyttig virkemiddel for å hjelpe barn med å slutte å ruse seg. En avtale om testing kan motivere barnet til å avstå fra å bruke ulovlige rusmidler eller støtte barnet i å si nei til tilbud om rusmidler under henvisning til at dette vil bli oppdaget ved testing. Om en avtale om rusmiddeltesting er nødvendig må vurderes konkret, og samtykke til rusmiddeltesting kan ikke innhentes rutinemessig. Gjennomføringen av rusmiddeltesting må gjennomføres på en så hensynsfull og skånsom måte som mulig som ivaretar barnets personlige integritet, jf. også lovutkastet § 10-1.

Et samtykke til rusmiddeltesting kan ikke innhentes ved inntak til institusjonen, med mindre det gjelder barn som er plassert i atferdsinstitusjon, jf. §§ 6-1, 6-2 og 4-4 når testing anses nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og behandling. Dette er presisert i forslag til § 10-10 første ledd.

Rusmiddeltesting uten barnets samtykke

Departementet viderefører i forslag til § 10-10 tredje ledd at institusjonen kan kreve avlagt rusmiddeltesting uten barnets samtykke dersom det følger av barneverns- og helsenemndas vedtak om opphold i atferdsinstitusjon etter § 6-2. Dersom det ikke fremgår noe av vedtaket om hvordan rusmiddeltestingen skal gjennomføres, vil det være opp til institusjonen å vurdere når rusmiddeltesting er nødvendig og forholdsmessig. Testing skal bare kreves så langt det er behov for det, sett i sammenheng med nemndas vedtak. Barn kan imidlertid også samtykke til rusmiddeltesting, som omtalt ovenfor.

Nærmere regler om gjennomføring av rusmiddeltesting

Departementet viderefører i utkast til § 10-10 fjerde ledd en hjemmel til at departementet kan gi forskrift om gjennomføring av rusmiddeltesting. Institusjonen må ha nærmere regler og rutiner for prøvetaking ved rusmiddeltesting, herunder om informasjon til barnet, at prøver av biologisk materiale skal håndteres i samsvar med Helsedirektoratets retningslinjer, samt bruk av hurtigtesting. Dette fremgår av gjeldende forskrift og departementet foreslår at denne type krav reguleres nærmere i forskrift.

Avgjørelser om rusmiddeltesting, både med og uten barnets samtykke, skal protokollføres og begrunnes. Protokollen skal sendes barnevernstjenesten og forelegges statsforvalteren. Dersom barn eller foreldre mener rusmiddeltesting er foretatt i strid med regelverket, kan barn og foreldre klage direkte til statsforvalteren, se lovutkastet § 10-14 og nærmere omtale i kapittel 16.1.4.16.

16.1.4.13 Inndragning av farlige gjenstander m.m.

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om å lovfeste gjeldende regler om at institusjonen kan inndra tyvegods, farlige gjenstander, rusmidler, skadelige medikamenter og tilhørende brukerutstyr som institusjonen finner. Departementet foreslår imidlertid at dette inntas i en egen bestemmelse i ny lov, se lovutkastet § 10-11. Departementet presiserer at hjemmelen til å inndra gjenstander ikke er begrenset til funn i forbindelse med kroppsvisitasjon eller undersøkelser av rom og eiendeler. Departementet foreslår å benytte begrepet «inndragning» fremfor «beslag» fordi det anses mer dekkende for institusjonens håndtering av funn.

Departementet viderefører i bestemmelsen at ulovlige gjenstander, rusmidler eller medikamenter som institusjonen inndrar, skal overleveres til politiet og at tyvegods skal overleveres til politiet eller eier. Dersom institusjonen er kjent med at et barn har stjålet for eksempel en mobiltelefon eller en pc fra et annet barn, kan institusjonen levere denne gjenstanden tilbake til eier. Øvrig gjenstander som inndras kan tilintetgjøres, oppbevares eller overleveres politiet. Dette videreføres i bestemmelsen. Politiet har plikt til å ta imot slike gjenstander.

Hva som er å anse som farlige gjenstander må avgjøres i det enkelte tilfellet. Gjenstander som etter en konkret vurdering anses som farlige, selv om de ikke er ulovlige, for eksempel en speiderkniv, kan og bør inndras. Slike gjenstander skal som hovedregel ikke tilintetgjøres, men oppbevares og utleveres til barnet ved institusjonsoppholdets slutt. Rusmidler som ikke i seg selv er ulovlig, for eksempel øl, vin eller sprit, kan helles ut.

Når en institusjon skal levere ulovlige gjenstander, rusmidler eller medikamenter til politiet skal opplysninger om barnet bare gis til politiet så langt det ikke er i strid med lovbestemt taushetsplikt, jf. lovutkastet § 13-1. Begrensningene i adgangen til å formidle opplysninger er blant annet begrunnet i hensynet til tilliten til barnevernstjenesten og institusjonen. Departementet mener reglene om overlevering av gjenstander og informasjon til politiet ikke er i strid med husransakelsesforbudet i Grunnloven § 102. Gjenstander kan leveres anonymt. Formålet med å kontakte politiet er å ivareta omsorgen for barnet og trygghet og trivsel for alle på institusjonen og ikke for å avdekke eller oppklare straffbare forhold.

Bare i konkrete tilfeller, der en institusjon etter en individuell vurdering finner at anmeldelse er nødvendig for å fremme institusjonens oppgaver overfor det enkelte barn, eller dersom anmeldelse har som formål å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, kan institusjonen anmelde barnet.

Departementet viser til at institusjonen dersom det er nødvendig kan benytte milde former for makt ut fra omsorgsansvaret og trygghet og trivsel for alle, jf. lovutkastet § 10-3, for å gjennomføre inndragning etter denne bestemmelsen, se kapittel 16.1.4.5.

Det inntas en hjemmel for departementet til å gi nærmere regler i forskrift om gjennomføring av inndragning og håndtering av funn, herunder om overlevering av gjenstander til politiet.

Inndragning etter denne bestemmelsen er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Se lovutkastet § 10-14 om saksbehandling og klage og nærmere omtale i kapittel 16.1.4.16 i proposisjonen.

16.1.4.14 Tilbakeføring ved rømming

På bakgrunn av innspill i høringen foreslår departementet å innta i loven en bestemmelse om tilbakeføring til institusjonen ved rømming, i samsvar med gjeldende rettighetsforskrift § 20, se lovutkastet § 10-12. Hvis barnet forlater institusjonen uten tillatelse eller unnlater å komme tilbake til institusjonen etter fravær, skal institusjonen prøve å bringe barnet frivillig tilbake til institusjonen. Dette skal om mulig skje i samarbeid med foreldre og barnevernstjenesten, eventuelt også med barne-, og ungdoms- og familieetaten hvis det gjelder en enslig mindreårig asylsøker i et omsorgssenter.

Dersom vedtaket som ligger til grunn for institusjonsoppholdet gir adgang til tilbakeholdelse og tilbakeføring ved rømming, kan barnevernstjenestens leder, dersom det er nødvendig, kreve bistand fra politiet til å bringe barnet tilbake til institusjonen, jf. lovutkastet § 12-10. Dette omfatter tvangsplasseringer etter akuttvedtak, vedtak om omsorgsovertakelse eller opphold i atferdsinstitusjon etter §§ 4-2, 4-4, 4-5, 5-1, 6-2 og 6-6. Tilbakeføring skal skje så skånsomt som mulig og på en måte som ivaretar barnets integritet. Departementet kan gi forskrift om varsling av barnevernstjeneste, politi og samarbeid mellom berørte instanser ved rømming og tilbakeføring.

Krav til dokumentasjon, protokollføring og oversendelse av informasjon til barnevernstjenesten og statsforvalteren følger av lovutkastet § 10-14 annet ledd, se kapittel 16.1.4.16 om saksbehandling og klage.

16.1.4.15 Beskyttelsestiltak for barn som er utsatt eller i fare for menneskehandel

Departementet foreslår å videreføre forslaget fra høringsnotatet om å innta i loven at når barneverns- og helsenemnda har truffet vedtak etter barnevernsloven § 6-6 om institusjonsopphold for barn som er utsatt for eller er i fare for menneskehandel, skal institusjonen iverksette de beskyttelsestiltak som nemnda har fastsatt etter § 6-6 annet ledd, se merknad til § 6-6. Formålet med beskyttelsestiltakene er å hindre at barnet får kontakt med personer som kan utnytte barnet til menneskehandel. Se lovutkastet § 10-13.

16.1.4.16 Saksbehandling og klage

Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om saksbehandling og klage som fremgår av rettighetsforskriften kapittel fem.

Det foreslås å videreføre i forslaget til § 10-14 første ledd at avgjørelser om bruk av tvang eller inngrep i barnets personlige integritet etter forslag til §§ 10-7, 10-8, 10-9 og 10-11 er enkeltvedtak. Dette gjelder avgjørelser om bruk av tvang eller makt i akutte faresituasjoner, kroppsvisitasjon, undersøkelser av rom og eiendeler, brev og pakker, innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv. for barn i atferdsinstitusjoner og inndragning av farlige genstander m.m. Forvaltningsloven stiller blant annet krav til saksforberedelse, begrunnelse og klagebehandling for enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven kapittel IV–VI. Forvaltningslovens regler gjelder med de særregler som gis i forslag til § 10-14.

Det foreslås videreført i første ledd at disse vedtakene i tillegg skal protokollføres og forelegges statsforvalteren som tilsynsmyndighet. Dette er viktige rettssikkerhetsgarantier for barn og foreldrene. Barnevernstjenesten har et ansvar for å følge opp barn på institusjon og må få informasjon om hvordan barnet har det på institusjonen. Det er derfor viktig at institusjonen også sender vedtakene til barnevernstjenesten, og dette foreslås inntatt i forslag til § 10-14 første ledd.

Enkeltvedtak skal etter forvaltningsloven være skriftlige og skal begrunnes, og det skal gis underretning om vedtaket. Begrunnelsen må inneholde en henvisning til aktuelle inngrepsbestemmelser og en redegjørelse for de faktiske forhold og faglige vurderinger avgjørelsen bygger på. Institusjonen må redegjøre for at vilkårene i den aktuelle inngrepsbestemmelsen er oppfylt, herunder at inngrepet var nødvendig for formålet, og hvilke andre tiltak som er prøvd eller har vært vurdert først. Kravet til begrunnelse må tilpasses vedtakets inngripende karakter og alvorlighetsgrad. Det må fremgå av vedtaket hva som var barnets mening og hvilken vekt den ble tillagt samt hvordan hensynet til barnets beste er vurdert, jf. også § 12-5.

Departementet foreslår å videreføre i annet ledd at avgjørelser om rusmiddeltesting etter § 10-10, skal protokollføres og begrunnes og at protokollen skal forelegges statsforvalteren som tilsynsmyndighet. Dette gjelder både avgjørelser om rusmiddeltesting som skjer med barnets samtykke og som følger av nemndas vedtak. For avgjørelser med samtykke, skal det fremgå hvilke forhold som førte til at samtykke ble innhentet. Departementet foreslår at institusjonen også skal sende protokollen til barnevernstjenesten og at det inntas i forslag til § 10-14 annet ledd.

Videre foreslår departementet å lovfeste at tilbakeføring etter § 10-12 første ledd skal dokumenteres. Det omfatter dokumentasjon av barnets medvirkning og barnets beste. Tilbakeføring mot barnets vilje etter § 10-12 annet ledd skal i tillegg protokollføres og begrunnes. Protokollen skal sendes barnevernstjenesten og forelegges statsforvalteren. Dette er videreføring av gjeldende rett. Det skal fremgå hvilke faktiske forhold og faglige vurderinger som begrunner beslutningen, herunder om barnets medvirkning og barnets beste.

Departementet foreslår å lovfeste i tredje ledd at barn og foreldre kan klage direkte til statsforvalteren på enkeltvedtak og brudd på bestemmelser i lovens kapittel 10 om rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep på institusjon. Brudd på bestemmelser som ikke er å anse som enkeltvedtak kan for eksempel omhandle at institusjonens begrensninger eller maktbruk ut fra omsorgsansvaret ikke er i samsvar med § 10-2 eller 10-3 eller manglende samtykke etter § 10-10 første ledd om rusmiddeltesting. Det foreslås videreført i bestemmelsen at klagene behandles etter reglene i forvaltningsloven og at statsforvalteren kan prøve alle sider av saken. Departementet viderefører dagens unntak fra forvaltningsloven § 33 ved at klager kan fremsettes direkte for statsforvalteren. Departementet foreslår også lovfestet at institusjonen har ansvar for å informere barnet og foreldrene om adgangen til å klage. Hvis barnet ønsker det, skal institusjonen bistå med å utforme og oversende klager.

Departementet opprettholde forslaget fra høringsnotatet om ikke å lovfeste en bestemt frist for klagebehandling. Det følger av forvaltningsloven § 11 bokstav a at et forvaltningsorgan skal forberede og avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». Departementet har i tildelingsbrevet for statsforvalterne stilt krav om at 90 prosent av klager på tvangsbruk i institusjon skal avgjøres innen én måned.

Barnevernslovens krav om at barnevernets saksbehandling, tiltak og tjenester skal være forsvarlig, jf. lovutkastet § 1-7, innebærer at institusjonen også skal dokumentere andre sentrale faglige vurderinger som ligger til grunn for beslutninger, jf. også lovutkastet § 12-4 om journalplikt.

Departementet foreslår også å lovfeste at statsforvalterne skal behandle andre muntlige og skriftlige henvendelser fra barnet og foreldrene om andre forhold som gjelder oppholdet på institusjonen, som ikke gjelder brudd på regelverket. Det kan for eksempel gjelde mattilbud, fritidsaktiviteter mv. Dette er videreføring av gjeldende rett. Slike henvendelser behandles i dag etter reglene i tilsynsforskriften § 11.

Departementet foreslår at departementet i forskrift kan gi nærmere regler for saksbehandling og klagebehandling, herunder om behandling av henvendelser fra barn og foreldre om andre forhold på institusjonen.

16.2 Krav til kvalitet og kompetanse i barnevernsinstitusjoner

16.2.1 Gjeldende rett

Bufetat har ansvaret for institusjonstilbudet på barnevernsområdet. Bufetat ivaretar dette ansvaret enten ved å etablere og drifte statlige barnevernsinstitusjoner, jf. § 5-1, eller ved å godkjenne kommunale og private barnevernsinstitusjoner, jf. § 5-8. I Oslo kommune er dette ansvaret lagt til kommunen, jf. § 2-3 a.

For å sikre en forsvarlig standard på statlige barnevernsinstitusjoner, jf. § 5-1, har departementet gitt forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner15 (kvalitetsforskriften), jf. barnevernloven § 5-10. De fleste kravene i forskriften er generelt utformet, og gir rom for vurderinger og faglig skjønn. Kvalitetsforskriften gjelder også for kommunale og private institusjoner, jf. § 5-8 og godkjenningsforskriften16 § 5. Det følger av godkjenningsforskriften § 5 at et av vilkårene for godkjenning er at institusjonene drives i samsvar med kvalitetsforskriften. Det fremgår av tredje ledd i forskriften at institusjonen skal sørge for at de tilsatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring.

Institusjonen skal ha en skriftlig plan for sin virksomhet, jf. kvalitetsforskriften § 1. I institusjonsplanen skal det redegjøres for hvordan institusjonen oppfyller de krav som stilles til institusjonene i forskriften og i regelverket for øvrig.

Det fremgår av kvalitetsforskriften § 2 at institusjonen skal ha en definert målgruppe og en formulert målsetting for sin faglige virksomhet. Videre fremgår at de faglige metoder som anvendes ved institusjonen skal være faglig og etisk forsvarlige, tilpasset institusjonens målgruppe og målsetting og være forankret i allment anerkjent fagteori.

I kvalitetsforskriften § 5 er det krav til institusjonenes bemanning og kompetanse. Institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift, jf. første ledd. Institusjonen skal videre ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Institusjonen skal også ha en arbeidstidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for beboerne. Av bestemmelsens annet ledd fremgår at institusjonen skal ha en leder og en stedfortreder for lederen. Det er krav om at leder eller stedfortreder skal ha minst treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse. Det fremgår av bestemmelsens tredje ledd at institusjonen skal sørge for at de tilsatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring.

Det generelle kravet til forsvarlighet i barnevernloven § 1-4 innebærer blant annet at den enkelte barnevernsinstitusjon må ha kompetanse og bemanning som er tilstrekkelig til å ivareta de oppgavene som følger av barnevernloven. Bestemmelsen om krav til bemanning og de ansattes kompetanse er på denne bakgrunn tolket slik at opp mot 50 prosent av de ansatte i den enkelte institusjon og avdeling må ha barnevernsfaglig eller sosialfaglig kompetanse for å oppfylle kravet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har lagt til grunn at det etter en forsvarlighetsvurdering ofte vil kunne stilles høyere krav til kompetanse og bemanning.

Det er også inntatt materielle krav og krav til institusjonens lokalisering i forskriftens § 3 og § 4.

I loven fremgår ingen særskilte regler om krav til internkontroll for barnevernsinstitusjoner. Det følger imidlertid av § 2-3 tredje ledd at Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal ha internkontroll for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Videre er det i kapittel 2 i kvalitetsforskriften gitt særlige regler om internkontroll. Det er presisert i § 12 at institusjonen som del av internkontrollen skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet.

Omsorgssentre er nærmere regulert i kapittel 5 A i barnevernloven. Reguleringen tilsvarer det som gjelder for barnevernsinstitusjoner. Blant annet fremgår det av § 5A-7, at lovens bestemmelser om tilsyn, godkjenning, rettigheter under oppholdet og krav til kvalitet i §§ 5-7, 5-8, 5-9 og 5-10 med tilhørende forskrifter gjelder tilsvarende for omsorgssentre som for institusjoner.

16.2.2 Forslaget i høringsnotatet om ny barnevernslov og bakgrunnen for dette

16.2.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget mente det bør inntas en overordnet bestemmelse med krav til barnevernsinstitusjonene i ny barnevernslov, og foreslo å lovfeste at institusjoner skal ha en definert målgruppe og en formulert målsetting, samt at de metodene som anvendes i institusjonen skal være faglig og etisk forsvarlige. Utvalget mente samtidig at mer spesifikke krav hører hjemme i forskrift. Samtlige høringsinstanser som uttalte seg om utvalgets forslag, støttet å lovfeste en overordnet bestemmelse med generelle krav til barnevernsinstitusjoner som i dag følger av kvalitetsforskriften.

16.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet om ny barnevernslov

I tråd med Barnevernslovutvalgets forslag, foreslo departementet å innføre en ny lovbestemmelse som angir sentrale og overordnede krav til barnevernsinstitusjoner. Departementet la særlig vekt på at det å løfte overordnede krav til barnevernsinstitusjoner fra forskrift til lov vil bidra til å styrke barn og unges rettssikkerhet.

Innledningsvis i bestemmelsen foreslo departementet å synliggjøre at enhver barnevernsinstitusjon skal være godkjent av Barne-, ungdoms- og familieetaten, se nærmere om godkjenning av institusjoner i kapittel 16.3 nedenfor. Videre foreslo departementet å innta innholdet i kvalitetsforskriften § 2 i bestemmelsen. Det ble derfor foreslått inntatt i loven at institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet, samt at institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet.

Departementet foreslo også å lovfeste et krav om at institusjonen skal ha en leder og stedfortredende leder, samt at institusjonen til enhver tid skal ha forsvarlig bemanning og kompetanse. Dette er krav som i dag fremgår av kvalitetsforskriften § 5. Når det gjaldt nærmere krav til kompetanse i barnevernsinstitusjon, viste departementet til en pågående utredning av kompetansekrav for arbeid i barnevernet og opplyste at departementet ville komme tilbake til dette.

Videre foreslo departementet å innta i bestemmelsen at institusjonen skal ha en skriftlig plan for sin virksomhet. I dag fremkommer dette av kvalitetsforskriften § 1. Departementet foreslo også å lovfeste et krav om at institusjonen skal ha en internkontroll som sikrer forsvarlig drift.

Departementet foreslo å videreføre dagens forskriftshjemmel for mer detaljert regulering av krav til kvalitet i barnevernsinstitusjoner og opplyste at dette vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av andre fagutviklingsprosesser og arbeidet med å revidere forskriftene på institusjonsområdet.

16.2.3 Høringsinstansenes syn – ny barnevernslov

Om lag 30 høringsinstanser har uttalte seg om ett eller flere av departementets forslag til lovregulering av krav til kvalitet i barnevernsinstitusjoner.

Om lag 15 høringsinstanser støtter forslaget om å flytte overordnede krav til kvalitet fra forskrift til ny barnevernslov, blant annet Bufetat region nord, Bufetat region øst, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Bergen kommune, Drammen kommune, Færder kommune, Horten kommune, Trondheim kommune, Ideelt Barnevernsforum, Norsk Barnevernsamband, Stine Sofies Stiftelse og VID vitenskapelige høgskole.

VID vitenskapelige høgskole uttaler:

«VID støtter forslaget om at enkelte sentrale deler vedrørende barnevernsinstitusjoner tas inn i loven og at detaljer redegjøres for i forskrift.»

Drammen kommune gir også overordnet støtte til forslagene:

«Kommunen støtter at kvalitetskrav og krav til internkontroll lovfestes, men mener også her at det kan være grunn til å se på grad av detaljering i paragrafene.»

Bufetat region øst er enige i at tydeligere hjemmel i ny lov øker rettssikkerhetsgarantiene til barn og ungdom i institusjon.

Ingen instanser er direkte imot de konkrete lovforslagene knyttet til hvilke krav som flyttes til ny barnevernslov. Flere høringsinstanser har imidlertid innspill til lovreguleringen.

VID vitenskapelige høgskole, Universitets- og høgskolerådet, Universitetet i Agder, Norsk Barnevernsamband, Ideelt Barnevernsforum og Fellesorganisasjonen har merknader til forslaget om å flytte kravet om målgruppedifferensiering til ny lov. Disse høringsinstansene uttrykker bekymring for at et for sterkt fokus på målgruppedifferensiering kan føre til unødige flyttinger og belastninger i barnas liv og at barna tilpasses systemet i stedet for å romme barn i ulike livsfaser. Ideelt Barnevernsforum mener i tillegg at de som driver barnevernsinstitusjoner må være med i arbeidet med å definere hvordan de faktiske målgruppene inndeles og viser til at medlemsorganisasjonene deres har opparbeidet lang erfaring og kunnskap på fagfeltet.

Bufetat region øst uttrykker på sin side at målgruppene i større grad må relateres til barnets behov, og ikke nødvendigvis plasseringshjemmel slik dette praktiseres i dag:

«Ved utarbeidelse av forskrift om kvalitet i barnevernsinstitusjoner mener vi det bør foretas en nærmere vurdering av hvordan en avgrensning kan gjøres i kravet til målgruppe uten å virke begrensende på valg av tiltak på en slik måte at det enkelte barnets beste ikke ivaretas.»

Enkelte kommuner fremhever at det bør utarbeides klare retningslinjer for metode og faglig standard på behandlingstilbud i barnevernsinstitusjoner, blant andre Sandnes kommune, Gjesdal kommune og Time kommune. Ideelt Barnevernsforum uttaler at de som driver barnevernsinstitusjoner må få være med i arbeidet med å definere hva som er å anse som faglig og etisk forsvarlige metoder. Statsforvalteren i Nordland uttaler blant annet at det bør presiseres i loven hva som ligger i faglig og etisk forsvarlige metoder, og at metoder som medfører at barnets psykiske eller fysiske helse blir utsatt for skade eller fare, aldri kan anses som etisk eller forsvarlige.

Flere høringsinstanser uttaler seg også om krav til kompetanse i barnevernsinstitusjoner. Sandnes kommune, Gjesdal kommune og Time kommune uttaler at det bør utarbeides klare retningslinjer for kompetanse i barnevernsinstitusjoner. Bufetat region øst mener krav til kompetanse bør tydeliggjøres i større grad enn etter dagens regelverk, både når det gjelder andelen faglærte i grunnbemanningen og hvilke utdanninger som kan sies å falle inn under andelen faglærte. Regionen mener kompleksiteten i oppdraget tilsier at det bør stilles krav om at flere bør ha en formell utdanning, og at dagens krav med 50 % andel faglærte vurderes å være for lav. Bufetat region øst er imidlertid opptatt av det fortsatt må bero på en konkret skjønnsmessig vurdering hvilke utdanninger som faller inn under andelen faglærte, og denne vurderingen må se hen til hvilken målgruppe institusjonen skal ivareta. Bufetat region sør er opptatt av det samme og uttaler at krav til kompetanse, både til leder og miljøpersonale, bør normeres tydeligere, og krav til relevant kompetanse knyttet opp til målgruppe bør økes. Klokkergårdstiftelsen mener at nivået og bredden i kompetansen på institusjonene økes, og at det bør sees nærmere på dagens bemanningsnorm og hva som kvalifiseres som faglært personell.

Islamsk Råd Norge uttaler seg om behovet for muslimske barnevernsinstitusjoner og mener slike institusjoner vil sitte med den riktige kulturelle kunnskapen og kompetansen som trengs for å ta hensyn til barnets bakgrunn.

Det er også flere høringsinstanser som uttaler seg om tematikk som går utover departementets forslag i høringsnotatet. Blant annet uttaler flere instanser seg om barns rett til helsehjelp mens de oppholder seg på barnevernsinstitusjon. Bergen kommune, Sandnes kommune, Gjesdal kommune og Time kommune mener at rett til helsehjelp for barn på institusjon må reguleres og sikres tydeligere. Helsedirektoratet er også opptatt av at barn på institusjon får ivaretatt sin rett til helsehjelp og foreslår at det tas inn i loven at barnevernsinstitusjoner skal ha en helseansvarlig, som i dag fremgår av retningslinjer, ev. sammen med en forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser om blant annet kompetanse og oppgaver.

Statsforvalteren i Oslo og Viken mener det bør utredes om det skal lovfestes en samarbeidsplikt for institusjonen og barnevernstjenesten for å sikre samarbeidet om oppfølging av barn som bor på institusjon. Bufetat region øst mener det er behov for å innføre en lovbestemmelse om barnevernsinstitusjoners plikt til å samarbeide med andre instanser, herunder skole, kommunale helsetjenester og spesialisthelsetjenesten, for å sikre at barns rettigheter under opphold i institusjon ivaretas i større grad.

16.2.4 Forslaget i høringsnotatet om kompetanse og bakgrunnen for dette

16.2.4.1 Bakgrunnen for høringsforslaget om kompetanse

Institusjonsbarnevernet har de siste årene gjennomgått store endringer, og utviklingen har gått i retning av økt profesjonalisering og spesialisering. Det har i senere år vært en dreining mot økt bruk av fosterhjem kombinert med en markant nedgang i andel barn i barnevernsinstitusjon. Barn og unge som i dag får et tilbud på barnevernsinstitusjon har ofte omfattende behov for støtte og behandling. I forskningsrapporten Barns helse i barnevernsinstitusjon ble det konkludert med at om lag 75 prosent av barna i barnevernsinstitusjoner har minst én psykisk lidelse, og at mange har flere lidelser samtidig, som angst, depresjon og alvorlige atferdsforstyrrelser.17 Noen har gode prognoser med riktig behandling, mens andre har kroniske tilstander som kognitiv svikt eller psykiske funksjonsnedsettelser.

En rekke tilsyn og gjennomganger de siste årene har avdekket kvalitetsutfordringer. Tilsynet viser blant annet at ansatte i barnevernsinstitusjoner pålegges oppgaver de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere på en god nok måte. I 2018 gjennomførte statsforvalterne et landsomfattende tilsyn med barnevernsinstitusjoner. Tilsynet avdekket store mangler i bemanning og kompetanse ved mange institusjoner. I alle barnevernsinstitusjoner med svikt i arbeidet med tydelige rammer og stabil voksenkontakt ble det observert svikt i styring og ledelse. I 2018 fant Bufdir i en institusjonsgjennomgang at ungdommene ble gitt god omsorg, men at det også var store utfordringer i deler av tilbudet. Blant funnene var svak ledelse, sviktende internkontroll, mangelfull kompetanse og opplæring, og manglende implementering av institusjonsplaner.18

Bufdir la i sin utredning av kompetansebehovet til grunn at 60–70 prosent av ansatte i statlige barnevernsinstitusjoner og i underkant av 50 prosent av ansatte i private institusjoner er faglærte.19 Direktoratet anbefalte å innføre krav om at ansatte i barnevernsinstitusjoner som hovedregel skal ha barnefaglig kompetanse på minst bachelornivå. Dette ble begrunnet med at institusjonsansatte skal ivareta unge som er i en svært krevende livssituasjon, samtidig som de skal drive spesialisert endringsarbeid. Bufdir vurderte at kravet bør gjelde for alle som har arbeidsoppgaver knyttet til det faglige omsorgs- og endringsarbeidet i institusjonene. Kravet ble foreslått å gjelde for nytilsettinger etter tidspunkt for ikrafttredelse. Bufdir foreslo samtidig et supplerende krav om at det bør være personell med utdanning i miljøterapi ved samtlige institusjoner. De viste til at miljøterapi utgjør en kjernekompetanse i det faglige arbeidet på institusjonene.

Videre foreslo Bufdir å innføre krav om mastergradsutdanning for ledere av barnevernsinstitusjoner, der barnefaglig kompetanse inngår som del av bachelor- og/eller mastergrad. Krav om mastergrad ble begrunnet med at institusjonsleder må kunne sikre en samlet, faglig tilnærming, i tillegg til å ivareta den personalmessige og økonomiske oppfølgingen av institusjonens drift. Bufdir ga uttrykk for at kravet bør omfatte både leder og stedfortreder.

16.2.4.2 Forslaget i høringsnotatet om kompetanse

Flytte krav fra forskrift til lov

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste de kravene til bemanning og kompetanse i barnevernsinstitusjoner som i dag følger av kvalitetsforskriften.

Det ble dermed foreslått å lovfeste at den enkelte institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift, og at institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Videre fremgår det av bestemmelsen at den enkelte institusjonen skal ha en arbeidstidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for beboerne.

Det ble også foreslått å flytte dagens krav til veiledning og opplæring av institusjonsansatte fra kvalitetsforskriften til barnevernsloven.

Krav til utdanning for fagpersonell som ansettes i en barnevernsinstitusjon

Departementet foreslo videre en ny bestemmelse om krav til bemanning og de ansattes kompetanse i barnevernsinstitusjoner. Departementet foreslo å lovfeste at faglig personell som ansettes i en statlig, kommunal eller privat barnevernsinstitusjon minst skal ha relevant bachelorutdanning. Kravet omfatter både faste og midlertidig ansatte i statlige, kommunale og private barneverninstitusjoner.

Det ble ikke foreslått å regulere nærmere hvilke utdanninger som kan regnes som relevante, men at dette måtte vurderes konkret blant annet av Bufdir som fagdirektorat. Det ble vist til at direktoratets vurderinger av hvilke utdanninger som er relevante også vil danne grunnlaget for godkjenning av private og kommunale barnevernsinstitusjoner, og for den løpende kvalitetssikringen og oppfølgningen av statlige, kommunale og private institusjoner. Det ble også vist til at disse vurderingene vil være førende for tilsynsmyndighetenes vurdering av om den enkelte institusjonen oppfyller kravene til kompetanse og bemanning.

Innføring av kompetansekrav

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det ikke er hensiktsmessig å la kompetansekravet omfatte personell som allerede er ansatt i en barnevernsinstitusjon. I høringsnotatet ble det vist til at det er ønskelig med en kontinuitet i bemanningen i den enkelte institusjon, og at innføring av skjerpede krav ikke bør bidra til økt turnover.

Departementet foreslo videre at ansatte som i dag ikke tilfredsstiller kravet om relevant bachelorutdanning, bør ha anledning til å skifte arbeidssted tilknyttet samme arbeidsgiver, også etter at kompetansekravet har trådt i kraft. Forslaget tok dermed høyde for mulige organisatoriske endringer i institusjonstilbudet som medfører at institusjoner legges ned eller endrer målgruppe. Ansatte i Bufetat kan dermed skifte arbeidsplass fra én statlig institusjon eller institusjonsavdeling til en annen, selv om de ikke har bachelorutdanning. Også ansatte i private institusjoner kan bytte mellom institusjoner og avdelinger, forutsatt at de har samme arbeidsgiver. Dette vil også inkludere ansatte som får ny arbeidsgiver på grunn av endringer i selskapsstruktur som oppkjøp og sammenslåinger.

Unntak fra kompetansekravet

I høringsnotatet ble det foreslått at Bufetat skal kunne gi unntak fra kompetansekravet i særlige tilfeller. Det ble vist til at unntaket blant annet er aktuelt overfor personell som ikke skal drive miljøterapeutisk endringsarbeid, men som skal bidra ved ulike former for aktivitetstilbud.

Det ble vist til at den enkelte institusjon eller institusjonseier i enkelttilfeller kan søke Bufetats regionsnivå om unntak fra kravet om bachelorgrad. Institusjonen eller institusjonseier må begrunne hvorfor søknaden bør innvilges. Innvilgelse av søknaden forutsetter at institusjonen oppfyller de generelle kravene til faglig forsvarlig bemanning og kompetanse etter første ledd, samt at innvilgelse heller ikke går på bekostning av institusjonens mulighet til å oppfylle andre krav i lov og forskrift. Det ble presisert i høringsnotatet at dersom Bufetat innvilger søknaden, må dette dokumenteres.

Krav til utdanning for institusjonsledere

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste at ledere og stedfortredende ledere av barnevernsinstitusjonene skal ha barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå.

Det ble fremhevet at institusjonsledelsen har et særlig ansvar for at barna får forsvarlig omsorg og behandling, og et tilbud som er tilpasset det enkelte barns behov. Institusjonsledelse krever både kompetanse til å utvikle og følge opp det faglige arbeidet i institusjonen, og til å følge opp institusjonens drift. Departementet viste til at det faglige ansvaret som følger av lederrollen tilsier at det bør stilles krav til høyere formalkompetanse til institusjonsledere enn til de øvrige tilsatte. Fordi stedfortredende ledere innehar det faglige ansvaret for institusjonstilbudet i lederens fravær, ble det foreslått at kravet også skulle omfatte stedfortredende ledere.

Det ble foreslått at kravet om relevant mastergrad skal gjelde fra 1. januar 2031. Dette innebærer at kravet er oppfylt for ledere og stedfortredende ledere som innen 1. januar 2031 har barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå.

Det ble samtidig forslått at kompetansekravet også skal være oppfylt for ledere og stedfortredende leder med relevant bachelor, og som innen 1. januar 2031 har gjennomført relevant videreutdanning på minst 30 studiepoeng. Dette innebærer at kravet i perioden frem til 2031 kan oppfylles enten ved relevant mastergrad eller gjennom en kombinasjon av bachelorgrad og relevant videreutdanning. Ledere og stedfortredere som innen 2031 oppfyller disse kravene vil ha oppfylt kompetansekravet, også i tilfeller der ledere senere skifter arbeidsted.

Særlig om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere og sentre for foreldre og barn

I høringsnotatet ble det foreslått at kompetansekrav for ansatte i barnevernsinstitusjoner ikke skulle omfatte omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere og sentre for foreldre og barn. Det ble blant annet vist til at omsorgssentrene ikke har som formål å drive miljøterapeutisk endringsarbeid, men at det primære formålet er å gi et bo- og omsorgstilbud til barn under 15 år i påvente av bosetting i en kommune, eventuelt retur til hjemlandet.

Etter departementets vurdering var det derfor ikke behov for å innføre tilsvarende krav til utdanning og kompetanse som for ansatte i barnevernsinstitusjonene. Forslaget innebar at dagens generelle krav til forsvarlig bemanning og kompetanse i kvalitetsforskriften ville bli videreført. Forslaget ville blant annet innebære at omsorgssentrene fremdeles måtte oppfylle dagens innfortolkede krav om at om lag 50 prosent av de tilsatte skal ha relevant utdanning.

Når det gjelder sentre for foreldre og barn ble det i høringsnotatet vist til at sentrene er et spesialisert tiltak med et betydelig høyere kompetansenivå enn i barnevernsinstitusjonene. Innføring av et krav om bachelorutdanning ble derfor vurdert som lite tilpasset sentrenes virksomhet. Det ble også vist til et pågående arbeid med å utvikle nye retningslinjer for innholdet i Bufetats tilbud til sped- og småbarn, og at det i dette arbeidet også er naturlig å vurdere kompetansebehovene i sentrene.

16.2.5 Høringsinstansenes syn – krav til kompetanse

I overkant av 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at faglig personell som ansettes i barnevernsinstitusjon skal ha relevant bachelor. Et stort flertall av disse støtter å stille krav om relevant bachelor. Blant disse er Barneombudet, Bufdir, Bufetat region nord, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Statens helsetilsyn, Høgskulen i Agder, Høgskulen på Vestlandet, Høgskulen i Volda, statsforvalteren i Trøndelag, fylkesnemndene, VID vitenskapelige høgskole, Alta kommune, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Sandnes kommune, Den Norske Advokatforening, Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk Psykologforening, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Pilar, Stine Sofies Stiftelse og Voksne for Barn.

Enkelte instanser har samtidig synspunkter om utformingen av forslaget. Blant annet er det instanser som mener at det bør stilles krav om relevant masterutdanning for enkelte institusjonsansatte. Videre mener mange instanser at kompetansekravet ikke bare bør omfatte nyansatte, men også de som allerede er tilsatt i en barnevernsinstitusjon. Det er også delte oppfatninger blant høringsinstansene om hvorvidt Bufetat skal kunne gi unntak for bachelorkrav etter en konkret vurdering. Enkelte instanser mener at det bør presiseres ytterligere hva som ligger i unntaket.

Noen få instanser, Norsk sykepleierforbund, Fagforbundet og Forandringsfabrikken er eksplisitt imot å innføre et krav om bachelor for nyansatte i barnevernsinstitusjon. Forandringsfabrikken advarer sterkt mot å innføre krav til bachelor, og viser blant annet til behovet for en sammensatt ansattegruppe som både består av ulike faggrupper og ansatte med egenerfaring. De peker også på at lang utdanning gjør det vanskeligere å oppleve likeverdighet. Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler at de mener forslaget om kompetansekrav i barnevernsinstitusjoner ikke er godt nok utredet, og gir uttrykk for at det bør gjennomføres en kartlegging av kompetansebehovet på institusjonsfeltet.

Bufdir uttaler at de støtter departementets vurderinger og forslag, og viser til at de vil lage overordnede faglige anbefalinger om hva som er forsvarlig kompetanse i barnevernsinstitusjon, herunder om hvilke utdanninger som kan regnes som relevante, samt føringer for regionenes og Oslo kommunes skjønn.

Også til høringsnotatet om ny barnevernslov har det kommet innspill knyttet til krav til kompetanse i barnevernsinstitusjoner, se omtale i kapittel 16.2.3.

I overkant av 30 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om lovfestet krav til master for ledere og stedfortredende ledere. Et stort flertall av disse instansene støtter lovfesting, herunder Barneombudet, Bufdir, Bufetat region øst, Bufetat region nord, Bufetat region sør, Høgskulen på Vestlandet, Høgskulen i Volda, NTNU, OsloMet, Universitet i Agder, Universitetet i Bergen, VID vitenskapelig høyskole, Alta kommune, Bergen kommune, Marker kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Fellesorganisasjonen (FO), Foreningen for sosialt arbeid, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Norsk Barnevernsamband, Pilar og Voksne for Barn. Fagforbundet og NHO Service og Handel er uenige i at det bør stille krav om master.

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om at kompetansekravene ikke skal gjelde for omsorgssentrene. Disse instansene er gjennomgående svært kritiske til at kompetansekravene ikke også skal gjelde for omsorgssentrene. Dette omfatter blant annet Bufdir, Bufetat region øst, Høgskulen på Vestlandet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Oslo Universitetssykehus HF, fylkesnemndene, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland, Universitet i Agder, Universitetet i Stavanger, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Advokatforeningen, Akademikerforbundet, Den norske legeforeningen, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Norsk barnevernsamband, Norsk sykepleierforbund, Pilar, Redd Barna, Stine Sofies Stiftelse og UNIO.

Bufdir viser blant annet til at omsorgssentrene er en førstelinjetjeneste for barn som er sterkt preget av sin situasjon og som trenger kvalifisert hjelp og oppfølging. Bufdir mener derfor at omsorgssentrene må sikres et kompetansenivå der relevant bachelor er et minstekrav. De anbefaler at omsorgssentrene reguleres av de samme kompetansekravene som andre barnevernsinstitusjoner, men at det utformes unntaksregler for situasjoner der det er behov for rask oppbygning av tilbudet. Noen få instanser, herunder NIM og Redd Barna har kommentert forholdet til FNs barnekonvensjon.

NIM uttaler at forslaget vil innebære forholdsvis store forskjeller i kompetansekravene til de ansatte i barnevernsinstitusjoner og i omsorgssentrene, og at de savner en vurdering av hvordan den foreslåtte endringen forholder seg til barnekonvensjonen artikkel 22 og artikkel 20 jf. artikkel 2, som forplikter staten til å gi enslige flyktningbarn omsorgstilbud som er likeverdig det andre barn under statens omsorg får.

Et fåtall høringsinstanser mener at bachelorutdanning som et minstekrav også bør gjelde for sentre for foreldre og barn, samt at det bør stilles krav om masterutdanning for personell som utfører oppgaver på vegne av det kommunale barnevernet.

16.2.6 Departementets vurderinger og forslag

16.2.6.1 Generelle krav til barnevernsinstitusjoner

Barn og unge som oppholder seg på barnevernsinstitusjon er sårbare og har ofte omfattende og sammensatte behov. Det er helt nødvendig at det stilles strenge krav til kvalitet for å bidra til at barn får forsvarlig omsorg og behandling, og at barns rettssikkerhet blir ivaretatt under oppholdet. I kapittel 5 er det gitt en nærmere omtale av arbeidet med å utvikle innholdet i institusjonstilbudet slik at alle barn får et forsvarlig tilbud tilpasset det enkelte barns behov. Viktige elementer her er bedre kvalitetssikring av faglig praksis, bedre kartlegging i forkant av plassering og konkrete målsettinger for det enkelte barns opphold. Økt kompetanse og fleksibilitet i tilbudet skal gjøre institusjonene bedre rustet til å ivareta barnas individuelle behov, også når disse endres underveis i oppholdet.

Departementet mener at sentrale og overordnede krav til kvalitet i barnevernsinstitusjon bør fremgå av loven. Dette kan bidra til bedre kvalitet i institusjonene og bedre rettssikkerhet for barna. Departementet mener det dessuten vil ha en viktig pedagogisk funksjon å synliggjøre kravene i loven. Det er også bred støtte i høringen for dette. Departementet opprettholder derfor forslaget om å flytte enkelte overordnede krav til kvalitet fra kvalitetsforskriften til ny barnevernslov, se lovutkastet § 10-15.

Departementet foreslår for det første å innta i loven at institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet. En institusjon kan bestå av flere avdelinger med ulike målgrupper. Videre foreslås å innta i bestemmelsen at institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og som er tilpasset institusjonens målgruppe og målene for institusjonens virksomhet. Kravene til å definere målgruppene og angi hvilke metoder som institusjonen skal benytte er helt grunnleggende for at Bufetat skal kunne kvalitetssikre institusjonene og finne institusjoner som er egnet til å ivareta det enkelte barns behov.

Departementet ser at enkelte høringsinstanser er bekymret for at et for stort fokus på målgruppedifferensiering kan bidra til unødige flyttinger som vil være belastende for barna. Departementet påpeker imidlertid at kravet om en målgruppe og et formulert mål for virksomheten allerede følger av kvalitetsforskriften § 2. Det foreslås kun å flytte bestemmelsen inn i loven.

Differensiering mellom ulike målgrupper skal bidra til å sikre samsvar mellom barnas behov og den faglige innrettingen av tiltaket. Hva som utgjør en forsvarlig og hensiktsmessig målgruppe for et institusjonstilbud er en faglig vurdering som vil kunne vurderes i lys av ny kunnskap og erfaring. Departementet vil derfor understreke at bestemmelsen ikke tar sikte på å definere hva som utgjør en målgruppe eller i hvilken grad tilbudet skal differensieres.

Det er etter departementets vurdering likevel viktig å påpeke at enkelte målgrupper ikke bør blandes. Blant annet er det støtte i forskning for at barn med alvorlige rusproblemer ikke bør blandes med barn som ikke har rusproblemer. Barna kan påvirke hverandre negativt, noe som vil få betydning for barnets videre utvikling. Departementet understreker at selv om institusjoner har ulike målgrupper betyr ikke det at barna nødvendigvis har ulike omsorgsbehov. Alle barn på barnevernsinstitusjon skal få god og forsvarlig omsorg, se mer om dette i kapittel 16.1.4.

Departementet påpeker at metoder som medfører at barnets psykiske eller fysiske helse blir utsatt for skade eller fare, aldri kan anses som forsvarlige. Departementet mener imidlertid det ikke er hensiktsmessig å innta en nærmere regulering av hvilke metoder som er faglig og etisk forsvarlige i loven. Det nærmere innholdet i kravet både til målgruppe og til faglig og etisk forsvarlige metoder vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av andre fagutviklingsprosesser på institusjonsområdet. Særlig relevant i denne sammenheng er innføringen av standardiserte forløp som skal sikre at alle institusjoner jobber systematisk og faglig med å ivareta de grunnleggende behovene og rettighetene til alle barn i barnevernsinstitusjoner.

Alle barnevernsinstitusjoner skal ha en skriftlig plan for sin virksomhet. Dette er et overordnet krav som skal bidra til å sikre at institusjonen redegjør for hvordan øvrige krav til kvalitet skal oppfylles, og som i dag følger av kvalitetsforskriften § 1. Departementet foreslår å innta kravet om skriftlig plan i loven.

I dag fremgår det ikke direkte av loven at institusjonene skal ha internkontroll. Kravet til internkontroll er nærmere regulert i kvalitetsforskriften kapittel 2. Departementet påpeker at internkontroll er et helt sentralt virkemiddel for å sikre kvalitet og rettsikkerhet i institusjonen. Internkontrollen bidrar til å sikre at institusjonen utfører oppgavene sine i samsvar med de krav som følger av barnevernsloven med tilhørende forskrifter. Departementet mener derfor at det bør inntas i loven at institusjonene skal ha en internkontroll som sikrer forsvarlig drift.

Når det gjelder høringsinstansenes uttalelser knyttet til samarbeid mellom barnevernsinstitusjonen og den kommunale barnevernstjenesten og andre aktører og etater, er departementet enig i at det er helt sentralt med et godt samarbeid for å sikre barnet riktig oppfølging både under oppholdet og etter utskriving. Barnevernstjenesten er avhengig av informasjon fra institusjonen for å kunne ivareta sitt oppfølgingsansvar og for å planlegge for oppfølging etter endt opphold. Departementet mener imidlertid det ikke er hensiktsmessig å lovfeste en slik samarbeidsplikt for institusjonene i ny barnevernslov. Dette kan best sikres gjennom faglige veiledere og rutiner. Det vises til at barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i institusjon foreslås tydeliggjort i lovutkastet § 10-19, se kapittel 16.5 nedenfor. Barnevernstjenestens oppfølgingsansvar er også nærmere omtalt i kapittel 14.

Flere instanser er opptatt av at barns rett til helsehjelp blir ivaretatt når barn er på institusjon. Departementet er enig i at dette er svært viktig. Barn har rett til hjelp fra helsetjenestene også når de oppholder seg på barnevernsinstitusjon. Barna skal følges opp av kommunal helsetjeneste og av spesialisthelsetjenesten ved behov, på lik linje med alle andre barn. Det foreslås imidlertid ingen særlig lovregulering av denne tematikken på nåværende tidspunkt, men departementet viser til at dette temaet er nærmere omtalt i kapittel 5 om institusjonstilbudet i barnevernet.

Reguleringen av krav til kompetanse i barnevernsinstitusjon behandles nedenfor.

16.2.6.2 Krav til kompetanse i barnevernsinstitusjon

Lovfesting av kravet til forsvarlig bemanning og kompetanse

Etter departementets vurdering bør lovens kapittel om barnevernsinstitusjoner ha en egen bestemmelse om krav til kompetanse og bemanning i barnevernsinstitusjon, jf. utkast til ny § 10-16. Dette vil bidra til å gi et helhetlig og sammenhengende bilde av hvilke krav som stilles til barnevernsinstitusjonene.

I høringsnotatet med forslag til ny barnevernslov ble det foreslått å presisere i bestemmelsen om generelle krav til barnevernsinstitusjoner, at den enkelte barnevernsinstitusjon til enhver tid skal ha «forsvarlig bemanning og kompetanse». Departementet viderefører denne presiseringen, men flytter den inn i bestemmelsen om bemanning og kompetanse, jf. bestemmelsens første ledd.

Departementet foreslår samtidig å flytte de kravene til kompetanse og bemanning som i dag følger av § 5 i kvalitetsforskriften inn i lovbestemmelsen.

Et nytt krav om at personell som ansettes i barnevernsinstitusjonene skal ha relevant bachelorgrad vil dermed bli et supplerende minimumskrav om hvilken kompetanse som kreves ved nytilsettinger.

Det generelle kravet om forsvarlig bemanning og kompetanse, som foreslås flyttet fra kvalitetsforskriften til loven, innebærer at det må foretas konkrete vurderinger av kompetansebehovet ved den enkelte institusjon. Forslaget om å stille krav om bachelorutdanning for nyansatte er ikke til hinder for at det kan være behov for personell med høyere kompetanse, utover minimumskravet om bachelorutdanning, for at institusjoner skal kunne godkjennes og kvalitetssikres for arbeid med en bestemt målgruppe. Det kan også være behov for at enkelte institusjoner har ansatt personell med helsefaglig, rusfaglig eller annen spesifikk fagkompetanse.

Departementet legger til grunn at ulike målgrupper vil kunne kreve ulike former for kompetanse. Bufdir har blant annet gitt uttrykk for at akuttinstitusjonene må anvende metoder og ha kompetanse innen krisehåndtering, stresshåndtering, observasjon av barnets funksjon og metoder for å avdekke eventuell rusproblematikk. Omsorgsinstitusjonene må anvende metoder og ha kompetanse på å fremme barnets utvikling gjennom systematisk og nødvendig utviklingsstøtte og skape trygghet og mestring. Rus- og atferdsinstitusjonene må anvende metoder og ha kompetanse på å fremme prososial atferd og fungering, med sikte på å redusere atferdsvansker. Rusinstitusjonene må i tillegg anvende metoder og ha kompetanse på tilnærminger for å oppnå rusfrihet, redusere rusrelaterte handlinger og holdninger samt styrke positive handlinger.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å detaljregulere hvilken spesifikk kompetanse som skal være tilgjengelig ved institusjoner for ulike målgrupper. Dette er blant annet begrunnet i behovet for fleksibilitet i innretningen av institusjonstilbudet. Det er også overlapp i målgruppene. Eksempelvis kan omsorgsinstitusjoner ha ansvaret for barn med behov for behandling. Dette understreker behovet for at Bufetat og Oslo kommune i forbindelse med godkjenning og kvalitetssikring av den enkelte institusjonen foretar en konkret vurdering av hvilken kompetanse institusjonen må ha for å kunne ivareta målgruppen på en god måte.

Det er Bufetat og Oslo kommune som har ansvaret for å sikre at den enkelte institusjon tilfredsstiller kravene til forsvarlig bemanning og kompetanse. Dette ivaretas gjennom den ordinære styringen og kvalitetssikringen av egne institusjoner, og gjennom godkjenning, innkjøp, kontraktsinngåelse og løpende oppfølging og kvalitetssikring av private institusjoner.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at innholdet i kvalitetsforskriften § 5 første ledd om krav til forsvarlig bemanning og kompetanse flyttes til barnevernsloven, se lovforslaget § 10-16 første ledd og annet ledd første punktum. Videre foreslår departementet at dagens krav om veiledning og opplæring flyttes fra kvalitetsforskriften § 5 tredje ledd til § 10-16 fjerde ledd i forslaget til ny barnevernslov. Dette vil tydeliggjøre barneverninstitusjonenes ansvar for veiledning og opplæring av institusjonsansatte, som kan bidra til å bedre kompetansen til de ansatte i institusjon.

Departementet viderefører også dagens hjemmel til å fastsette forskrift om nærmere krav til bemanning og kompetanse i institusjonene, jf. lovforslaget § 10-15 fjerde ledd.

Behovet for å lovfeste kompetansekrav i barnevernsinstitusjoner

Det er et grunnleggende krav at barn og unge som i en kortere eller lengre periode oppholder seg i en barnevernsinstitusjon gis forsvarlig omsorg og behandling, og at institusjonen skal møte barn hensynsfullt og med respekt for den enkeltes integritet. Kravet til at institusjonen skal gi barn forsvarlig omsorg og behandling er presisert i forslag til § 10-1. Bestemmelsen presiserer også at barnets rettssikkerhet skal ivaretas under oppholdet.

Samtidig kan barn og unge i barnevernsinstitusjon ha store og sammensatte utfordringer. Dette innebærer at personellet i dagens barnevernsinstitusjoner har et stort og døgnkontinuerlig ansvar for barn og unge i en svært sårbar livssituasjon. Begrenset kapasitet i døgninstitusjoner i psykisk helsevern for barn og unge og en klar målsetting om redusert antall unge i fengsel kan ha bidratt til at flere barn som opplever store problembelastninger havner i barnevernsinstitusjon. De kan blant annet ha traumer som følge av omsorgssvikt, uheldige samspills- og tilknytningsforhold, overgrep eller vedvarende stress og generell utrygghet.

Videre åpner loven for at den enkelte barnevernsinstitusjonen i visse situasjoner, og etter nærmere angitte vilkår, kan treffe avgjørelser om tvang og andre inngrep i den enkeltes personlige integritet. Dette stiller store krav til kvalitet og faglighet for å bidra til at barn får forsvarlig omsorg og behandling, og at barns rettssikkerhet blir ivaretatt under oppholdet. Selv om oppgavene til ansatte i barnevernsinstitusjon over tid har blitt mer krevende og komplekse, er de formelle kravene til kompetanse og bemanning i institusjonene imidlertid ikke blitt endret.

Etter departementets vurdering er det i dag ikke samsvar mellom utfordringsbildet i barnevernsinstitusjonene og dagens utstrakte bruk av ufaglært arbeidskraft. Barnas behov for spesialisert omsorg og behandling, kompleksiteten i arbeidsoppgavene, adgangen til tvangsbruk og at svikt i tilbudet til det enkelte barn kan få store konsekvenser, tilsier at kompetansen i barnevernsinstitusjonene bør heves. Barnevernsinstitusjoner skal også gi et godt og forsvarlig tilbud til barn med alvorlig atferdsproblematikk og rusproblemer. Departementet vil også vise til at det for institusjoner etter annet regelverk er utarbeidet særskilte krav til personellets kompetanse. Eksempler på dette er ungdomsenhetene og døgninstitusjoner i psykisk helsevern for barn og unge. For begge disse institusjonstypene er det stilt høyere krav til kompetanse enn det som gjelder for barnevernsinstitusjoner.

Høringen viser at et stort flertall av instansene er enige i at det bør stilles krav om relevant bachelor. Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at fagpersonell som tilsettes i en barnevernsinstitusjon skal ha relevant utdanning på bachelornivå. Også forslaget om at institusjonsledere skal ha relevant utdanning på masternivå videreføres. God ledelse er en forutsetning for et forsvarlig tilbud. Ledelsen ved den enkelte institusjon har et overordnet ansvar for å implementere faglige standarder og sikre at medarbeidere etterlever krav og føringer. Dette innebærer ansvar for fagutvikling og løpende forbedringstiltak i institusjonen, herunder å sikre jevnlige risikovurderinger og god internkontroll.

Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse om krav til bemanning og de ansattes kompetanse i barnevernsinstitusjon, jf. lovutkastet § 10-16. Bestemmelsen stiller krav til bemanning og kompetanse i både statlige, kommunale og private institusjoner, herunder de institusjonene som omfattes av ansvaret til Oslo kommune.

Krav om utdanning for nye institusjonsansatte

Barn og unge i barnevernsinstitusjon skal gis forsvarlig omsorg og behandling under hele oppholdet. Samtidig er det godt dokumentert at mange barn og unge som er plassert i en barnevernsinstitusjon har store og sammensatte behov. For å kunne yte forsvarlig omsorg og behandling, vil det ofte være behov for en personalgruppe med bredde i utdanning og kompetanse.

Den enkelte barnevernsinstitusjon har behov for personell som blant annet har kunnskap om miljøterapi og om faglige metoder til bruk i det daglige arbeidet i institusjonen, kunnskap og forståelse om regler om barns rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep og kunnskap om behandling av psykiske vansker og rus- og atferdsvansker. De ansatte må også ha en sammensetning av kompetanse som gjør dem i stand til å ivareta alle deler av barnas hverdagsliv, herunder å følge opp barnas skolegang. Dette innebærer at institusjonsansatte bør ha en grunnkompetanse som gjør dem faglig rustet til å drive miljøterapeutisk endringsarbeid og benytte de faglige metoder som følger av institusjonens planer. Etter departementets vurdering bør det stilles krav om at personell som tilsettes i en barnevernsinstitusjon har relevant utdanning på bachelornivå. Dette innebærer samtidig at det som hovedregel ikke bør være adgang til å ansette ufaglært personell i barnevernsinstitusjonene.

Ansatte i barnevernsinstitusjoner skal både gi omsorg og skape trygge rammer for barna, i tillegg til å arbeide med positiv utvikling og mestring knyttet til en rekke aspekter ved livet og hverdagen deres. Etter departementets vurdering tilsier detter at miljøterapi bør utgjøre en felles faglig plattform ved barnevernsinstitusjonene, og at formålet skal være at miljøet i institusjonen skal ha en terapeutisk funksjon.

Departementet mener likevel også etter høringen at det ikke er hensiktsmessig å stille krav om miljøterapi ved den enkelte institusjon, men legger til grunn at utdanninger som gir kompetanse i miljøterapi er særlig relevante for arbeid i barnevernsinstitusjonene.

Med utgangspunkt i retningslinjer og rammeplaner legger departementet til grunn at det generelt sett er barnevernspedagogutdanningen, vernepleierutdanningen og sosionomutdanningen som gir den mest relevante kompetansen for arbeid i barnevernsinstitusjon. Departementet legger samtidig til grunn at det også innen andre utdanninger vil være kompetanse som kan være relevant og supplerende i arbeidet med barn og unge i barnevernsinstitusjon. Dette gjelder blant annet utdanninger innenfor pedagogikk og mangfoldskompetanse. Disse utdanningene har ikke opplæring i miljøterapi, men gir likevel relevant kompetanse for arbeid med barn og unge i en miljøterapeutisk kontekst i en barnevernsinstitusjon.

Fordi flere utdanningsgrupper kan være relevant for ansettelser i en barnevernsinstitusjon ønsker departementet ikke å stille spesifikke krav til hvilke utdanninger som skal regnes som relevante. Departementet foreslår i stedet et generelt utformet krav om at personell som ansettes i en institusjon minst skal ha relevant bachelorutdanning, jf. utkast til § 10-16 annet ledd. Kravet omfatter faglig personell som ansettes i en barnevernsinstitusjon. Kravet vil dermed omfatte både faste og midlertidig ansatte i statlige, kommunale og private institusjoner.

Med «faglig personell» menes personell som har som oppgave å gi barna som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling. Ansatte som ikke utfører slike oppgaver omfattes ikke av kravet. Eksempler på ansatte som ikke vil omfattes av kravet er merkantilt personell, vaktmester og kokk.

Etter departementets vurdering er det Bufdir som er nærmest å vurdere hvilke utdanninger som kan anses som relevante i oppfyllelsen av kompetansekravet. Dette er i tråd med dagens system, der direktoratet har konkretisert nærmere hvordan dagens krav om forsvarlig bemanning og kompetanse i kvalitetsforskriften skal forstås, herunder hvilken kompetanse og bemanning den enkelte institusjonen må ha for å kunne godkjennes og deretter benyttes til barn som trenger institusjonsplass. Bufdir må samtidig legge til rette for et system som tar høyde for at omfanget av utdanninger som kan være relevante kan endre seg over tid, samt at også kandidater med utdanning fra utlandet kan være kvalifisert. Bufdirs vurderinger av hvilke utdanninger som er relevante vil danne grunnlaget for godkjenning av private og kommunale barnevernsinstitusjoner, samt for den løpende kvalitetssikringen og oppfølgningen av statlige, kommunale og private institusjoner. Direktoratets faglige vurdering av hvilke utdanninger som er relevante vil også være førende for statsforvalterne tilsyn med barnevernsinstitusjonene og med Bufetat.

Departementet vil sørge for at det blir utarbeidet overordnede faglige anbefalinger om hva som er forsvarlig kompetanse og bemanning i barnevernsinstitusjon. Anbefalingene vil blant annet konkretisere hvilke utdanninger som kan regnes som relevante, samt føringer for regionenes og Oslo kommunes skjønn.

Barnevernsinstitusjoner utøver offentlig myndighet. Departementet legger derfor til grunn at kompetansekravene faller utenfor yrkeskvalifikasjonsloven.20

Innføring av kompetansekravet

En forholdvis høy andel av personellet i dagens barnevernsinstitusjoner er ufaglærte. Som nevnt ovenfor vurderer departementet at det ikke er samsvar mellom utfordringsbildet i barnevernsinstitusjonene og dagens utstrakte bruk av ufaglært arbeidskraft. Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser tar til orde for at kompetansekravet også bør gjelde for de som i dag er ansatt i en barneverninstitusjon. Etter departementets vurdering er det likevel ikke hensiktsmessig å stille krav om relevant bachelorutdanning for alle institusjonsansatte. Det vises blant annet til at det er ønskelig med en kontinuitet i bemanningen i den enkelte institusjon, og at innføring av skjerpede krav derfor ikke bør bidra til økt turnover.

Departementet fastholder derfor forslaget om en gradvis innfasing av kompetansekravene ved at kravet gjøres gjeldende for nyansettelser.

Det foreslås heller ikke krav om spesifikke kompetansetiltak for de av dagens ansatte som ikke tilfredsstiller kravet om bachelorutdanning. Det vises imidlertid til at det i kapittel 5.5.1 er gitt en nærmere redegjørelse for hva som gjøres for å heve kompetansen til de som allerede er ansatt i en barnevernsinstitusjon.

Departementet foreslår videre at ansatte som i dag ikke tilfredsstiller kravet om relevant bachelorutdanning, bør ha anledning til å skifte arbeidssted tilknyttet samme arbeidsgiver, også etter at kompetansekravet har trådt i kraft. Forslaget tar dermed høyde for mulige organisatoriske endringer i institusjonstilbudet som medfører til at institusjoner legges ned eller endrer målgruppe. For ansatte i Bufetat innebærer forslaget at dagens ansatte kan skifte arbeidsplass fra én statlig institusjon eller institusjonsavdeling til en annen, selv om de ikke har bachelorutdanning. Også ansatte i private institusjoner kan bytte mellom institusjoner og avdelinger, forutsatt at de har samme arbeidsgiver. Dette vil også inkludere ansatte som får ny arbeidsgiver på grunn av endringer i selskapsstruktur som oppkjøp og sammenslåinger.

Unntak fra kompetansekravet

Etter departementets vurdering er det behov for en bestemmelse som åpner for å gi unntak fra kravet om relevant bachelorutdanning i enkelte tilfeller. Bakgrunnen for dette er særlig at det i enkelte tilfeller kan være ønskelig at faglært personale suppleres med personell med en annen bakgrunn eller kompetanse. Dette kan eksempelvis være ansatte som ikke har som sin oppgave å drive miljøterapeutisk endringsarbeid, men som har som oppgave å bidra med ulike former for aktivitetstilbud. En barnevernsinstitusjon kan også ha behov for personell med dokumentert erfaring og kompetanse om kultursensitiv tilnærming i møte med ungdom. Det er også ønskelig med mulighet for fleksibilitet i sammensetningen av personell for å ta høyde for en eventuell endring i innretning av institusjonstilbudet i fremtiden.

Departementet fastholder derfor forslaget om at Bufetat i særlige tilfeller skal kunne gi unntak fra kravet. Den enkelte institusjon eller institusjonseier kan i enkelttilfeller søke Bufetats regionsnivå om unntak fra kravet om bachelorgrad. Institusjonen eller institusjonseier må begrunne hvorfor søknaden bør innvilges. Søknaden kan bare innvilges dersom institusjonen likevel oppfyller de generelle kravene til faglig forsvarlig bemanning og øvrige krav i lov og forskrift. Dersom Bufetat innvilger søknaden, må dette dokumenteres. Dette er blant annet viktig av hensyn til statsforvalterens tilsyn med institusjonen. Departementet legger til grunn at en beslutning om hvorvidt det skal gis unntak for kravet ikke er å regne som et enkeltvedtak som kan påklages.

Departementet foreslår i utkast til § 11-5 at kravet til kompetanse som gjelder for barneverninstitusjoner også skal gjelde for omsorgssentrene. Dette vil samtidig innebære at også muligheten til å gi unntak fra kravet i særlige tilfeller vil gjelde tilsvarende for omsorgssentrene. Behovet for plassering i omsorgssentrene varierer mer enn behovet for plasser i barnevernsinstitusjonene. Det er derfor mer krevende å planlegge og dimensjonere kapasiteten i omsorgssentrene enn i institusjonene. I enkelte tilfeller kan det være behov for en svært rask, men antatt midlertidig oppbygning av tilbudet. I slike tilfeller kan det oppstå situasjoner der det ikke vil være praktisk mulig å oppfylle fastsatte krav til kompetanse. Departementet legger til grunn at dersom det skulle oppstå en situasjon der det er behov for en svært rask, men antatt midlertidig oppbygging av omsorgssentertilbudet, vil dette kunne regnes som et «særlig tilfelle» som omfattes av hjemmelen til å gi unntak fra fastsatte kompetansekrav.

Krav til utdanning for institusjonsledere

Institusjonsledelsen har et særlig ansvar for at barn som er plassert i en barnevernsinstitusjon får forsvarlig omsorg og behandling, og et tilbud som er tilpasset det enkelte barns behov. Institusjonsledelse krever både kompetanse til å utvikle og følge opp det faglige arbeidet i institusjonen, og til å følge opp institusjonens drift. Dagens kvalitetsforskrift stiller krav om at enhver barnevernsinstitusjon skal ha en leder, samt en stedfortreder for lederen. Det er videre stilt krav om at enten leder eller stedfortreder må ha treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse.

Departementet fastholder at det bør stilles høyere krav til formalkompetansen til institusjonsledere enn til de øvrige ansatte. Det samme gjelder stedfortredere, som i leders fravær innehar det faglige ansvaret for institusjonstilbudet. Etter departementets vurdering bør det stilles krav om at både leder og stedfortreder ved en barnevernsinstitusjon skal ha utdanning på mastergradsnivå.

Departementet legger til grunn at de nye barnevernsfaglige masterutdanningene i barnevern vil være særlig relevante for institusjonsledere. Se kapittel fire for en nærmere omtale av innholdet i utdanningene. Samtidig kan også andre utdanninger anses som relevante, forutsatt at de gir kompetanse som gjør kandidaten i stand til å forstå og utvikle det faglige arbeidet ved institusjonen. Departementet foreslår med bakgrunn i dette et krav om at leder og stedfortreder i en institusjon skal ha «barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå».

Kompetansekrav for ledere for barneverninstitusjonene og stedfortredende ledere er regulert i utkast til § 10-16 tredje ledd. Som følge av forslaget om lovfestet krav om masterutdanning, er det etter departementets vurdering ikke lenger behov for å stille krav om tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse.

Kravene omfatter også leder og stedfortredende leder for omsorgssentrene, jf. annet ledd i utkast til § 11-5.

Overgangsordning og innføring av kompetansekrav

Personell og ledere som i dag er ansatt i en barnevernsinstitusjon må ivaretas på en god måte ved innføringen av nye kompetansekrav.

Når det gjelder ordinært fagpersonell er det derfor forslått at kravet om relevant bachelorutdanning kun skal gjelde ved nyansettelser etter at lovendringen har trådt i kraft.

Når det gjelder barnevernsinstitusjonens leder og stedfortredende leder foreslår departementet at kravet om mastergrad skal gjelde fra 1. januar 2031. Dette vil gi institusjonseiere, institusjonene, omsorgssentrene og lederne selv tilstrekkelig tid til å tilpasse seg det nye kompetansekravet. Innføringsperioden er også viktig for å få på plass nødvendig tilgang på kandidater med barnevernsfaglig masterutdanning, som vurderes å være særlig kvalifiserte for lederstillinger i barnevernsinstitusjoner. I tillegg legges det opp til å utvikle et eget videreutdanningstilbud i institusjonsledelse, som særlig er rettet mot arbeid i barnevernsinstitusjon. Dette kan utvikles etter modell for dagens videreutdanning i barnevernsledelse, som i utgangspunktet er rettet mot ledere i de kommunale barnevernstjenestene.

For ledere og stedfortredere som allerede er tilsatt i en barnevernsinstitusjon, og de som ansettes i perioden frem til 2031, kan kompetansekravet også oppfylles gjennom en kombinasjon av relevant bachelorgrad og relevant videreutdanning med minst 30 studiepoeng. Ledere og stedfortredere som innen 2031 oppfyller disse kravene vil ha oppfylt kompetansekravet, også i tilfeller der ledere senere skifter arbeidssted.

Kravet om videreutdanning begrunnes særlig med at mer kompetanse er viktig for å møte de styrings- og kvalitetsutfordringene som er avdekket i institusjonsbarnevernet.

Bufdir vil ha ansvaret for å vurdere hvilke videreutdanninger som anses som relevante. Innføringsperioden frem mot 2031 er også viktig for å få på plass nødvendig tilgang på kandidater med barnevernsfaglig masterutdanning, som vurderes å være særlig kvalifiserte for lederstillinger i barnevernsinstitusjoner.

I kapittel 5 er det gitt en nærmere omtale av arbeidet med å utvikle videreutdanningstilbudet.

Særlig om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere

Departementet foreslo i høringsnotatet at kompetansekravene ikke skulle omfatte omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere. Bakgrunnen for dette var at det ble vurdert å være relevante forskjeller mellom barnevernsinstitusjonene og omsorgssentrene når det gjelder innholdet i tilbudet, målgrupper og hvilken kompetanse som et nødvendig for å gi et godt og forsvarlig tilbud. Det ble vist til at omsorgssentrenes primære formål er å gi et bo- og omsorgstilbud til barn under 15 år i påvente av bosetting i en kommune, eventuelt retur til hjemlandet. Det ble også vist til at det i forarbeidene til kapittel 5A i gjeldende barnevernlov ble gitt en nærmere omtale av kompetansebehovet i sentrene, samt at de generelle kravene til forsvarlig bemanning og kompetanse i kvalitetsforskriften uansett ville gjelde. Det ble samtidig presisert at denne gruppen barn ofte har savn, traumer og behov for spesiell oppfølgning som Bufetat må ta høyde for når de vurderer hva som er relevant kompetanse i omsorgssentrene.

Høringen viser at høringsinstansene gjennomgående er svært kritiske til forslaget om at kompetansekravene ikke også skulle gjelde for omsorgssentrene. Departementet er enig med de instansene som fremhever at barn i omsorgssentre ofte er sterkt preget av sin situasjon og at de trenger kvalifisert hjelp og oppfølging. Departementet har derfor kommet til at kompetansekravene for ansatte i barnevernsinstitusjoner også bør gjelde for ansatte i omsorgssentrene.

Utkast til § 11-5 om rettigheter for barnet og krav til omsorgssenteret inneholder bestemmelser i kapitlet om barneverninstitusjoner som også skal gjelde for omsorgssentrene. Departementet foreslår derfor at det i utkast til § 11-5 annet ledd henvises til § 10-16 om krav til bemanning og kompetanse i barnevernsinstitusjon.

Særlig om sentre for foreldre og barn

Departementet fastholder forslaget fra høringsnotat om at kravet til bachelorutdanning ikke bør gjelde for sentre for foreldre og barn. Sentrene er et spesialisert tiltak med et betydelig høyere kompetansenivå enn i barnevernsinstitusjonene. En stor andel av de ansatte har utdanning på masternivå og spisskompetanse i utredning av omsorgssituasjonen til sped- og småbarn. Innføring av et krav om bachelorutdanning vurderes derfor som lite tilpasset sentrenes virksomhet.

I dag er kravene til bemanning og kompetanse i sentrene nærmere regulert i forskrift.21 Det fremgår av forskriften § 13 at senteret skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift, og at senteret skal ha personell med tilstrekkelig kompetanse ut fra senterets målgruppe og målsetting. Videre følger det av bestemmelsens annet ledd at senteret skal ha en leder og en stedfortreder for lederen. Leder eller stedfortreder skal minst ha treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse. Det fremgår av tredje ledd at senteret skal sørge for at de ansatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring.

Etter departementets vurdering bør de kravene som stilles til kompetanse og bemanning i sentrene på tilsvarende måte som for barnevernsinstitusjoner flyttes fra forskriften og inn i ny barnevernslov. Dette vil bidra til å gi et helhetlig og sammenhengende bilde av hvilke krav som stilles til kompetanse og bemanning i sentre for foreldre og barn. Krav til bemanning og kompetanse i sentre for foreldre og barn er nærmere regulert i utkast til § 10-21.

Departementet foreslår at det inntas i bestemmelsens annet ledd at senteret til enhver tid skal ha forsvarlig bemanning og kompetanse. Kravet fremgår ikke direkte av dagens forskrift, men departementet legger likevel til grunn at kravet kan utledes av det generelle forsvarlighetskravet i barnevernsloven § 1-7. Å lovfeste dette kravet innebærer derfor ingen endringer i de kravene som stilles til sentrene, men innebærer en tydeliggjøring av gjeldende rett.

Videre foreslår departementet at det inntas i bestemmelsens fjerde ledd at personell i senteret som skal bistå barnevernstjenesten med utredning av barnets omsorgssituasjon må oppfylle de kravene til kompetanse som stilles til barnevernstjenestens egne ansatte, jf. § 15-6 i ny barnevernslov. Kravet er nærmere omtalt i kapittel 21.

16.3 Godkjenning av barnevernsinstitusjoner

16.3.1 Gjeldende rett

Krav om godkjenning av private og kommunale barnevernsinstitusjoner ble innført i 2004 samtidig med innføring av regler om krav til kvalitet i institusjonene. Målet var å styrke Bufetats faglige kontroll med private institusjoner og bidra til et mer likeverdig institusjonstilbud. De statlige institusjonene ble ikke omfattet av godkjenningsordningen fordi det ble lagt til grunn at de statlige institusjonene uansett skulle oppfylle kravene som lå til grunn for godkjenning av private institusjoner.

Det er regionalt nivå i Bufetat som fatter vedtak om godkjenning av private og kommunale institusjoner, med sentralt nivå i Bufetat (Bufdir) som klageinstans, jf. barnevernloven § 5-8. Institusjonen kan bare godkjennes dersom den drives i samsvar med barnevernloven med forskrifter22, dersom institusjonen tilfredsstiller vilkår som følger av annen lovgivning og ellers drives på forsvarlig måte. I forarbeidene23 presiseres at godkjenningsmyndigheten ikke skal kunne ta hensyn til behovet for den enkelte institusjonen i regionen, og at geografisk fordeling av institusjoner på landsbasis bør reguleres på annen måte enn i forbindelse med søknad om godkjenning. Nærmere regler for godkjenning følger av godkjenningsforskriften.24 Godkjenningsforskriften stiller blant annet krav om etterfølgende kontroll med at vilkårene er til stede og gir hjemmel for Bufetat til å fatte vedtak om bortfall av godkjenning av privat eller kommunal institusjon. Ifølge Bufdir har det de siste årene vært to til fire klager per år på vedtak etter godkjenningsforskriften.

Bufetat skal som eier sørge for at statlige institusjoner drives i samsvar med barnevernloven med forskrifter, jf. § 5-1. Bufetat har plikt til å føre internkontroll, jf. § 2-3 tredje ledd. Bufetat gjennomfører i praksis etterfølgende kontroll25 av statlige institusjoner på samme måte som av private.26 Dersom statlig regional barnevernsmyndighet kommer til at den statlige institusjonen ikke lenger oppfyller kvalitetskravene og kravet til forsvarlig drift, må regionen ta stilling til grunnlaget for videre drift og eventuelt hvilke virkemidler som skal benyttes for å sikre at institusjonen oppfyller kvalitetskravene.

Det stilles tilsvarende krav om godkjenning av private og kommunale sentre for foreldre og barn, samt private og kommunale omsorgssentre for mindreårige, jf. § 5-8 og § 5A-7. Nærmere regler for godkjenning av sentre for foreldre og barn er tatt inn i egen forskrift.27

Det følger av § 2-3 a at i Oslo kommune ivaretar kommunen Bufetats oppgaver og myndighet. Oslo kommunes vedtak om godkjenning etter § 5-8 kan påklages til sentralt nivå i Bufetat (Bufdir).

16.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

16.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å stille krav om at også statlige barnevernsinstitusjoner skal godkjennes. Utvalget foreslo å legge myndigheten til å godkjenne statlige institusjoner til sentralt nivå i Bufetat (Bufdir) med departementet som klageinstans. Forslaget innebærer at ansvaret for å fatte vedtak om godkjenning deles mellom regionalt nivå i Bufetat (private og kommunale) og sentralt nivå i Bufetat (statlige). Samtlige høringsinstanser støttet forslaget om at statlige institusjoner skal godkjennes. De fleste av høringsinstansene som uttalte seg mente at godkjenning av henholdsvis statlige og private institusjoner bør behandles av samme vedtaksmyndighet, og ikke av hvert sitt organ som utvalget foreslo. Det var delte meninger om hvilken instans som burde være godkjenningsmyndighet.

16.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i tråd med utvalget, at kravet om godkjenning av barnevernsinstitusjoner også skal gjelde statlige institusjoner. Departementet la vekt på at dagens regelverk innebærer at det ikke er de samme formelle reglene for kvalitetskontroll ved etablering og eventuelle krav om nedleggelse av statlige som av private og kommunale institusjoner. Departementet fremhevet at å innføre krav til godkjenning ville bidra til å styrke kvaliteten på tiltakene samt at kvalitetskontrollen får økt legitimitet.

Departementet foreslo videre at godkjenningsmyndigheten fortsatt skal ligge i Bufetat. Av hensyn til mest mulig lik oppgaveløsning og effektiv ressursutnyttelse foreslo departementet at det skal være samme nivå i Bufetat som godkjenner både statlige og private institusjoner, og at godkjenningsmyndigheten fortsatt skal ligge på regionalt nivå i Bufetat med klageadgang til sentralt nivå i Bufetat (Bufdir). Departementet foreslo imidlertid at godkjenningsmyndigheten samles i én av Bufetats regioner, og ikke fordeles på samtlige som i dag. Departementet la til grunn at en slik organisatorisk endring vil kunne følge av styringen av etaten, og at det dermed ikke er nødvendig å lovhjemle dette.

Departementet uttalte for øvrig at det vil bli vurdert om det er behov for å åpne for at en for sterk konsentrasjon av institusjoner i et bestemt geografisk område skal kunne være til hinder for godkjenning.

Departementet foreslo også å ta inn i loven at Bufetat etter godkjenning skal følge med på at vilkårene for godkjenning er til stede. Forslaget omfattet både krav til etterfølgende kontroll av godkjenning, som i dag følger av godkjenningsforskriften, og internkontroll som følger av barnevernloven. Departementet viste til at kvalitetssikring av barnevernsinstitusjoner er blant Bufetats viktigste oppgaver og mente dette tilsier at plikten til etterfølgende kvalitetssikring av godkjente institusjoner bør fremgå eksplisitt av loven.

Departementet presiserte at forslaget til bestemmelser om godkjenning, kvalitetssikring og kvalitet i barnevernsinstitusjoner får tilsvarende anvendelse for omsorgssentre og sentre for foreldre og barn.

16.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å innføre krav om godkjenning av statlige barnevernsinstitusjoner. Samtlige er enig i at det bør innføres krav om godkjenning, blant annet Statens helsetilsyn, Bufdir, Bufetats regioner, Barneombudet, Asker kommune, Oslo kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Fellesorganisasjonen (FO), Redd Barna, Kirkens Bymisjon, VID vitenskapelige høgskole, Ideelt barnevernsforum, KS, NHO Service og Handel og Forandringsfabrikken. Det vises særlig til hensynet til kvalitet, likebehandling og legitimitet. Horten kommune understreker at det er nødvendig med økt fokus på kvalitet i alle barnevernsinstitusjoner.

Høringsinstansene har imidlertid delte meninger om hvordan en slik godkjenningsordning bør innrettes. Om lag 10 høringsinstanser støtter eller er åpne for departementets forslag om å videreføre dagens ordning som legger godkjenningsmyndigheten til regionalt nivå i Bufetat, blant annet Bufetat region øst, Bufetat region sør, Bufetat region nord, Asker kommune, Redd Barna, Kirkens bymisjon, Ideelt barnevernsforum og NHO. Kirkens Bymisjon understreker viktigheten av god kjennskap til lokale forhold. Bufetat region øst er åpen for både Bufetat og Bufdir som godkjenningsmyndighet:

«Hvorvidt fullmakten til å fatte vedtak om godkjenning av barneverninstitusjon, etter forskrift, skal plasseres i Bufdir eller i Bufetat (v/ én region, jfr. departementets forslag) er etter vårt syn et spørsmål om hvor autonom eller ikke en godkjennings- og kontrollordning må/bør være sett opp mot både direktoratets funksjoner (fagdirektorat, etatsstyrer og kontraktseier) og Bufetats regioners funksjoner (drift av institusjon, innkjøp av barneverntjenester og oppfyllelse av bistandsplikten). Vi er av den mening at begge muligheter kan velges, ved at fullmakt/vedtaksmyndighet kan mandatfestes og habilitet sikres gjennom organisering i region.»

Øvrige instanser gir generell støtte til forslaget, uten å utdype dette nærmere.

I underkant av 10 høringsinstanser mener at godkjenningsmyndigheten bør legges til Bufdir. Dette gjelder blant annet Bufdir, Bufetat region vest, Bufetat region Midt-Norge, Barneombudet, Stavanger kommune og FO. Begrunnelsene er primært at det er uheldig at regionalt nivå i Bufetat har denne oppgaven. Det pekes på at å legge godkjenningsmyndigheten til Bufetat region ville føre til at det er samme instans som vil måtte både godkjenne og kvalitetssikre statlige institusjoner, at dette ikke vil gi tilstrekkelig uavhengighet for godkjenningen samt risiko for at godkjenningsmyndigheten vil kunne ta utenforliggende hensyn. Bufdir skriver:

«En utfordring med en ordning slik den er foreslått, er at regionene i Bufetat er ansvarlig for kvaliteten i de statlige institusjonene både som eier, som ansvarlig for styring og for internkontrollen i Bufetat, og nå også i rollen som godkjenningsmyndighet. Dette innebærer utfordringer med hensyn til legitimitet i godkjenningsrollen for statlige institusjoner, samt en risiko for at andre hensyn enn at institusjonene følger regelverket og driver forsvarlig får gjennomslag, som for eksempel håndtering av kapasitetsutfordringer eller økonomiske hensyn.»

Bufdir mener at første instans i godkjenningssakene bør være direktoratet, også for Oslo kommunes institusjoner. Bufdir og Bufetat region vest påpeker for øvrig enkelte særlige utfordringer knyttet til saksbehandlingen når Bufetat er både offentlig vedtaksmyndighet og part i saken. Det reises spørsmål ved om vedtak om godkjenning av statlige institusjoner er å betrakte som enkeltvedtak, samt utfordringer knyttet til klagebehandling, håndtering og oppfølging av sanksjoner ved brudd.

Også flere andre høringsinstanser gir uttrykk for at godkjenning av institusjoner bør legges til en annen instans enn den som er ansvarlig for driften, men uten å anbefale et alternativ, blant annet Oslo kommune, Sandnes kommune og Time kommune. Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) gir uttrykk for at de er usikre på hvordan en ordning med at staten skal godkjenne sine egne institusjoner vil se ut i praksis. Forandringsfabrikken og Statens helsetilsyn mener at godkjenningsmyndigheten bør ligge i Statens Helsetilsyn. Statens helsetilsyn skriver: «Vi mener det prinsipielt sett er uforenelig at samme etat skal godkjenne de institusjonene de selv eier og drifter. Dette bidrar etter vår mening ikke til å styrke hensynet til tillit og legitimitet.»Statens helsetilsyn foreslår samtidig å legge om ordningene for godkjenning og kvalitetssikring. Forslaget innebærer at Helsetilsynet skal ha ansvaret for å godkjenne alle institusjoner, men at den etterfølgende kvalitetskontrollen ivaretas av institusjonseierne selv og av fylkesmennene gjennom tilsyn. En slik ordning kan kombineres med at virksomhetene jevnlig må søke om fornyet godkjenning.

Om lag 10 høringsinstanser har uttalt seg særskilt om forslaget om å samle godkjenningsmyndigheten i én av Bufetats regioner. Flertallet av disse støtter en slik løsning dersom godkjenningsmyndigheten fortsatt skal ligge på regionalt nivå i Bufetat. Dette er blant annet Bufetat region sør, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland og Redd Barna. Bufetat region sør understreker samtidig at «for å kunne gjøre dette mest mulig formålstjenlig med klagemulighet til Bufdir, så bør dette legges til en organisatorisk enhet som ikke ligger i styringslinjen til driften av statlige institusjoner.»

Kirkens Bymisjon mener på sin side at en sentralisering, slik departementet har foreslått, kan føre til lengre ventetid på godkjenning og at lokale forhold som kan ha betydning for godkjenningen kan bli undervurdert.

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at Bufetat løpende skal følge med på om vilkårene for godkjenning er oppfylt. Statens helsetilsyn har i sitt alternative forslag gitt uttrykk for at den etterfølgende kontrollen i sin funksjon er svært lik ordningen med tilsyn, og at den etterfølgende kontrollen kan utgå for å unngå overlappende oppgaver. Bufdir er uenig i departementets forslag og gir uttrykk for at en slik plikt lett kan bli forvekslet med etatens eget ansvar for løpende internkontroll med institusjonstilbudet. Bufdir skriver:

«Direktoratet mener at en løpende kvalitetskontroll og styrking av regionenes ansvar for kvalitet i tiltakene bedre kan ivaretas med å styrke styringen og interkontrollen med institusjonene, enn ved at en slik «følge med» funksjon legges til en godkjenningsmyndighet. Det pågår et arbeid i Bufetat for å etablere helhetlig system og for å styrke styring og internkontroll. I styringen disponerer også Bufetat virkemidler som instruks med statlige institusjoner og kontrakt med private institusjoner.»

Bufdir mener at godkjenningsordningen kun bør være en pregodkjenning etter søknad, og at den løpende kvalitetssikringen foretas gjennom styring, internkontroll, kontraktsoppfølging og tilsyn.

16.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om å innføre krav om godkjenning av statlige institusjoner. Dagens godkjenningsordning inkluderer ikke statlige institusjoner fordi Bufetat uansett skal sørge for at statlige institusjoner ivaretar kravene som følger av godkjenningsordningen. Departementet legger imidlertid vekt på at formaliserte krav til godkjenning også av statlige institusjoner, vil gi økt notoritet og åpenhet om kvalitetssikringen. Dette kan bidra til økt legitimitet og også legge bedre til rette for tilsynet med de statlige institusjonene. Forslaget har fått bred støtte i høringen.

Departementet fastholder forslaget om at godkjenningsmyndigheten fortsatt skal ligge i Bufetat. På denne måten inngår godkjenningsordningen fortsatt blant Bufetats virkemidler for å ivareta kvaliteten på det samlede institusjonstilbudet. Flere høringsinstanser mener at det er risiko for at Bufetat som både institusjonseier og godkjenningsmyndighet vil kunne legge vekt på utenforliggende hensyn som kapasitetsutfordringer eller økonomi i kvalitetsvurderingen av de statlige institusjonene. Etter departementets oppfatning er dette utfordringer som Bufetat allerede i dag forutsettes å håndtere. Bufetat har også i dag ansvaret for å oppfylle bistandsplikten samtidig som etaten skal sørge for at statlige institusjoner oppfyller de kvalitetskravene som stilles i lov og forskrift. Å innføre krav om godkjenning av statlige institusjoner endrer ikke på dette, og innebærer ikke i seg selv at det er nødvendig å gjøre organisatoriske endringer.

Departementet har vurdert om godkjenningsmyndigheten for statlige og private institusjoner burde legges til en instans som er uavhengig av eieransvaret for de statlige institusjonene. En slik løsning ville gitt en uavhengig godkjenningsordning og full likebehandling av kvalitetskontrollen av statlige og private institusjoner. Å opprette en ny ekstern instans kun for godkjenning av barnevernsinstitusjoner, ville imidlertid bety bortfall av kompetansesynergier, være ressurskrevende og bidra til økt byråkratisering. Fagområdet er lite og krever stor grad av spisskompetanse. Departementet har vurdert statsforvalteren som mulig godkjenningsmyndighet, men foreslår ikke dette fordi en slik løsning kan bidra til å svekke statsforvalternes tilsynslegitimitet. Etter departementets vurdering ville det samme gjelde dersom godkjenningsmyndigheten ble lagt til Helsetilsynet, siden Helsetilsynet er faglig ansvarlig for tilsynet. Å legge godkjenningsmyndigheten til Bufdir, slik en rekke høringsinstanser foretrekker, ville heller ikke gi en uavhengig godkjenningsordning. Bufdir har ansvaret for etatsstyringen av Bufetat og leder etatens virksomhet med overordnet ansvar for dimensjonering av tilbudet og økonomi. I tillegg ville dette kreve at departementet er klageinstans, noe som ikke anses hensiktsmessig. Departementet anbefaler heller ikke en slik løsning.

Departementet foreslår således at et krav om godkjenning av statlige institusjoner inkluderes i den eksisterende godkjenningsordningen så langt den passer. Dette innebærer at forslaget primært vil bety en formalisering av en kvalitetssikring som etaten allerede gjennomfører, for å oppnå økt notoritet og åpenhet om disse vurderingene. Departementet legger til grunn at den løpende kontrollen med kvaliteten av godkjente statlige institusjoner, fortsatt bør ses på som en del av internkontrollen. De statlige institusjonene eies av Bufetat som har instruksjonsmyndighet over institusjonene. Etter departementets oppfatning vil derfor internkontrollen fortsatt være det mest hensiktsmessige virkemiddelet for etterfølgende kvalitetssikring. I kapittel 22 foreslås å utfylle bestemmelsen om Bufetats plikt til internkontroll, se lovforslaget § 16-3 sjette ledd, for å tydeliggjøre betydningen av denne plikten. Et krav om etterfølgende kontroll, som et tillegg til internkontrollen, ville medføre en dobling av ressursbruken, uten å gi kvalitetsheving. Departementet legger derfor til grunn at forslaget ikke krever en slik tilleggsfunksjon. Departementet har etter en ny vurdering derfor kommet til at det er overflødig i tillegg å lovfeste at Bufetat skal «følge med på» at vilkårene for godkjenning er til stede.

Forslaget innebærer at godkjenningen, som i dag, skal foretas på regionalt nivå i Bufetat. Departementet legger til grunn at den nærmere interne organiseringen av godkjenningsfunksjonen på regionalt nivå, overlates til Bufdirs styring.

Nærmere regler for dagens godkjenningsordning fremgår av forskrift, og departementet vil vurdere nødvendige tilpasninger i forbindelse med revisjon av godkjenningsforskriften. Det er blant annet ikke naturlig å ha en formell klageadgang for vedtak om godkjenning av statlige institusjoner siden vedtaksmyndighet og klager er det samme forvaltingsorganet. Departementet utelukker ikke at det ved intern uenighet i enkelte tilfeller vil kunne være hensiktsmessig å løfte spørsmålet til overordnet forvaltningsorgan, men da etter andre saksbehandlingsregler enn en forvaltningsklage.

Det følger av dagens godkjenningsordning at institusjonen bare kan godkjennes dersom den drives i samsvar med barnevernloven med forskrifter, dersom institusjonen tilfredsstiller vilkår som følger av annen lovgivning og ellers drives på forsvarlig måte. Et spørsmål er i hvilken grad institusjonens geografiske plassering kan vektlegges i denne vurderingen. I forarbeidene går det klart frem at godkjenningsordningen ikke skal brukes som virkemiddel i dimensjoneringen av tilbudet. Dette henger blant annet sammen med at vedtak om godkjenning er enkeltvedtak overfor private institusjoner slik at Bufetat har plikt til å godkjenne institusjoner som oppfyller vilkårene. Godkjenningsordningen er dermed en ren kvalitetssikringsfunksjon.

I enkelte særlige tilfeller vil en for tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kunne gå på bekostning av kvaliteten på tilbudet. Barn i barnevernsinstitusjoner skal leve så normalt som mulig med positive nettverk og gode tilbud fra andre tjenester. En tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kan skape et nærmiljø som gir risiko for negativ læring og vanskeliggjøre forutsetningene for gode nettverk. Dette kan være et moment som kan inngå i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling. Dersom lokalisering skulle være et selvstendig hensyn, ville det innebære at godkjenningsordningen ikke lenger ville være en ren kvalitetssikringsordning. Bufetat har imidlertid mulighet til å innvirke på konsentrasjonen av institusjoner i et område gjennom styring og kontrakt. Slike hensyn bør tas ved etablering av statlige institusjoner. Også når Bufetat kjøper plasser av private aktører bør de ta med i vurderingen om tettheten av barnevernsinstitusjoner vil medføre svekket kvalitet i tilbudet.

Departementet fastholder etter dette forslaget om at vedtak om godkjenning av barnevernsinstitusjoner treffes på regionalt nivå i Bufetat med klageadgang til Bufdir som er sentralt nivå i Bufetat. Det vises til lovforslaget § 10-17.

16.4 Kartlegging ved opphold på barnevernsinstitusjon

16.4.1 Gjeldende rett

Barnevernstjenesten har ansvaret for å undersøke barnets situasjon og behov og kan treffe vedtak om hjelpetiltak og akuttvedtak, eller fremme begjæring for fylkesnemnda om blant annet omsorgsovertakelse eller tvangsplassering på institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker. Barn kan derfor oppholde seg på barnevernsinstitusjon av ulike årsaker og på bakgrunn av ulike plasseringsgrunnlag.

Bufetat har på sin side ansvaret for institusjonstilbudet på barnevernsområdet, jf. § 5-1 og § 5-8, og har plikt til å tilby en egnet institusjon dersom barnevernstjenesten ber om bistand, jf. § 2-3. Bufetat plikter å gi et forsvarlig institusjonstilbud tilpasset det enkelte barns behov, jf. barnevernloven § 1-4. I saker der barnevernstjenesten ber om bistand til å finne en egnet institusjon for et barn med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26, gjennomfører Nasjonal enhet for behandlingstiltak, NABE, (tidligere Nasjonalt Inntaksteam, NIT) en kartlegging før plassering.28 Denne kartleggingen er ikke et alternativ til kommunens undersøkelse, men vil utfylle denne for å finne et forsvarlig valg av institusjonsplass.29

Både statlige, private og kommunale barnevernsinstitusjoner benytter i dag ulike kartleggingsverktøy under opphold i institusjonen.30 Kartleggingen vil være en del av institusjonens ansvar for å gi barna forsvarlig omsorg og behandling, jf. barnevernloven § 1-4 og rettighetsforskriften § 1. I kvalitetsforskriften § 12 annet ledd bokstav e fremgår også at institusjonen skal gjøre bruk av erfaringer fra barn til forbedring av institusjonen. Dette er en hjemmel til å foreta generelle målinger og brukerundersøkelser.

16.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

16.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo ikke hjemmel for å kartlegge barn ved opphold på barnevernsinstitusjon. Bufdir har imidlertid spilt inn til departementet at det er behov for en klarere hjemmel for å kartlegge barn under opphold på barnevernsinstitusjon for å justere tilbudet til det enkelte barn.

16.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en bestemmelse som vil gi barnevernsinstitusjonene en klar hjemmel til å gjennomføre kartlegging av barn under opphold på institusjon. Kartleggingen vil ha som formål å tilrettelegge tilbudet for det enkelte barn og kan foretas på ulike tidspunkter i et institusjonsforløp. Departementet viste til at kartlegging i institusjon kan anses som et inngrep i den enkeltes personlige integritet, som bør ha en tydeligere lovhjemmel.

Departementet understreket at institusjonens kartlegging ikke vil erstatte barnevernstjenestens ansvar for å undersøke barnets behov før tiltak iverksettes og for å følge opp barn som er på barnevernsinstitusjon. Videre presiserte departementet at forslaget til ny bestemmelse også må avgrenses mot den kartleggingen Bufetat har hjemmel til å gjennomføre på bakgrunn av bistandsplikten ved valg av institusjonsplass som atferdstiltak.

16.4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 instanser støtter forslaget om en tydeligere hjemmel for institusjonene til å kartlegge barnet under oppholdet. Dette er blant annet Asker kommune, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Trondheim kommune, Barneombudet, Bufetat region nord, Bufetat region øst, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Ideelt barnevernsforum, Kirkens Bymisjon,Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU),Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)og Statens helsetilsyn.

Asker kommune viser til at kartlegging av barnets behov og situasjon er avgjørende for å kunne gi riktig behandling og oppfølging.

Bufdir støtter forslaget og uttaler:

«Direktoratet legger også til grunn at med den nye lovbestemmelsen, sammen med gjeldende rett som departementet redegjør for i punkt 14.6.1, er tilstrekkelig hjemmel både til å benytte kartlegging for å tilrettelegge tilbudet for den enkelte ungdom, og for å måle effekten av igangsatte tiltak.»

Bufetat region øst er også positive til forslaget, og mener dette kan bidra til å sikre at barn får den hjelpen og det tilbudet de trenger utfra deres individuelle behov. Barneombudet uttaler at det vil ofte være nødvendig å kontinuerlig følge opp barnet og dets behov når det er under offentlig omsorg.

Flere instanser har uttalelser knyttet til gjennomføringen av kartleggingen.

Bufetat region øst påpeker at for å sikre kvalitet i kartleggingen bør det forutsettes, eller i det minste anbefales, i forarbeidene at institusjonene benytter seg av standardiserte anerkjente kartleggingsverktøy.

NUBU uttaler blant annet:

«NUBU bemerker at individuell kartlegging av barnet i de fleste tilfeller ikke vil være tilstrekkelig til å tilrettelegge tilbudet for det enkelte barnet. Kartlegging må være multisystemisk og involvere familie, venner, fritidsaktiviteter, skole/opplæringstilbud og andre relevante personer og instanser. En slik kartlegging kan ses i sammenheng med lovforslagets økte fokus på involvering av familie og nettverk.»

Fokus på Barnevernet mener det må tas inn et krav om at de som skal utføre kartlegging må ha kompetanse til det og bruke validerte kartleggingsverktøy.

Ideelt barnevernsforum presiserer at tid og ressurser til kartlegging ikke må gå på bekostning av det miljøterapeutiske arbeidet, og kartleggingsverktøy alltid må brukes med varsomhet og klokskap. Barneombudet uttaler at kartleggingen må være tilrettelagt for barnet slik at den kan gjennomføres på en god og trygg måte. VID vitenskapelige høgskole er også opptatt av at det tydeliggjøres at barnet skal behandles hensynsfullt og med respekt for dets integritet. KS mener at kartleggingen må gjennomføres på en slik måte at barnet opplever den som meningsfull og nyttig.

Redd Barna savner på sin side en henvisning til den generelle bestemmelsen om barns rett til å medvirkning, og påpeker at det er vanskelig å tilrettelegge for et godt tilbud for barnet uten at barnet deltar.

Enkelte instanser har også merknader knyttet til formålet med kartleggingen. Statens helstilsyn støtter forslaget, men påpeker at forslaget må sees i sammenheng med den kartleggingen som er gjort i regi av kommunen, og gjøres i samarbeid med barnet.

KS uttaler på sin side at det ikke alltid er behov for formaliserte kartleggingsverktøy for å kjenne barnets behov. Statsforvalteren i Vestlandet uttaler at det allerede er en forutsetning for å gi forsvarlig omsorg at institusjonen har grundig kjennskap til barnets behov:

«Det er uklart for oss kva som er skiljet mellom dette og den kartlegginga departementet foreslår i § 10-13. Vi meiner at det må gå tydelegare fram kva som er formålet med denne kartlegginga. Vi meiner og at det må gå tydelegare fram at kartlegginga er knytt opp mot institusjonen sitt ansvar for å ha tilstrekkeleg kunnskap om barnets behov.»

Helsedirektoratet påpeker at det bør presiseres at en slik kartlegging også bør omfatte vurdering av behov for helsehjelp.

En høringsinstans er mot forslaget. Forandringsfabrikken ønsker å erstatte ordlyden i bestemmelsen slik at det fremgår at barnevernsinstitusjonen etter innflytting regelmessig skal snakke med barnet om hva slags behov de har på institusjonen og hvilken hjelp de trenger på institusjonen og utenfor. Forandringsfabrikken begrunner dette slik:

«Med kartlegging blir det et stort fokus på det «ytre» men for å gi oss et tilrettelagt tilbud må dere se bak, finne ut hva det handler om. Når vi kartlegges kan vi føle på at dere tenker det er noe galt med oss, og da får vi etterhvert det synet på oss selv også. Det kjennes ikke godt å bli lett etter problemer på av de som skal gi oss omsorg og kjærlighet. Da kan det bli mye vanskeligere å få tillit til dem. De færreste av oss svarer ærlig på kartlegging som går ut på hvordan vi er og hva vi gjør, og hvis vi skal få hjelp ut i fra kartleggingen, kan hjelpen bli veldig feil og overfladisk.»

16.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Barnevernsinstitusjoner skal gi barnet et forsvarlig tilbud og skal ivareta omsorgen for barnet under hele oppholdet. Ivaretakelsen av barnet i det daglige, innebærer at institusjonen må tilrettelegge og tilpasse oppholdet slik at barnets behov blir ivaretatt. Kartlegging av barnet under oppholdet på institusjonen kan derfor være nødvendig for å ivareta det enkelte barnet på best mulig måte.

Dagens hjemmel for institusjonenes adgang til å kartlegge barnets behov under oppholdet følger implisitt av plikten til å gi forsvarlig omsorg og behandling. Kartlegging kan imidlertid anses som et inngrep i den enkeltes personlige integritet som tilsier en klarere hjemmel i lov. Kartleggingen medfører at institusjonen behandler personopplysninger, noe som også tilsier en klarere lovhjemmel. Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en særskilt hjemmel i ny barnevernslov som gir institusjonen mulighet til å kartlegge barn under institusjonsoppholdet. Forslaget har også i hovedsak fått støtte i høringen.

Kartleggingen vil ha som formål å tilrettelegge tilbudet for det enkelte barn. Det finnes flere ulike kartleggingsverktøy som kan benyttes i statlige, kommunale og private institusjoner. Departementet påpeker at institusjonene må benytte seg av standardiserte anerkjente kartleggingsverktøy. Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at kartleggingen må være tilrettelagt for barnet slik at den kan gjennomføres på en god og trygg måte. Institusjonen må også ivareta barns rett til medvirkning ved kartleggingen, jf. lovutkastet § 1-4.

Kartleggingen kan foretas på ulike tidspunkter i et institusjonsforløp. Det kan være aktuelt å benytte kartlegging ved innflytting, i løpet av plasseringen og før utskriving. Dersom institusjonen etter kartleggingen finner at barnet ikke får et tilbud som ivaretar barnets behov, må innholdet i tilbudet justeres så langt det lar seg gjøre innenfor plasseringsgrunnlaget, behandlingsopplegget og målgruppen for institusjonen. Dette vil bidra til at det enkelte barn får god og forsvarlig omsorg og behandling, og kan forhindre at barnet må flytte og dermed sikre barnet kontinuitet og stabilitet, jf. også kapittel 5 om institusjonstilbudet i barnevernet, der det påpekes at institusjonene skal være fleksible og kompetente nok til å kunne tilpasse seg endringer i barnets behov underveis i oppholdet. Videre vil kartleggingen kunne gi nyttig informasjon til barnevernstjenesten for deres oppfølging av barnet både underveis i oppholdet og til planleggingen av overgangen tilbake til eller til ny omsorgsbase.

Departementet understreker at institusjonens kartlegging ikke skal erstatte barnevernstjenestens ansvar for å å følge opp barn som er på barnevernsinstitusjon. Kartleggingen skal heller ikke erstatte barnevernstjenestens ansvar for å utrede barnets behov før tiltak iverksettes. Departementet viser i denne sammenheng til forslag om helsekartlegging av barn i barnevernet som ble sendt på høring i desember 2020.31 I høringsnotatet foreslår departementet å etablere et tilbud om tverrfaglig helsekartlegging i Bufetat. Kartleggingen forutsetter faglige bidrag fra helsepersonell og at spesialisthelsetjenesten forpliktes, gjennom helseforetakenes styringslinje, til å bidra med nødvendige ressurser inn i kartleggingsteamene. Tverrfaglig helsekartlegging har som formål å bidra til at kommunal barnevernstjeneste, fosterhjem og institusjon settes i bedre stand til å gi barn som plasseres utenfor hjemmet forsvarlig omsorg og oppfølging. Departementet har i høringsnotatet foreslått at kommunal barnevernstjeneste kan anmode Bufetat om helsekartlegging når barnevernstjenesten har besluttet å fremme sak for nemnda om omsorgsovertakelser, atferdsplasseringer og frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Bufetat avgjør om helsekartlegging skal tilbys i det enkelte tilfelle. I tillegg foreslår departementet at barnevernstjenesten gis en plikt til å vurdere om det er behov for helsekartlegging av barn i målgruppen og at vurderingen skal dokumenteres. Det vil etter departementets vurdering ikke være et like stort behov for å kartlegge barnets behov på nytt ved innflytting i institusjon dersom det allerede er foretatt grundige undersøkelser og helsekartlegging.

Forslaget gir ikke hjemmel for kartlegging før plassering som ledd i Bufetats utøvelse av bistandsplikten. I denne fasen må Bufetat bygge på opplysninger fra kommunen, eventuelt supplert av helsekartlegging som nevnt. Det vises til nærmere omtale i kapittel 22.1 om Bufetats ansvar og oppgaver.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i lovutkastet § 10-18 fremgår at barnevernsinstitusjonen kan kartlegge barnets behov under opphold på institusjonen for å tilpasse tilbudet til det enkelte barn.

16.5 Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i barnevernsinstitusjon

16.5.1 Gjeldende rett

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i barnevernsinstitusjon følger av de ulike plasseringsgrunnlagene i barnevernloven. Oppfølgningsplikten for barn plassert i barnevernsinstitusjon som et frivillig hjelpetiltak etter § 4-4 følger av § 4-5. Dersom barnet bor i en institusjon etter vedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 4-8 eller § 4-12, følger oppfølgingsplikten av § 4-16. Ved plassering i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker etter § 4-24, § 4-25 annet ledd annet punktum eller § 4-26 følger oppfølgingsplikten av § 4-28. Ved akuttplassering følger oppfølgningsplikten av bestemmelsene i § 4-6 sjette ledd og § 4-9 femte ledd.

Det er barnevernstjenesten i den kommunen som har truffet vedtaket eller som har reist sak for fylkesnemnda, som har oppfølgingsansvaret, jf. § 8-4 tredje ledd. Ansvaret innebærer at barnevernstjenesten må følge med på barnets omsorgssituasjon og utvikling. Barnevernstjenesten skal vurdere hvorvidt det er behov for endringer eller ytterligere tiltak for barnet.

For barn i fosterhjem er det gitt en egen bestemmelse om barnevernstjenestens oppfølgingsansvar i forskrift om fosterhjem. Det fremgår av § 7 at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Omsorgskommunen er den kommune som har ansvaret etter barnevernloven § 8-4 tredje ledd, jf. forskriften § 1. Videre fremgår det av forskriften § 7 tredje ledd at barnevernstjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å kunne oppfylle ansvaret etter første og annet ledd, men minimum fire ganger i året. Dersom barnevernstjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode kan barnevernstjenesten beslutte at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn to år.

Barnevernstjenesten oppfølgingsplikt er nærmere beskrevet i proposisjonens kapittel 14.

16.5.2 Bakgrunnen for forslaget

Flere rapporter har pekt på stor variasjon i hvordan den kommunale barnevernstjenesten følger opp barn som bor på institusjon. Blant annet er det påpekt av Menon Economics i deres publikasjon om institusjonstilbudet i barnevernet.32 Videre har Barneombudet i rapporten «De tror vi er shitkids»33 funnet store variasjoner i hvor tett barnevernstjenestene følger opp barn som bor på barnevernsinstitusjon. Barneombudet uttaler i rapporten at det bør vurderes om det er behov for mer standardisering eller klarere krav til hva barnevernstjenesten skal gjøre for å følge opp ungdommer i institusjon. Barneombudet ber også departementet om å vurdere å forskriftsfeste antall oppfølgingsbesøk i institusjon på lik linje med fosterhjem.

16.5.3 Departementets vurdering og forslag

Barnevernsinstitusjonen skal gi barn forsvarlig omsorg og behandling, se lovutkastet § 10-1. Institusjonen utøver omsorgen på vegne av barnevernstjenesten eller foreldrene. Barnevernstjenesten har derfor en lovfestet plikt til å følge opp barn i barnevernsinstitusjon. Oppfølgingsplikten er imidlertid fragmentert ved at den ikke følger av én felles og helhetlig bestemmelse, men av de ulike tiltaksbestemmelsene i barnevernsloven, se utkast til kapittel 8 i ny barnevernslov. Flere rapporter har den senere tid påpekt at barnevernstjenesten ikke alltid ivaretar sitt oppfølgingsansvar godt nok. Manglende oppfølging fra barnevernstjenestens side kan få store konsekvenser for det enkelte barn. Det kan innebære at barnet ikke får den hjelpen det trenger, særlig etter endt opphold i institusjonen. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse som tydeliggjør barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i institusjon, se lovutkastet § 10-19. Bestemmelsen er utformet slik at den tilsvarer bestemmelsen om barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av barn i fosterhjem, se lovutkastet § 9-6.

En viktig del av oppfølgingsansvaret er å følge med på barnets omsorgssituasjon og utvikling gjennom hele institusjonsoppholdet, og å vurdere hvorvidt barnet får hjelp i henhold til hva som er målsettingen med oppholdet, eller om det er behov for en endringer i tilbudet. Departementet understreker at dette forutsetter at barnevernstjenesten opprettholder sin relasjon med barnet gjennom hele institusjonsoppholdet, og at barnevernstjenesten og institusjonen samarbeider tett. Selv om det i dag ikke følger direkte av loven følger det av det generelle forsvarlighetskravet, som foreslås videreført i ny barnevernslov § 1-7, at barnevernstjenesten må besøke barnet så ofte som forholdene tilsier det for å ivareta sin oppfølgingsplikt. Det vises i denne sammenheng også til barnets rett til medvirkning, se proposisjonens kapittel 7.2 og lovutkastet § 1-4. Det nærmere innholdet i barnevernstjenestens oppfølgingsplikt og krav til å utarbeide planer er beskrevet i denne proposisjonens kapittel 14, samt i Prop. 169 L (2016-2017) kapittel 9.

Departementet er enig med Barneombudet i at det er behov for tydeligere krav til barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i institusjon, herunder krav til å besøke barnet under institusjonsoppholdet. Hvilke krav som skal stilles og hvor omfattende disse skal være må vurderes nærmere. Etter departementets syn vil kravene måtte være mer detaljerte enn det som er naturlig å innta i loven. Departementet foreslår derfor en hjemmel til å gi forskrift om barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i institusjon, se lovutkastet § 10-19.

16.6 Inntak i og utskriving fra barnevernsinstitusjon

16.6.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 5-4 har regler om inntak i og utskriving fra barnevernsinstitusjoner. Bestemmelsen omfatter bare statlige institusjoner. Dette følger av henvisningen til § 5-1 der det fremgår at Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ansvaret for etablering og drift av barnevernsinstitusjoner.

I henhold til første ledd skal Bufetat gi regler for hvordan inntak og utskriving skal besluttes. Formålet er å ha klare regler for inntak og utskriving i ulike typer institusjoner.

Annet ledd slår fast at dersom det er bestemt at barnet skal ha plass i en institusjon, kan institusjonen ikke nekte å ta imot barnet. Dette innebærer at statlige barnevernsinstitusjoner ikke har såkalt «asylsuverenitet», men at tildelingen av institusjonsplass skjer gjennom de fastsatte inntaksprosedyrene, jf. første ledd.

Tredje ledd gir uttrykk for at barn ikke kan utskrives fra institusjonen før tiden uten etter samtykke fra barnevernstjenesten. Dette følger av den alminnelige ansvarsdelingen mellom Bufetat og barnevernstjenesten. Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å følge opp barn på institusjon, herunder å vurdere om tiltaket bør endres eller avsluttes. Videre kan varigheten av plasseringen fremgå av nemndas vedtak.

Siste ledd gir statsforvalteren i det fylke institusjonen ligger, myndighet til å avgjøre uenighet om inntak eller utskriving. Det følger av forarbeidene at bestemmelsen kommer til anvendelse ved uenighet mellom Bufetat og barnevernstjenesten.

16.6.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

I høringsnotatet ble det foreslått å oppheve bestemmelsens første ledd fordi den ble ansett som overflødig. Det ble vist til at Bufetats ansvar for å gi regler for hvordan det skal besluttes at barn skal tas inn i eller skrives ut fra en institusjon gjelder, selv om plikten ikke fremgår av loven. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om de øvrige leddene i bestemmelsen kan oppheves som overflødige. Departementet viste til at også annet og tredje ledd kan ivaretas gjennom etatsstyringen. Departementet antok at siste ledd hadde liten praktisk betydning.

16.6.3 Høringsinstansenes syn

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Bufetat region sør og Statens helsetilsyn har uttalt seg.

Alle tre høringsinstansene er enig i at de tre første leddene i dagens § 5-4 er overflødige og kan oppheves. Bufdir fremholder at bestemmelsen i annet ledd uansett kan ivaretas gjennom styringsretten da Bufetat kan gi føringer om at institusjonen ikke kan avvise en plassering. Direktoratet er også enig i at dagens tredje ledd er overflødig da det følger av lovens ansvarsdeling at det er fylkesnemnda eller barnevernstjenesten som kan beslutte at et institusjonsopphold skal avsluttes.

Det imidlertid delte meninger om siste ledd. Bufdir og Bufetat region sør mener at bestemmelsen er nødvendig, og at den derfor bør videreføres. Det henvises også til at Bufdir i den senere tid har informert om regelen og den derfor ventelig vil få mer betydning i praksis. Bufdir skriver:

«Direktoratet har fått henvendelser om tilfeller hvor institusjonstilbudet ikke har hatt ønsket effekt, og hvor ungdom har blitt utsatt for omfattende tvangsbruk. Hvis barnevernstjenesten i slike tilfeller ikke er villig til å ta de nødvendige skritt for en flytting, gir § 10-12 tredje ledd Bufetat en mulighet til å få vurdert om det er forsvarlig å opprettholde plasseringen.»

Bufdir er videre opptatt av en problemstilling som er knyttet til enetiltakene, og viser til at et klart flertall av ungdom i enetiltak er plassert etter barnevernloven § 4-12. Etter Bufdirs oppfatning er det grunn til å tro at det i noen av disse tilfellene ville vært riktigere at plasseringen er hjemlet i § 4-24. Bufdir skriver videre:

«Bufetat kan i slike tilfeller ikke bestemme at ungdom skal flytte til et annet tiltak, eller ta initiativ til at fylkesnemnda vurderer en annen plasseringshjemmel. Også i slike tilfeller kan fylkesmannen fungere som en sikkerhetsventil, ved at en nøytral tredjepart kan vurdere om plasseringen skal opprettholdes.»

Statens helsetilsyn mener imidlertid i at bestemmelsen i dagens § 5-4 siste ledd bør oppheves, og viser til informasjon fra alle landets fylkesmenn som tilsier at bestemmelsen har liten praktisk betydning i dag. Bufetat har også uansett plikt til å finne et forsvarlig tiltak til barnet. Statens helsetilsyn skriver videre:

«Det er vår oppfatning at hva som reelt sett ligger til fylkesmannens myndighet og hvilket handlingsrom de har etter bestemmelsen er uklart, og at dersom bestemmelsen ikke oppheves må dette tydeliggjøres. Dette må ses i sammenheng med fylkesmannens rolle som tilsynsmyndighet, og særlig i forhold til formålet med institusjonstilsynet slik det fremgår av tilsynsforskriften § 2. Etter vår vurdering kan fylkesmannens rolle som «tvisteløsningsorgan» ved uenighet komme i strid med tilsynsrollen. Dersom fylkesmannen skal ta stilling til utskrivelse i en konkret sak, og de nettopp har vært på tilsyn og ikke funnet lovbrudd kan dette gjøre dem inhabile i sak etter § 5-4 fjerde ledd. Det samme gjelder dersom det er uenighet om innskriving og fylkesmannen etter tilsyn mener at institusjonen driver uforsvarlig. Når det gjelder utskriving, kan fylkesmannen uansett ikke overprøve fylkesnemndas avgjørelse om hvilken institusjon barnet skal bo på når det gjelder atferdsplasseringer.»

16.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår ikke å videreføre første og annet ledd i dagens § 5-4 i ny barnevernslov. Bestemmelsene har et innhold som det ikke er nødvendig å lovfeste, og som det er bedre å ivareta gjennom ordinær etatsstyring. Forslaget innebærer ingen endringer i synet på at det er nødvendig med forutsigbare prosedyrer for inntak og utskriving på institusjon. Det er imidlertid ikke nødvendig at dette følger av loven. Departementet foreslår videre ikke å videreføre dagens tredje ledd. Det følger av lovens ansvarsdeling at det ikke er Bufetat som kan skrive ut et barn fra en institusjon. Dette er et spørsmål som hører inn under barnevernstjenestens oppfølgingsansvar. Det er derfor ikke nødvendig at loven fastsetter at barn ikke kan skrives ut før tiden uten etter samtykke fra barnevernstjenesten.

Departementet foreslår også å oppheve bestemmelsens fjerde ledd om statsforvalterens myndighet til å avgjøre uenighet mellom barnevernstjenesten og Bufetat om inntak eller utskriving. Departementet antar at bestemmelsen har liten betydning i dagens praksis, men at den unntaksvis benyttes ved uenighet mellom barnevernstjenesten og Bufetat om utskriving fra institusjon. Statsforvalteren har i utgangspunktet ingen rolle eller ansvar verken ved inntak eller utskrivning i barneverninstitusjon. Departementet legger derfor til grunn at det kan være krevende for den enkelte statsforvalter å håndtere henvendelser om tvisteløsning. Etter departementets oppfatning er det også lite hensiktsmessig å videreføre en tvisteløsningsfunksjon med så vidt uklare premisser. Å utvide statsforvalterens rolle ville videre innebære å gi statsforvalteren en særskilt myndighet til å overprøve henholdsvis kommunens, Bufetats eller nemndas vurderinger om inntak og utskriving. Dette er heller ikke hensiktsmessig. Departementets viser til at statsforvalteren i rollen som tilsynsmyndighet har ansvar for å føre kontroll med at Bufetat og kommunene oppfyller sine lovpålagte oppgaver. Statsforvalteren har også ansvaret for å føre tilsyn med barn i barnevernsinstitusjon, og det er adgang til å fremme tilsynsklager til statsforvalteren. Etter departementets oppfatning bør uenighet om inntak eller utskriving mest hensiktsmessig fremmes innenfor disse rammene.

Etter departementets vurdering tilsier statsforvalterens uavhengige rolle som tilsynsmyndighet, videre at statsforvalteren ikke også bør ha en rolle som tvisteløser mellom kommune og Bufetat når det gjelder inntak og utskriving på institusjon. Slik Helsetilsynet fremholder, kan utøvelsen av denne oppgaven komme i konflikt med statsforvalterens grunnleggende ansvar med å føre tilsyn med barnevernsinstitusjonene. Tvisteløsningsfunksjonen kan også føre til uklarheter i tilfeller der en sak samtidig ligger til behandling i barneverns- og helsenemnda. Tvisteløserfunksjonen vil i slike tilfeller være vanskelig å gjennomføre i praksis innenfor rammene av nemndas saksbehandling og kompetanse. Etter departementets oppfatning bør eventuell uenighet i forbindelse med inntak eller utskriving bare kunne rettes til statsforvalteren som en tilsynsklage. Slike tilsynsklager kan fremmes med hjemmel i lovforslagets kapittel 17 om statlig tilsyn.

Departementet foreslår etter dette ikke å videreføre i dagens § 5-4 i ny barnevernslov.

Fotnoter

1.

Bures mot Tsjekkia (2012), avsnitt 95 og M.S mot Tyrkia (2015), avsnitt 173. Begge EMD-dommene gjaldt bruk av fysisk tvang i psykisk helsevern. I sistnevnte dom uttaler EMD: «The Court notes that both the European and national standards […] are unanimous in declaring that physical restraints can be used only exceptionally, as a matter of last resort and when their application is the only means available to prevent immediate or imminent harm to the patient or others

2.

Rundskriv Q-19/2012 (juni 2012).

3.

Utvalget fikk i oppdrag å foreta en samlet gjennomgang og utrede behov for revisjon og modernisering av reglene om bruk av tvang i helse- og omsorgssektoren.

4.

Dette innebærer vurderinger av grunnlaget for å begrense bevegelsesfrihet i institusjon. Det er videre bedt om særskilte vurderinger knyttet til barn under 15 år som begår alvorlig kriminalitet, og som kan utgjøre en fare for seg selv eller andre. Bufdir skal overlevere sine anbefalinger til departementet i april 2021.

5.

Det er i dag adgang til unntak fra krav til enerom i ekstraordinære situasjoner, se forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 14.

6.

Ot.prp. nr. 104 (2008 – 2009) merknad til § 30 og kapittel 6. Det er også vist til at det er tillatt for foreldre «å løfte med seg en treåring som har slått seg helt vrang i butikken. Et annet eksempel som kan nevnes er hvor et lite barn går tynnkledd ute i snøen og nekter å komme inn. Det må da være tillatt for foreldrene å bære barnet inn og låse døren».

7.

Landsomfattende tilsyn 2018 om forsvarlig omsorg og behandling på barnevernsinstitusjon. Se også Sivilombudsmannen (2019), Årsmelding for 2018, dokument 4: 1 (2018–2019) om rutinemessig tvang og ulovlige bevegelsesrestriksjoner.

8.

Analyser bruk av tvangstiltak (bufdir.no).

9.

Dette ansvaret kommer i tillegg til krav om begrunnelse og underretning om vedtak etter forvaltningsloven. Se nærmere om krav til saksbehandling og klage i kapittel 16.1.4.16.

10.

Etter barneloven § 30 tredje ledd må barnet ikke bli «utsett for vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare».

11.

Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) Om lov om endringer i barnelova mv. (flytting, delt bosted, samvær, vold mv. i kapittel 14, merknad til § 30.

12.

Tvangslovutvalget oppsummerer en akuttsituasjon som «preget av en krise i rask utvikling mot en nært forestående skade, eventuelt mot et kritisk punkt der en skade ikke lenger vil kunne hindres eller begrenses effektivt om det ikke blir grepet inn nokså umiddelbart», NOU 2019: 14 s. 471.

13.

Bures mot Tsjekkia (2012), avsnitt 95 og M.S mot Tyrkia (2015), avsnitt 173. Begge EMD-dommene gjaldt bruk av fysisk tvang i psykisk helsevern. I sistnevnte dom uttaler EMD: «The Court notes that both the European and national standards […] are unanimous in declaring that physical restraints can be used only exceptionally, as a matter of last resort and when their application is the only means available to prevent immediate or imminent harm to the patient or others

14.

Det vises til Tvangslovutvalgets innstilling, NOU 2019: 14 og lovutkastet § 8-2 om særlige krav ved gjennomføring av skjermingstiltak.

15.

Forskrift av 20. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner.

16.

Forskrift av 27. oktober 2003 nr. 1283 om godkjenning av private og kommunale institusjoner som skal benyttes for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven.

17.

Kayed, N. S., Jozefiak, T., Rimehaug, T, Tjelflaat, T., Brubakk, A. M., & Wichstrom, L. (2015). Psykisk helse hos barn og unge i barneverninstitusjoner. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Fakultetet for medisin og helsevitenskap, RKBU.

18.

Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (2018), Gjennomgang av institusjoner – del 1 og 2.

19.

SSBs oversikt over årsverk blant tilsatte i barnevernsinstitusjoner og deres fagbakgrunn for 2018 viser at 23 prosent av årsverkene i barneverninstitusjoner utføres av barnevernspedagoger, 12 prosent av sosionomer, 9 prosent av vernepleiere/sykepleiere, 9 prosent av personer med annen helse- og sosialfaglig utdanning og 13 prosent av personer med annen høyere utdanning. Andelen med utdanning på videregående nivå eller lavere utgjør 33 prosent av årsverkene.

20.

Lov av 16. juni 2017 nr. 69 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, jf. lovens § 2 tredje ledd.

21.

Forskrift om sentre for foreldre og barn av 25. november 2010 nr. 1479.

22.

Forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner.

23.

Ot.prp. nr. 9 (2002–2003).

24.

Forskrift av 27. oktober 2003 nr. 1283 om godkjenning av private og kommunale institusjoner som skal benyttes for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven.

25.

Rutiner for statlig regional barnevernsmyndighets årlige oppfølging av statlige barnevernsinstitusjoner.

26.

Felles kontrollskjema for årlig kontroll av statlige, private og kommunale barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre.

27.

Forskrift av 25. november 2010 nr. 1479 om sentre for foreldre og barn.

28.

NABE er en støttefunksjon for Bufetats regionale enheter for inntak, og skal bistå disse enhetene og kommuner med å finne egnet behandlingsinstitusjon. NABE benytter YLS/CMI, som er et anerkjent risikovurderingsinstrument som kartlegger antall risikofaktorer for utvikling og opprettholdelse av varige adferdsvansker som rus, kriminalitet og vold.

29.

Se Prop. 106 L (2012–2013).

30.

Eksempler på testmetoder er BYI, YSR, EuroADAD og SDQ, traumekartlegging gjennom KATE/CATS og ferdighetskartlegging gjennom DBT-WCCL. Alle barn som flytter til en statlig omsorgsinstitusjon testes med ASEBA/BRIEF.

31.

Høringsfrist 22. mars 2021.

32.

Menon Economics (2020), Institusjonstilbudet i barnevernet, Menon-publikasjon nr. 54/2020.

33.

Rapport om barn som bor på barnevernsinstitusjon – 2020.

Til dokumentets forside