Prop. 133 L (2020–2021)

Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven

Til innholdsfortegnelse

18 Saksbehandlingsregler

18.1 Krav til barnevernets dokumentasjon og begrunnelser

18.1.1 Gjeldende rett

18.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Både den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs barnekonvensjon (BK) inneholder bestemmelser av sentral betydning for saksbehandlingen i saker etter barnevernloven.

BK artikkel 3 fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger som berører barn. FNs barnekomité har utgitt en generell kommentar om innholdet i prinsippet om barnets beste etter BK artikkel 3. Komiteen gir uttrykk for at prinsippet om barnets beste skal forstås både som en materiell vurderingsnorm og en saksbehandlingsregel som stiller krav til beslutningsprosessen. At barnets beste er en saksbehandlingsregel betyr at det må foretas en forsvarlig utredning av aktuelle og mulige konsekvenser for barnet og at dette forutsetter at det foreligger visse prosessuelle garantier. For eksempel må begrunnelsen for en beslutning vise at barnets beste eksplisitt har blitt tatt hensyn til.1

BK artikkel 12 gjelder barnets rett til å gi uttrykk for sin mening. Nasjonale myndigheter skal garantere barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunktene i alle forhold som vedrører barnet. Videre skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og utvikling.2 Barnets synspunkter er et sentralt moment i barnets beste-vurderingen.3

Staten plikter etter BK artikkel 9 og EMK artikkel 8 å respektere både barnets og foreldrenes rett til familieliv. Det er etter begge bestemmelser adgang til å gjøre inngrep i familielivet på nærmere bestemte vilkår. Det følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at inngrep ikke utgjør en krenkelse dersom inngrepet er i samsvar med lov, at det forfølger et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Det fremgår av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) at vilkåret om at et inngrep må være nødvendig, tolkes som et krav om forholdsmessighet mellom mål og middel, slik at det må skje en balansert avveining av de kryssende interesser.4

Det følger ingen uttrykkelige prosessuelle krav av ordlyden i EMK artikkel 8, men det er langvarig praksis for at EMD i barnevernssaker vurderer saksbehandlingen ved avgjørelsen av om det foreligger krenkelse av artikkel 8 om retten til respekt for familieliv.5 Konvensjonspraksis har oppstilt flere prosessuelle krav i sine avgjørelser som er helt sentrale for tolkningen av artikkel 8. Om disse kravene er oppfylt beror på en konkret vurdering.6 I Strand Lobben m.fl. mot Norge 10. september 2019 (Strand Lobben-dommen) uttaler EMD at for å avgjøre om et inngrep er nødvendig etter artikkel 8 nr. 2 vil EMD ikke bare vurdere den avsluttende nasjonale behandlingen, men se hen til om inngrepet i familielivet er velbegrunnet i lys av saken som helhet.7 I både Strand Lobben-dommen og Pedersen m.fl. mot Norge 10. mars 2020 (Pedersen-dommen) vurderte EMD ikke bare saksbehandlingen i tilknytning til adopsjonsvedtaket, men tok også i betraktning behandlingen av de forutgående sakene om samvær og om omsorgsovertakelse.

I dommer avsagt av EMD i saker mot Norge i den senere tid har kritikken fra EMD i hovedsak vært rettet mot barnevernsmyndighetenes og domstolenes avgjørelsesgrunnlag og begrunnelser. Blant annet understreker EMD i Strand Lobben-dommen betydningen av å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag.8 Videre gjelder det et skjerpet krav til begrunnelse for mer inngripende tiltak.9 I Strand Lobben-dommen uttalt flertallet at alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og at motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det må fremgå av avgjørelsene at det er foretatt en grundig vurdering.10

18.1.1.2 Barnevernloven m.m.

Barnevernets dokumentasjonsplikt

I hver enkelt barnevernssak blir det opprettet en «barnevernsmappe» som skal inneholde sakens dokumenter. Barnevernloven inneholder imidlertid ingen uttrykkelig bestemmelse om dokumentasjonsplikt eller plikt til å «føre journal». Det er likevel lagt til grunn at det følger av forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4 og god forvaltningsskikk at både statlig og kommunalt barnevern må dokumentere faktiske opplysninger og barnevernfaglige vurderinger.

Det er i tillegg lovfestet enkelte nærmere krav til dokumentasjon i barnevernloven. Det fremgår av §§ 4-2 annet ledd og 4-3 sjette ledd at henleggelser av en melding skal begrunnes og at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak som skal begrunnes og kan påklages. Videre er det krav om at det skal fremgå av barnevernstjenestens og fylkesnemndas vedtak hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert, jf. §§ 6-3 a og 7-19 tredje ledd.11 Det fremgår også av medvirkningsforskriften § 7 at barnevernet har en plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen, herunder hvorvidt barnet har fått anledning til å medvirke, hva barnet er blitt hørt om og hva som var barnets syn.

Videre har loven en rekke bestemmelser som pålegger barnevernstjenesten ansvar og oppgaver som i praksis forutsetter at barnevernstjenesten dokumenterer faktiske opplysninger og faglige vurderinger, herunder lovens bestemmelser om tiltaksplan § 4-5 og omsorgsplan § 4-15 tredje ledd.

Også arkivloven, personopplysningsloven, forvaltningsloven og offentleglova har betydning for barnevernstjenestens behandling og dokumentasjon av saks- og personopplysninger, herunder oppbevaring, lagring, retting, sletting og innsyn i opplysninger.

Barnevernstjenestens dokumenter skal lagres og oppbevares i henhold til arkivloven12 og forskrift til denne. Formålet med arkivloven er blant annet å sikre dokumenter som inneholder rettslige eller viktige forvaltningsmessig informasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertiden. Barnevernstjenesten skal ha et eget arkiv atskilt fra arkivene til andre kommunale tjenester.

Krav til barnevernets begrunnelse av vedtak

Barnevernloven § 6-1 slår fast at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven. Forvaltningsloven oppstiller regler om begrunnelse av vedtak. Når statlig og kommunalt barnevern treffer vedtak i barnevernssaker, gjelder dermed krav til hvordan vedtak skal begrunnes.

Hovedhensynene bak begrunnelsesplikten er å sikre at barnevernstjenesten har et grunnlag for sine avgjørelser ved at det foretas faglige vurderinger og avveininger av motstridende hensyn. Videre sikres at partene, tilsynsmyndigheten, fylkesnemnda og domstolene har mulighet for å etterprøve vedtak, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig.

I forvaltningsloven § 2513 fremgår det at begrunnelsen som hovedregel skal vise til de regler vedtaket bygger på og nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Videre står det at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Bestemmelsen angir minimumskravene som gjelder i alle slags forvaltningssaker. Barnevernet vil ikke bare stå fritt til å gi mer utførlige begrunnelser enn det har plikt til, men det kan også følge av sakens art og betydning at vedtaket må begrunnes mer utførlig enn direkte angitt i forvaltningsloven § 25. Dette kan også følge av forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4. Kravet om forsvarlighet oppfattes som en rettslig standard hvor innholdet i kravet bestemmes av de til enhver tid gjeldende barnevernsfaglige vurderinger og normer om hva som anses for å være god praksis.

Videre er det i barnevernloven § 6-3 a inntatt et særskilt krav til begrunnelse av barnevernets vedtak. Det skal fremgå av barnevernets vedtak hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert. Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2018.14 Hensynet til barnets beste skal tillegges avgjørende vekt i avgjørelser om barnevernstiltak, jf. § 4-1, og det er derfor viktig at beslutningstakerne dokumenterer hvilke barnefaglige vurderinger som ligger til grunn for vedtaket.

18.1.1.3 Ny praksis fra Høyesterett

Høyesterett avgjorde tre barnevernssaker i storkammer i mars 202015 som gjelder ulike spørsmål knyttet til norsk barnevernslovgivning og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til familieliv. I avgjørelsene gir Høyesterett flere føringer knyttet til hvilke krav som stilles til avgjørelsesgrunnlag og begrunnelser for vedtak.

I HR 2020-661 S uttaler Høyesterett følgende i avsnitt 171:

«Vedtakene etter barnevernloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag, inneholde en balansert og tilstrekkelig bred avveining og ha tilfredsstillende begrunnelse. Hvilke krav som stilles, beror på omstendighetene i den enkelte sak og hva slags tiltak det er tale om.»

I sine generelle føringer om krav til beslutningsgrunnlag uttalte Høyesterett i HR 2020-661 S at det beror på en konkret og samlet vurdering av forholdene i saken om EMK artikkel 8s krav til beslutningsgrunnlag er oppfylt.16 Videre påpekte Høyesterett med henvisning til A.S. mot Norge (2019) betydningen av «å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag», særlig «ved de mest vidtgående avgjørelsene, og når det anføres at omsorgsevnen har utviklet seg i positiv retning.»17

Høyesterett bemerket i HR-2020-661-S avsnitt 16418 at EMDs praksis «klart» viser at det stilles krav til begrunnelsen. Høyesterett uttaler videre i samme avsnitt, med henvisning til Strand Lobben-dommen:

«… alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og … motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det må fremgå av avgjørelsene at det er foretatt en grundig vurdering.»

Høyesterett uttaler seg også i samme avsnitt om kravene til avveining av hensyn og det grunnleggende kravet om at nasjonale myndigheter må foreta en balansert avveining («fair balance»), jf. Strand Lobben-dommen avsnitt 203.

Videre uttalte Høyesterett i HR 2020-661-S at det gjelder «et skjerpet krav» til begrunnelsen der myndighetene har gitt opp målet om gjenforening. Dette skyldes at en slik konklusjon krever grundig overveielse («careful consideration»), hvor det også må legges vekt på myndighetenes positive forpliktelse til å legge til rette for gjenforening.19

Høyesterett påpekte også at hensynet til familiebånd ligger i norske avgjørelser «en del ganger som en mer underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem».20 Etter Høyesteretts syn illustrerer Strand Lobben-dommen «betydningen av at også en slik underliggende forutsetning om hensyn til familiebånd – både for foreldre og barnet – er godt synlig i begrunnelsen fra barnevernet, fylkesnemndene og domstolene». Høyesterett uttalte videre at det må komme tydelig frem at disse hensynene er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets hånd slik at saksbehandlingen viser at det er foretatt en reell avveining («a genuine balancing exercise») mellom hensynet til barnet og dets biologiske familie.21

18.1.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

18.1.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo i NOU 2016: 16 en plikt for barnevernstjenesten til å føre en «journal» for det enkelte barn, og foreslo følgende innhold i journalen

  • a) nødvendige opplysninger om barnet, og omsorgssituasjonen

  • b) beskrivelser av hvorvidt barnet har fått anledning til å medvirke, hva barnet er blitt hørt om og hva som var barnets syn

  • c) beskrivelser av de barnevernfaglige vurderinger av barnets situasjon og behov, og

  • d) referat fra samtaler og møter med barnet, foreldre og andre barneverntjenesten har vært i kontakt med.

Utvalget understreket viktigheten av at loven stiller krav om synliggjøring av hvilke forhold som ligger til grunn for avgjørelser. Bestemmelsen var ment å ansvarliggjøre dem som utreder og treffer vedtak, samt synliggjøre sakens faktiske forhold og vurderinger for sakens parter og dem som eventuelt skal etterprøve beslutninger.

Om lag 50 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om lovfestet plikt for barnevernstjenesten til å føre journal. Forslaget fikk bred støtte i høringen. Blant de instansene som ga uttrykk for at de støtter en lovfestet plikt er Bufetat region Midt-Norge, flere statsforvaltere, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Datatilsynet, Statens helsetilsyn og flere kommuner. Også brukerorganisasjoner som Landsforeningen for barnevernsbarn, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Forandringsfabrikken og Norsk Fosterhjemsforening ga støtte til forslaget.

18.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet ikke å gå videre med Barnevernslovutvalgets forslag om å lovfeste en journalplikt.

Departementet viste blant annet til lovendringene fra 1. juli 2018 om krav til dokumentasjon av barns medvirkning og barnets beste-vurderinger i barnevernets vedtak, jf. barnevernloven § 6-3 a. Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen, men med språklige endringer. Det ble blant annet presisert i bestemmelsen at krav til dokumentasjon gjelder både barnevernstjenesten og barne-, ungdoms- og familieetatens vedtak.

Ut over dette mente departementet at kompetansetiltak og nye digitale saksbehandlingssystemer i kommunene er bedre egnede virkemidler enn ytterligere lovkrav for at barnevernstjenesten skal arbeide bedre og mer systematisk med dokumentasjon i hver sak.

Det ble vist til DigiBarnevern, som vil gi et nytt digitalt saksbehandlingssystem for det kommunale barnevernet. Journalplikt, og nærmere krav til dokumentasjon, kan bygges inn i systemet, noe som vil sikre bedre og mer enhetlig dokumentasjonspraksis.

18.1.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å ikke lovfeste en journalplikt for hvert barn. Forslaget støttes av Statens helsetilsyn, Asker kommune, Kristiansand kommune, Universitetet i Tromsø, Redd Barna og KS.

Statens helsetilsyn støttet i utgangspunktet Barnevernslovutvalgets forslag om å innføre journalføringsplikt da mangler knyttet til dokumentasjon har vist seg å være et stort sviktområde i flere sammenhenger. Helsetilsynet skriver imidlertid i høringsuttalelsen at departementets tydeliggjøring av forsvarlighetskravet og kravene til dokumentasjon av faglige vurderinger som ble innført i Prop. 169 L, ivaretar sentrale problemstillinger/utfordringer knyttet til dokumentasjon, og støtter derfor at departementets forslag om ikke å innføre en journalføringsplikt.

Asker kommune er enig med departementet at det er viktig at barnevernstjenestens arbeid og vurderinger dokumenteres godt nok, og viser til at det har stor betydning for rettssikkerheten til barn og foreldre. Asker kommune påpeker viktigheten av at den skriftlig dokumentasjon må være klart formulert og ha et språk som er forståelig for barn og foreldre.

En overvekt av høringsinstansene som uttaler seg er ikke enig i departementets vurdering og støtter i stedet Barnevernslovutvalgets forslag om å lovfeste en journalplikt for hvert barn. Dette omfatter Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Bufetat region øst, Barneombudet, Statsforvalteren Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland, Stavanger kommune, Familiekanalen, Fellesorganisasjonen, KIB Norge, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag, Organisasjonen for barnevernsforeldre og Stine Sofies Stiftelse.

Bufdir mener loven bør ha en generell bestemmelse om at det er en alminnelig dokumentasjonsplikt i form av å føre journal for det enkelte barn. Denne bør gjelde for alle instanser som arbeider med barnevern, både i det kommunale og statlig barnevernet, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for mindreårige, institusjoner osv. Bufdir mener at lovbestemmelsen kort bør nevne de viktigste journalpostene slik som det ble foreslått i NOU 2016: 16, samt inneholde en forskriftshjemmel.

Barneombudet mener journalplikten må inntas i ny barnevernslov og viser til at DigiBarnevern ikke er det samme som en rettslig regulering av en viktig del av barnevernstjenestens arbeid.

Statsforvalteren i Rogaland fremhever at «en generell bestemmelse om journalplikt vil ha en pedagogisk effekt og synliggjøre dokumentasjonskravet både for ansatte i barnevernet og for personer som kommer i kontakt med barnevernet».

Flere høringsinstanser poengterer også at en dokumentasjonsplikt i form av krav til journal, vil kunne sikre en mer forsvarlig saksbehandling og bedre etterprøvbarhet, blant annet Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Stine Sofies Stiftelse. Flere av disse instansene fremhever også behovet for krav til dokumentasjon av barnevernstjenestens faglige vurderinger utover vedtak.

Statsforvalteren i Oslo og Viken mener det bør utredes nærmere om det bør innføres bestemmelser i barnevernsloven som også gir retningslinjer for dokumentasjon av barnets medvirkning og barnets beste utover i vedtak, eksempelvis i undersøkelsesrapport, tiltaksplan, evalueringsdokument, beslutning om utvidelse av undersøkelse, samt øvrig dokumentasjon der dette er relevant. Statsforvalteren i Oslo og Viken mener videre at en dokumentasjonsplikt vil bidra til å sikre at barnevernstjenesten til enhver tid har et bedre faglig grunnlag til å ta beslutninger i saken, og at barnet og familien i større grad sikres riktig tiltak til rett tid. Dette kan øke kvaliteten på det barnevernsfaglige arbeidet, gi en mer forsvarlig saksbehandling og sikre bedre etterprøvbarhet.

Høgskolen i Innlandet mener det er riktig å sette et tydeligere fokus på barnevernstjenestens beslutninger, blant annet gjennom nye og mer omfattende krav til dokumentasjon gjennom hele saksgangen.

Stine Sofies Stiftelse mener at det er behov for en presisering av barnevernstjenestens plikt til å dokumentere sine barnevernsfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Dette gjelder særlig i saker som gjelder vold og seksuelle overgrep mot barn hvor barnevernets undersøkelse og samtale med barn og foreldre kan bli viktige i en eventuell straffesak.

Bufetat region øst er positive til at barnevernstjenesten og Bufetat skal dokumentere barnets mening og hvilken vekt den er tillagt i sine vedtak, men påpeker at ved formidling av plass i institusjon, fosterhjem eller omsorgssenter, eller ved formidling av hjelpetiltak fatter ikke Bufetat vedtak, men administrative beslutninger. Bufetat ber om at kravet til dokumentasjon endres slik at Bufetats beslutninger også dekkes av bestemmelsen, og ikke kun vedtak.

Noen av høringsinstansene er usikre på i hvilken grad DigiBarnevern vil avhjelpe behovet for bedre, mer systematisk og kvalitetssikret dokumentasjon i barnevernstjenestens arbeid. Dette gjelder Statsforvalteren i Vestland,Stavanger kommune,Fellesorganisasjonen og Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag.

Oslo kommune og Forandringsfabrikken har konkrete innspill og synspunkter til utformingen av lovbestemmelsen.

Forandringsfabrikken er glade for en bestemmelse om å samarbeide med barn om dokumentasjon, men ønsker at det står konkret i bestemmelsen at barnets beskrivelse av situasjonen og ønskene for framtida skal komme fram. De ber også om at det konkret beskrives hvilke momenter som er tillagt vekt.

Oslo kommune mener også det må tydeliggjøres i lovteksten at ikke bare barnets mening må dokumenteres, men også barnets beskrivelse av egen situasjon.

18.1.4 Erfaringer fra tilsyn og undersøkelser

Det er over flere år dokumentert gjennom landsomfattende og hendelsesbaserte tilsyn at mangelfull dokumentasjon i barnevernet er et alvorlig og tilbakevendende funn. Det samme er resultatet i rapporter fra Barneombudet22, Riksrevisjonen23 og i forskningsprosjektet Fra bekymring til beslutning24, som alle er lagt frem etter høringsnotatet.

I Barneombudets rapport fant ombudet blant annet at det var et gjennomgående problem at barnevernstjenesten sjelden dokumenterer hvordan de vurderer barnets omsorg og behandling på institusjonen, at barnevernstjenesten sjelden gjør konkrete, skriftlige vurderinger av hvordan institusjonsoppholdet fungerer for ungdommen. Riksrevisjonen undersøkte saksbehandlingen i forbindelse med plassering av barn i barnevernsinstitusjon. Riksrevisjonens undersøkelse avdekket blant annet mangler ved dokumentasjon av begrunnelser for valg av institusjon og at det i sakene er vanskelig å se både om og hvordan Bufetat har innhentet og vurdert barnas synspunkt.

I forskningsprosjektet Fra bekymring til beslutning ble det undersøkt hvorvidt den informasjonen som fremkommer i meldingen til barnevernstjenesten, blir vurdert i rapportene som oppsummerte undersøkelsen. Undersøkelsen kunne ikke slå fast at bekymringen i sakene ikke ble fulgt opp og vurdert, men den fant at informasjonen og vurderingene ikke kom frem i rapportene som oppsummerte undersøkelsen.

18.1.5 Departementets vurderinger og forslag

18.1.5.1 Innledning

En sentral forutsetning for at rettssikkerheten til barn og foreldre skal kunne ivaretas på en god måte, er at det foreligger et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i sakene og at begrunnelsene som gis for vedtak viser hvilke opplysninger og hensyn som er vektlagt.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen i dagens § 6-1 som slår fast at forvaltningsloven gjelder med de særregler som fremkommer av barnevernloven, jf. forslaget til § 12-1. Dette innebærer at sentrale krav til barnevernets saksbehandling fortsatt vil følge av forvaltningsloven.

Departementet ønsker imidlertid å styrke saksbehandlingen i barnevernet. Den senere tids tilsyn og rapporter, samt de nye avgjørelser fra Høyesterett og EMD, viser at avgjørelsesgrunnlaget ikke alltid er tilstrekkelig. Det kan dreie seg om at barnevernet ikke har dokumentert alle nødvendige, relevante opplysninger og vurderinger, eller at det ikke er innhentet sakkyndig vurdering i situasjoner hvor dette i ettertid har vært vurdert som nødvendig.

Barnets saksmappe skal inneholde de opplysninger og faglige vurderinger som er relevante for saken, og for å sikre at dette skjer foreslår departementet å lovfeste en plikt for barnevernet til å føre journal for det enkelte barn. Videre mener departementet at det må stilles tydeligere krav til begrunnelser i barnevernets vedtak, og at dette kravet må lovfestes i barnevernsloven.

18.1.5.2 Barnevernets plikt til å føre journal

For å sikre et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i barnevernssaker, må barnevernet tydelig dokumentere de vurderinger og avveininger som er gjort av både barnets og foreldrenes interesser og behov. Departementets vurdering er at det er behov for å lovfeste en journalplikt i ny barnevernslov. Dette har fått stor støtte i høringen. Departementet går derfor bort fra forslaget i høringsnotatet om å ikke lovfeste en slik plikt, og foreslår å innta en bestemmelse om journalplikt i ny barnevernslov, se lovforslaget § 12-4. Bestemmelsen gjelder både for det kommunale og statlige barnevernet.

Det følger allerede av gjeldende rett et krav til begrunnelse av vedtak.25 Journalføringsplikten går imidlertid lengere enn dette. Journalføringsplikten stiller krav til dokumentering av alle opplysninger som har betydning for en barnevernssak og barnevernets saksbehandling. Barnevernet møter mennesker i en sårbar og utsatt livssituasjon, og de avgjørelsene som fattes kan ha stor betydning for de involverte. God og forsvarlig dokumentasjon er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og departementet mener en lovfesting av barnevernets plikt til å føre journal i barnevernsloven gjør bestemmelsen lett tilgjengelig for barnevernet og andre brukere av loven.

God dokumentasjon har stor betydning for alle involverte parter i en barnevernssak. For barnevernstjenesten har dokumentasjonen avgjørende betydning for dens egen saksbehandling, eksempelvis når det skal foretas vurderinger av hvilke tiltak som er riktige å sette inn i en familie. Videre er dokumentasjonen som ligger i barnets saksmappe helt avgjørende for at andre myndigheter og organer skal kunne etterprøve, føre kontroll og tilsyn med barnevernstjenestens vurderinger og beslutninger. For å sikre at beslutningsmyndighetene har et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag, må grunnarbeidet være gjort av barnevernstjenesten. Dette innebærer at barnevernstjenesten dokumenterer faktiske opplysninger, barnevernsfaglige vurderinger og foretar nødvendige avveininger av barnets og foreldrenes interesser. Dette må skje i alle ledd, fra bekymringsmeldingene kommer inn til barnevernstjenesten, og til saken avsluttes.

I storkammeravgjørelsen HR-2020-661-S påpekte Høyesterett at kravene til beslutningsgrunnlag og begrunnelse også gjør seg gjeldende for barnevernstjenestens virksomhet, og ikke kun i domstolen. En viktig følge av føringene om krav til beslutningsgrunnlaget er at det tydeliggjøres krav til dokumentasjon for de vurderinger og valg som gjøres av barnevernstjenesten.

For at barneverns- og helsenemnda skal kunne treffe riktige vedtak, må beslutningsgrunnlaget som fremlegges av barnevernstjenesten og de private parter være tilstrekkelig og oppdatert.26 Departementet vurderer at en lovfestet journalplikt vil bidra til å ivareta de føringer Høyesterett har gitt i storkammeravgjørelsene vedrørende et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

God og riktig dokumentasjon, i form av nedtegning av barnevernets handlinger, skjønnsmessige vurderinger og faglige analyser underveis i saken, er også avgjørende for de muligheter barn og foreldre har til å ivareta sine interesser og synspunkter. Dette gjelder både for vurderinger og beslutninger i den kommunale barnevernstjenesten og i det statlige barnevernet. Denne informasjonen er viktig for at barnet i ettertid skal kunne forstå sin egen historie, og hvordan og hvorfor barnevernet handlet som de gjorde. En god dokumentasjonspraksis er også viktig både for det tilfellet at saksbehandlere i barnevernstjenesten byttes ut, men også for de tilfellene hvor barnet flytter mellom kommuner, eller flyttes mellom ulike barnevernsinstitusjoner.

Flere høringsinstanser har påpekt at kompetansetiltak og digitaliseringsverktøy ikke er tilstrekkelige tiltak for å sikre at barnevernet dokumenter nødvendige opplysninger og faglige vurderinger. Departementet viser til at pedagogiske virkemidler som råd, veiledning og opplæring, og økt fokus på dokumentasjon i barnevernpedagogutdanningen på sikt kan bidra til at kommunenes dokumentasjonspraksis bedres. Departementet ser imidlertid at det er behov for å også lovfeste en journalplikt. Dette vil ha en viktig pedagogisk funksjon, og vil sammen med andre pedagogiske virkemidler sikre bedre dokumentasjon. Etter departementets vurdering er det en naturlig sammenheng mellom lovfestet journalplikt, og det planlagte nasjonale digitale løftet som vil følge av DigiBarnevern. En journalplikt vil kunne bygges inn i systemet for å sikre bedre og mer enhetlig dokumentasjonspraksis. Det er departementets intensjon at krav om en journalplikt sammen med kompetansetiltak og digitale verktøy vil legge til rette for en god og forsvarlig dokumentasjon, særlig av de barnevernsfaglige vurderingene.

18.1.5.3 Innholdet i bestemmelsen om journalplikt

Utgangspunktet er at alle sentrale opplysninger og vurderinger i en barnevernssak skal nedtegnes i journalen. Journalen skal inneholde nødvendig informasjon om barnet og barnets omsorgssituasjon og beskrivelser av de barnevernsfaglige vurderinger som er gjort. Dette omfatter opplysninger om hvordan barnevernstjenesten har handlet i saken og begrunnelsen for dette, evaluering av tiltak, saksrelevante drøftinger og møtereferat. Alle vesentlige opplysninger som danner grunnlag for barnevernsfaglige vurderinger og beslutninger, skal føres i journalen. Journalplikten gjelder for alle viktige beslutninger som treffes i barnevernet.

Departementet mener den nye bestemmelsen om journalplikt bør gjelde for både det kommunale og statlige barnevernet. Dokumentasjon er nødvendig i alle stadier i en barnevernssak, fra melding til undersøkelse, til kommunen enten henlegger saken uten å iverksette tiltak, selv fatter vedtak om tiltak eller fremmer en sak for nemnda, samt ved valg av plasseringssted, herunder Bufetats valg av institusjonsplass. Dokumentasjon av opplysninger og faglige vurderinger er også sentralt ved oppfølging og evaluering av igangsatte tiltak. Departementet mener at innføring av en journalplikt kan være et egnet virkemiddel for å sikre bedre dokumentasjon i alle ledd av en barnevernssak.

Det må dokumenteres hvordan barnet har fått medvirke og hvilken vekt barnets mening er tillagt i vurderingene. Dette er allerede lovfestet for de tilfellene hvor barnevernstjenesten og nemnda treffer vedtak, men skal også dokumenteres dersom barnet medvirker i forbindelse med andre type beslutninger i barnevernet.

Det er også av betydning å dokumentere vurderinger som gjøres selv om det ikke blir gjort endringer for barnet eller familien. Ved vurderinger av samværet for et barn under omsorg, er det av stor betydning at det dokumenteres at vurderingen er gjort selv om det ikke medfører endring, se kapittel 13.4.2 om samværsplan. Barnevernstjenesten må da skrive ned sine barnevernsfaglige vurderinger av hvorfor samværet ikke utvides eller innskrenkes, og hvilke avveininger som ble gjort. Ved mangel på slik dokumentasjon kan det fremstå som at barnevernstjenesten ikke har fulgt opp barnet og familien, selv om det faktisk er gjort. Dokumentasjon av denne type vurderinger kan ha stor betydning for etterfølgende behandling av saken i nemnd og domstol, samt i ettertid dersom barnet og familien ønsker å gjennomgå saken.

Departementet ser at det kan være behov for å gi nærmere regler om journalplikten, og foreslår derfor å lovfeste en hjemmel for departementet til å gi forskrift om krav til journalplikt. Forskriften vil kunne omfatte nærmere regler om når og for hvilken aktør journalplikten gjelder, om oppdatering og lagring av journalen, samt nærmere krav til hvilke opplysninger som skal journalføres. Dette omfatter eksempelvis plikt til å dokumentere de vurderinger som gjøres ved valg av tiltak i hjemmet, ved valg av institusjonsplass, barnevernsfaglige vurderinger av samværsobservasjoner, konkrete beskrivelser av barnets og foreldrenes interesser og behov, osv.

Høyesterett uttalte i HR-2020-661-S27 at det må komme tydelig frem av vedtak at hensynet til barnet og hensynet til familiebånd er vurdert, herunder at det må komme tydelig frem hvilken vekt hensynene er tillagt i avveiningen. Departementet vil vurdere å innta i forskrift om journalplikt en bestemmelse om at barnevernet skal dokumentere de avveininger de foretar av motstridende hensyn i sin behandling av saken. Det siktes her til de avveininger og vurderinger som gjøres underveis i saken, eksempelvis vurderinger av valg av frivillige hjelpetiltak og vurderinger i forbindelse med oppfølging av barnet og familien. En forskriftsregulering av dokumentasjonskravet vil bidra til at avveiningene er tilgjengelige når det treffes etterfølgende beslutninger og vedtak. For de krav som gjelder til begrunnelse og avveining i vedtak, vises det til kapittel 18.1.5.4 og 18.1.5.5.

18.1.5.4 Krav til begrunnelse i barnevernets vedtak

Barnevernstjenesten fatter vedtak som har stor betydning for familiene de skal hjelpe, dette gjelder både vedtak om hjelpetiltak og akuttvedtak. Det er av stor betydning at barnevernstjenestens begrunnelser i vedtak er grundige og balanserte ettersom en god begrunnelse bidrar til at det fattes gode avgjørelser. For å kunne hjelpe barnet må de tiltak som settes inn faktisk være egnet til å bedre situasjonen for barnet eller for øvrig avhjelpe problemene i familien.

EMDs praksis viser klart at det stilles krav til de begrunnelser som gis i vedtak, denne problematikken har vært sentral i barnevernssakene mot Norge. Høyesterett fulgte opp dette under storkammeravgjørelsene og gjentok det generelle begrunnelseskravet om at alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte, og at det må fremgå av avgjørelsen at det er foretatt en grundig vurdering. Storkammeravgjørelsene dreier seg i hovedsak om barneverns- og helsenemndas og domstolenes avgjørelser, men de føringene som er gitt får etter departementets vurdering også betydning for kravene som stilles til barnevernstjenestens arbeid da dette danner grunnlaget for avgjørelsene.

Når en sak står for nemnda må det treffes en avgjørelse basert på bevisføringen barnevernstjenesten og privat part fremlegger. En viktig del av bevisføringen kan være vedtak truffet av barnevernstjenesten. Dette gjelder spesielt for midlertidige akuttvedtak truffet av barnevernstjenesten, hvor nemndleder skal godkjenne vedtaket snarest, og hvis mulig innen 48 timer. I disse sakene har nemndleder begrenset myndighet og baserer sin avgjørelse på sakens dokumenter. Det er også av stor betydning at barnevernstjenestens vedtak i akuttsaker er grundig begrunnet. I de tilfeller hvor barnevernstjenesten i forbindelse med akuttvedtak ikke rekker å skrive vedtaket på forhånd, må barnevernstjenesten nedtegne begrunnelsen så raskt som mulig i ettertid og innen vedtaket skal godkjennes i nemnda. Når barnevernstjenestens vedtak er grundige, kan det gi nemndene et mer forsvarlig beslutningsgrunnlag ettersom det gir et bedre grunnlag for å ettergå og etterprøve vurderingene og avveiningene som er gjort. På samme måte som for nemndene er det avgjørende for domstolene med grundige begrunnelser dersom nemndsvedtakene ankes. Dette kan bidra til en mer rettssikker behandling av saken.

18.1.5.5 Innholdet i bestemmelsen om krav til begrunnelse

Departementet understreker at barnevernets vedtak må begrunnes på en slik måte at alle tungtveiende momenter må være trukket frem og vurdert, og motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. For å sikre grundige og balanserte vurderinger ved vedtak, mener departementet at det er behov for å lovfeste i barnevernsloven nærmere krav til begrunnelse for vedtak.

Departementet foreslår derfor å innta i ny barnevernslov et generelt krav om begrunnelse som innebærer at de faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for, eller har hatt betydning for avgjørelsen, må fremkomme av vedtak, se lovforslaget § 12-5. Bestemmelsen vil også gjelde når statlig barnevernsmyndighet (Bufetat) treffer vedtak etter lovforslaget § 11-3 første ledd overfor enslige mindreårige asylsøkere. Bestemmelsen skal ikke tre i stedet for forvaltningsloven § 25, men er ment å tydeliggjøre for barnevernet og andre brukere av loven hvilke krav til begrunnelse som gjelder.

Departementet har videre vurdert at det bør stilles et mer spesifikt krav til innholdet i begrunnelsen enn det gjøres i dagens bestemmelse i barnevernloven § 6-3 a. Bestemmelsen oppstiller i dag et krav om at det skal fremgå av vedtaket hvordan hensynet til barnets beste er vurdert. Departementet vurderer imidlertid at de nye føringene fra Høyesterett og EMD tilsier at det også bør presiseres i loven at det i barnevernets vedtak skal fremgå hvordan hensynet til familiebånd er vurdert. En slik presisering kan bidra til større bevissthet om at hensynet til familiebånd også må vurderes og synliggjøres i vedtaket. Departementet mener videre det kan bidra til at vedtakene er basert på grundigere vurderinger og avveininger.

Hensynet til familiebånd omfatter både barnets og foreldrenes familiebånd. I barnevernets vedtak må det fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, og hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre, er tillagt i vurderingene. Departementet viser til at dersom tiltaket er nødvendig for å ivareta barnets beste, vil hensynet til barnet gå foran hensynet til foreldrene, jf. lovforslaget § 1-3 om barnets beste. Det er likevel viktig at det fremkommer av begrunnelsen hvordan hensyn til familiebånd er vurdert.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i bestemmelsen om barnevernets krav til begrunnelse av vedtak, føyes til et krav om at det i vedtaket, skal fremgå hvordan hensynet til familiebånd er vurdert, se lovforslaget § 12-5.

18.2 Barns partsrettigheter

18.2.1 Gjeldende rett

18.2.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barns rett til medvirkning følger av Grunnloven § 104 annet ledd. Det fremgår at barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Barns rett til selvbestemmelse og medvirkning følger også av FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 12. Artikkel 12 første avsnitt fastslår at medlemsstatene har en generell forpliktelse til å sikre at barn blir involvert i de beslutningsprosesser som angår dem selv. Dette gjelder uavhengig av hvilket livsområde det er snakk om. Bestemmelsen gir både barnet en uttalerett, samt en rett til at barnets syn skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Bestemmelsens andre avsnitt er rettet spesielt mot rettslige prosesser, både sivile og strafferettslige saker for domstolene, og forvaltningsprosesser (forvaltningssaker) som angår barnet, herunder barnevernssaker. Bestemmelsen pålegger medlemsstatene en aktivitetsplikt til å sikre at barnet får uttrykke sitt syn i slike saker dersom barnet ønsker det. Bestemmelsen går etter sin ordlyd ikke så langt som å gi barnet partsrettigheter i de saker barnet er involvert i. Denne tolkningen av bestemmelsen er lagt til grunn av en samlet juridisk teori.28 FNs komité for barns rettigheter understreker i generell kommentar nr. 5 (punkt 22) at det nasjonale lovverket skal reflektere de generelle prinsippene i BK artikkel 12.

EMK artikkel 8 verner om retten til familieliv. Artikkel 8 beskytter også partenes prosessuelle rettigheter og stiller krav til den nasjonale beslutningsprosessen i forvaltningen og domstolen. Det kan derfor foreligge et inngrep i familielivet dersom personen ikke har blitt involvert i tilstrekkelig grad til å kunne ivareta sine interesser i avgjørelsesprosessen. Bestemmelsen verner også barnet.

EMK artikkel 6 skal sikre «enhver rett til en rettferdig rettergang». Denne retten gjelder også for barn. I sin fortolkning av artikkel 6 har EMD akseptert at konvensjonsstatene gjør innskrenkninger i mindreåriges rett til selv å reise sak og å føre saken.29 Under enhver omstendighet aksepterer konvensjonen et spillerom for nasjonal rett til å fastsette begrensninger i domstolsadgangen. Forutsetningen er imidlertid at begrensningene ivaretar et legitimt formål, og det gjelder også et krav om proporsjonalitet, hvilket innebærer at det må være et rimelig forhold mellom formålet med begrensningene og de virkninger de får. Slike innskrenkninger må imidlertid ikke gå så langt at de undergraver selve kjernen i retten etter artikkel 6.30 Det er således graden av deltakelse, og ikke barnets formelle posisjon, i saksprosessen som er avgjørende for om konvensjonens krav er oppfylt.

18.2.1.2 Barnevernloven

Hovedregelen i barnevernssaker er at barn har partsrettigheter fra fylte 15 år. Det følger av barnevernloven § 6-3 annet ledd at et barn kan opptre som part i en sak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder.

Barnet skal alltid regnes som part i en sak som gjelder alvorlige atferdsvansker eller menneskehandel, jf. § 6-3 annet ledd tredje punktum.31 I forarbeidene er det presisert at det å gi barn partsrettigheter i disse sakene uavhengig av alder er begrunnet i at vedtaket retter seg direkte mot barnet, samt at bestemmelsen er tenkt benyttet for større barn.32

Fylkesnemnda kan innvilge et barn under 15 år partsrettigheter i «særskilte tilfeller», jf. § 6-3 annet ledd annet punktum. Bestemmelsen gjelder også ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak i domstolen, jf. tvisteloven § 36-3 annet ledd. Vilkåret om særskilte tilfeller kom inn under Stortingets behandling av loven. Forarbeidene til loven inneholder derfor ingen anvisning på hvilke momenter som bør tillegges vekt, men bestemmelsen praktiseres som en snever unntaksbestemmelse. Høyesterett har vektlagt som et moment i vurderingen hvorvidt innvilgelse av partsrettigheter har vært nødvendig for at barnets mening ville komme «klart til uttrykk», jf. Rt. 1998 s. 1592. I Rt. 1999 s. 490 uttalte Høyesteretts kjæremålsutvalg at det ikke er holdepunkter i loven for at det i vurderingen av om barnet skal innvilges partsrettigheter skal legges «avgjørende vekt på barnets ønske og det behov barnet selv mener å ha for partsrettigheter».

I Bufdirs retningslinjer om saksbehandlingen i barnevernet fremgår det at dersom barnevernstjenesten mener at barnet bør opptre som part, skal det fremgå av barnevernstjenestens begjæring til fylkesnemnda. Videre bør barnevernstjenestens vurdering fremgå av begjæringen dersom barnet ønsker å opptre som part i saken, men barnevernstjenesten mener at partsrettigheter ikke bør innvilges.

Tall fra fylkesnemndene viser at i 2019 fikk 101 barn under 15 år innvilget partsrettigheter i saker for fylkesnemnda. I 2020 fikk 122 barn under 15 år innvilget partsrettigheter.33

Partsrettigheter utløser prosessuelle rettigheter etter forvaltningsloven, som krav på forhåndsvarsel, rett til dokumentinnsyn og rett til å få underretning om vedtaket, begrunnelse og klagerett, jf. forvaltningsloven §§ 16, 17, 18, 24 og 28. Disse bestemmelsene er blant annet aktuelle når barnevernstjenesten treffer vedtak om frivillige hjelpetiltak. Bestemmelsene gjelder også for barnevernstjenestens akuttvedtak, men det er særregler ved godkjenning av akuttvedtak, klage til fylkesnemnda og rettslig overprøving av akuttvedtak, jf. §§ 7-22 til 7-24.

Når barnet er part i saken kreves det samtykke fra barnet for å iverksette frivillige hjelpetiltak etter § 4-4 dersom tiltaket retter seg mot barnet. Eksempler på dette er vedtak om støttekontakt, besøkshjem, plassering i fosterhjem eller institusjon. Dersom et barn er uten omsorg fordi foreldrene er syke eller barnet er uten omsorg av andre grunner, skal barnevernstjenesten sette i verk de hjelpetiltak som umiddelbart er nødvendige, for eksempel ved å plassere barnet utenfor hjemmet, jf. § 4-6 første ledd. Er barnet part i saken, kan ikke vedtaket iverksettes hvis barnet motsetter seg tiltaket. Dette fremgår imidlertid ikke av ordlyden i bestemmelsen.

Barn kan henvende seg til statsforvalteren hvis det er misfornøyd med barnevernstjenestens arbeid. Hvis et barn påberoper seg partsstatus i forbindelse med et frivillig hjelpetiltak, må statsforvalteren i sin klagebehandling ta stilling til dette.

Dersom barnet er part i sak som skal behandles av fylkesnemnda, for eksempel en omsorgsovertakelse, vil dette gi barnet rettigheter på lik linje med andre parter, herunder rett til innsyn i sakens dokumenter jf. § 7-4, rett til å delta i forhandlingsmøte, rett til å avgi forklaring og til å føre vitner, jf. §§ 7-7 og 7-11 fjerde ledd. Barnet som er part i saken skal få oppnevnt advokat, jf. § 7-8, og har krav på fri sakførsel i sak for fylkesnemnda og ved overprøving av fylkesnemndas vedtak, jf. rettshjelpsloven §§ 16 første ledd nr. 2 og 17 tredje ledd nr. 2. Det er barnets eget ønske, og ikke foreldrenes preferanse, som skal være bestemmende for hvilken advokat som skal bistå barnet.34 Barnet vil også ha adgang til å klage over barnevernstjenestens akuttvedtak etter § 7-23 og kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak etter § 7-24.

18.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

18.2.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste at et barn som har fylt 12 år selv skal kunne opptre som part i saken og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom barnet ønsker det.

Utvalget la til grunn at barn på 12 år normalt vil ha nådd nødvendig modenhet og har forutsetninger for å vurdere om det ønsker å opptre som part i saken. Barnet har imidlertid ikke en plikt til å gjøre partsrettigheter gjeldende.

Utvalgets forslag var at partsrettigheter for barn skulle gjelde i alle saker og for alle tiltak etter barnevernsloven. Utvalget foreslo ingen endringer når det gjelder hva det innebærer å være part i saken.

Høringsinstansene var delt i spørsmålet om barns partsrettigheter burde senkes til 12 år. Flertallet av høringsinstansene støttet ikke utvalgets forslag, herunder fylkesnemndene, flere statsforvaltere, flere tingretter og et stort antall kommuner. Blant de instansene som støttet utvalgets forslag om å senke aldersgrensen til 12 år, var Statens helsetilsyn, et par statsforvaltere, noen kommuner og foreninger. Flere av instansene mente imidlertid at forslaget burde suppleres med en unntaksbestemmelse slik at barn kan nektes partsrettigheter etter en konkret vurdering. Mange høringsinstanser var positive til å styrke barns prosessuelle rettigheter, selv om de ikke støtter forslaget om å senke aldersgrensen for partsrettigheter til 12 år.

18.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre hovedregelen om at barn som har fylt 15 år er part i saken. Departementet la blant annet vekt på at det kan være belastende for barn å få innsyn i sakens dokumenter fra fylte 12 år. Videre foreslo departementet å videreføre at barnet alltid anses som part i en sak om atferdstiltak eller tiltak for barn utsatt for menneskehandel.

Samtidig foreslo departementet å utvide hjemmelen til å innvilge yngre barn partsrettigheter i tvangssaker for fylkesnemnda. Departementet mente det er viktig å styrke barns medvirkning og prosessuelle rettigheter i disse sakene når det ikke medfører en urimelig belastning for barnet. Departementet mente derfor at fylkesnemnda i større utstrekning enn i dag skal vurdere konkret om yngre barn skal innvilges partsrettigheter i tvangssaker. Department foreslo å fjerne kravet til at nemnda kun kan innvilge yngre barn partsrettigheter i «særlige tilfeller», og i stedet innta en bestemmelse om at fylkesnemnda kan innvilge partsrettigheter «dersom hensynet til barnet tilsier det».

18.2.3 Høringsinstansenes syn

Over 40 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å videreføre hovedregelen om at barn som har fylt 15 år er part i saken, med utvidet adgang for å innvilge yngre barn partsrettigheter i tvangssaker.

I overkant av 35 høringsinstanser støtter departementets forslag om å beholde hovedregelen om partsrettigheter ved fylte 15 år, og kun et fåtall høringsinstanser ønsker partsrettigheter for barn i alle saker fra fylte 12 år.

De høringsinstansene som uttrykker eksplisitt støtte for departementets forslag, omfatter blant annet Bufdir,Barneombudet, Follo tingrett, Universitet i Agder, Universitetet i Stavanger, Universitets- og høgskolerådet, VID vitenskapelige høgskole, kommunene Asker, Bergen, Bærum, Fredrikstad, Færder, Gjesdal, Horten, Kristiansand, Sandnes, Stavanger og Time, KS, Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk barnevernlederorganisasjon, Norsk barnevernsamband, Rådet for psykisk helse og Organisasjonen for barnevernsforeldre.

VID vitenskapelige høgskole er enig i departementets vurderinger og viser til at dokumentene i barnevernssaker ofte inneholder en rekke personlige og sensitive opplysninger om barnet, foreldrene, etc. Beskrivelser og faglige vurderinger om foreldrenes omsorgskompetanse og foreldrenes og barnets egen fungering kan være opprivende og belastende for barn å få innsyn i fra fylte 12 år. Å gi barnet partsrettigheter kan også medføre en risiko for at barnet kan bli satt i vanskelige lojalitetskonflikter og bli utsatt for press.

Departementets forslag om et skjønnsmessig unntak fra 15 årsgrensen for partsrettigheter i tvangssaker, fikk bred støtte blant høringsinstansene. I all hovedsak fikk forslaget støtte fra de samme instansene som stilte seg bak forslaget om å beholde hovedregelen om 15 årsgrense for partsrettigheter. Landsforeningen for barnevernsbarn er en av instansene som er veldig fornøyde med forslaget.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) støtter forslaget da de opplever at mange barn er svært involvert i egen sak. Noen er i konflikt med barnevernet, andre i konflikt med egne foreldre. Mange er i lojalitetskonflikt mellom foreldrenes ønsker og egne behov. Advokatforeningen finner særlig at barn som flyttes gjentatte ganger fra fosterhjem bør innvilges partsrettigheter.

Fylkesnemndene mener at partsrettigheter etter den foreslåtte unntaksbestemmelsen i første rekke vil kunne være aktuell for barn mellom 12 og 15 år. Fylkesnemndene mener at for barn som nærmer seg 15 år bør hovedregelen være at partsrettigheter innvilges dersom barnet ønsker det og nemnda ikke har holdepunkter for at partsrettigheter kan medføre urimelige belastninger for barnet.

Fellesorganisasjonen støtter forslaget, men ønsker å tillegge barnevernstjenesten en plikt til å spørre barnet om, og vurdere barnets ønsker om, partsrettigheter.

Redd Barna er positive til departementets forslag, men har innvendinger mot at unntaket er utformet som en kan-bestemmelse. Redd Barna «mener at dersom hensynet til barnet tilsier det, så burde regelen være utformet som en skal-regel».

Porsgrunn kommune og Stine Sofies Stiftelse er i utgangspunktet positive til at barn må sikres en større medvirkning i barnevernssaker, men legger vekt på at de yngre barna i større grad må vernes mot den belastningen det kan være å ha partsrettigheter. Stine Sofies Stiftelse mener det må vurderes konkret hvorvidt det er til barnets beste at det tildeles partsrettigheter når det er under 15 år.

Statens helsetilsyn reiser på sin side spørsmål ved om det er hensiktsmessig om det bare bør være fylkesnemnda som kan innvilge barn yngre enn 15 år partsrettigheter, eller om også barnevernstjenesten bør kunne gi barn under 15 år partsrettigheter.

Både Oslo kommune og Drammen kommune uttrykker et ønske om utredning av muligheten for graderte partsrettigheter, for eksempel etter modell fra helselovgivningen hvor barnet har økende samtykkekompetanse etter alder.

De høringsinstanser som er uenig i departementets vurdering og i stedet støtter Barnevernslovutvalgets forslag om å innvilge barn partsrettigheter fra fylte 12 år, omfatter OsloMet, Universitetet i Tromsø, Familiekanalen, Forandringsfabrikken, Rettspolitisk forening, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag, samt UNICEF Norge.

OsloMet uttaler blant annet at de anbefaler en prinsipiell utredning av barns prosessuelle stilling i barnevernssaker sett i lys av EMK og EMDs praksis.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag mener departementet legger for liten vekt på den rettslige utviklingen på dette området, men støtter imidlertid departementets forslag om å utvide hjemmelen til å innvilge yngre barn partsrettigheter i tvangssaker.

Universitetet i Tromsø mener forslaget harmonerer dårlig med et ønske om styrking av barns rettssikkerhet og barneperspektivet. Det påpekes at det er vanskelig å se at barnevernsloven kan realiseres som en rettighetslov for barna, dersom barn ikke i større grad får en rettslig stilling der de har en form for prosessdyktighet.

Forandringsfabrikken mener barn skal ha partsrettigheter fra 12 år og med mulighet for partsrettigheter fra yngre alder. De mener dette vil bidra til at beslutningene tas nærmere barnet. Barna trenger informasjon for å kunne være med å bestemme, og eventuell skadelig informasjon kan unntas.

Rettspolitisk forening foreslår at det lovhjemles at det skal vurderes om barn skal gis partsrettigheter fra en alder av 12 år. Dette vil ikke medføre en absolutt plikt, men vil i større grad sikre en reell vurdering av barns partsevner.

Fokus på Barnevernet mener på sin side at alle barn uansett alder må ha partsrettigheter i egen sak, og rett til egen advokat som forvalter disse på vegne av barnet.

Et fåtall høringsinstanser har uttalt seg om videreføringen av bestemmelsen om at barn alltid er part i saker som gjelder tiltak for barn med utagerende atferd eller tiltak for barn som er utsatt for menneskehandel.

Landsforeningen for barnevernsbarn stiller spørsmålstegn ved hvorfor et barn som blir plassert på atferdsinstitusjon automatisk får partsrettigheter. Foreningen viser til at det ikke er noen aldersgrense på når et barn kan plasseres på atferdstiltak og finner det derfor spesielt at disse barna, som viser problemene sine på en annen måte enn andre barn, automatisk skal få partsrettigheter.

18.2.4 Departementets vurderinger og forslag

18.2.4.1 Innledning

Departementet ønsker å styrke barns rettsikkerhet og medvirkning i barnevernssaker, men dette må skje på en måte som ikke medfører urimelig belastning for barn. Et sentralt hensyn er at barn ikke skal oppleve å ha et for stort ansvar for sakens utfall. Departementet opprettholder derfor forslaget om å videreføre at barn som hovedregel er part i egen sak fra fylte 15 år, men utvider adgangen til å innvilge yngre barn partsrettigheter i tvangssaker dersom hensynet til barnet tilsier det. En slik bestemmelse vil bidra til å ivareta og styrke barns rettssikkerhet og medvirkning i saker som vedgår dem, uten at barnet utsettes for en urimelig belastning i ulike beslutningsprosesser.

Videre foreslår departementet å videreføre at barnet alltid anses som part i en sak om atferdstiltak eller tiltak for barn utsatt for menneskehandel, uavhengig av barnets alder.

18.2.4.2 Partsrettigheter fra 15 år og adgang til å innvilge yngre barn partsrettigheter

Departementet mener at en hovedregel om partsrettigheter for barn fra fylte 15 år gir en klar regel som er enkel å praktisere og gir forutberegnelighet for privat part. Regelen gir også en klar rettighet for barnet.

Sett hen til hvilke prosessuelle krav for barn som følger av våre menneskerettslige forpliktelser, medfører ikke EMK eller BK noen klar forpliktelse til å innvilge partsrettigheter for yngre barn. Det er graden av deltakelse, og ikke barnets formelle posisjon, i saksprosessen som er avgjørende for om konvensjonene er oppfylt. Basert på de krav Norges menneskerettslige forpliktelser stiller til barns medvirkning i egen sak, er det derfor departementets mening at en hovedregel om 15 års aldersgrense er innenfor vår nasjonale skjønnsmargin og oppfyller våre menneskerettslige forpliktelser. Departementet mener barns rett til deltakelse i egen sak blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovforslaget. Barn som ikke har partsrettigheter, har en rett til å bli hørt, jf. BK artikkel 12, Grunnloven § 104, og forslag til ny barnevernslov § 1-4. Barns rett til å uttale seg blir også ytterligere styrket gjennom lovforslagets § 14-13 som lovfester at barn kan uttale seg direkte til barneverns- og helsenemnda i forbindelse med nemndas behandling av en sak, jf. kapittel 20.4. Videre vil forslaget i § 12-6 som begrenser foreldrenes rett til partsinnsyn hvor dette kan være til skade for barnet, også bidra til at barnet i større grad medvirker.

Enkelte høringsinstanser mener at departementets forslag om å beholde en hovedregel med aldersgrense på 15 år, ikke er i tråd med den rettslige utviklingen på området. Departementet finner imidlertid at det ikke foreligger tilstrekkelige holdepunkter i forskning for å hevde at alle barn fra fylte 12 år har de nødvendige forutsetninger for å ivareta og utøve partsrettigheter. Departementet viderefører derfor hovedregelen om at barn har partsrettigheter i barnevernssaker fra fylte 15 år.

Departementet ønsker å styrke barns rettsikkerhet og medvirkning i barnevernssaker, men dette må skje på en måte som ikke medfører urimelig belastning for barn, blant annet slik at barn ikke opplever å få et for stort ansvar for utfallet i saken. Departementet mener det må tas hensyn til individuelle forskjeller både hos det enkelte barn og i den enkelte sak. Momenter som barnets alder, modenhet, sårbarhet og ønske om deltakelse, samt sakens karakter, alvorlighetsgrad, grad av konfliktnivå osv. må spille inn.

Departementet vektlegger at det kan være belastende for et barn å få innsyn i sakens dokumenter, noe også høringsinstansene har vært opptatt av. Dokumentene inneholder ofte en rekke personlige og sensitive opplysninger om barnet, foreldrene, søsken, fosterforeldre og andre personer som står barnet nær. Beskrivelser og faglige vurderinger om foreldrene, og foreldrene og barnets egen fungering, kan være tyngende og opprivende. Eksempler på dette kan være opplysninger om foreldrenes omsorgsevne, kognitive fungering, psykiske forhold, rus, seksuelle forhold og barndom. Videre kan saken også inneholde opplysninger om barnets egen kognitive utvikling, spesielle behov, fungering på skolen mv., som det kan være krevende for barnet å få kjennskap til.

I barnevernstjenestens saksbehandling er det en viss adgang til å unnta opplysninger fra sakens parter. Samtidig vil partsrettigheter innebære at barnet selv må samtykke til frivillige tiltak som retter seg mot barnet, samt at barnet har selvstendig klageadgang i tillegg til foreldrene. Departementet mener at det ikke kan forutsettes at alle barn yngre enn 15 år alltid vil ha nødvendig oversikt over sin egen og foreldrenes situasjon og behov for hjelpetiltak til at det bør være et ufravikelig krav om samtykke fra barnet. Departementet mener det vil være uheldig hvis barnet skal kunne nekte tiltak som for eksempel kan sette foreldrene i stand til å ivareta barnet på lang sikt, ved at barnet får besøkshjem, støttekontakt eller midlertidig plassering i et fosterhjem. Det kan medføre at barn og foreldre ikke får den hjelpen de trenger, og kan motvirke behovet for mer inngripende tiltak på sikt. Videre kan det å gi yngre barn samtykkekompetanse innebære en ansvarliggjøring og barn kan bli utsatt for press som kan være belastende. Departementet vurderer at barnets behov for selvstendige partsrettigheter er mindre i denne fasen av saken, og mener derfor at barnevernstjenesten ikke skal kunne innvilge partsrettigheter etter en skjønnsmessig vurdering for barn under 15 år.

Departementet mener at spørsmålet om barns partsrettigheter stiller seg noe annerledes i tvangssaker enn ved frivillige tiltak. Særlig i tvangssaker kan konfliktnivået mellom foreldre og barnevernstjenesten være høyt. Dette innebærer en økt risiko for at barn med partsrettigheter kan bli satt i vanskelige lojalitetskonflikter og bli utsatt for press om å ha en bestemt oppfatning i saken eller ta initiativ til rettsprosesser. Dette kan innebære at barnet opplever å ha ansvar og potensielt skyld for de avgjørelsene som tas, noe som kan ha negative konsekvenser for barnet. Videre er det som klar hovedregel ikke adgang til å gjøre unntak fra innsyn i dokumenter som legges frem i nemnda, som vil innebære at barnet får informasjon om svært sensitive opplysninger. På den annen side kan barnet ha en annen oppfatning enn både barnevernstjenesten og foreldrene som tilsier at det er viktig at barnets meninger kommer klart til uttrykk i behandlingen av tvangssaken. I tvangssaker står rettssikkerhetshensyn sterkt og departementet mener det er viktig å styrke barns medvirkning og prosessuelle rettigheter i disse sakene så fremt det ikke medfører en urimelig belastning for barnet. Det er også av selvstendig betydning at barn opplever å bli tatt på alvor og får være med å påvirke viktige avgjørelser i eget liv. For noen barn kan dette tilsi at barnet under 15 år bør få innvilget partsrettigheter. Departementet opprettholder derfor forslaget om å utvide adgangen for nemnda til å innvilge yngre barn enn 15 år partsrettigheter dersom hensynet til barnet tilsier det. Forslaget har også bred støtte fra høringsinstansene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre hovedregelen om at barn over 15 år har partsrettigheter, men med skjønnsmessig adgang for nemnda til å innvilge yngre barn partsrettigheter «dersom hensynet til barnet tilsier det», jf. lovforslaget § 12-3.

18.2.4.3 Konkret vurdering av om barn under 15 år skal innvilges partsrettigheter – momenter

Forslaget om barneverns- og helsenemndas skjønnsmessige adgang til å innvilge yngre barn partsrettigheter «dersom hensynet til barnet tilsier det», innebærer at nemnda må foreta en konkret vurdering av de hensyn som taler for og mot å innvilge barnet partsrettigheter.

Spørsmålet om innvilgelse av partsrettigheter må ses i sammenheng med departementets forslag om høring av barn i saker for nemnda, jf. lovforslaget § 14-13. Forslaget innebærer at nemnda må ta stilling til om barnet skal uttale seg direkte til nemnda eller høres på annen måte. En direkte uttalerett for nemnda er en prosessuell rettighet, som ikke utløser fulle partsrettigheter. Departementet antar at for mange barn vil en mulighet for å uttale seg direkte til nemnda være en bedre løsning enn å bli innvilget fulle partsrettigheter. Uttalerett gir barnet anledning til å møte beslutningstaker og redegjøre for sitt syn på saken, uten å delta i forhandlingsmøtet og få fullt innsyn i sakens dokumenter, som kan være belastende. Om barnet bør innvilges partsrettigheter eller uttalerett må vurderes konkret ut fra forholdene i den enkelte sak.

Høyesterett35 har i vurderingen av om partsrettigheter skal innvilges vektlagt om det anses nødvendig for at barnets mening vil komme frem i tilfeller der barnet har et annet syn enn barnevernstjenesten og foreldrene. Departementet er enig i at det er et sentralt moment om partsrettigheter anses nødvendig for å få tydelig frem barnets syn på saken og barnets meninger.

Departementet mener det er gode grunner til å innvilge barnet partsrettigheter dersom barnet har ønske og behov for de prosessuelle rettighetene dette utløser. Samtidig kan ikke barnets ønske og behov for partsrettigheter alltid være avgjørende, men barnets mening bør tillegges stor vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Behovet for å opplyse saken og barnets ønske om og behov for partsrettigheter må veies opp mot hvilken belastning partsrettigheter kan medføre for barnet. Nemnda må foreta en samlet vurdering av om partsrettigheter kan medføre en urimelig belastning for barnet som tilsier at det ikke skal innvilges partsrettigheter. Sentrale momenter i helhetsvurderingen vil være barnets alder, modenhet og barnets særlige forutsetninger/robusthet og sårbarhet. Videre mener departementet at sakens karakter vil ha betydning for hvilken belastning partsrettigheter kan ha for det enkelte barn, som blant annet sakens konfliktnivå, type vedtak, om saken har vært behandlet mange ganger og om det foreligger nye opplysninger i saken som tilsier at barnet bør ha en mer aktiv deltakelse. Det skal mindre til for å innvilge barn som ligger nært opp til 15 år partsrettigheter, enn yngre barn.

Det vil kunne være en krevende vurdering for nemnda å avgjøre om et barn under 15 år skal innvilges partsrettigheter. Kommunen må opplyse saken tilstrekkelig til at nemnda kan ta stilling til spørsmålet. Departementet foreslår derfor å lovfeste at begjæringen om tiltak som sendes nemnda, skal inneholde informasjon om hvorvidt barnet ønsker partsrettigheter, se lovforslaget § 14-9 første ledd bokstav h. Begjæringen skal også inneholde barnevernstjenestens vurdering av om barnet bør innvilges partsrettigheter. Dersom barnet ønsker partsrettigheter skal nemnda foreta en konkret vurdering av spørsmålet under saksforberedelsen. Se kapittel 20.5 om begjæring om tiltak.

Departementet mener at barn over 12 år bør få informasjon fra barnevernstjenesten om hva partsrettigheter innebærer og muligheten for innvilgelse av partsrettigheter. Slik informasjon bør også gis til yngre barn som ut fra sin modenhet og forståelse av egen situasjon kan tenkes å dra nytte av partsrettigheter.36

18.2.4.4 Partsrettigheter i sak om atferdstiltak eller tiltak for barn utsatt for menneskehandel

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om at barnet alltid anses som part i en sak om atferdstiltak eller tiltak for barn utsatt for menneskehandel, se lovforslaget § 12-3.

Ved omsorgovertakelse handler saken om foreldrenes funksjon som omsorgsgivere. Når det gjelder saker om adferdstiltak, er dette saker som i hovedsak retter seg mot barnet, og ikke nødvendigvis foreldrene i like stor grad. Selv om foreldrenes omsorg kan ha stor betydning for den atferden barnet utviser, mener departementet at barnet må gis partsrettigheter når det er barnets handlinger som gir grunnlag for plasseringstiltaket. Videre er det stort sett barn som nærmer seg 15 år som plasseres i institusjon grunnet atferd, og det vil følgelig være en liten gruppe unge barn som får partsrettigheter etter denne bestemmelsen.

Barn som plasseres i institusjon på grunn av fare for menneskehandel, har ofte ikke foreldre i Norge. I noen tilfeller kan foreldrene ha bidratt til å sette barnet i den utsatte posisjonen de befinner seg i. I disse sakene, hvor vedtaket retter seg direkte mot barnet, er det svært viktig at barnets egen mening kommer klart til uttrykk i saken.

Departementet viser også til at tvangsvedtak om atferdstiltak og tiltak for barn utsatt for menneskehandel er av så inngripende karakter at det er viktig at barnets rett til informasjon og til å uttale seg i saken oppfylles på en god måte.

18.3 Foreldres partsrettigheter m.m.

18.3.1 Gjeldende rett

18.3.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

EMK artikkel 8 verner om retten til familieliv. Artikkel 8 beskytter også partenes prosessuelle rettigheter og stiller krav til den nasjonale beslutningsprosessen i forvaltningen og domstolen. Det kan derfor foreligge et inngrep i familielivet dersom personen ikke har blitt involvert i tilstrekkelig grad til å kunne ivareta sine interesser i avgjørelsesprosessen.

EMK artikkel 6 verner om retten til en rettferdig rettergang. I barnevernssaker oppstår tidvis spørsmål om hva som faller inn under de prosessuelle rettighetene utviklet av EMD i barnevernssaker etter artikkel 8, og hva som faller inn under artikkel 6. Grensegangen mellom de to bestemmelsene kan være vanskelig å trekke.

I 1987 avsa EMD de første dommene om foreldres prosessuelle garantier ved omsorgsovertakelse og samvær. I fem saker mot Storbritannia vurderte EMD hvilke krav til saksbehandling og partsrettigheter som følger av EMK artikkel 8 og artikkel 6 nr. 1.37 Det ble i avgjørelsene slått fast at nasjonale myndigheter har en viss handlefrihet med hensyn til den fremgangsmåten som følges, men at saksbehandlingen må sikre at foreldres synspunkter og interesser tas i betraktning. Dette er gjentatt av EMD i senere saker, blant annet i Strand Lobben-dommen38 i avsnitt 212:

«In cases relating to public-care measures, the Court will further have regard to the authorities’ decision-making process, to determine whether it has been conducted such as to secure that the views and interests of the natural parents are made known to and duly taken into account by the authorities and that they are able to exercise in due time any remedies available to them. (…) What has to be determined is whether, having regard to the particular circumstances of the case and notably the serious nature of the decisions to be taken, the parents have been involved in the decision-making process, seen as a whole, to a degree sufficient to provide them with the requisite protection of their interests and have been able fully to present their case».

18.3.1.2 Barnevernloven m.m.

Partsstatus utløser viktige rettigheter, som rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage på vedtak, prosessuelle rettigheter i forbindelse med fylkesnemndas behandling av saken og rett til å redegjøre for sitt syn.

Foreldrenes partsstatus i barnevernssaker er i dag ikke direkte regulert i barnevernloven, men må vurderes i henhold til forvaltningslovens generelle bestemmelse i § 2 første ledd bokstav e, jf. barnevernloven § 6-1. Det følger av forvaltningsloven at part er den «avgjørelsen retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder».

Hvorvidt en person er part i en barnevernssak må avgjøres etter en konkret vurdering. Utgangspunktet for spørsmålet om hvem som er part er hvilken tilknytning vedkommende har til barnet. Denne vurderingen vil være forskjellig ut fra hvilken fase saken er i og hva slags tiltak barnevernstjenesten vurderer som nødvendig.

Om foreldre er å anse som part i en barnevernssak er i stor grad knyttet opp mot hvem av foreldrene som har foreldreansvaret etter barneloven. Foreldreansvar er den rett og plikt foreldre har til å bestemme for barnet i personlige forhold. Foreldrene skal utøve foreldreansvaret ut fra barnets behov og interesser. Det vil også være av betydning for partsvurderingen hvem av foreldrene barnet bor sammen med, og hvilken kontakt og samvær som utøves med den andre forelderen.

Et vedtak fra barnevernstjenesten vil ofte «rette seg mot» eller «direkte gjelde» en forelder med foreldreansvar. Foreldrenes partsstatus skal allikevel avgjøres etter en konkret vurdering av forelderens tilknytning til barnet, hvilken fase saken er i og hva saken gjelder. Høyesterett har i flere saker39 foretatt vurderinger av foreldres partsstatus og har følgelig gjennom sine domsavsigelser gitt noen retningslinjer for vurderingen av foreldrenes partsstatus ved rettslig prøving av saken. Disse retningslinjene har også betydning når barnevernstjenesten og fylkesnemnda vurderer spørsmålet om foreldrenes partsstatus. Foreldrenes partsstatus under saksbehandlingen i fylkesnemnda er nærmere omtalt i Ot.prp. 76 (2005–2006).40 Bufdirs saksbehandlingsrundskriv for barnevernstjenesten gir også en nærmere redegjørelse for foreldrenes partsstatus ut fra hvilken fase saken er i og hva saken gjelder.

Undersøkelsesfasen

Formålet med en undersøkelse i barnevernet er å kartlegge barnets omsorgssituasjon for å kunne vurdere og konkludere om barnet har behov for barnevernstiltak eller ikke. I undersøkelsen skal barnevernstjenesten undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon, herunder forholdene i begge hjemmene dersom barnet vokser opp i to hjem. Dersom begge foreldre tar del i omsorgen for et barn, vil de normalt ha partsrettigheter i en undersøkelsessak etter barnevernloven § 4-3. Dette gjelder uavhengig av hva som er avtalt eller fastsatt av samvær og hvor barnet har fast bosted, herunder delt bosted. Barnevernstjenesten må gjøre en konkret vurdering av om undersøkelsen eller resultatet av denne vil kunne påvirke foreldrene på en slik måte at de skal gis partsrettigheter.

Tiltaksfasen

Når barnevernstjenesten har fullført sin undersøkelse kan det iverksettes ulike type tiltak overfor familien, med og uten samtykke. Disse tiltakene griper på ulike måter inn i foreldrenes og barnets liv. Om en forelder skal regnes som part i en sak om tiltak vil avhenge av hva slags type tiltak som iverksettes og hvilken tilknytning forelderen har til barnet.

Frivillige hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 kan iverksettes overfor den forelderen som barnet bor fast hos og hos samværsforelderen. Det er lagt til grunn i Bufdirs saksbehandlingsrundskriv for barnevernstjenesten at det i forbindelse med frivillige hjelpetiltak bare er den av foreldrene som tiltaket retter seg mot som har partsrettigheter. Dette gjelder både der barnet har fast bosted hos den ene og samvær hos den andre, og der barnet har delt bosted etter reglene i barneloven. Dersom hjelpetiltaket berører begge foreldre direkte, vil begge foreldrene være part i saken. Den samme vurderingen gjelder for partsrettigheter i saker om pålegg om hjelpetiltak.

Foreldre som barnet bor fast hos vil alltid ha partsrettigheter når barnevernstjenesten fatter et midlertidig akuttvedtak etter barnevernloven §§ 4-6 annet ledd eller 4-25 annet ledd, og i en sak om omsorgsovertakelse for fylkesnemnda,41 jf. barnevernloven § 4-12. Tilsvarende gjelder for foreldre som har foreldreansvaret, uavhengig av hvem barnet bor fast hos. Foreldre uten foreldreansvar har normalt ikke partsrettigheter i sak om akuttvedtak og omsorgsovertakelse, men det må gjøres en konkret og skjønnsmessig vurdering av om vedkommende forelder har en så sterk faktisk tilknytning til barnet at fylkesnemndas vedtak kan sies å «rette seg mot» eller «direkte gjelde» vedkommende.

I vurderingen av om vedkommende forelder har en «sterk faktisk tilknytning» til barnet, vil for eksempel en regelmessig og omfattende samværsordning med barnet over tid tilsi at forelder uten foreldreansvar anses som part i saken.

Foreldre vil alltid være part i sak om fastsettelse av eget samvær med barnet etter barnevernloven § 4-19. Dette gjelder selv om vedkommende forelder verken har foreldreansvar, har tatt del i omsorgen for barnet eller har hatt en fast samværsordning.

Et vedtak om omsorgsovertakelse rettes mot foreldre som barnet bor fast hos etter barneloven. Disse foreldrene er dermed i rettslig posisjon til å kreve tilbakeføring og vil kunne reise sak for fylkesnemnda om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-21.42 En forelder med foreldreansvar vil likevel normalt ha partsrettigheter under behandlingen av saken, selv om barnet ikke bodde fast hos vedkommende før omsorgsovertakelse. Foreldre uten foreldreansvar har normalt ikke partsrettigheter i sak om tilbakeføring, men det må, som i saker om omsorgsovertakelse, gjøres en konkret og skjønnsmessig vurdering av om vedkommende forelder har en så sterk faktisk tilknytning til barnet at fylkesnemndas vedtak kan sies å «rette seg mot» eller «direkte gjelde» vedkommende.

Foreldre som har foreldreansvar for barnet vil være part i sak om fratakelse av foreldreansvar, jf. barnevernloven § 4-20. Dette gjelder selv om barnet ikke har bodd fast hos denne forelderen.

Uavhengig av foreldreansvar er begge foreldre å regne som part dersom samtykke til adopsjon etter adopsjonsloven § 4-20 skal behandles i fylkesnemnda.

Foreldre med foreldreansvar og som barnet bor fast hos, vil alltid være part i sak som gjelder plassering av barn i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24. Det samme gjelder normalt foreldre som har foreldreansvar, selv om barnet har fast bosted hos den andre forelderen. En forelder som har en samværsordning med barnet vil normalt berøres direkte av et slikt vedtak. Vedkommende vil derfor ha partsrettigheter uavhengig av foreldreansvar.

Når en barnevernssak bringes inn for domstolen, er det tvistelovens bestemmelser om rettslig klageinteresse og partsstatus som gjelder.

18.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

18.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste at foreldre med foreldreansvar alltid skal være part i sak om tiltak. Som begrunnelse for sitt forslag viste utvalget til at det å ha foreldreansvar medfører en rett til å ta del i og treffe viktige avgjørelser om barnet, og at dette tilsier at foreldre med foreldreansvar alltid bør gis mulighet til å ta del i en sak om tiltak. Barnevernslovutvalget la særlig vekt på at en klar regel om at forelder med foreldreansvar alltid skal anses som part, vil medføre at barnevernstjenesten i større grad involverer foreldre med foreldreansvar.

Barnevernslovutvalget mente også at foreldre med foreldreansvar alltid bør informeres dersom barnevernet iverksetter tiltak på grunn av forholdene rundt barnet. Dersom situasjonen er slik at forelderen ikke har kontakt med barnet eller det er grunner som tilsier at vedkommende ikke bør ha kjennskap til at barnevernet er involvert, mente utvalget at den forelderen barnet bor fast hos kan forsøke å få foreldreansvaret alene etter reglene i barneloven.

Noen få instanser ga uttrykkelig støtte til forslaget om at foreldre med foreldreansvar skal være part i saker om tiltak, blant disse var Bufdir, et flertall av fylkesnemndene, Statsforvalteren i Rogaland og Universitetet i Stavanger.Fylkesnemnda i Nordland, Fylkesnemnda i Troms og Finnmark og Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett var negative til forslaget.

18.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste til at foreldrenes partsstatus skal vurderes etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Denne bestemmelsen innebærer at foreldrenes partsstatus avgjøres etter en konkret vurdering og med utgangspunkt i hvilken tilknytning foreldrene har til barnet. Departementet viste til at vurderingen vil være forskjellig ut fra hvilken fase saken er i og hva saken gjelder. På denne bakgrunn foreslo departementet å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere foreldrenes partsstatus. Det ble også foreslått presisert at plikten til å vurdere foreldrenes partsstatus også gjelder når foreldrene ikke bor sammen. Departementet la til grunn at foreldre som har foreldreansvar og som barnet bor fast hos, alltid skal regnes som part i saken.

Departementet ønsket ikke en lovbestemmelse som gir alle foreldre med foreldreansvar partsstatus. Det ble vist til at det kan få uheldige konsekvenser dersom foreldre som er mer perifere i barnets liv automatisk får partsstatus i alle barnevernssaker. Barnevernssaker inneholder ofte opplysninger av svært personlig karakter ikke bare om barnet, men også om foreldrene og andre personer.

Departementet foreslo også å lovfeste at barnevernstjenesten skal informere foreldre med foreldreansvar om alle vedtak som treffes. Dette gjelder uavhengig av om foreldrene har vært part i saken i undersøkelsesfasen eller i tiltaksfasen. Departementets vurderte at bestemmelsen vil gi foreldre med foreldreansvar tilgang til de opplysningene de trenger for å ivareta sine interesser og foreldreansvaret for barnet.

18.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementets forslag om å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere foreldrenes partsstatus etter forvaltningsloven § 2 bokstav e, fikk bred støtte blant høringsinstansene. Om lag 25 instanser har uttalt seg om forslaget, hvorav rundt 20 instanser gir sin støtte. Blant høringsinstansene som støtter forslaget er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, fylkesnemndene, Statsforvalteren i Vestland, Universitetet i Stavanger, VID vitenskapelige høgskole, kommunene Færder, Gjesdal, Horten og Kristiansand, Fellesorganisasjonen, Foreningen 2 Foreldre, Norsk barnevernlederorganisasjon, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse.

Stine Sofies Stiftelse uttaler:

«Det er viktig at det fortsatt kan foretas en konkret og situasjonsbestemt vurdering av partsspørsmålet i den enkelte sak. Foreldre som ikke har kontakt med barnet eller som av andre grunner ikke bør få kjennskap til at barnevernet er involvert i saken, bør ikke automatisk gis partsrettigheter. I tilfeller der en forelder med forelderansvar har utøvd vold og seksuelle overgrep mot eget barn vil det sjelden være til barnets beste at vedkommende beholder stor innflytelse over barnets liv eller får utstrakt innsyn i barnevernssaken. Voldsutøver bør ikke kunne hindre avgjørelser eller tiltak fra barnevernstjenesten som er til barnets beste eller stagnere barnevernets samarbeid med bostedsforelder.»

Flere av høringsinstansene som støtter forslaget har likevel merknader.

Bufdir er positiv til at det presiseres at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om foreldrene er part i saken og påpeker at barnevernstjenesten så langt det er mulig bør kontakte begge foreldre for å kartlegge barnets omsorgssituasjon, også i saker hvor den ene forelderen oppholder seg i utlandet. Videre ønsker Bufdir at det inntas i merknaden til bestemmelsen at foreldre ikke kan motsette seg hjelpetiltak hos den andre av foreldrene, med mindre tiltaket har innvirkning på vedkommendes kontakt med barnet.

Statsforvalteren i Vestland ønsker en bredere bestemmelse som gjelder partsstatus generelt, og ikke være avgrenset til foreldrene. Statsforvalteren viser til at de i praksis ser at mange tjenester er usikre på hvem som er part i saken, og at dette ikke bare gjelder foreldrene.

Asker kommune er for forslaget, men påpeker at det kan få uheldige konsekvenser at bostedsforelder med foreldreansvar alltid vil være part i saken. Det uttales:

«I høringsnotatet legger departementet til grunn at bostedsforelder med foreldreansvar alltid skal være part i saken. Hvis dette legges til grunn, kan det innebære at samværsforeldre finner det vanskelig å motta hjelpetiltak fordi det vil innebære at den andre forelderen får innsyn i sensitiv informasjon om samværsforelderen og dennes familie.»

Dette synet støttes også av Sarpsborg kommune. Begge kommunene anbefaler å beholde den vurderingen som fremkommer i saksbehandlingsrundskrivet om at barnevernstjenesten ved hjelpetiltak hos samværsforelderen skal foreta en konkret vurdering av hvorvidt bostedsforelder berøres av tiltaket.

Oslo kommune mener på sin side at det er forelderens reelle kontakt med barnet, og spørsmålet om vedkommende berøres av det aktuelle tiltaket, som må avgjøre om vedkommende anses som part. Kommunen mener dette bør komme til uttrykk direkte i loven i stedet for å vise til forvaltningsloven § 2 bokstav e.

Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett ber om en klargjøring med hensyn til om departementet mener at det gjelder ulike regler for partsrettigheter for fylkesnemnda og for den rettslige overprøvingen av fylkesnemndas vedtak i domstolen.

Tre høringsinstanser er negative til departementets forslag. Dette er Stavanger kommune, Fokus på Barnevernet og Organisasjon for barnevernsforeldre.

Stavanger kommune mener forvaltningslovens regler om partsrettigheter er kompliserte og gir grunnlag for stor skjønnsutøvelse. Etter kommunens vurdering bør det framgå av loven hvilke partsrettigheter som gjelder for undersøkelsen, som et minimum mener kommunen det bør henvises til aktuelle bestemmelser.

Fokus på Barnevernet mener at foreldre alltid skal være part i biologiske barns barnevernssak, men at steforeldre, besteforeldre og andre kan få partsstatus når øvrige private parter i saken samtykker til dette.

Organisasjon for barnevernsforeldre er på sin side svært kritiske til at foreldre med foreldreansvar kan bli utestengt fra å være part i en barnevernssak. Det vises til at barnet kan gå glipp av god omsorg fra sin egen familie.

Vedrørende departementets forslag om å lovfeste at foreldre med foreldreansvar informeres om alle vedtak som treffes av barnevernstjenesten, var det litt over 20 høringsinstanser som uttalte seg konkret. Majoriteten av disse støtter forslaget, mens rundt 5 er kritiske.

Blant de instanser som støtter forslaget er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, Statsforvalteren Oslo og Viken, Universitetet i Stavanger, kommunene Asker, Bærum, Færder, Horten og Kristiansand, KS, Foreningen 2 Foreldre, Norsk Barnevernlederorganisasjon, Organisasjonen for Barnevernsforeldre og Redd Barna.

Bærum kommune uttaler at de er positive til at det legges til rette for at begge foreldre skal involveres i større grad i barnevernssaken og støtter derfor forslaget om at foreldre som har foreldreansvar skal informeres om alle vedtak som fattes.

To av høringsinstansene, Bufdir og Statsforvalteren i Oslo og Viken, uttrykker et ønske om en unntaksbestemmelse for de tilfeller der en forelder med foreldreansvar ikke er tilgjengelig av ulike årsaker.

Bufdir uttaler:

«I enkelte saker kan det være vanskelig å oppnå kontakt med den med foreldreansvar som oppholder seg i utlandet, og det kan være lite hensiktsmessig å bruke betydelige ressurser på å informere en forelder i utlandet om at det er fattet vedtak om f.eks. hjelpetiltak. Det bør vurderes å ta inn et forbehold i lovteksten, f.eks. liknende forvaltningsloven § 16 tredje ledd.»

Tre instanser påpeker behovet for en unntaksbestemmelse for de tilfeller at det vil være uheldig for barnet at forelderen får informasjon om vedtaket. Det er KS,Statsforvalteren i Nordland og Asker kommune.

Statsforvalteren i Nordland ber departementet vurdere et unntak og uttaler at «barnets beste i enkelte tilfeller kan gi grunnlag for at begge foreldrene ikke bør informeres om vedtaket. Det er tilfeller der konfliktnivået mellom foreldrene står i veien for at barnet kan dra nytte av et eventuelt hjelpetiltak. Vi har også sett tilfeller hvor forelderen ikke burde blitt informert om vedtaket fordi det var en stor belastning for barnet. Barnets mening bør også i disse tilfellene tas i betraktning. Dersom barnet ikke ønsker at forelderen skal få informasjon om vedtaket bør det vektlegges slik barnets mening skal vektlegges i andre forhold som berører barnet».

Asker kommune påpeker behovet for å tydeliggjøre hvilken informasjon en forelder med foreldreansvar har krav på å få:

«Departementet foreslår også å gi foreldre med del i foreldreansvaret informasjon om alle vedtak i barnevernssaken. Det antas at dette også gjelder vedtak fattet av fylkesnemnda. Et vedtak kan inneholde sensitiv informasjon som det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig at en forelder som ikke er part i saken mottar. Det må derfor tydeliggjøres hvilken informasjon forelderen har krav på.»

De instansene som er kritiske til forslaget om informasjonsplikt om de vedtak som treffes, omfatter kommunene Bergen, Gjesdal, Sandnes og Time.

Kommunene Sandnes, Gjesdal og Time mener at en lovfestet informasjonsplikt som gjelder alle vedtak vil kunne slå negativt ut for barnet.

Bergen kommune uttaler:

«I noen tilfeller vil det være sterke konflikter mellom foreldre, vedtaket kan omhandle en situasjon hos den av foreldrene som har omsorgen for barnet, denne informasjonen kan være av en art der den har liten betydning for den andre av foreldrene.»

Justis- og beredskapsdepartementet savner en nærmere drøftelse av forholdet mellom informasjonsplikten og reglene om taushetsplikt.

18.3.4 Departementets vurderinger og forslag

18.3.4.1 Foreldres partsstatus

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere foreldrenes partsstatus etter forvaltningsloven § 2 bokstav e, se lovforslaget § 12-2 første ledd. Departementet mener forslaget vil bidra til å bevisstgjøre barnevernstjenesten om at de allerede ved åpning av en undersøkelse må klarlegge om begge foreldrene er part i saken, og hvilken betydning dette har for den videre behandlingen av saken. Forslaget fikk også bred støtte hos de høringsinstansene som uttalte seg.

Bestemmelsen innebærer at barnevernstjenesten skal foreta en konkret og situasjonsbestemt vurdering av partsspørsmålet i den enkelte sak, med utgangspunkt i foreldrenes tilknytning til barnet og hva saken gjelder.

Partsstatus utløser viktige rettigheter, som rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage på vedtak, prosessuelle rettigheter i forbindelse med barneverns- og helsenemndas behandling av saken, og rett til å redegjøre for sitt syn i saken. Det er derfor viktig at barnevernstjenesten innledningsvis i saken vurderer hvem av foreldrene som er part. Hvem som har partsstatus vil kunne endre seg underveis som saken utvikler seg, og barnevernstjenesten må vurdere dette fortløpende. Eksempelvis vil begge foreldrene kunne være parter i undersøkelsesfasen, men ikke ved en etterfølgende behandling i nemnda.

Departementets forslag gir grunnlag for stor skjønnsutøvelse hos den enkelte barnevernstjeneste, men departementet vurderer det slik at bestemmelsen bør gi mulighet for en dynamisk vurdering tilpasset den enkelte sak og den enkelte familie. En generell regel om partsrettigheter for foreldre med foreldreansvar, slik utvalget foreslo, vil etter departementets vurdering kunne forårsake uheldige situasjoner i enkelte saker. En generell regel som innebærer at foreldre som er mer perifere i barnets liv automatisk får partsstatus i alle barnevernssaker kan ha uheldige konsekvenser. Dette gjelder særlig dersom vedkommende forelder har lite eller ingen kontakt med barnet eller er lite tilgjengelig, for eksempel på grunn av bopel i utlandet. Det vises videre til at barnevernssaker ofte inneholder opplysninger av svært personlig karakter ikke bare om barnet, men også om foreldrene og andre personer. Det å ha status som part innebærer at man med visse unntak har krav på alle opplysningene i saken. Å gi alle foreldre med foreldreansvar automatisk partsstatus i enhver barnevernssak vil dermed også ha personvernmessige konsekvenser. Økt innsyn i personlige opplysninger vil i enkelte tilfeller også kunne føre til at foreldre eller andre som er bekymret for et barn kan bli mer tilbakeholdne med å dele opplysninger med barnevernstjenesten. Mindre åpenhet om personlige forhold kan gjøre det vanskeligere for barnevernstjenesten å gjennomføre en tilstrekkelig og forsvarlig utredning og undersøkelse av barnets omsorgssituasjon og behovet for å iverksette tiltak.

Departementet vil likevel understreke betydningen av at barnevernet i større grad involverer begge foreldrene i saken. Dette vil bidra til at barn som vokser opp med foreldre som ikke bor sammen og som har flere omsorgsbaser vil bli bedre ivaretatt. Barnevernstjenesten skal vurdere barnets helhetlige omsorgssituasjon. Det er viktig at barnevernstjenesten ikke definerer barnets helhetlige omsorgssituasjon for snevert og utelukkende ser på hjemmet der barnet formelt har bosted. Dagens familiemønster innebærer at et barn kan bo i to hjem og at omsorgen for barnet ivaretas av flere voksne som ikke utøver omsorgen sammen eller samtidig. Dette innebærer at barnevernstjenesten i utgangspunktet ikke kan begrense undersøkelsen til kun ett av hjemmene. Barnevernstjenesten må forholde seg til begge foreldre og begge hjemmene, uavhengig av hvilken bosteds- og samværsordning foreldrene formelt har avtalt for barnet. Det vises til departementets drøftelse i kapittel 8.2.5.4, samt forslag til ny barnevernslov § 2-2 tredje ledd.

Det ble under høringen fremmet ønske om en generell bestemmelse om partsstatus i barnevernssaker som ikke er avgrenset til foreldrene. Dette ble begrunnet med at flere barnevernstjenester er usikre på hvem som er parter i saken. Departementet vurderer at bestemmelsen kun bør rette seg mot barnets foreldre. De fleste barnevernstiltak retter seg mot foreldrene. Det er kun unntaksvis at også andre enn foreldre kan oppnå partsstatus i barnevernssaken. Det vises for øvrig til andre bestemmelser i loven som regulerer status i barnevernssaken for andre enn foreldre, se blant annet forslag til § 7-3 om samvær og § 9-8 om fosterforeldres rettigheter.

18.3.4.2 En konkret vurdering av foreldrenes partsstatus

At foreldrenes partsstatus skal vurderes etter forvaltningslovens generelle definisjon av «part», innebærer at barnevernstjenesten må foreta en konkret vurdering. I hovedsak videreføres forståelsen av hvem som er part slik dette er beskrevet under gjeldende rett.

Den konkrete vurderingen av partsspørsmålet tas med utgangspunkt i hvilken tilknytning foreldrene har til barnet og i hvilken grad vedkommende berøres av en undersøkelse eller et tiltak. Vurderingen av foreldrenes partsstatus vil kunne være forskjellig ut fra hvilken fase saken er i og hva saken gjelder. Departementet legger blant annet til grunn at dersom begge foreldre omfattes av undersøkelsen vil de normalt også ha partsrettigheter i undersøkelsen. Dette gjelder uavhengig av hva som er avtalt eller fastsatt av samvær, foreldreansvar og hvor barnet har fast bosted.

Videre legger departementet til grunn at foreldre som har foreldreansvar og som barnet bor fast hos, alltid skal regnes som part i saken. Innholdet i foreldreansvaret må sammenholdes med ansvaret som følger av å ha barnet fast boende hos seg. Bostedsforelderen må ta de vesentligste avgjørelser om barnets omsorg, herunder om barnet skal gå i barnehage, hvor i landet barnet skal bo og andre vesentlige avgjørelser i dagliglivet.43 Bostedsforelderen bør i alle tilfeller som omhandler barnet ha en posisjon som muliggjør ivaretakelse av barnets behov.

For å overholde plikten til å yte omsorg og omtanke for barnet som følger av foreldreansvaret, samt sørge for en forsvarlig oppdragelse og forsørgelse, må forelderen settes i en posisjon som gir mulighet for deltakelse og innflytelse. Departementet vurderer imidlertid at foreldreansvar alene ikke uten videre er tilstrekkelig for å få partsstatus i alle type saker. Det «overordnede» ansvaret som ligger i å ha foreldreansvar for et barn tilsier at foreldre med foreldreansvar vil ha partsrettigheter i de mest inngripende sakene, selv hvor kontakten med barnet er begrenset.

Det finnes imidlertid saker hvor det vil være unaturlig å inkludere en forelder med forelderansvar. Dette kan eksempelvis være i saker hvor en forelder er utilgjengelig eller hvor det er ingen kontakt mellom forelder og barn.

Foreldre som ikke har foreldreansvar vil som utgangspunkt ikke være part i barnevernssaker, men det kan ikke utelukkes hvis de likevel har kontakt og samvær. Her vil den faktiske tilknytningen mellom barnet og foreldrene være avgjørende.

Det har vært påpekt av enkelte høringsinstanser at en regel hvor bostedsforelder alltid er part, vil kunne medføre at en samværsforelder takker nei til hjelpetiltak for å unngå at bostedsforelderen får innsyn i sensitiv informasjon. Departementet mener at partsstatus for bostedsforelderen er viktig for at denne skal få den informasjonen den trenger for å ivareta barnet. I tilfelle forholdene hos samværsforelderen tilsier at samværsordningen bør endres, vil bostedsforelderen få innsikt til å kunne vurdere dette. Bostedsforelderen er også uansett allerede involvert i saken da barnevernstjenesten skal involvere begge foreldrene fra åpning av saken. Bostedsforelderen vil i tillegg bli informert om eventuelle vedtak etter forslag til § 12-2 annet ledd om at barnevernstjenesten skal informere foreldre med foreldreansvar om alle vedtak som treffes, se kapittel 18.3.4.3. Dersom bostedsforelder kun får kjennskap til at det er åpnet sak og informasjon om eventuelle vedtak, kan det innebære en risiko for økt konfliktnivå mellom foreldrene. Dette kan igjen medføre at saken bringes inn for domstolen for å få endret eksisterende samværsordning, noe som kan skape uro og økt belastning for barnet. Departementet viser også til at i de tilfeller samværsforelder ikke vil samtykke til et frivillig hjelpetiltak i samværshjemmet, vil barnevernstjenesten kunne fremme sak for nemnda om pålegg om hjelpetiltak dersom de mener vilkårene er oppfylt, jf. kapittel 9.3 og forslaget til § 3-4 tredje ledd.

Dersom samværsforelderen ikke vil samtykke til hjelpetiltak for å unngå at bostedsforelderen får innsyn i sensitiv informasjon, har barnevernstjenesten dessuten hjemmel til å unnta visse opplysninger fra innsyn fra bostedsforelder etter forvaltningsloven § 19. I forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d fremgår at en part ikke har krav på innsyn i opplysninger som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til andre personer som står ham nær, anses utilrådelig at han får kjennskap til. Etter forvaltningsloven § 19 andre ledd har parten heller ikke krav på innsyn i et dokument som gjelder en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre, med mindre det er av vesentlig betydning for en part å få innsyn i dokumentet. Disse bestemmelsene er nærmere beskrevet i punkt 18.4.

Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett ba under høringen om en klargjøring med hensyn til om departementet mener at det gjelder ulike regler for partsrettigheter for nemnda og for den rettslige overprøvingen av nemndas vedtak i domstolen.

Hvem som er part i en barnevernssak vurderes etter forvaltningsloven. Det understrekes at en forelders partsstatus kan endres underveis i en barnevernssak. En forelder kan eksempelvis være part i undersøkelsessaken, men ikke part i saken for nemnda. Det må gjøres en konkret vurdering av foreldrenes partsstatus ved sakens start og underveis i saken.

Når en sak er behandlet i nemnda vil det måtte foretas en konkret vurdering av hvem som har rettslig klageinteresse over nemndas vedtak, jf. tvisteloven § 36-3 jf. lovforslaget § 14-25 første ledd. Dette er en spesialbestemmelse som går foran tvistelovens alminnelige bestemmelse i § 1-3 annet ledd. Bestemmelsen fastslår at «søksmål reises av den vedtaket retter seg mot, eller av den som etter særskilt lovbestemmelse er gitt adgang til å reise sak».

Den forelder som et «vedtak retter seg mot» vil kunne reise søksmål for tingretten og være part i saken. Dersom et vedtak fra nemnda fratar bostedsforelder omsorgen for barnet, er det denne forelderen som kan kreve overprøving av omsorgsovertakelsen. Den andre forelderen kan ha fått prøvd sitt samvær i samme sak, og vedkommende vil kunne reise søksmål hva gjelder overprøving av samværet. Dersom domstolen tar saken til behandling må det vurderes konkret hvem som er part i saken.

18.3.4.3 Informasjon til foreldre med foreldreansvar om vedtak

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten skal informere foreldre med foreldreansvar om alle vedtak som gjelder barnet, jf. forslag til § 12-2 annet ledd. Også dette forslaget vil etter departementets oppfatning bidra til å sikre at foreldre med foreldreansvar får tilgang til de opplysningene de trenger for å ivareta sine interesser og for å ivareta foreldreansvaret for barnet på en god måte, uavhengig av foreldrenes partsstatus i barnevernssaken. Forslaget fikk bred støtte blant de høringsinstansene som uttalte seg. Bestemmelsen gjelder uavhengig av om foreldrene har vært part i saken i undersøkelsesfasen eller i tiltaksfasen.

Det er kun foreldre som er part i saken som har rett til innsyn i vedtaket og begrunnelser for vedtak. Foreldre med foreldreansvar skal imidlertid få informasjon om hva slags type vedtak som er truffet og når vedtak ble truffet. Dette omfatter blant annet vedtak om å henlegge en undersøkelse uten å iverksette tiltak, vedtak om at det iverksettes tiltak, og vedtak om at tiltak avsluttes. En slik rett til informasjon skal sette foreldre som ikke er part i saken, men som har del i barnets liv, bedre i stand til å ivareta barnet.

Departementet mener barnevernstjenesten må kunne utgi slike opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Det er avgjørende at barnevernstjenesten i forbindelse med en undersøkelse etter lovforslaget § 2-2 tredje ledd skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon. Dette innebærer at barnevernstjenesten skal involvere begge foreldrene i barnevernssaken. I de tilfellene der barnet har to hjem, må barnevernstjenesten som den klare hovedregel informere begge foreldrene om at det er åpnet undersøkelsessak og hva som er bakgrunnen for denne. En forelder som har foreldreansvar og en viss kontakt eller samvær med barnet vil i de fleste type saker få partsrettigheter etter forslag til § 12-2 første ledd. For de foreldre som ikke tilkjennes partsrettigheter, er det naturlig at disse får informasjon om hvilket vedtak barnevernstjenesten treffer etter å ha vært informert om bekymringen og undersøkelsen. En slik informasjonsplikt for barnevernstjenesten vil også kunne fungere som en sikkerhetsventil dersom foreldre ikke tidligere har vært involvert i barnevernssaken. Slik kjennskap kan gi forelderen grunn til å få spørsmål om økt samvær eller endring av barnets faste bosted vurdert etter barneloven.

Det vises i denne sammenheng også til barneloven § 47 som omhandler foreldrenes rett til innsyn i opplysninger om barnet. Bestemmelsen gjelder både for foreldre med og uten foreldreansvar. Foreldre med foreldreansvar har rett til opplysninger om barnet når de ber om det. Dette gjelder opplysninger både fra myndigheter og fra private som har med barnet å gjøre. Også foreldre uten foreldreansvar har ved anmodning krav på en rekke opplysninger om barnet, også fra den andre av foreldrene. Avslag på begjæring om opplysninger om barnet fra barnehage, skole, helse- og sosialvesen og politi kan påklages til statsforvalteren.

Departementet legger derfor til grunn, og finner det naturlig, at foreldre som innehar foreldreansvar for et barn skal ha krav på opplysninger om barnevernsvedtak som treffes, og at barnevernstjenesten kan utgi slike opplysninger uten hinder av taushetsplikt, jf. lovforslaget § 12-2 annet ledd første og annet punktum.

Flere instanser har uttrykt et ønske om en unntaksregel for de tilfeller der en forelder med foreldreansvar er utilgjengelig, eller i de tilfeller hvor det kan slå uheldig ut for barnet at forelderen får kjennskap til vedtaket. Departementet ser det kan være behov for unntak fra informasjonsplikten i enkelte situasjoner. Departementet foreslår å innta en unntaksbestemmelse i § 12-2 annet ledd tredje og fjerde punktum for de tilfeller hvor en forelder med foreldreansvar ikke er tilgjengelig, eller dersom det kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade hvis forelderen får kjennskap til vedtaket. Etter barneloven § 35 får foreldre automatisk felles foreldreansvar for barn født etter 1. januar 2020. Dette kan føre til flere tilfeller hvor det er lite eller ingen kontakt mellom forelder og barn, selv om foreldrene har felles foreldreansvar.

Unntak i de tilfeller hvor en forelder ikke er tilgjengelig, forutsetter at barnevernstjenesten tidlig i saken forsøker å avdekke hvor vedkommende befinner seg. Det skal gjøres forsøk på å komme i kontakt med vedkommende. I noen tilfeller har ikke forelder med foreldreansvar vært kjent for barnet og har ikke hatt noen rolle i barnets liv. Barnevernstjenesten skal forsøke å komme i kontakt med også disse foreldrene. Innsatsen må likevel stå i forhold til de ressurser det krever å lokalisere forelderen med foreldreansvar. I saker der forelderen eksempelvis er utenlands uten kjent oppholdssted, bør barnevernstjenesten be om bistand for å komme i kontakt med vedkommende. Dersom forelderen befinner seg i utlandet, kan barnevernstjenesten henvende seg til Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 i Bufdir, som vil bistå med veiledning både der forelderen befinner seg i et land som er tilsluttet konvensjonen, og der forelderen befinner seg i et land utenfor konvensjonssamarbeidet. Hvis ikke det er mulig å oppnå kontakt med vedkommende, kan det gjøres unntak fra informasjonsplikten.

Unntak i de tilfeller hvor informasjon om vedtak kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade, kan eksempelvis tenkes i saker der en forelder med foreldreansvar har utsatt barnet og/eller den andre forelderen for grov vold og/eller overgrep, og hvor det anses sannsynlig at kunnskap om et barnevernsvedtak kan medføre risiko for ytterligere vold, overgrep eller grove trusler mot barnet eller forelderen. I slike tilfeller kan hensynet til barnet og den andre forelderen veie tyngre enn den andre forelderens behov for innsikt. Unntak må vurderes konkret.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere foreldrenes partsstatus, jf. lovforslaget § 12-2 første ledd. Departementet foreslår videre å lovfeste at barnevernstjenesten skal informere foreldre med foreldreansvar om alle vedtak som treffes jf. lovforslaget § 12-2 annet ledd. Departementet foreslår at barnevernstjenesten kan unnlate å informere om vedtaket dersom informasjon kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade, og i saker der forelderen ikke er tilgjengelig, jf. lovforslaget § 12-2 annet ledd tredje og fjerde punktum.

18.4 Begrensninger i partenes rett til dokumentinnsyn

18.4.1 Gjeldende rett

18.4.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Som hovedregel krever Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) at alt saksmateriale i barnevernssaken skal legges frem for foreldrene, også når de ikke har bedt om det. Dette følger av den enstemmige storkammerdommer TP og KM mot Storbritannia (2001), avsnitt 82, og KA mot Finland (2003), avsnitt 105. I TP og KM mot Storbritannia avsnitt 80 gir imidlertid EMD anvisning på en avveining av foreldrenes og barnets interesser og åpner for at innsyn som kan sette et barn i fare på grunn av dets uttalelser, kan nektes. I den generelle uttalelsen ligger en anerkjennelse av at det kan forekomme situasjoner hvor tilbakehold av opplysninger av hensyn til barnet kan bli aktuelt.

FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 12 oppstiller et krav om at voksne som samarbeider med barn, må treffe alle mulige forholdsregler for å minimere risikoen for at barna blir utsatt for vold, utnyttelse eller andre negative konsekvenser på grunn av sin medvirkning i ulike prosesser.44 Dette kravet trekker i retning av at et unntak fra foreldres rett til innsyn for å beskytte barn mot vold og overgrep, er i tråd med våre menneskerettslige forpliktelser.

18.4.1.2 Barnevernloven m.m.

I barnevernstjenestens saksbehandling gjelder forvaltningslovens alminnelige regler om partsinnsyn, jf. barnevernloven § 6-1. Utgangspunktet i forvaltningsloven er at sakens parter har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18 første ledd. Dette innebærer at foreldre som er parter i saken, i utgangspunktet har krav på å gjøre seg kjent med alle sakens dokumenter, også opplysninger som er gitt av barnet. Partsinnsyn gjelder både under forberedelsen av en sak og etter at det er truffet vedtak i saken. Retten til partsinnsyn inntrer fra barnevernstjenesten har igangsatt en undersøkelse.

Det er imidlertid bestemmelser i forvaltningsloven som gir mulighet til å unnta opplysninger fra partsinnsyn. Etter forvaltningsloven § 20 kan det besluttes utsatt innsyn i sakens dokumenter «så lenge undersøkelser pågår» dersom «partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart». Barnevernstjenesten kan etter denne bestemmelsen unnta opplysninger fra sakens parter i forbindelse med en undersøkelse der det er fare for at innsyn vil kunne vanskeliggjøre eller umuliggjøre videre undersøkelse av saken. Unntak etter denne bestemmelsen innebærer at parten ikke får innsyn i dokumentene så lenge undersøkelsen pågår.

På alle stadier av en barnevernssak, før en sak behandles av nemnda, kan det gjøres unntak fra innsynsretten etter forvaltningsloven §§ 18 til 19. Det er to unntaksregler som er særlig relevante i barnevernssaker. Etter § 19 første ledd bokstav d har ikke en part krav på opplysninger som det av hensyn til hans helse eller forhold til personer som står han nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til. I forarbeidene er det fremhevet at dette unntaket blant annet er aktuelt i barnevernssaker der det kan «skape vansker for vedkommendes resosialisering og tilpassing til de personer som han skal omgås, om alt det som er blitt trukket inn i saken skal legges åpent for partene».45 Justisdepartementets lovavdeling har også i et brev som gjaldt en overgrepssak, uttalt at unntaket kan anvendes «dersom der det er reell grunn til å frykte for at innsyn kan påvirke vedkommende atferd negativt i forhold til barnet».46 Dette er videre lagt til grunn i Rundskriv Q-24/2005 Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten, kapittel 5.3.

Opplysningene som unntas etter forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d skal gjøres kjent for en representant for parten, når ikke særlige grunner taler mot dette. På denne måten kan partens interesser bli ivaretatt selv om parten selv ikke gis adgang til opplysningene. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på representantens kvalifikasjoner og forhold til parten, samt arten og viktigheten av opplysningene. Det kan settes som vilkår for å gi opplysninger at representanten ikke skal bringe dem videre til parten.

Den andre unntakshjemmelen som er særlig relevant i barnevernssaker er forvaltningsloven § 19 annet ledd, der innsyn kan unntas dersom opplysningene gjelder en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre. En forutsetning for å unnta opplysningene, er at det ikke er av vesentlig betydning for parten å gjøre seg kjent med opplysningene. Det må etter bestemmelsen foretas en interesseavveining av partens behov for innsyn mot de grunner som taler mot å meddele opplysningene. Justisdepartementets lovavdeling antar at det etter omstendighetene «kan være adgang til unntak etter § 19 annet ledd bokstav b) fordi innsyn kan vanskeliggjøre forfølgning av forholdet og iverksetting av tiltak til ivaretakelse av barnets interesser.»47 Det må foretas en konkret interesseavveining i den enkelte sak.

Etter forvaltningsloven § 17 har barnevernstjenesten en plikt til å forelegge for partene opplysninger som mottas «om en part», som barnevernstjenesten får under saksforberedelsen. Det er bare opplysninger som partene har rett til å gjøre seg kjent med etter forvaltningsloven §§ 18 til 19 som skal forelegges partene.

Vedtak om unntak fra partsinnsyn etter §§ 18 til 19, og beslutninger om utsatt innsyn etter forvaltningsloven § 20, kan påklages, jf. forvaltningsloven § 21.

I tvangssaker står hensynet til private parters rettsikkerhet sterkt. Private parter har rett til fullt innsyn i dokumentene som oversendes fylkesnemnda eller domstolen til behandling, jf. barnevernloven § 7-4 og tvisteloven § 14-1. Unntaksreglene i forvaltningsloven gjelder ikke for disse dokumentene og parten kan forlange kopi av dokumentene som oversendes fylkesnemnda og domstolen.

18.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

18.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

I forbindelse med behandlingen av Dok 8:52 S (2015–2016) vedtok Stortinget 8. juni 2016 anmodningsvedtak nr. 811: «Stortinget ber regjeringen i forbindelse med gjennomgangen av barnevernloven vurdere begrensninger i, eller utsettelse av, pårørendes innsynsrett i journal og partenes innsynsrett i dokumenter i barnevernssaker når det er til barnets beste.»

Forandringsfabrikken har ved ulike anledninger fremholdt overfor departementet at det er behov for en bestemmelse som begrenser foreldrenes innsynsrett. Forandringsfabrikken mener en slik bestemmelse vil gjøre det tryggere for barn å fortelle det som er viktig. Forandringsfabrikken viser til sin erfaring med barn og at mange barn trenger tid til å etablere trygghet til den voksne for å kunne fortelle det viktigste. Når foreldrene får kjennskap til det barnet har fortalt med en gang, opplever mange barn å miste tilliten til barnevernet. Barnet føler ikke at det kan snakke trygt.

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste i barnevernsloven en henvisning til at forvaltningslovens regler om partenes rett til dokumentinnsyn og forvaltningens informasjonsplikt i §§ 17 til 19 gjelder i barnevernssaker. Videre foreslo utvalget å lovfeste at det er adgang til å gjøre unntak fra partsinnsyn dersom det kan medføre «skade eller fare for barnet eller andre». Videre foreslo utvalget at det presiseres at barnevernstjenesten i en undersøkelse kan nekte innsyn dersom «partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart». Dette følger i dag av forvaltningsloven § 20.

Utvalget foreslo også å presisere at barnevernstjenesten kan unnlate å forelegge opplysninger for parten etter forvaltningsloven § 17 dersom opplysningene er unntatt etter forvaltningsloven §§ 18 til 19 eller fordi innsyn kan medføre skade eller fare for barnet eller andre. Utvalgets forslag er ment som en klargjøring av reglene i forvaltningsloven.

Det var bred støtte i høringen for forslaget om å innta en egen bestemmelse i barnevernsloven om partenes innsynsrett og barnevernstjenestens informasjonsplikt. I underkant av 40 høringsinstanser uttalte seg om forslaget. Uttalelsene knyttet seg primært til forslaget om unntak fra partsinnsyn av hensyn til barnet.

18.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste i barnevernsloven at partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19, og at partene har rett til å bli forelagt opplysninger etter reglene i forvaltningsloven § 17 (barnevernets informasjonsplikt).48 Innholdsmessig medfører dette ingen endring i gjeldende rett.

Departementet foreslo videre å innta i barnevernsloven at partene kan nektes innsyn i sakens dokumenter dersom innsyn kan hindre at barnevernstjenesten kan få gjennomført en undersøkelse etter barnevernsloven § 2-2. Departementet presiserte at begrensningene i innsyn bare gjelder så lenge undersøkelsen pågår, og at partene som hovedregel har rett til innsyn når undersøkelsessaken avsluttes. Dette er en viktig unntaksbestemmelse som innholdsmessig ikke går lenger enn forvaltningsloven § 20.

Departementet mente foreldre som hovedregel bør ha innsyn i dokumenter når barnevernstjenesten avslutter en undersøkelsessak. I visse tilfeller bør imidlertid opplysninger ikke gis ut til foreldre for å beskytte barnet eller andre. Departementet foreslo derfor å innta i ny barnevernslov at opplysninger kan unntas fra sakens parter dersom innsyn «kan utsette barnet eller andre for skade eller fare». Forslaget til bestemmelsen går ikke lenger enn det som kan utledes av fvl. § 19 første ledd bokstav d. Departementets forslag om at opplysninger kan unntas fra innsyn for å beskytte barnet, vil kunne komme til anvendelse hvor det er fare for at barnet vil utsettes for vold eller overgrep dersom parten får innsyn i sakens dokumenter. Bestemmelsen ivaretar også beskyttelse av «andre». Dette vil kunne gjelde andre familiemedlemmer eller sentrale personer i barnets liv. Et eksempel kan være et søsken som står i fare for å bli utsatt for vold dersom forelderen får kjennskap til at denne har snakket med barnevernstjenesten. Formålet med bestemmelsen er å beskytte barnet eller andre fra represalier fra parten. Dette er for å sikre at barnet eller andre skal unnlate å gi informasjon til barnevernstjenesten i frykt for konsekvenser.

Det ble foreslått at bestemmelsen skulle gjelde på alle stadier av en barnevernssak, også etter at en undersøkelse er avsluttet. Hvis dokumentene oversendes fylkesnemnda eller domstolen, vil parten imidlertid i utgangspunktet ha full innsynsrett. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet viste til at et vedtak om unntak fra partsinnsyn fordi innsyn kan utsette barnet eller andre for fare eller skade, kan påklages til statsforvalteren. Videre ble det vist til at denne type opplysninger på anmodning skal gjøres kjent for en representant for parten. Dette følger av fvl. § 19 første ledd bokstav d og gjelder dersom særlige hensyn ikke taler mot det.

18.4.3 Høringsinstansenes syn

Partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter

Det er i overkant av 10 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag om å lovfeste i ny barnevernslov at partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19, og at partene har rett til å bli forelagt opplysninger etter reglene i forvaltningsloven § 17. Dette omfatter Bufetat region øst, Barneombudet, Statsforvalteren i Vestland, Politidirektoratet, Universitetet i Agder, kommunene Bergen, Bærum, Færder og Kristiansand, Redd Barna og UNICEF Norge. Alle instansene er utelukkende positive til forslaget.

Barneombudet mener det har en pedagogisk funksjon å innta en henvisning til forvaltningslovens regler i barnevernsloven.

Statsforvalteren i Vestland støtter forslaget og uttaler at de ofte får spørsmål om innsyn fra barnevernstjenestene og privatpersoner, og opplever at det er usikkerhet rundt hvordan reglene skal forstås.

Ny bestemmelse om unntak fra innsyn

Over 50 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag til ny bestemmelse om utsatt innsyn mens undersøkelse pågår og om barnevernstjenestens mulighet til å nekte innsyn dersom innsyn kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade.

I underkant av 20 høringsinstanser støtter bestemmelsen uten forebehold, herunder Statsforvalteren i Vestland, Universitetet i Agder, Universitetet i Tromsø, VID vitenskapelige høgskole, Høgskolen i Innlandet, kommunene Bærum, Fredrikstad, Færder, Horten, Oslo og Porsgrunn, Barnevernvakten Romerike – Øst politidistrikt, MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Norsk barnevernsamband, Norsk Psykologforening, Redd Barna, Stine Sofies Stiftelse og UNICEF Norge.

Statsforvalteren i Vestland støtter forslaget og uttaler at det er «heilt nødvendig for å leggje til rette for at barn kan fortelje om historia si trygt til barnevernet».

Høgskolen i Innlandet mener det er viktig å klargjøre reglene i barnevernsloven og viser til at dette kan innebære at barnet får større tillit til at opplysningene ikke går videre til foreldrene der innsyn kan utgjøre en fare for barnet.

Et fåtall av høringsinstansene er kritiske til forslaget, herunder Fokus på Barnevernet, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag og Advokatforeningen. Fokus på Barnevernet er kritiske til begge unntaksforslagene, både unntak hvor barnet kan utsettes for skade eller fare, og unntak fra innsyn mens undersøkelse pågår. Foreningen foreslår at bestemmelsen slettes og mener at barnet må kunne beskyttes for reell fare uten at partenes innsyn begrenses.

Kristiansand kommune påpeker viktigheten av barnets medvirkning i barnevernstjenestens avgjørelse av om opplysninger barnet har gitt skal gjøres kjent for foreldrene.

Enkelte høringsinstanser har innspill knyttet til beskyttelse av barnet etter at foreldrene får informasjon, blant andre Statens helsetilsyn.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag og Organisasjonen for barnevernsforeldre påpeker på sin side behovet for at den informasjonen som holdes tilbake fra foreldrene må gjøres tilgjengelig for partenes advokat/representant.

I tillegg til de materielle innspillene, har om lag fem instanser kommentert bestemmelsens utforming og oppbygning. Bufdir, Barneombudet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kripos og Fellesorganisasjonen påpeker at bestemmelsens oppbygning gir inntrykk av at begge innsynsunntakene kun gjelder i undersøkelsesfasen. Statsforvalteren i Oslo og Viken ønsker en henvisning til forvaltningsloven for å tydeliggjøre at den nye bestemmelsen er en lovfesting av gjeldende rett.

Unntak fra innsyn i undersøkelsesfasen – utsatt innsyn

Det er bred støtte til forslaget om utsatt innsyn i undersøkelsesfasen dersom innsyn kan hindre barnevernstjenesten i å gjennomføre undersøkelsen. Flere høringsinstanser mener imidlertid at barnevernstjenesten bør ha mulighet til å nekte innsyn i alle deler av barnevernstjenestens arbeid, ikke kun i forbindelse med undersøkelsen. Dette gjelder kommunene Time, Tromsø, Sandnes, Stavanger, Gjesdal og Drammen, KS, samt Forandringsfabrikken.

Forandringsfabrikken mener forslaget er et stort skritt i retning av mer trygghet i barnevernet, og uttaler:

«Oppsummerte erfaringer og råd som Forandringsfabrikken har hentet inn fra barn i barnevernet siden 2008, viser at barnevernet oppleves utrygt for svært mange barn (…)
Det er ikke trygt nok til å fortelle. Kunnskap fra barn understreker at barnevernet må kunne nekte foreldre innsyn i alle deler av barnevernets arbeid, ikke bare i undersøkelsen. Det vil være helt avgjørende. (…)Når et barn tar mot til seg og forteller noe vondt eller strevsomt, er det oftest ikke tilfeldig hvem det forteller til. Historiene om hvordan barn har prøvd å si fra til en voksen er mange. Oftest forteller ikke barnet om det mest alvorlige med en gang. Den voksne må «testes». Når informasjonen raskt går videre til foreldre eller andre voksne, kan tilliten til voksne raskt bli helt borte.»

Asker kommune mener det er uheldig at innsynsunntaket er knyttet opp til «undersøkelse» hjemlet i barnevernsloven, og mener at dette er et snevrere undersøkelsesbegrep enn det som følger av forvaltningslovens unntaksbestemmelse. Det vises til at i de tilfeller barnevernstjenesten undersøker en sak i andre sammenhenger, for eksempel med tanke på å vurdere om et tiltak fungerer etter hensikten, vil det dermed ikke være hjemmel for å tilbakeholde opplysninger. Kommunen anser det som uheldig.

Drammen kommune, Stavanger kommune og Forandringsfabrikken mener det er behov for en generell bestemmelse i barnevernsloven kapittel 2 om at partene ikke skal ha rett til innsyn i opplysninger gitt av barnet mens undersøkelsen pågår. Dette for å hindre at barnet utsettes for press, påvirkning, vold o.l.

Stavanger kommune begrunner dette ønsket med at et vedtak om innsynsnekt i seg selv signaliserer forhold som kan utsette barnet for press, påvirkning eller i verste fall utsette barnet for vold eller andre sanksjoner. Dette kan unngås med en generell bestemmelse i kapittel 2.

Statsforvalteren i Oslo og Viken ønsker en presisering i loven om at barnevernstjenesten må sørge for at informasjonen som blir holdt tilbake i forbindelse med undersøkelsen, blir tilgjengelig for partene på en måte som ivaretar barnet. Det vises blant annet til at det i en undersøkelsesfase ofte er mange uavklarte spørsmål knyttet til et barns omsorgssituasjon, og det er ikke alltid de aktuelle spørsmålene blir avklart i løpet av undersøkelsen. Slike uavklarte spørsmål kan potensielt være svært alvorlige for barnet. Når uttalelser fra barnet i en slik situasjon er holdt tilbake, mener statsforvalteren at det vil være uforsvarlig om barnet ikke skal motta noen videre oppfølging av barnevernstjenesten etter at foreldrene har innsynsrett i barnets uttalelser.

OsloMet er kritiske til at departementet i høringsnotatet skrev at partene ikke har adgang til å klage over en beslutning om utsatt innsyn, og viser til EMD-avgjørelsen TP og KM mot Storbritannia (2001).

Unntak fra innsyn dersom innsyn kan utsette barnet eller andre for fare eller skade

Enkelte høringsinstanser har innspill til den terskelen som skisseres for å nekte partene innsyn i sakens dokumenter dersom innsyn kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade.

Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO) mener kriteriene for unndragelse ikke bør begrenses så strengt som til at det kun skal gjelde når det kan utsette barnet «for skade eller fare». NOBO viser til at barn med erfaringer fra barnevernet påpeker at deres foreldre i alt for stor grad får informasjon om det de har fortalt og betrodd. NOBO påpeker viktigheten av at barnet må informeres og få medvirke før barnevernstjenesten treffer beslutninger om når og på hvilken måte informasjon fra barnet skal bringes videre.

Både Bergen kommune og Tysnes kommune fremmer forslag om en bestemmelse som gir hjemmel for å gradere partsinnsyn for at barnet skal føle seg trygg på hvordan informasjonen forvaltes.

Organisasjonen for barnevernsforeldre mener foreldre kun kan nektes innsyn i sakens dokumenter mens undersøkelsen pågår eller i påvente av iverksettelse av akuttvedtak i saker der det er overveiende sannsynlig at barnet vil kunne utsettes for fare.

Både RKBU Nord v/ UiT Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet og Universitet i Stavanger kommenterer at bestemmelsen legger opp til en skjønnsmessig vurdering som kan være problematisk.

Justis- og beredskapsdepartementet synes behovet for å unnta opplysninger fra partene for å beskytte «andre» enn barnet, er mindre klart, og anbefaler at bestemmelsen i barnevernsloven begrenses til å gjelde unntak av hensyn til barnet. Det ble påpekt at forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b gir hjemmel for å beskytte forvaltningens kilder.

Advokatforeningen reiser spørsmål om unntaket gir barna en «falsk trygghet», og mener at vilkårene for akuttvedtak ofte vil være til stede dersom det er reell risiko for skade eller fare for barnet. Advokatforeningen er usikker på hvordan barnet sikres gjennom unntaksbestemmelsen. Advokatforeningen viser til at informasjonen som holdes tilbake vil nå partene ved en fylkesnemndssak. Dersom barnevernet får informasjon av en slik alvorlighetsgrad at det vil være reell risiko for skade eller fare for barnet, er det sannsynlig at saken fremmes for nemnda. Unntaksbestemmelsen vil da kun gi barnevernet noe tid, men i det tidsrommet vil barnet selv kunne settes i lojalitetskonflikt med egne foreldre.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag er kritisk til forslaget om å kunne nekte partene innsyn dersom innsyn kan utsette barnet eller andre for fare eller skade. Forbundet mener at forslaget angir en langt lavere terskel for å nekte innsyn enn det som følger av forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d), og uttaler:

«Å frata noen partsinnsyn er et alvorlig inngrep i en rettighet som er blant våre fremste rettssikkerhetsgarantier, som i tillegg har vern etter EMK art. 6. Terskelen for denne type inngrep må derfor være høy, og dette må tydeliggjøres i ordlyden.»

Norsk Fosterhjemsforening ytrer et ønske om unntak fra innsyn av hensyn til relasjonen mellom fosterforeldre og barnet.

18.4.4 Departementets vurderinger og forslag

18.4.4.1 Regler om partsinnsyn i ny barnevernslov

Regler om partsinnsyn og unntak fra disse fremgår i dag av forvaltningsloven og gjelder generelt for alle typer forvaltningssaker. Reglene er imidlertid ikke utformet spesielt for de utfordringer som kan oppstå i barnevernssaker, der interessene til barnet og foreldrene kan stå mot hverandre og det kan være behov for å unnta opplysninger fra foreldrene for å beskytte barnet. Reglene er videre lite kjent og vanskelig å praktisere riktig.49

Departementet mener det er et reelt behov for en tydelig bestemmelse i barnevernsloven som angir når opplysninger kan unntas for å beskytte barnet i en barnevernssak. Dette støttes også av høringsinstansene. Barnevernsloven er den sentrale loven for barnevernsansatte og familier i kontakt med barnevernet. Å innta sentrale regler om partsinnsyn i barnevernsloven kan bidra til mer enhetlig praksis i tjenestene og at barn i større grad opplever det som trygt å fortelle barnevernstjenesten om sin situasjon.

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste i ny barnevernslov at partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19, og at partene har rett til å bli forelagt opplysninger, også opplysninger gitt av barnet, etter reglene i forvaltningsloven § 17 (barnevernets informasjonsplikt), jf. lovforslaget § 12-6 første ledd.50 Forvaltningsloven §§ 17-19 er de sentrale bestemmelsene om partsinnsyn i barnevernssaker. Departementet mener det har en viktig pedagogisk funksjon å innta en henvisning til forvaltningslovens regler i barnevernsloven for å gjøre reglene mer tilgjengelig, selv om det ikke medfører noen endring i gjeldende rett. Forslaget fikk støtte av samtlige høringsinstanser som uttalte seg om dette.

Departementet opprettholder også forslaget om å innta i ny barnevernslov at partene kan nektes innsyn i sakens dokumenter dersom innsyn kan hindre at barnevernstjenesten kan få gjennomført en undersøkelse etter forslag til § 2-2, jf. lovforslaget § 12-6 tredje ledd. Begrensningene i innsyn gjelder så lenge undersøkelsen pågår. Det vises til kapittel 8.2 for en nærmere redegjørelse av hvordan en undersøkelse i en barnevernssak skal gjennomføres.

Videre opprettholder departementet forslaget om å lovfeste at opplysninger kan unntas fra sakens parter dersom innsyn «kan utsette barnet eller andre for skade eller fare», jf. lovforslaget § 12-6 annet ledd. Bestemmelsene vil tydeliggjøre reglene for partsinnsyn og de sentrale unntak som er særlig viktig for å beskytte barn i barnevernssaker. Departementet mener det er behov for tydeligere regler om når det er aktuelt å gjøre unntak fra foreldrenes innsynsrett, da det viser seg å være en utfordring at barn holder tilbake informasjon fra barnevernstjenesten i frykt for negative reaksjoner fra foreldrene. Forslaget vil kunne bidra til at barn forteller det de helst vil fortelle og følgelig bidra til å få saken ordentlig opplyst. Dette vil igjen bidra til at barnevernstjenesten kan sette inn de rette og nødvendige tiltak i familien. Unntaksforslagene fikk også bred støtte i høringen.

Unntakene gjelder for saksbehandlingen i barnevernet, men ikke når saken står for barneverns- og helsenemnda eller domstolen. Partene vil i den rettslige behandlingen av saken ha fullt innsyn i sakens dokumenter. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Tvangssaker etter barnevernsloven er inngripende for dem det gjelder og hensynet til private parters rettssikkerhet og muligheten til å imøtegå påstander som ligger til grunn for barnevernstjenestens vurderinger, står derfor sterkt.

Det har under høringen blitt ytret ønske om en mer utvidet adgang til å gjøre unntak fra partenes innsynsrett enn departementets forslag, blant annet har det vært ønske om å innta en generell bestemmelse i barnevernsloven kapittel 2 om at det ikke skal gis innsyn i opplysninger gitt av barnet mens undersøkelse pågår. Reglene om dokumentinnsyn og menneskerettslige forpliktelser setter imidlertid visse begrensninger for hvor omfattende unntak som kan gjøres i partens innsynsrett. Hovedregelen er at parten har rett til informasjon om seg selv og innsyn i opplysninger som ligger til grunn for en avgjørelse som retter seg mot vedkommende. Samtidig gjør det seg gjeldende særlig hensyn i barnevernssaker ved at barnet kan trenge beskyttelse. Staten er forpliktet til å treffe egnede tiltak for å beskytte barn mot alle former for vold, overgrep og omsorgssvikt, som kan innebære at staten har en plikt til å la være å opplyse om forhold dersom dette kan medføre at barnet settes i fare, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd, BK artikkel 19 og EMK artikkel 3 og 8.

Barn har i likhet med voksne rett til privatliv, jf. blant annet BK artikkel 16. Retten til privatliv innebærer at ingen barn skal utsettes for vilkårlig eller ulovlig innblanding i sitt privatliv. I en barnevernssak må barnets rett til privatliv, barnets behov for å dele informasjon med barnevernet og barns behov for beskyttelse, veies opp mot foreldrenes behov for informasjon for å ivareta sitt omsorgsansvar for barnet og egne interesser i saken. Foreldrenes rett til kontradiksjon er ofte avgjørende for at barnevernstjenesten skal få opplyst saken tilstrekkelig. Barnevernets ansvar og mandat handler i stor grad om å styrke foreldre i deres omsorgsutøvelse, og komme i posisjon til å hjelpe der hvor det er behov for tiltak i hjemmet. For å skape en bedre situasjon for barnet, er barnevernstjenesten også avhengig av foreldrenes tillit.

Hvordan hensyn til barn og foreldre skal balanseres kan stille seg ulikt i en undersøkelsesfase, når det treffes frivillige vedtak og når det treffes tvangsvedtak. Departementet mener tersklene for når det kan gjøres unntak fra partsinnsyn etter forvaltningsloven balanserer foreldre og barns interesser på en god måte, og mener at unntakshjemlene i den nye barnevernsloven ikke skal tolkes videre enn det som kan utledes av forvaltningsloven. Nedenfor beskrives nærmere i hvilke tilfeller det kan gjøres unntak fra retten til innsyn, se kapittel 18.4.4.2 og 18.4.4.3.

Departementet gjør oppmerksom på at regler om partsinnsyn er begrenset til innsyn i skriftlige dokumenter. Barnevernstjenesten må også vurdere hvilken informasjon de kan og bør gi i sin muntlige dialog og kontakt med foreldrene. Dette gjelder blant annet i forbindelse med barnevernstjenestens gjennomføring av en undersøkelse. Barnevernstjenesten må alltid vurdere om informasjon til foreldre kan medføre skade eller fare for barnet. Ut fra barnevernstjenestens samtale med foreldrene vil foreldrene i enkelte tilfeller likevel kunne forstå at det er barnet som har formidlet opplysningene enten direkte eller for eksempel via en lærer. Barnevernstjenesten må være bevisst hva de videreformidler til foreldre og eventuelt vurdere behovet for beskyttelsestiltak.

Flere høringsinstanser har trukket frem viktigheten av at barnet beskyttes etter å ha fortalt om vanskelige ting. Forandringsfabrikken har blant annet påpekt hvor viktig det er at barnet informeres om hva som skjer med det barnet forteller til barnevernet. Barnets rett til medvirkning innebærer at barnet skal gis informasjon og anledning til å uttale seg når barnevernstjenesten avgjør om og når opplysninger som er formidlet av barnet skal gjøres kjent for foreldrene. Det vises til kapittel 8.2 om barnevernstjenesten undersøkelser. Barnevernstjenesten må også sørge for at informasjonen blir tilgjengelig for partene på en måte som ivaretar barnet.

18.4.4.2 Nærmere om begrenset innsyn i undersøkelsesfasen

I undersøkelsesfasen skal barnevernstjenesten kartlegge barnets omsorgssituasjon og innhente relevant informasjon fra barnet og andre personer i barnets liv for å avdekke barnets behov for hjelp. Det er særlig viktig at barn og andre fritt kan gi informasjon til barnevernstjenesten i denne fasen. Hvis barnet eller andre holder tilbake informasjon svekker dette barnevernstjenestens undersøkelser og mulighet for å hjelpe barnet. Det er barna som har førstehåndskjennskap til forholdene i familien og barnets medvirkning er derfor av stor betydning for barnevernstjenestens undersøkelse. Dersom barnet ikke formidler informasjon, vil det både gå utover sakens opplysning og begrense barnets rett til medvirkning. Dette vil kunne hindre eller vanskeliggjøre en undersøkelse. Forandringsfabrikken formidler gjennom sitt arbeid at mange barn ikke forteller det som er viktigst i sine møter med barnevernet og andre hjelpetjenester. Forandringsfabrikken forteller at mange barn først tester den voksne for å se om de kan stole på vedkommende. Når barnet opplever at det de forteller raskt blir videreformidlet til foreldrene eller andre, mister de i følge Forandringsfabrikken tilliten til den voksne og de slutter å fortelle.

En viktig del av barnevernstjenesten undersøkelse er å samtale med foreldrene for å avdekke om det er grunn til bekymring for barnets situasjon, og alternativt hvordan foreldrene kan hjelpes for å bedre barnets situasjon. Dersom hovedregelen hadde vært at ingen foreldre som kommer i kontakt med barnevernstjenesten gis informasjon om hvordan barnet opplever situasjonen, vil dette kunne vanskeliggjøre det videre samarbeidet og mulighetene for barnevernstjenesten til å komme i posisjon til å hjelpe og finne gode tiltak for barnet og familien. Departementet mener at hovedregelen skal være innsyn, men barnevernstjenesten må foreta en konkret vurdering i den enkelte sak av om det bør gis utsatt innsyn i undersøkelsesfasen.

Forvaltningsloven gir en vid adgang til å utsette innsyn i undersøkelsesfasen, som beskrevet under gjeldende rett. Etter forvaltningsloven er terskelen lagt lavt for å unnta opplysninger så lenge undersøkelser pågår. Det er tilstrekkelig at innsyn «kan motvirke muligheten for å få saken avklart». Departementet foreslår å innta i barnevernsloven at partene kan nektes innsyn i sakens dokumenter dersom innsyn kan hindre at barnevernstjenesten kan få gjennomført en undersøkelse, se lovforslaget § 12-6 tredje ledd. Med undersøkelse menes barnevernstjenestens undersøkelser, jf. lovforslaget § 2-2. Det stilles ikke krav om sikker viten, det er tilstrekkelig at det er en reell mulighet for at innsyn kan hindre eller vanskeliggjøre undersøkelsen. Dette er en sentral og viktig unntaksbestemmelse som innholdsmessig ikke går lenger enn forvaltningsloven § 20. Utsatt innsyn kan eksempelvis skje dersom barnet ikke vil formidle informasjon hvis foreldrene får kjennskap til hva barnet har sagt, dersom det vurderes at partens forklaring kan endres hvis vedkommende får innsyn i visse opplysninger, eller at innsyn kan medføre at parten vil forsøke å unndra seg et barnevernsvedtak ved å flytte. For å skjerme barna og bidra til at saken blir godt opplyst, mener departementet at terskelen for å kunne gi utsatt innsyn i undersøkelsesfasen skal være lav. En lav terskel for å nekte innsyn vil også kunne bidra til å avdramatisere innsynsnekt overfor foreldrene.

Departementet finner at det er naturlig at unntaksregelen om utsatt innsyn knyttes til undersøkelsen som skal gjennomføres etter barnevernsloven § 2-2. Barnevernslovens saksbehandlingsbestemmelser er særreguleringer tilpasset barnevernets arbeid, og disse må følgelig være tilpasset lovens system. Det er departementets oppfatning at etter at undersøkelsen er avsluttet har barnevernstjenesten en viss innsikt i familien og barnets behov. Ved videre oppfølging av barnet, har barnevernstjenesten mulighet til å nekte innsyn dersom innsyn kan utsette barnet for skade eller fare, eventuelt kan også akuttiltak besluttes. Videre kan nye opplysninger og forhold som avdekkes i saken tilsi at det åpnes en ny undersøkelsessak. Det vil derfor etter departementets oppfatning ofte være sammenfall mellom barnevernsloven og forvaltningslovens undersøkelsesbegrep. Videre vil det være adgang for barnevernstjenesten til å gjøre unntak fra innsyn etter forvaltningsloven § 20 dersom det gjøres undersøkelser i andre stadier av en sak.

En avgjørelse om å nekte innsyn på undersøkelsesstadiet er en avgjørelse om utsatt innsyn og ikke et endelig avslag på krav om partsinnsyn. Begrensningene i innsyn gjelder bare så lenge undersøkelsen pågår. Parten har som hovedregel rett til innsyn når undersøkelsessaken avsluttes. Dersom informasjon er blitt holdt tilbake fra foreldrene i undersøkelsesfasen, er det viktig at barnet blir orientert om når undersøkelsen avsluttes og at foreldrene vil få tilgang til opplysningene. Barnevernstjenesten må ved behov følge opp barnet før og/eller etter foreldrene får tilgang på informasjonen. Det er derfor viktig at barnet gis god informasjon i forbindelse med undersøkelsen om hvordan barnevernstjenesten vil behandle opplysningene fra barnet, herunder hva som skal til for at foreldrene vil kunne få tilgang til opplysningene på senere stadier av en barnevernssak.

Departementet uttalte i høringsnotatet at partene ikke har klagerett på avgjørelser om utsatt innsyn. Ved en nærmere vurdering ser departementet at det bør legges opp til samme løsning som etter forvaltningsloven og offentleglova, slik at en avgjørelse om utsatt innsyn etter barnevernsloven gir partene klagerett etter forvaltningsloven § 21.

18.4.4.3 Begrenset innsyn på vedtaksstadiet for å beskytte barnet og andre

Departementet mener foreldre som hovedregel bør ha innsyn i dokumenter når barnevernstjenesten avslutter en undersøkelsessak, heretter kalt «vedtaksstadiet». Foreldre har en berettiget interesse i å få innsyn i opplysningene som ligger til grunn for barnevernstjenestens avgjørelse som retter seg mot barn og foreldre. Det er viktig for foreldre å få innsyn i sakens opplysninger for å ivareta barnets interesser og det omsorgs- eller oppfølgingsansvaret foreldrene har. Videre inneholder barnevernssaker sensitiv informasjon om foreldrene og barnet som foreldre vil ha en særlig interesse av å gjøres kjent med for å kunne ivareta sine interesser i saken. Mest mulig åpenhet er også viktig for tilliten til barnevernet og for å få til et godt samarbeid med foreldre.

Departementet mener imidlertid at det i unntakstilfeller vil kunne være behov for å unnta opplysninger på vedtaksstadiet for å beskytte barnet og andre personer. Basert på en tolkning av forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d kan opplysninger unntas fra innsyn dersom innsyn kan medføre skade eller fare for barnet eller andre. Dette kommer ikke tydelig frem av bestemmelsens ordlyd. Departementet foreslår derfor å innta i ny barnevernslov at opplysninger kan unntas fra sakens parter dersom innsyn kan utsette barnet eller andre for skade eller fare, jf. lovforslaget § 12-6 annet ledd. En slik bestemmelse tydeliggjør terskelen og vilkårene for å unnta opplysninger på en bedre måte enn forvaltningsloven. Formålet med departementets forslag er å beskytte både barnet eller andre fra represalier fra parten og fra at barnet eller andre skal unnlate å gi informasjon til barnevernstjenesten i frykt for konsekvenser.

For at unntaksbestemmelsen skal komme til anvendelse må risikoen for skade eller fare være reell. Reell risiko for skade innebærer at innsyn faktisk kan påføre barnet eller andre psykisk eller fysisk skade, for eksempel ved trusler, vold eller overgrep. Reell risiko for fare innebærer typisk at barnet eller andre vil bli utsatt for en farefull situasjon eller negativ atferd, som for eksempel utfrysning eller unndragelse av barnevernsvedtak ved å flytte. I begge tilfeller må det foretas en konkret vurdering av opplysningenes innhold og forholdene i den enkelte sak. Informasjon fra barnet vil ofte være en viktig kilde i barnevernets vurdering. Andre momenter i vurderingen er blant annet opplysningens karakter, foreldrenes tidligere og antatte atferd, og opplysninger fra andre personer eller instanser, herunder sakkyndige.

Barnets beskyttelsesbehov bør gå foran foreldres behov for innsyn hvis barnet kan utsettes for fare eller skade. Innsynsnekt i vedtaksfasen vil gi foreldrene et signal om at barnevernstjenesten sitter med informasjon som er ufordelaktig for foreldrene. Barnevernstjenesten vil i disse situasjonene ha et særskilt ansvar for å beskytte barnet og i noen tilfeller vil det kunne være aktuelt med akuttvedtak. Det er viktig at barnet får vite at opplysninger som kan medføre skade eller fare for barnet, ikke vil bli formidlet til foreldrene før barnet er ivaretatt på tilfredsstillende måte.

I saker der barnet vil oppleve det som ubehagelig at foreldre får innsyn, men det ikke vil gå utover barnets omsorgssituasjon og medføre fare eller skade for barnet, mener departementet at foreldrenes rett til innsyn bør gå foran. Barnevernstjenesten må i disse tilfellene følge opp barnet før og etter informasjonen gis, for i størst grad å begrense det ubehaget og utryggheten barnet kan oppleve. Barnevernet må formidle denne informasjonen til barnet på en forståelig måte tilpasset barnets alder og modenhet. Barnet skal få komme med synspunkter på hvordan informasjonen presenteres for foreldrene slik at det blir minst mulig belastende for barnet i relasjon til foreldre eller andre i etterkant. Barnet kan imidlertid ikke bestemme at informasjon som er en del av barnevernstjenestens beslutningsgrunnlag ikke skal fremkomme av sakens dokumenter.

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at opplysninger også kan unntas dersom innsyn kan utsette «andre» for fare eller skade. Det kan for eksempel være andre familiemedlemmer eller sentrale personer i barnets liv. Det er i dag adgang til å unnta slike opplysninger etter forvaltningsloven, men departementet mener at dette unntaket forutsetter god kjennskap til forvaltningsloven. Det er derfor behov for å tydeliggjøre for brukerne av barnevernsloven at barnevernstjenesten kan unnta opplysninger for å beskytte «andre».

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker mulighet for unntak fra innsyn i andre spørsmål. Departementet viser til muligheten for unntak fra partsinnsyn i andre sammenhenger må vurderes etter øvrige regler i forvaltningsloven om partsinnsyn.

Et vedtak om unntak fra partsinnsyn fordi innsyn kan utsette barnet eller andre for fare eller skade, kan påklages til statsforvalteren, jf. forvaltningsloven § 21.

Opplysninger som er unntatt fra innsyn fordi det kan skade barnet eller andre, kan på anmodning gjøres kjent for en representant for parten dersom særlige hensyn ikke taler mot det, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d. Enkelte høringsinstanser har reist spørsmålet om dette bør inntas i barnevernsloven. Departementet er enig i at denne muligheten bør komme tydelig frem for de som anvender barnevernsloven, da den utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti for partene. Departementet foreslår dette presisert i lovforslaget § 12-6 annet ledd annet punktum. Departementet påpeker at en forutsetning for å utgi opplysninger til en representant er at opplysningene ikke gis videre til parten. I vurderingen av om opplysninger skal utgis til en representant skal det legges vekt på representantens kvalifikasjoner og forhold til parten, men også arten og viktigheten av de opplysninger det dreier seg om kan tillegges betydning.

18.5 Hjemmel til å kreve politiattest av talspersoner mv.

18.5.1 Gjeldende rett

I barnevernloven § 6-10 er det regulert hvilke personer som skal legge frem politiattest. Kravene gjelder etter nærmere regler for personer som er ansatt i eller utfører oppgaver for barnevernstjenesten, i institusjoner og av fosterforeldre.

Hvilken type politiattest som kreves, følger reglene i politiregisterloven om barneomsorgsattester, jf. politiregisterloven § 39. Bestemmelsen gir nærmere regler for hvilke straffebud som vises på politiattesten og hvilken type politiattest som kan kreves for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige, jf. politiregisterloven § 37. Politiregisterloven § 37 regulerer hvilke formål som kan begrunne bestemmelser om krav om politiattest. Det er to aktuelle formål som er relevante på barnevernsområdet:

  • 1) § 37 nr. 4: dersom utelukkelse kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer,

  • 2) § 37 nr. 5: dersom den kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven,

Kravet om politiattest på barnevernsområdet, faller i de fleste tilfellene inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. I slike tilfeller skal det kreves barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 39 første ledd. Det vil si en politiattest som viser anmerkninger tilknyttet nærmere bestemte straffebud, som seksualforbrytelser mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet.

Etter barnevernloven § 6-10 første og annet ledd skal følgende grupper levere barneomsorgsattest:

  • de som ansettes i barneverntjenesten,

  • støttekontakter og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4,

  • tillitspersoner etter § 4-1,

  • personer som skal utøve tilsyn med barn i fosterhjem etter § 4-22,

  • den som skal ansettes i en barneverninstitusjon eller senter for foreldre og barn jf. § 5-1 og § 5-8 eller i et omsorgssenter for mindreårige etter kapittel 5A, samt andre som utfører oppgaver for institusjonen, senteret for foreldre og barn eller omsorgssenteret for mindreårige, og som har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der.

De som skal godkjennes som fosterforeldre omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 5 og skal legge frem uttømmende politiattest etter politiregisterloven § 41, jf. barnevernloven § 6-10 tredje ledd. Det vil si politiattest som viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. Dette er i samsvar med politiregisterloven § 39 tredje ledd. Tilsvarende gjelder private som tar imot barn som avlastningstiltak. Det kan kreves barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 første ledd også fra andre som bor i fosterhjemmet eller avlastningshjemmet.

Etter barnevernloven § 6-10 fjerde ledd skal den som ansettes som leder i fylkesnemnda også legge frem uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41 første ledd.51

Det følger av barnevernloven § 6-10 femte ledd at en person som har anmerkning som gjelder straffebud som omfattes av barneomsorgsattest, ikke kan ha oppgaver overfor mindreårige. Dette gjelder alle som skal legge frem politiattest etter barnevernloven. Når det gjelder fosterforeldre, som skal legge frem uttømmende politiattest, skal det i tillegg foretas en skjønnsmessig vurdering dersom attesten viser anmerkninger knyttet til brudd på andre straffebud enn de som er omfattet av barneomsorgsattest. Vurderingstemaet er om anmerkningen kan skape tvil om vedkommende er egnet for oppgaven.

18.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

18.5.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Sentralenheten for fylkesnemndene (Sentralenheten) har i brev til departementet 29. mai 2017 understreket behovet for å kunne kreve politiattest av talspersoner. Talspersonens oppgave er å formidle barnets mening i sak for fylkesnemnda, og talspersonen har i forkant av saksbehandlingen hatt ett eller flere møter med barnet, fortrinnsvis alene. Sentralenheten påpeker at barna i sakene er sårbare og har et særlig behov for beskyttelse. Talspersonens oppdrag og forhold til barnet kan sammenlignes med andre grupper som det i dag er hjemmel for å avkreve politiattest fra, blant annet støttekontakter, personer som fører tilsyn med barn i fosterhjem og barnets tillitsperson.

18.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å stille krav om politiattest for talspersoner og for personer hos statsforvalteren som fører tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Krav om politiattest kan bidra til bedre sikkerhet og beskyttelse.

Krav om politiattest vil gjelde barneomsorgsattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Konsekvensene av anmerkninger på en slik attest er at vedkommende ikke kan utføre oppgaven som talsperson eller føre tilsyn på institusjoner eller omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år.

18.5.3 Høringsinstansenes syn

Kun 10 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag. Ni instanser støtter forslaget, herunder Statsforvalteren iVestland, fylkesnemndene, Politidirektoratet, kommunene Asker, Kristiansand og Sarpsborg, Fellesorganisasjonen, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse.

Politidirektoratet støtter departementets forslag, og uttaler:

«Dette er roller hvor det ligger til oppgavens formål å etablere tillit til og kontakt med barnet, og oppgaven omfattes dermed klart av et av formålene som berettiger politiattest (...).»

Fylkesnemndene uttaler:

«Nemndene er enig i at det er nødvendig å kreve at barnets talsperson fremlegger politiattest før vedkommende kan ta oppdrag for nemnda. Med bakgrunn i de samme hensyn, ber vi departementet vurdere om det bør vedtas en lignende hjemmel for å kreve politiattest av fagkyndige som står i nemndenes utvalg og sakkyndige i samtaleprosess.»

Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget og ser det som positivt at personkretsen som omfattes av kravet om å fremlegge politiattest utvides. Stiftelsen er imidlertid bekymret for at dagens politiattestordning gir en falsk trygghet og mener at en forutsetning er at det føres tilsyn med at politiattestene faktisk blir innhentet og fulgt opp på jevnlig basis. Stiftelsen er ikke kjent med at det finnes hjemmel for slike tilsynsordninger og mener at det er uheldig at arbeidsgiver ikke kan be om fornyelse av politiattest av sine ansatte.

Rettspolitisk forening er negativ til at det foreslås å innføre krav om politiattest også for talspersoner. Talspersonene vil ofte være oppnevnt av fylkesnemnda, men de kan i enkelte tilfeller også være individer som barnet har et særlig tillitsforhold til, jf. forskrift om barnets talsperson i fylkesnemnda § 3 annet ledd. Rettspolitisk forening har forståelse for behovet for å verne barn mot overgrep og negativ innflytelse, men det fremstår likevel ikke som hensiktsmessig at mennesker som tidligere har begått eksempelvis narkotikaforbrytelser eller tyveri automatisk skal avvises som talspersoner dersom disse også er mennesker barnet har tillit til.

18.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å stille krav om politiattest for talspersoner. Departementet er enig med fylkesnemndene i at talspersonenes rolle kan sammenlignes med andre oppgaver i barnevernet der det stilles krav om politiattest. Talspersonens oppgave omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4 som åpner for å stille krav om politiattest dersom utelukkelse kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Selv om en talsperson har en svært avgrenset rolle overfor det enkelte barnet, ligger det i oppgavens formål å etablere tillit til og kontakt med barnet. Krav om politiattest kan bidra til bedre sikkerhet og beskyttelse.

Noen talspersoner vil i kraft av sitt yrke allerede ha fremlagt politiattest. Etter departementets oppfatning bør imidlertid et krav om politiattest gjelde alle talspersoner.

Kravet om barneomsorgsattest for talspersoner kan i enkelte situasjoner utelukke personer som barnet har et tillitsforhold til fra oppgaven som talsperson. Departementet mener at barn som befinner seg i en situasjon hvor talsperson er nødvendig, ofte vil være sårbare og deres sikkerhet er av stor betydning. Den type lovbrudd som omfattes av politiregisterloven § 39 første ledd er alvorlige lovbrudd og departementet finner at de få egnede personene som eventuelt vil utelukkes som talsperson som følge av anmerkninger på barneomsorgsattesten, ikke kan stå til hinder for en kollektiv beskyttelse av disse barna. Departementet fastholder videre, slik det ble lagt til grunn ved innføringen av reglene om krav til barneomsorgsattest, at det ikke åpnes for skjønn når det gjelder konsekvenser av anmerkninger på slik attest.

Departementet opprettholder også forslaget om å stille krav om politiattest for personer hos statsforvalteren som fører tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn eller omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Ansatte hos statsforvalteren skal gjennom sitt tilsyn ta kontakt med det enkelte barnet, og det legges stor vekt på at det skal føres samtaler med barnet. Dette er også en oppgave der formålet er å etablere tillit og kontakt med barnet.

Departementet ble under høringen gjort oppmerksom på behovet for å kunne kreve politiattest også av fagkyndige som står i nemndenes utvalg og sakkyndige i samtaleprosess. En tverrdepartemental arbeidsgruppe52 har vurdert behovet for å innføre nye hjemler til å kreve politiattest for personer som har kontakt med mindreårige, samt behovet for endringer i eksisterende hjemler. Arbeidsgruppen foreslo å innføre hjemmel til å kreve politiattest for offentlig oppnevnte sakkyndige i saker etter barnevernsloven og barneloven. Sakkyndige som er oppnevnt for å bistå nemndleder i samtaleprosess inngår i dette forslaget. Rapporten har vært på høring. På bakgrunn av høringsinnspill, vil forslaget vedrørende sakkyndige utredes nærmere for å sikre at innhenting av politiattest ikke forsinker saken.

Krav om politiattest vil gjelde barneomsorgsattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Det følger av dagens § 6-10 femte ledd, jf. lovforslaget § 12-11 sjette ledd, at konsekvensene av anmerkninger på en slik attest er at vedkommende ikke kan utføre oppgaven som talsperson eller føre tilsyn på institusjoner, sentre for foreldre og barn eller omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år.

Stine Sofies Stiftelse har uttrykt bekymring for at dagens politiattestordning gir en falsk trygghet ved at det ikke er etablert en ordning med tilsyn av at politiattester faktisk innhentes. Videre ble det tatt opp at det er uheldig at arbeidsgiver ikke kan be om fornyelse av politiattest for sine ansatte. Departementet viser i den forbindelse til at statsforvalternes tilsyn med barnevernstjenester og institusjoner allerede i dag omfatter tilsyn med at lovens krav om politiattester overholdes. Departement viser videre til at det i ny barnevernslov foreslås å videreføre dagens bestemmelse om at «det kan innhentes nye eller oppdaterte opplysninger etter at politiattest er utstedt, i samsvar med politiregisterloven § 43», se lovforslaget § 12-11 syvende ledd. Dette innebærer at den instans som tidligere har innhentet en politiattest kan få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede. Det kan ikke utleveres andre opplysninger enn de som fremgår av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten. Instansen kan be om fornyet vandelskontroll, jf. politiregisterforskriften § 28-3 første ledd nr. 5.

Departementet foreslår etter dette å innføre krav om politiattest for talspersoner og personer hos statsforvalteren som fører tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner, senter for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, se forslag til § 12-11 tredje ledd.

18.6 Regulering av bruk av sakkyndige

18.6.1 Gjeldende rett

18.6.1.1 Bruk av sakkyndige

Barnevernstjenestens undersøkelsesplikt fremgår av barnevernloven § 4-3, se nærmere omtale i kapittel 8 om meldinger og undersøkelser. I bestemmelsens fjerde ledd fremgår at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige. Det er opp til barnevernstjenesten å vurdere når det skal innhentes sakkyndig erklæring, og hva den sakkyndige skal utrede. Det er barnevernstjenesten som bestemmer den sakkyndiges mandat og for øvrig hvilke rammer den sakkyndige skal ha for sitt arbeid. Barnevernloven bygger på en forutsetning om at det er den kommunale barnevernstjenesten som skal utrede saken og ta stilling til om det skal fremsettes begjæring om tiltak for fylkesnemnda. Når sak fremmes for fylkesnemnda er det kommunens plikt å sørge for at den er tilstrekkelig forberedt, herunder sørge for sakkyndige utredninger der dette er påkrevet jf. barnevernloven § 7-10 og § 7-11. Utgiftene til en sakkyndig utredning dekkes av barnevernstjenesten.

Behovet for sakkyndighet i fylkesnemnda er forutsatt ivaretatt gjennom de sakkyndige utredninger barnevernstjenesten eventuelt har sørget for, og gjennom nemndas fagkyndige medlemmer. I og med at fylkesnemnda har et ansvar for å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes, kan det imidlertid unntaksvis være behov for at nemnda oppnevner sakkyndige jf. barnevernloven § 7-17 første ledd bokstav d.53 Nemndleder skal vurdere «behovet for ytterligere bevisførsel, herunder for sakkyndige utredninger» jf. barnevernloven § 7-12 annet ledd bokstav d. Fylkesnemnda bestemmer den sakkyndiges mandat og for øvrig hvilke rammer den sakkyndige skal ha for sitt arbeid. Kommunen har betalingsansvaret for en sakkyndig oppnevnt av fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 9-1.

Når et vedtak i fylkesnemnda bringes inn for retten etter kapittel 36 i tvisteloven, har retten et selvstendig ansvar for sakens opplysning, jf. tvisteloven § 21-3 annet ledd. Videre følger det av tvisteloven § 25-2 første ledd at retten kan oppnevne sakkyndige «når det er nødvendig for å få et forsvarlig faktisk beslutningsgrunnlag». Det er retten som bestemmer den sakkyndiges mandat og for øvrig hvilke rammer den sakkyndige skal ha for sitt arbeid. Retten dekker kostnadene for en sakkyndig utredning der den sakkyndige er oppnevnt av retten.

Også privat part kan engasjere en sakkyndig for å utrede saken. I slike tilfeller blir den sakkyndiges mandat formulert av den private parten, eventuelt dennes advokat.

18.6.1.2 Krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer

En viktig ramme for sakkyndig arbeid i barnevernssaker er mandatet som gis av oppdragsgiver. Mandatet til den sakkyndige legger blant annet premisser for den sakkyndiges arbeidsprosess, vurderinger og råd. I tillegg gjør mandatet leserne av en sakkyndig rapport i stand til å vurdere den sakkyndiges arbeid.

Det er ikke gitt egne bestemmelser i barnevernloven eller forskrift til denne om hvordan mandatet til sakkyndige i barnevernssaker skal utformes. Departementet har gitt veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker, som blant annet inneholder veiledning om mandatet til den sakkyndige og en veiledende mal for oppbygging av den sakkyndige rapporten.5455

Når fylkesnemnda oppnevner en sakkyndig gjelder tvisteloven kapittel 25 om sakkyndigbevis tilsvarende så langt det passer, jf. barnevernloven § 7-17 første ledd bokstav d. I tvisteloven § 25-4 heter det at retten fastsetter hva den sakkyndige skal utrede, og gir de nødvendige instrukser. Retten kan pålegge partene å utarbeide forslag til mandat for de sakkyndige. Som hovedregel vil retten innhente partenes uttalelse og forslag til mandat før mandatet utformes og den endelige utformingen besluttes av saksforberedende dommer.

Når det gjelder utformingen av den sakkyndige rapporten, er det ikke krav i tvisteloven, utover at det i § 25-1 fremgår at et sakkyndigbevis er en fagkyndig vurdering av de faktiske forholdene i saken. Det er gitt nærmere veiledning i egne retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene.56

I barnevernloven er det ikke fastsatt krav til sakkyndigrapporter. I forskrift om Barnesakkyndig kommisjon § 2 er det fastsatt at forskrift 18. desember 2008 nr. 1486 om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l. gjelder så langt den passer også for sakkyndige som ikke er helsepersonell. Det innebærer at sakkyndige rapporter i barnevernssaker skal være utarbeidet i samsvar med forskriften. Forskriften gjelder ved utstedelse av attest, erklæring o.l. Med dette menes enhver skriftlig bevitnelse, bekreftelse, vurdering o.l. avgitt av helsepersonell som ledd i yrkesutøvelsen for å dokumentere helseopplysninger, helsetilstand eller behandlingsforhold knyttet til enkeltpasienter med formål å skulle benyttes overfor andre enn pasienten selv, jf. forskriften § 2. I merknadene til forskriften § 2, fremgår det at det ikke legges opp til noen sondring mellom såkalte «behandlererklæringer» og såkalte «sakkyndigerklæringer». Reglene i forskriften har derfor betydning for sakkyndiges rapporter i barnevernssaker.

Formålet med forskrift om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l. er at slike dokumenter utformes på en måte som gir høy kvalitet og legitimitet, jf. § 1. Den som utsteder attest o.l. skal være varsom, nøyaktig og objektiv, jf. § 3 jf. helsepersonelloven § 15 første ledd første punktum. Forskriften stiller også innholdsmessige krav til attester o.l. Det er blant annet krav om at attester o.l. skal være så utfyllende og tydelige at formålet med attesten oppfylles. Det er også listet opp en rekke konkrete opplysninger som skal tas med, dersom de er relevante og nødvendige for formålet, slik som bakgrunn, formål, mandat, oppdragsgiver, relasjon til pasienten, rammene for undersøkelser, beskrivelser av dokumentasjon og helsetilstand, funn ved undersøkelse, vurderinger, konklusjon eller anbefaling mv.

Barnesakkyndig kommisjon har gitt ut et informasjonsskriv om hva som kjennetegner en god rapport. Barnesakkyndig kommisjon har også utarbeidet en veiledende mal om oppbygging av den sakkyndige rapporten.57

Departementet har utarbeidet veiledende retningslinjer om egenerklæring fra sakkyndige i barnevernssaker.58 En egenerklæring skal blant annet gi oversikt over den sakkyndiges tidligere oppdrag for oppdragsgiveren, om tidligere oppdrag som fagkyndig nemndsmedlem og/eller meddommer de siste to år. Sammen med egenerklæringen skal den sakkyndige også vedlegge CV med informasjon om blant annet grunnutdanning, spesialisering og faglig praksis. Dette gjør det enklere for oppdragsgivere å finne en sakkyndig med tilstrekkelig faglig kompetanse etter sakens utredningsbehov, og dermed bidra til sakkyndige rapporter med god kvalitet. Formålet med egenerklæringen er også å bidra til uavhengighet til parter og andre som kan ha interesser i barnevernssaken og for å styrke åpenheten ved det sakkyndige arbeidet.

Det er etablert et sentralt register over sakkyndige i barne- og familiesaker i regi av Barne- og familiedepartementet. Registeret skal være til bruk for domstoler og forvaltning som har behov for å bruke sakkyndige i barne- og familiesaker, og som ønsker at den sakkyndige som engasjeres skal ha et minimum av kunnskaper og ferdigheter for å kunne utføre oppdraget tilfredsstillende.59

For å bli oppført i registeret kreves det at den sakkyndige har gjennomført et utdanningsprogram for barnefaglig sakkyndighetsarbeid, det vil si saker etter barnelov og barnevernlov. Det er Norsk Psykologforening i samarbeid med Den norske legeforening som administrerer utdanningsprogrammet. Ikke alle sakkyndige som brukes står oppført i dette registeret, og det er ikke krav om å stå i registeret for å bli brukt som sakkyndig i barnevernssaker. Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å vurdere alternative modeller for en videreutvikling av utdanningsprogrammet og registeret for barnefaglige sakkyndige.60

18.6.1.3 Om Barnesakkyndig kommisjon

Barnesakkyndig kommisjon har i henhold til barnevernloven § 2-5 som oppgave å vurdere rapporter fra sakkyndige. Den sakkyndige rapporten skal være vurdert av Barnesakkyndig kommisjon før den kan legges til grunn for vedtak eller avgjørelser i barnevernstjenesten, fylkesnemnda og domstol, jf. barnevernloven § 4-3 fjerde ledd, § 7-17 andre ledd og § 7-24 tredje ledd. Dette omfatter rapporter utarbeidet av sakkyndige som er engasjert eller oppnevnt for å utrede særskilte forhold i en konkret sak, og rapportene skal gjennomgås av kommisjonen før de legges til grunn for avgjørelser om tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Også rapporter avgitt av sakkyndige som er engasjert av private parter, skal gjennomgås av kommisjonen.

Kommisjonen kan vurdere om de faglige vurderingene er i overensstemmelse med den informasjonen som gis, og om arbeidet er gjort på en faglig og metodisk allment akseptert måte. I dette ligger blant annet at arbeidet fra Barnesakkyndig kommisjon ikke kan ses som en kvalitetssikring av konklusjonen.

Som begrunnelse for å opprette kommisjonen, er det i lovforarbeidene vist både til behovet for godt fagarbeid som grunnlag for beslutninger i barnevernssakene, og til at kommisjonen gjennom sin rolle kan bidra til å styrke den private parts tillit til de sakkyndiges utredninger.61 Ordningen med Barnesakkyndig kommisjon ble evaluert i 2015.62 Evalueringen viste at etableringen av kommisjonen har bidratt til økt rettssikkerhet i barnevernssaker, i tråd med intensjonene. Barnesakkyndig kommisjon har bidratt positivt til kvalitet på sakkyndigrapporter og prosesser i avgjørelsesorganene.

Det fremgår av barnevernloven § 2-5 annet ledd at departementet kan gi nærmere regler om kommisjonens oppgaver, organisasjon og saksbehandling. Departementet har gitt forskrift om Barnesakkyndig kommisjon.63 Departementet har også gitt retningslinjer om kommisjonens arbeidsoppgaver og saksbehandlingsregler. 64

Kommisjonen skal kun vurdere rapporter som er utarbeidet av sakkyndige som er engasjert eller oppnevnt for å utrede en bestemt sak og som formodes å ha et nøytralt forhold til saken og sakens parter. Det er altså ikke kommisjonens oppgave å vurdere rapporter skrevet av ansatte i kommunen eller kommunens barnevernstjeneste der utarbeidelse av slike rapporter er en del av fagpersonenes vanlige arbeidsoppgaver i ansettelsesforholdet. Dette gjelder også om den ansatte er psykolog eller tilsvarende.

Erklæringer utarbeidet av helseinstitusjoner og andre tjenesteytende institusjoner som det offentlige fører tilsyn med, faller utenfor kommisjonens område, da kontrollen med det arbeidet som utføres i slike institusjoner, må skje gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for virksomheten. Avgrensningen innebærer at epikriser, utredninger fra henholdsvis pedagogisk-psykologisk rådgivningstjeneste, poliklinikker innenfor psykiatrien og barnevernsinstitusjoner med utredningskompetanse, ikke skal forelegges kommisjonen.

Ved behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) sluttet Stortinget seg til forslaget om å lovfeste at Bufetat skal kunne tilby utredning av omsorgssituasjonen til sped- og småbarn i alderen 0–6 år.65 Slike utredninger vil ofte gjennomføres i sentre for foreldre og barn. I proposisjonen la departementet til grunn at slike utredninger ikke skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon. Departementet viste til at sentre for foreldre og barn er omfattet av regler om kvalitet, godkjenning og tilsyn, og at kontrollen med dette arbeidet derfor skjer gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for disse områdene. I tilfeller der Bufetat engasjerer sakkyndig for å foreta utredning, uttalte departementet imidlertid at dagens § 4-3 fjerde ledd om vurdering fra Barnesakkyndig kommisjon får tilsvarende anvendelse.

I 2020 mottok Barnesakkyndig kommisjon 660 rapporter til vurdering. Dette omfattet 255 rapporter bestilt av barnevernstjenesten, 69 rapporter fra fylkesnemndene, 240 fra tingrettene, 87 fra lagmannsrettene, 7 fra Høyesterett og 2 rapporter fra private parter.

Det har vært en jevn nedgang i antall innkomne rapporter siden 2013.66 Nedgangen har imidlertid stanset i 2020 hvor kommisjonen mottok 660 rapporter, mot 632 i 2019. Økningen i 2020 kommer til tross for innførte smitteverntiltak i barnevernstjenestene og fylkesnemndene fra mars 2020. Kommisjonen uttaler i årsrapporten at økningen i innkomne rapporter gjelder spesielt etter at det ble mye fokus på dommene fra EMD og Høyesterett.

18.6.2 Høringsnotatet om forslag til ny barnevernslov

18.6.2.1 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Barnevernslovutvalget foreslo ingen endringer i reglene som omhandler sakkyndige. I høringsnotatet ble det foreslått at betalingsansvaret for sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda overføres fra kommunen til staten.67 Det ble for øvrig foreslått enkelte språklige og redaksjonelle endringer. Gjeldende § 4-3 fjerde ledd ble foreslått flyttet til kapittelet om generelle saksbehandlingsregler kapittel 12, for å understreke at bruk av sakkyndige kan anvendes i en undersøkelsessak, men også ved forberedelse til en sak i fylkesnemnda.

Også gjeldende § 2-5 om Barnesakkyndig kommisjon ble foreslått tatt inn i lovens kapittel 12. I tillegg ble det foreslått å ta inn i bestemmelsen at formålet med kommisjonens arbeid er å bidra til å kvalitetssikre sakkyndiges arbeid i barnevernssaker. Det ble videre foreslått å presisere at kommisjonen skal vurdere sakkyndigrapporter som er avgitt til barnevernstjenesten, fylkesnemnd, domstolen, samt rapporter fra sakkyndige som private parter har engasjert.

18.6.2.2 Høringsinstansenes syn

Om lag 10 instanser har uttalt seg til forslagene, blant annet Barnesakkyndig kommisjon, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Kompetansenettverk for kvalitet i barnevern (KIB), Stine Sofies Stiftelse, Stiftelsen Barnas Rettigheter, Forandringsfabrikken, Organisasjonen for barnevernsforeldre og Fokus på Barnevernet.

Forslaget om å samle bestemmelsene om regulering av bruk av sakkyndige og om Barnesakkyndig kommisjon i lovens kapittel 12 fikk støtte. Barnesakkyndig kommisjon viser til at det å flytte bestemmelsene om bruk av sakkyndige til kapittel 12 «understreker at sakkyndige ikke bare engasjeres ved forberedelse av sak for fylkesnemnda, men også i undersøkelsessaker, når tiltak skal evalueres, m.v.».Barnesakkyndig kommisjon erfarer at ikke alle rapporter sendes inn, da noen sakkyndige og barnevernstjenester forstår lovteksten i dag slik at rapporter kun skal sendes til kommisjonen når sak skal forberedes til behandling i fylkesnemnda. Barnesakkyndig kommisjon viser til at bestemmelsens plassering i kapittel 12 vil tydeliggjøre at alle sakkyndigrapporter skal gjennomgås og vurderes av kommisjonen.

De foreslåtte tilføyelsene i bestemmelsen om Barnesakkyndig kommisjon får også støtte i høringen, men med enkelte forslag til justeringer. Barnesakkyndig kommisjon mener at den foreslåtte formuleringen til § 12-7 første ledd om at «Barnesakkyndig kommisjon skal bidra til å kvalitetssikre sakkyndiges arbeid i barnevernssaker», ikke gir et presist uttrykk for kommisjonens oppgave og foreslår at formuleringen endres til «Barnesakkyndig kommisjon skal kvalitetsvurdere de sakkyndiges rapporter i barnevernssaker.»

Barnesakkyndig kommisjon oppfatter videre at den foreslåtte ordlyden er uklar med hensyn til hvilke rapporter som skal sendes til kommisjonen. Barnesakkyndig kommisjon legger til grunn at kommisjonen skal vurdere alle sakkyndigrapporter som er gitt i oppdrag av barnevernstjenesten, fylkesnemnda, domstolen eller private, uavhengig av om rapporten på et eller annet tidspunkt skal brukes som grunnlag for vedtak om tiltak eller ikke. Barnesakkyndig kommisjon mener at ordlyden må justeres for å tydeliggjøre innsendelsesplikten, for eksempel ved at det fremgår av loven at «Alle uavhengige sakkyndigrapporter skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon».

Videre viser Barnesakkyndig kommisjon til det store omfanget av ulike arbeidsoppgaver en sakkyndig kan engasjeres til i forbindelse med en barnevernssak, og ber om en vurdering av om hva som kan regnes som sakkyndig rapport som kommisjonen skal vurdere, og om det bør presiseres i loven.

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter departementets begrunnelse for bestemmelsen om at sakkyndig rapporter skal være vurdert av kommisjonen også før de legges til grunn for barnevernstjenestens beslutning om å henlegge en sak etter undersøkelse, jf. lovforslaget § 2-2.

Statsforvalteren uttaler videre:

«Fylkesmannen ser at bestemmelsen kan gi barneverntjenesten noen utfordringer knyttet til tidsfristene for gjennomføring av undersøkelse. Dette sett hen til saksbehandlingstiden i barnesakkyndig kommisjon. Fylkesmannen mener at det derfor bør utredes nærmere om bestemmelsen skal presisere eller innføre frister for kommisjonens saksbehandlingstid. Dette for å unngå at barneverntjenesten får fristbrudd grunnet saksbehandlingstid hos kommisjonen, men også for å sikre at kommisjonens saksbehandlingstid reguleres slik at vedtak om henleggelse av undersøkelse kan fattes uten ugrunnet opphold.»

Enkelte høringsinstanser mener at også utredninger foretatt i sentre for foreldre og barn bør vurderes av Barnesakkyndig kommisjon, blant annet Stavanger kommune, Tromsø kommune, Barnesakkyndig kommisjon og fylkesnemndene. Barnesakkyndig kommisjon er særlig opptatt av tilfellene der slik utredning pålegges foreldrene.

Det kom videre flere innspill knyttet til problemstillinger som ikke var omfattet av forslaget som hadde vært på høring. Flere omtalte behovet for at tilliten til sakkyndige styrkes. Stine Sofies Stiftelse påpekte at det er avgjørende at foreldrene har tillit til at den sakkyndige har foretatt en faglig god vurdering av saken. KIB og Stiftelsen Barnas Rettigheter trakk blant annet frem at sakkyndiges bindinger til barnevernstjenesten gjør at sakkyndige ikke fremstår som uavhengige nok.

Flere påpekte sakkyndiges makt, blant annet Forandringsfabrikken som uttalte at sakkyndiges store makt over barnas liv svekker barnas rettssikkerhet og at bruk av sakkyndig må avtales med barna.

Organisasjonen for barnevernsforeldre uttalte blant annet at sakkyndige rapporter er et stort problem, og at ingen av problemene med bruk av sakkyndige rapporter ble løst ved opprettelsen av Barnesakkyndig kommisjon. Fokus på Barnevernet er sterkt kritiske til Barnesakkyndig kommisjon og mener at kommisjonen bør legges ned, da det er ingen reell kontroll av fakta eller faglige vurderinger.

18.6.3 Høringsnotatet om regulering av bruk av sakkyndige i barnevernssaker

18.6.3.1 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Særdomstolsutvalget68 ble i sitt mandat bedt om å vurdere flere spørsmål knyttet til bruk av sakkyndige i saker som gjelder barn.69 Særdomstolsutvalget anbefalte blant annet at sakkyndige rapporter i foreldretvistsakene vurderes av Barnesakkyndig kommisjon på samme måte som i barnevernssakene.70

Departementet viste til at når det innhentes sakkyndige rapporter, kan disse bli en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget, og at det derfor er særdeles viktig at bidrag fra sakkyndige holder en god faglig standard. Det ble vist til at det var ønskelig med en regulering som kan styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndigoppdraget for å heve kvaliteten og styrke tilliten til det sakkyndige arbeidet og til avgjørelsesorganenes beslutninger. Departementet så behov for en sterkere regulering som er mer forpliktende enn dagens regulering hvor mange av kravene kun fremgår av retningslinjer. Bakgrunnen for forslaget var også flere høringsinnspill til høringsnotatet til ny barnevernslov. Departementet foreslo en hjemmel om at departementet kan gi forskrift om krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer.

Departementet sendte samtidig på høring forslag om krav til kompetanse i barnevernet. Departementet foreslo blant annet å lovfeste krav om relevant master for tilsatte i den kommunale barnevernstjenesten som skal utføre nærmere bestemte oppgaver, herunder gjennomføring av undersøkelser. Det ble foreslått at kravet også skal omfatte sakkyndige som barnevernstjenesten har engasjert etter barnevernloven § 4-3. Det ble vist til at sakkyndige som benyttes av barnevernstjenesten i forbindelse med en undersøkelse minimum bør ha utdanning på tilsvarende nivå som barnevernstjenestens egne ansatte. Utover minimumskravet ble det i høringsnotatet om kompetanse presisert at det er kommunens ansvar å vurdere hvilken kompetanse den sakkyndige må ha for å utrede saken. Se kapittel 21.8 for nærmere omtale av dette forslaget.

18.6.3.2 Høringsinstansenes syn

I underkant av 50 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å styrke det formelle rammeverket rundt bruk av sakkyndige ved å innføre en hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift. Det er bred støtte til forslaget, men flere instanser kommer med forslag til ytterligere tiltak. Noen har innspill til særskilte problemstillinger.

Blant de som gir klar støtte til departementets forslag er Domstoladministrasjonen, fylkesnemndene, Bufetat region øst, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Advokatforeningen, Den norske legeforening, Fagforbundet, KS, Rettspolitisk forening, Helsedirektoratet, Oslo universitetssykehus, VID vitenskapelige høgskole, Redd Barna, Regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU Vest), De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), Stiftelsen Kirkens Familievern, Landsforeningen for barnevernsbarn og Voksne for Barn og flere kommuner blant annet Bergen, Fredrikstad, Sarpsborg og Trondheim.

Det legges særlig vekt på at en sakkyndig rapport kan være en sentral del av beslutningsgrunnlaget, og at det derfor er positivt at det formelle rammeverket rundt bruk av sakkyndige styrkes. Den norske legeforening uttaler at dette kan bidra til å heve kvaliteten, og gjøre arbeidet mer oversiktlig og strukturert for sakkyndig og oppdragsgiver. Foreningen fremhever videre at et tydelig mandat også vil kunne bidra til forutsigbarhet, og at de involverte vil ha en felles forståelse av oppdraget. Videre fremhever noen høringsinstanser at dette sikres mest hensiktsmessig i forskrifts form, og ikke som i dag hvor mye av reguleringen er gitt i retningslinjer.

Flere instanser gir full støtte til forslaget, men mener at det i tillegg bør stilles krav til de sakkyndiges kompetanse. Disse instansene er blant annet Barneombudet, Fellesorganisasjonen, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Norsk Psykologforening, Oslo kommune og Statens barnehus. Barneombudet foreslår at forskriftshjemmelen også bør kunne stille krav til de sakkyndiges kompetanse, og at det i forskriftshjemmelen stadfestes at den sakkyndige skal ha relevant kompetanse i tråd med mandatet og oppdraget som skal utføres. Barneombudet og Fellesorganisasjonen påpeker at sakkyndige psykologer må være psykologspesialister som i tillegg har fullført Psykologforeningens barnefaglige sakkyndigutdanning. Norsk Psykologforening mener at det bør etterstrebes at sakkyndige som utfører oppdrag har tilstrekkelig bred teoretisk og praktisk kompetanse, slik at både juridiske og menneskerettslige problemstillinger kan drøftes og tas stilling til, i tillegg til barnevernsfaglig og helsemessige tema. Statens barnehus fremhever viktigheten av at den sakkyndige har kunnskap om hvilke beskyttelsesfaktorer og risikofaktorer som hver for seg og sammen påvirker barns utvikling, helse, trygghet og trivsel. Familievold, seksuelle krenkelser og emosjonell forsømmelse er eksempel på kjente risikofaktorer.

Flere instanser fremhever i tillegg betydningen av flerkulturell kompetanse og kompetanse om minoriteter og kultursensitivitet hos de sakkyndige. Disse er blant annet Norsk Psykologforening, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Oslo kommune, SANKS, Sámi Klinihkka, Finnmarkssykehuset HF, Polonia og Foreningen for flerkulturelle minoriteter. NAFO viser blant annet til at manglende kompetanse om minoriteter kan føre til feilslutninger og vedtak som ikke taler til barnets beste. Foreningen for flerkulturelle minoriteter viser i sin uttalelse til EMD-sakene, og at mange saker med minoritetsfamilier behandles i EMD. SANKS, Sámi Klinihkka, Finnmarkssykehuset HF uttaler at i saker som omhandler samiske familier bør den sakkyndige ha nødvendig språk og kulturkompetanse for å gjøre vurderinger som ivaretar samers rettigheter.

Bufdir mener at forskriften bør kunne omfatte metoder for sakkyndig arbeid. Med metoder viser direktoratet til hvilke virkemidler sakkyndige kan benytte i sin utredning. For eksempel samtale med barn og foreldre, observasjoner, hjemmebesøk, bruk av standardiserte utredningsverktøy, bruk av filming eller lydopptak, bruk av informanter fra familie, nettverk eller instanser osv.

Datatilsynet støtter departementets forslag til forskriftshjemmel som skal bidra til en klargjøring av de sakkyndiges mandat og rapporter i barnevernssaker, og fremhever bl.a. at en slik klargjøring vil kunne bidra til en presisering av hva som er formålet med behandlingen av personopplysninger, og på den måten stryke personvernet til barn og unge som kommer i kontakt med barnevernet. Samtidig anbefaler Datatilsynet departementet blant annet å vurdere hva som er lovlig behandlingsgrunnlag for de(n) sakkyndiges behandling av personopplysninger etter personvernforordningen.

Det er kommet flere innspill som ikke er omfattet av forslaget som var på høring. Det pekes blant annet på at sakkyndigordningen bør være rullerende slik som dagens meddommerordning og at bruk av sakkyndige i barnevernets saker bør reorganiseres, slik at det ikke er en og samme gruppe sakkyndige som oppnevnes.

Flere er opptatt av bindinger mellom barnevernet, fylkesnemnda og den sakkyndige.

Bufdir ber departementet vurdere om det i tillegg til en forskriftshjemmel bør være en lovhjemmel som regulerer den sakkyndiges myndighet og oppgaver i forbindelse med barnevernstjenestens undersøkelse. Direktoratet ber også departementet vurdere å innta de overordnede krav til sakkyndigrapporter i loven.

18.6.4 Departementets vurderinger og forslag

18.6.4.1 Innledning

I en del barnevernssaker benytter barnevernstjenesten, barneverns- og helsenemnda og domstolen eksterne sakkyndige med særlig fagkunnskap for blant annet å vurdere barnets utviklingsnivå, fungering og omsorgsbehov. Instansene kan også benytte sakkyndige for å foreta personlighetsvurderinger, vurdere hvordan foreldrenes psykiske helse, rusmiddelavhengighet, evner, voldsutøvelse m.m. kan påvirke deres omsorgsevne og barnas omsorgsbehov. Hensikten er å få et godt faglig grunnlag for de beslutninger som tas. De fleste sakkyndige i barnevernssaker er utdannet psykologer, men de kan også ha en annen fagbakgrunn. Når det innhentes sakkyndige rapporter, vil de normalt være en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget.

I det følgende vurderes nærmere forslaget om forskriftshjemmel samt enkelte mindre endringer som ble foreslått i høringsnotatet om ny barnevernslov. Departementet finner støtte i høringen til å gå videre med forslaget om at bestemmelsen om bruk av sakkyndige i barnevernstjenesten tas inn i lovens kapittel 12 om generelle saksbehandlingsregler, for å understreke at sakkyndige ikke bare engasjeres ved forberedelse av sak for barneverns- og helsenemnda, men også i undersøkelsessaker. Departementet har imidlertid vurdert at det er hensiktsmessig å ha en bestemmelse om at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige til å bistå i undersøkelsen i lovens kapittel 2 om Bekymringsmelding og undersøkelse i tillegg. Det vises til forslag til § 2-2 fjerde ledd, og nærmere omtale i kapittel 8. Departementet har videre på bakgrunn av innspill fra Barnesakkyndig kommisjon vurdert om lovteksten bør justeres for å tydeliggjøre innsendelsesplikten til Barnesakkyndig kommisjon. Etter departementets oppfatning er det viktig å få frem at alle rapporter skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon, og foreslår at dette presiseres i loven. En slik endring vil tydeliggjøre at det ikke er slik at en rapport først skal sendes inn når det er klart at den skal legges til grunn for vedtak om tiltak, men uavhengig av om rapporten på et eller annet tidspunkt skal brukes som grunnlag for vedtak om tiltak eller ikke.

Det vises til forslag til ny § 12-7. Forslaget inneholder enkelte mindre endringer i forslaget som ble sendt på høring.

Departementet viser for øvrig til kapittel 20 der det foreslås at det er barneverns- og helsenemnda som skal dekke utgifter til sakkyndige oppnevnt av nemnda. Departementet viser videre til kapittel 21.8.4.3 der det foreslås å opprettholde forslaget om at sakkyndige som barnevernstjenesten engasjerer i undersøkelsen skal ha minst tilsvarende kompetanse som barnevernstjenestens egne tilsatte. Etter departementets vurdering vil disse forslagene i kombinasjon med en regulering som kan bidra til å styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndighetsoppdraget gjennom krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæring, være tiltak som bidrar ytterligere til kvalitet på og tillit til det sakkyndige arbeidet.

Departementet viser videre til at Bufdir har fått to oppdrag som er relevante for å styrke kompetansen og kvaliteten på sakkyndighetsfeltet.71 Departementet har videre nedsatt et offentlig utvalg som skal utrede blant annet bruken av og rollen til sakkyndige i barnevernssaker for å bedre kvaliteten på og tilliten til sakkyndig arbeid.

18.6.4.2 Forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer

Departementet fastholder forslaget om å gi en hjemmel i barnevernsloven om at departementet kan gi forskrift om krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer. Departementet har lagt særlig vekt på at en sakkyndig rapport ofte er en sentral del av beslutningsgrunnlaget og at det derfor er behov for å styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndighetsoppdraget. Videre har departementet lagt vekt på at dette ivaretas mest hensiktsmessig i forskrifts form, og ikke som i dag hvor mye av reguleringen er gitt i retningslinjer. Forslaget har fått bred støtte i høringen.

Departementet viser også til at spørsmål om sakkyndighet har vært tema i flere av sakene mot Norge som EMD har behandlet i den senere tid72 og i avgjørelser fra Høyesterett i storkammer mars 2020.73 Storkammeravgjørelsen i Høyesterett74 med henvisning til A.S. mot Norge (2019) om betydningen av «å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag», tilsier etter departementets vurdering at begrunnelsen for forslaget om å styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndighetsoppdraget er blitt styrket.

Departementet viderefører forslaget om at forskriften skal gi hjemmel til å stille krav til sakkyndiges mandater og rapporter. Departementet mener et godt og klart formulert mandat er en grunnleggende forutsetning for at den sakkyndige rapporten skal oppfylle sitt formål, som er å gi oppdragsgiver et faglig perspektiv på de spørsmålene en sak reiser. Det er derfor etter departementets vurdering et behov for at det kan stilles klarere og mer forpliktende krav til mandater og rapporter i forskrift. Departementet viser til at mandatet er viktig for å sikre at saken blir belyst i riktig omfang og bredde. Mandatet har også en side til Barnesakkyndig kommisjons kvalitetsvurdering av rapporten. Mandatet danner utgangspunktet for at Barnesakkyndig kommisjon kan vurdere om rapporten besvarer det den skal.

Etter departementets syn vil forskriftsbestemmelser med krav til sakkyndiges mandater og rapporter være med på å heve kvaliteten på sakkyndighetsarbeidet da det vil styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndigoppdraget. Det vil også kunne bidra til forutberegnelighet og enhetlig praksis. Mandatet må tilpasses den enkelte sak, og skal inneholde en presis angivelse av hva den sakkyndige skal vurdere.

Departementet viderefører også forslaget om at forskriftshjemmelen åpner for at det skal kunne stilles krav om egenerklæring fra sakkyndige. Departementet viser til at gjeldende veiledende retningslinjer om bruk av egenerklæring for sakkyndige ikke er bindende, og at det er behov for bestemmelser som er mer forpliktende. Departementet viser til at en egenerklæring er viktig da den vil gjøre det enklere for oppdragsgiver å finne en sakkyndig med tilstrekkelig faglig kompetanse etter sakens utredningsbehov, og dermed bidra til sakkyndige rapporter med god kvalitet. Den vil også bidra til uavhengighet til parter og andre som kan ha interesser i barnevernssaken og styrke åpenheten ved det sakkyndige arbeidet.

Et krav om egenerklæring vil i tillegg gjøre at oppdragsgiver får bedre informasjon om den sakkyndiges kompetanse. Det er i flere sammenhenger blitt påpekt at registeret over barnefaglige sakkyndige75 ikke inneholder tilstrekkelig informasjon om den sakkyndiges kompetanse, og at det gjør det vanskelig for oppdragsgiver å velge en sakkyndig med kompetanse som er relevant for oppdraget. I en egenerklæring vil det være opp til den enkelte å oppgi relevant kompetanse.

Departementet mener det bør åpnes for at forskriften kan inneholde bestemmelser om at egenerklæringen skal opplyse om forhold av betydning for habilitets- og uavhengighetsspørsmålet, om den sakkyndiges utdannelse og erfaring, og om når egenerklæringen skal foreligge. Videre bør kravet om egenerklæring omfatte alle profesjoner og faggrupper som tar på seg oppdrag som sakkyndig i barnevernssaker.

En rekke høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om forskriften bør stille krav til sakkyndiges kompetanse. Departementet viser i den forbindelse til forslaget om å stille krav i loven til at sakkyndige som barnevernstjenesten engasjerer i undersøkelsen, bør ha minimum tilsvarende kompetanse som barnevernstjenestens egne tilsatte. Forslaget innebærer at sakkyndige skal ha relevant master. Det vises til nærmere omtale i kapittel 21.8.4.3 og lovforslaget § 15-6 annet ledd. Ut over dette mener departementet at det er oppdragsgivers ansvar å vurdere valg av sakkyndig og hvilken kompetanse den sakkyndige bør ha for å utrede saken. Departementet vil blant annet understreke at sakkyndige som benyttes i saker om samiske barn bør ha nødvendig kompetanse om samiske barns språklige og kulturelle rettigheter som urfolk. I egenerklæringen skal den sakkyndige blant annet gi informasjon om sin utdannelse og erfaring. Den foreslåtte forskriftshjemmelen åpner for at det kan stilles nærmere krav til hva det skal gis informasjon om i egenerklæringen om kompetanse og erfaring i forskrift.

Departementet viser for øvrig til at departementet vil vurdere anbefalinger fra Bufdir om videreutvikling og forbedring av utdanningsprogram for og register over barnefaglige sakkyndige.76 Departementet viser også til at det pågår et arbeid med revisjon av Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolen.77 På bakgrunn av det pågående arbeidet med disse oppdragene er departementets vurdering at det ikke er hensiktsmessig å innta et krav om at forskriftshjemmelen også kan stille krav til de sakkyndiges kompetanse.

Bufdirs innspill om at forskriften også bør kunne omfatte metoder for sakkyndig arbeid, er i utgangspunktet ikke omfattet av de temaene som ble sendt på høring. Departementet mener imidlertid at eventuelle overordnede føringer for metoder for sakkyndig arbeid kan reguleres gjennom krav til mandatet og rapporten, og at dette dermed omfattes av den foreslåtte forskriftshjemmelen.

For å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for behandlingen av personopplysninger i barnevernssaker foreslår departementet å innta en generell bestemmelse om behandling av personopplysninger. Det vises til nærmere omtale i kapittel 19. Forslaget er utformet slik at bestemmelsen også vil omfatte sakkyndiges behandling av personopplysninger i forbindelse med barnevernssaker. Departementets vurdering er på denne bakgrunn at innspillet fra Datatilsynet vil ivaretas gjennom forslaget til § 13-6.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å innta en bestemmelse i barnevernsloven om å gi en forskriftshjemmel om at departementet kan gi forskrift om krav til sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer. I arbeidet med en slik ny forskrift vil departementet se hen til og avklare forholdet mot forskrift 18. desember 2008 nr. 1486 om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l., både hva gjelder formål, virkeområde og materielt og prosessuelt innhold. Se forslag til § 12-7 annet ledd og § 14-11 sjette ledd.

18.6.4.3 Barnesakkyndig kommisjon

Departementet foreslår enkelte mindre endringer i den foreslåtte bestemmelsen på bakgrunn av innspill fra høringen.

På bakgrunn av innspill fra Barnesakkyndig kommisjon, foreslår departementet en endring i ordlyden i § 12-8 første ledd slik at det heter at «Barnesakkyndig kommisjon skal kvalitetsvurdere de sakkyndiges rapporter i barnevernssaker.» Departementet er enig i at den foreslåtte bestemmelsen i høringsnotatet om at kommisjonen skal bidra til å kvalitetssikre sakkyndiges arbeid, ville gi inntrykk av at Barnesakkyndig kommisjons mandat er videre enn det er.

Departementet ser at det kan være behov for å klargjøre nærmere hva som kan regnes som sakkyndig rapport som Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere. Som Barnesakkyndig kommisjon viser til, er det et stort omfang av ulike arbeidsoppgaver en sakkyndig kan engasjeres til i forbindelse med en barnevernssak. Videre har en sakkyndig ulike roller, og det kan være vanskelig for den sakkyndige å vite hvilket skriftlig materiale den sakkyndige utarbeider i forbindelse med en barnevernssak som skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon. Departementet har i dag adgang til å gi forskrifter om kommisjonens oppgaver, organisasjon og saksbehandling, og denne bestemmelsen foreslås videreført. Departementet vil vurdere å regulere i forskrift hva som er en sakkyndig rapport som Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere.

Departementet har videre merket seg at flere høringsinstanser mener at utredninger i sentre for foreldre og barn skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon. Dette er et spørsmål Stortinget tok stilling til ved behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017), og det ble der lagt til grunn at denne type utredninger i utgangspunktet faller utenfor den type rapporter som Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere. Det ble vist til at kontrollen med dette arbeidet skjer gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for disse områdene. Dette er i samsvar med forutsetningene i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 68 (2007–2008), der det fremgår at erklæringer utarbeidet av helseinstitusjoner og andre tjenesteytende institusjoner som det offentlige fører tilsyn med, faller utenfor kommisjonens område, da kontrollen med det arbeidet som utføres i slike institusjoner, må skje gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for virksomheten. Departementet er fremdeles av den oppfatning at det ikke er de samme hensynene for en etterfølgende kontroll med utredningene ved sentrene som for andre sakkyndige utredninger, som ikke er underlagt kontroll og tilsynsordninger. Departementet foreslår derfor ingen endringer i dagens ordning der slike utredninger ikke skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon.

Når det gjelder innspillet fra Statsforvalteren i Oslo og Viken om behov for å fastsette frister for kommisjonens saksbehandlingstid blant annet for å unngå at barnevernstjenesten får fristbrudd grunnet saksbehandlingstid hos kommisjonen, er dette noe som departementet eventuelt vil vurdere ved arbeidet med ny forskrift til Barnesakkyndig kommisjon jf. forslaget til § 12-8 fjerde ledd.

Forslaget til § 12-8 inneholder enkelte mindre endringer sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring.

Fotnoter

1.

FNs barnekomites generelle kommentar nr. 14 (2013), avsnitt 6.

2.

FNs barnekomites generelle kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 19-31.

3.

FNs barnekomites generelle kommentar nr. 14 (2013), avsnitt 89-91.

4.

Se for eksempel Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019), avsnitt 203.

5.

Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019), avsnitt 212 og 213.

6.

HR-2020-661 S, avsnitt 154.

7.

Se avsnitt 203.

8.

Se også EMDs dom A.S. mot Norge (2019), avsnitt 66.

9.

A.S. mot Norge (2019), avsnitt 62, K.O. og V.M. mot Norge (2019), avsnitt 68, HR-2020-661-S, avsnitt 165-167.

10.

Se avsnitt 220 og 224-225.

11.

Kravene til dokumentasjon ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av Prop. 169 L (2016–2017), jf. lov 20. april 2018 nr. 5, og trådte i kraft 1. juli 2018.

12.

Lov om arkiv av 4. desember 1992 nr. 126.

13.

I NOU 2019: 5 foreslås å videreføre innholdet i dagens § 25 med språklige endringer.

14.

Prop. 169 L (2016–2017).

15.

HR-2020-661 S, HR-2020-662 S og HR-2020-663 S.

16.

Se avsnittene 152, 161 og 164.

17.

Se avsnitt 160.

18.

Se også HR-2020-663-S, avsnitt 97.

19.

HR 2020-661-S, avsnitt 165-167.

20.

Se avsnitt 85.

21.

Se avsnitt 86.

22.

«De tror vi er shitkids» 2020 – en gjennomgang av 77 barnevernssaker til ungdom som bor eller har bodd på institusjon.

23.

Dokument 3:7 (2020–2021) «Riksrevisjonens undersøking av om statlege barnevernsmyndigheiter sikrar det beste for barn i barnevernsinstitusjoner».

24.

Forskningsprosjekt i regi av RKBU Nord i samarbeid med RKBU Vest, RKBU Midt Norge, Senter for barnevernforskning og innovasjon ved NTNU og Hemilsenteret ved Universitetet i Bergen.

25.

Forvaltningsloven § 25 og barnevernloven § 6-3 a.

26.

HR 2020-661 S, avsnitt 170.

27.

Se avsnitt 86.

28.

Se Hodgkin og Newell: Implementation Handbook (2007) side 150 flg., Høstmælingen m.fl.: Barnekonvensjonen (2008) side 77-78, Søvig: Barnets rettigheter på barnets premisser (2009) side 47, Smith: Nyere utvikling i barneretten FAB (2008), side 89.

29.

EMDs dom Golder mot Storbritannia (1975), avsnitt 39.

30.

Rt. 2003 side 301, avsnitt 34.

31.

Dette omfatter saker etter §§ 4-24, 4-26 og 4-29.

32.

Prop. 43 L (2011–2012), merknad til § 6-3 annet ledd.

33.

Dette er tall på barn med partsrettigheter i hovedsaker, ikke i akuttsaker og i saker om klage på akuttvedtak.

34.

Det er slått fast i rettspraksis, jf. kjennelse fra Høyesterett inntatt i Rt. 2014 side 530.

35.

Rt. 1998 side 1592 og Rt. 1999 side 490.

36.

FNs Generell kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 28-30.

37.

Sakene O, H, R, W og B v. England.

38.

EMDs dom Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019).

39.

Blant annet Rt. 2000 side 721, Rt. 2000 side 1498, Rt. 2001 side 1637 og Rt. 2002 side 1378.

40.

Se punkt 5.9.4.

41.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), punkt 5.9.4.

42.

Dette stiller seg annerledes dersom det etter at det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse blir avtalt eller fastsatt i dom etter barnelovens regler, at barnet skal bo fast hos den andre av foreldrene dersom omsorgsvedtaket oppheves.

43.

Jf. lov om foreldre og barn (barnelova) § 37.

44.

FNs generell kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 134.

45.

Ot.prp. nr. 27 (1968–69), side 43.

46.

Lovavdelingens uttalelser, JDLOV-1995-210, brev av 30. juni 1995, punkt 3.

47.

Lovavdelingens uttalelser, JDLOV-1995-210, brev av 30. juni 1995, punkt 3. Se også Rundskriv Q-24, mars 2005, Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten, punkt 5.3.1.

48.

Dette innebærer at parten kun har rett til å bli forelagt opplysninger som ikke er unntatt fra innsyn, jf fvl. §§ 18 til 19, og forslag til ny barnevernslov § 12-6 annet og tredje ledd.

49.

NOU 2016: 16 Ny barnevernslov og NOU 2017: 12 Svikt og svik.

50.

Dette innebærer at parten kun har rett til å bli forelagt opplysninger som ikke er unntatt fra innsyn, jf. fvl. §§ 18 til 19, og forslag til ny barnevernslov § 12-6 annet og tredje ledd.

51.

Prop. 78 L (2018–2019) Endringer i barnevernloven, trådte i kraft 21. juni 2019.

52.

Arbeidsgruppen har bestått av medlemmer fra Barne- og familiedepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet.

53.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), side 25, Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), side 132.

54.

Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barnevernstjenesten, fylkesnemnda og domstolen Q-1158 B, kapittel 4 og 5. Retningslinjene er under revisjon.

55.

Bufdir har i tillegg nr. 1 til tildelingsbrev for 2019, fått i oppdrag å revidere Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barnevernstjenesten, fylkesnemnda og domstolen Q-1158 B.

56.

Retningslinjene er utarbeidet av Dommerforeningen, Riksadvokaten, Regjeringsadvokaten og Advokatforeningen (2014), og finnes her:

https://www.advokatforeningen.no/globalassets/advokatenesfagdager/sakkyndigarbeid_hefte_1214_web.pdf.

57.

Barnesakkyndig kommisjon, Veiledende mal for sakkyndig rapport og Informasjonsskriv nr. 1 – Hva kjennetegner en god rapport?

58.

Veiledende retningslinjer: Bruk av egenerklæring ved engasjering og oppnevning av sakkyndige i barnevernssaker. Fastsatt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 1. juli 2014.

59.

Jf. Rammeplan for utdanningsprogram for barnefaglig sakkyndighetsarbeid (herunder registrering av sakkyndige – sist oppdatert i 2014).

60.

Tildelingsbrev til Bufdir 2020, Oppdrag 31: Foreslå oppfølging av rapporten Evaluering av utdanningsprogram for barnefaglige sakkyndige (Agenda Kaupang, 2017). Herunder vurdere alternative modeller for videreutvikling av utdanningsprogrammet og registeret for barnefaglige sakkyndige, med forslag til hvilken instans som bør forvalte utdanningen og registeret.

61.

Ot.prp. nr. 68 (2007–2008) kapittel 8.1, side 23-25.

62.

Agenda Kaupang, Evaluering av Barnesakkyndig kommisjon og vurdering av utvidet ansvarsområde.

63.

Forskrift om Barnesakkyndig kommisjon av 24. september 2009.

64.

Barnesakkyndig kommisjon, Arbeidsoppgaver og saksbehandlingsregler 17.12.2009 (revidert 2016).

65.

Lovendringen trer i kraft i 2022.

66.

Årsrapport fra Barnesakkyndig kommisjon for 2020.

67.

Dette forslaget er omtalt i kapittel 20.11.

68.

NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder?

69.

I utvalgets mandat står det at utvalget skal vurdere bruken og kvalitetssikringen av sakkyndigerklæringer og sakkyndig arbeid i barnelovsaker og barnevernlovsaker, samt tilgang til sakkyndige.

70.

NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder?, kapittel 21.4.3.

71.

Tildelingsbrev til Bufdir 2020, Oppdrag 31: Foreslå oppfølging av rapporten Evaluering av utdanningsprogram for barnefaglige sakkyndige (Agenda Kaupang, 2017). Tillegg nr. 1 til tildelingsbrev til Bufdir 2019: Revidere Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barnevernstjenesten, fylkesnemnda og domstolen Q-1158 B.

72.

Strand Lobben m.fl. mot Norge 10. september 2019, K.O. og V.M. mot Norge 19. november 2019, A.S. mot Norge 17. desember 2019,Pedersen m.fl. mot Norge 10. mars 2020, Hernehult mot Norge 10. mars 2020.

73.

HR-2020-661-S og HR-2020-663-S.

74.

HR-2020-661-S, avsnittene 66-69.

75.

Jf. Rammeplan for utdanningsprogram for barnefaglig sakkyndighetsarbeid (herunder registrering av sakkyndige – sist oppdatert i 2014).

76.

Tildelingsbrev til Bufdir 2020, Oppdrag 31: Foreslå oppfølging av rapporten Evaluering av utdanningsprogram for barnefaglige sakkyndige (Agenda Kaupang, 2017). Herunder vurdere alternative modeller for videreutvikling av utdanningsprogrammet og registeret for barnefaglige sakkyndige, med forslag til hvilken instans som bør forvalte utdanningen og registeret.

77.

Tillegg nr. 1 til tildelingsbrev for 2019. Oppdrag om å revidere Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolen Q-1158 B. Retningslinjer er under revisjon.

Til dokumentets forside