Prop. 133 L (2020–2021)

Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven

Til innholdsfortegnelse

13 Samvær og kontakt etter omsorgsovertakelse

13.1 Gjeldende rett

13.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

13.1.1.1 Grunnloven

Den grunnleggende retten til familieliv er vernet i Grunnloven § 102. Denne verner både barns og foreldres rett til familieliv. Barns rett til familieliv er også gitt et særskilt vern etter Grunnloven § 104 tredje ledd. Her er det nedfelt en forpliktelse for staten til å legge til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie. I bestemmelsens annet ledd er prinsippet om barnets beste nedfelt, og av første ledd fremgår barnets rett til å bli hørt. I Grunnloven § 95 første ledd er det nedfelt en rett til rettferdig rettergang.

13.1.1.2 FNs barnekonvensjon

I FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3 nr. 1 konstateres at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Det følger av artikkel 3 nr. 2 at staten skal sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel.

Barns rett til familieliv er gitt et vern i BK artikkel 16. Etter BK artikkel 9 er dessuten staten forpliktet til å sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres vilje, unntatt når kompetente myndigheter, som er underlagt rettslig prøving, i samsvar med gjeldende lover og saksbehandlingsregler, beslutter at slik atskillelse er nødvendig av hensyn til barnets beste. Ved en atskillelse, eksempelvis omsorgsovertakelse, har barnet rett til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldre regelmessig, med mindre det er i strid med barnets beste, jf. artikkel 9 nr. 3. Barnets rett til å bli hørt og til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter følger av BK artikkel 12.

13.1.1.3 Den europeiske menneskerettskonvensjon

Artikkel 8

Barn og foreldres rett til vern om sitt familieliv følger også av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8.1 Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har i en rekke avgjørelser fremholdt at omsorgsovertakelser av barn i utgangspunktet skal være midlertidig, og at målet er gjenforening mellom barn og foreldre.2 Tiltak etter omsorgovertakelsen skal være i overensstemmelse med dette formålet. Samvær med foreldre og andre familiemedlemmer vil kunne legge til rette for gjenforeningen og være en forutsetning for at den blir vellykket.

EMD har, blant annet i storkammeravgjørelsen Strand Lobben m.fl. mot Norge fra 10. september 2019, uttalt at målsettingen om gjenforening av foreldre og barn kan oppgis i visse tilfeller.3 Domstolen peker på at dette vil kunne være tilfelle dersom de biologiske foreldre er «particularly unfit» eller hvis tiltaket vil skade barnet («harm the child’s health and development»). Gjenforening kan også være utelukket om det har gått betydelig tid («a considerable period of time has passed»), slik at barnets behov for stabilitet kan veie tyngre enn hensynet til familielivet med de biologiske foreldrene. Det uttales også at hensynet til familiens enhet, og familiegjenforening ved adskillelse av barn og foreldre, også er hensyn som inngår i retten til familieliv. Det må foretas en balansert avveining hvor det tas hensyn til dette i den konkrete sak. Domstolen stadfester at barnets beste er det overordnede hensyn («of paramount importance») også i saker om begrensning av kontakt.4 EMDs praksis viser at statenes skjønnsmargin for ytterligere begrensninger etter en omsorgsovertakelse, for eksempel begrensninger i samværsretten, ikke er like vid som skjønnsmarginen som gjelder for omsorgsovertakelsen.5

Uttalelser om samværets betydning for familiebåndene fremgår også blant annet i saken J. mot Norge (2018). Domstolen understreket at den overordnede målsettingen med samvær er å tilrettelegge for å styrke familiebåndene. Domstolen har i sakene A.S. mot Norge (2019) og K.O. og V.M. mot Norge (2019) uttalt at forhold som sjeldent samvær, som kan skape avstand mellom foreldre og barn, og samvær uten den nødvendige kvalitet, kan føre til at situasjonen festner seg og vanskeliggjør gjenforening («cementing the situation»).

I saken K.O. og V.M. mot Norge uttalte domstolen videre at samværet skal fastsettes slik at båndene mellom foreldre og barn kan styrkes og utvikles, og at myndighetene har en plikt til å tilrettelegge for at samværene har god kvalitet. I den konkrete vurderingen av saken uttalte domstolen at det ikke ville være tilstrekkelig tilrettelagt for gjenforening dersom det er intervaller med uker eller måneder mellom hvert samvær. Dette ble gjentatt av domstolen i M.L mot Norge (2020). Samvær kan også styrke målsettingen om gjenforening ved at barnet får opprettholde kjennskap til sin kultur, religion og språk.6

Myndighetene kan likevel ikke fastsette et samvær som utsetter barnet for urimelig belastning («undue hardship»).7 Myndighetene må i sin begrunnelse konkret vise hvorfor dette er en belastning for barnet. Domstolen viste i K.O. og V.M.-dommen til at fylkesnemnda og tingretten hadde konkludert med at barnet fungerte aldersadekvat og at samværene var gode. Likevel ga hverken fylkesnemnda eller tingretten noen konkret begrunnelse for hvorfor det ville være til barnets beste å ha et begrenset samvær, utover en generell henvisning til barnets behov for stabilitet.8

Samvær mellom foreldre og barn skal ikke bare skje fordi det tilrettelegger for gjenforening. Også i de tilfeller hvor målsettingen om gjenforening er oppgitt, vil samvær kunne ha en egenverdi som det må tas betydelig hensyn til. Dette har kommet til uttrykk i Pedersen m.fl. mot Norge.9

EMK artikkel 8 verner ikke bare barn og foreldres rett til familieliv, men også familielivet til andre personer som barnet har nære personlige bånd til, for eksempel søsken og besteforeldre. Se nærmere omtale av hvilke relasjoner som er vernet i kapittel 3.4.2.

Det følger ingen uttrykkelige prosessuelle krav av ordlyden i EMK artikkel 8, men det er langvarig praksis for at EMD i barnevernssaker vurderer saksbehandlingen ved avgjørelsen av om det foreligger krenkelse av artikkel 8 om retten til respekt for familieliv.10 Konvensjonspraksis har oppstilt flere prosessuelle krav i sine avgjørelser som er helt sentrale for tolkningen av artikkel 8. Om disse kravene er oppfylt beror på en konkret vurdering.11

Det kan derfor også foreligge et inngrep i familielivet dersom berørte personer ikke har blitt involvert i tilstrekkelig grad til å kunne ivareta sine interesser i prosessen hvor spørsmålet om samvær avgjøres.12

I dommer avsagt av EMD i saker mot Norge i den senere tid har kritikken fra EMD i hovedsak vært rettet mot barnevernmyndighetenes og domstolenes avgjørelsesgrunnlag og begrunnelser, se også omtale i kapittel 3.

I sine vurderinger av om et inngrep i familielivet er tillatt, legger EMD blant annet vekt på at myndighetene jevnlig vurderer situasjonen hos barnet og foreldrene etter en omsorgsovertakelse for å se om det har skjedd en utvikling og om det er behov for justeringer («examen the situation anew from time to time»).13 EMD legger dessuten også vekt på at foreldrene med hjemmel i barnevernloven § 4-21 har adgang til å begjære oppheving av omsorgsovertakelsesvedtaket 12 måneder etter domstolen hadde truffet sin avgjørelse, se K.O og V.M mot Norge. Den nasjonale prosedyren sørget derfor for nødvendig beskyttelse av foreldrenes interesser i tilbakeføringsspørsmålet.14 EMD gjorde tilsvarende vurderinger av samværsspørsmålet i avvisningsavgjørelsene J.M.N. og C.H. mot Norge og I.D. mot Norge.15

De prosessuelle rettighetene som følger av praksis om artikkel 8, grenser mot og til dels overlapper rettighetene etter EMK artikkel 6 og 13. EMK artikkel 8 rekker imidlertid lenger ved at den også stiller krav til barnevernstjenestens saksbehandling, ikke bare «rettergangen» i fylkesnemnd og domstol slik som artikkel 6.16

Artikkel 6

EMK artikkel 6 gjelder retten til rettferdig rettergang. Bestemmelsen fastslår en rett til domstolsadgang («tribunal») som omfatter de tradisjonelle domstolene. Også organer utenfor det tradisjonelle domstolshierarkiet kan anses å være et «tribunal» som ivaretar kravene etter artikkel 6 nr. 1, for eksempel forvaltningsorganer. Det stilles imidlertid krav til organets uavhengighet og upartiskhet. Retten til rettferdig rettergang innebærer en rekke ulike rettssikkerhetsgarantier, hvor særlig retten til kontradiksjon er sentral. Retten til domstolsprøving er ikke absolutt, og begrensninger er mulig så lenge ikke selve essensen av retten forsvinner.17 Den kan begrenses når det er legitime behov for det og forholdsmessighet mellom mål og middel.18 Hvert enkelt tilfelle må vurderes konkret. Domstolen har blant annet akseptert begrensninger i forhold til mindreårige.19

Artikkel 13

Artikkel 13 gjelder en rett til å få prøvd tvister om konvensjonskrenkelser for en nasjonal prøvingsinstans («national authority»). Det avgjørende er at det foreligger en nasjonal myndighet som tilbyr effektiv prøving. Det er ikke krav om at prøvingen skal skje ved en domstol eller ved rettslig prøving, en administrativ prøvelse kan være tilstrekkelig.

13.1.1.4 Andre menneskerettslige kilder

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen) artikkel 31 omhandler spesifikt samvær i saker om vold. Partene i konvensjonen er forpliktet til å sikre at det blir tatt hensyn til voldshendelser ved avgjørelser om samværsrett for barn. Det skal også treffes nødvendige tiltak slik at utøving av samværsrett ikke setter tryggheten til barn i fare.

FNs Guidelines for the Alternative Care for children er ikke direkte rettslig bindene. I retningslinjenes punkt 51 omtales samvær og kontakt: «Regular and appropriate contact between the child and his/her family specifically for the purpose of reintegration should be developed, supported and monitored by the competent body.»

13.1.2 Barnevernloven

13.1.2.1 Samvær og kontakt mellom barn og foreldre

Ved en omsorgsovertakelse har barn og foreldre en rett til samvær med hverandre, jf. barnevernloven § 4-19 første ledd. Dette gjelder bare så lenge ikke «noe annet er bestemt». Når det treffes vedtak om omsorgsovertakelse skal fylkesnemnda ta standpunkt til omfanget av samværsretten, men kan også bestemme at det av hensyn til barnet ikke skal være samvær, jf. annet ledd. Fylkesnemnda kan også bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er, såkalt skjult adresse.20 Videre er det adgang for nemnda til å sette vilkår for samværene. Det er strenge krav til rettssikkerhet for fylkesnemndas virksomhet. Disse skal ivareta både foreldrenes og barnas interesser.

Hvor omfattende samværet skal være, må fastsettes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Det skal legges avgjørende vekt på å fastsette et samvær som er til det beste for barnet, jf. barnevernloven § 4-1. Som utgangspunkt er det best for barn å ha et samvær med foreldrene som styrker og utvikler båndene mellom dem. Ved fastsettelsen av samvær skal det tas utgangspunkt i at en omsorgsovertakelse er midlertidig, og samvær skal fastsettes for å støtte opp om gjenforeningsmålsettingen, jf. også barnevernloven § 4-16.

Adgangen for foreldre og barn til å ha kontakt på andre måter enn gjennom fysisk samvær, for eksempel per telefon eller sosiale medier, er ikke direkte uttrykt i barnevernloven. I Høyesteretts praksis er det lagt til grunn at begrensninger i kontakt (som telefon- og nettkontakt) utgjør tvangsinngrep som fylkesnemnda må ta stilling til.21

Både barnevernstjenesten og foreldrene kan ta initiativ til at samværsspørsmålet vurderes på nytt av fylkesnemnda. Adgangen for de private parter er imidlertid begrenset slik at ny sak ikke kan kreves behandlet dersom saken har vært behandlet av fylkesnemnda eller domstolene de siste tolv månedene, jf. barnevernloven § 4-19 femte ledd.

Fylkesnemndas vedtak er et minimumsvedtak for samvær. Dersom det er til barnets beste kan barnevernstjenesten tilrettelegge for mer samvær, med mindre nemnda har bestemt noe annet. Adgangen til å gi mer samvær følger av at barnevernstjenesten har omsorgsansvaret for barnet. Barnevernstjenesten har ansvar for å følge opp både barn og foreldre etter en omsorgsovertakelse, jf. § 4-16.

Det følger av barnevernloven § 4-15 tredje ledd at barnevernstjenesten ved omsorgsovertakelsen skal utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon. En del av planen skal vedrøre kontakt og samvær.

13.1.2.2 Samvær og kontakt med søsken og andre nærstående

Søsken har ikke en lovfestet rett til samvær etter barnevernloven. Det følger imidlertid av barnevernloven § 4-16 at barnevernstjenesten som ledd i oppfølgingsansvaret skal legge til rette for samvær med søsken der hensynet til barnet ikke taler imot det.

I tillegg til foreldre er det to grupper av andre nærstående som kan kreve at fylkesnemnda tar stilling til en rett til samvær. Etter dagens § 4-19 tredje ledd kan «andre som har ivaretatt den daglige omsorgen for barnet i foreldrenes sted forut for omsorgsovertakelsen» kreve at fylkesnemnda tar stilling til samvær for dem. Bestemmelsen vil omfatte steforeldre eller andre personer barnet har bodd sammen med, og som i tillegg har fungert som barnets omsorgspersoner før omsorgsovertakelsen. Videre følger det av § 4-19 fjerde ledd at «barnets slektninger, eller andre som barnet har en nær tilknytning til» kan kreve at fylkesnemnda tar stilling til om de skal ha rett til samvær» i to situasjoner: Enten når en eller begge foreldre er døde, eller når fylkesnemnda har bestemt at en eller begge foreldre ikke har rett, eller en svært begrenset rett til samvær. Etter praksis fra Høyesterett skal spørsmål om samvær gis en samlet vurdering, slik at saken omfatter alle personer som har rett til samvær.22

Barnevernstjenesten kan i kraft av sitt omsorgsansvar tilrettelegge for uformelt samvær mellom barn og andre personer som barnet har tilknytning til, så fremt det er til barnets beste og det er innenfor rammene av fylkesnemndas vedtak. Disse øvrige personene vil imidlertid ikke ha de samme prosessuelle rettighetene til å få fastsatt en samværsrett, påklage et vedtak eller kreve ny sak om samvær.

13.1.3 Nyere praksis fra Høyesterett

Høyesteretts storkammer avgjorde tre barnevernssaker i mars 2020 hvor blant annet samvær mellom foreldre og barn var tema.23 Høyesterett har i avgjørelsene oppsummert de rettslige utgangspunktene i praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Etter dette har Høyesterett behandlet flere saker om samvær. I tre dommer avsagt i mars 2021, ble retningslinjene for fastsettelse av samvær ytterligere presisert.24

Høyesterett tar som et utgangspunkt at samværsomfanget må vurderes konkret ut fra forholdene i den enkelte sak. Ved denne vurderingen skal barnets beste være det overordnede hensyn. Også barnets rett til å bli hørt er et førende prinsipp. Utgangspunktet for den konkrete vurderingen er at en omsorgsovertakelse skal være av midlertidig karakter, og at det er best for barn å bo sammen med sine foreldre. Målsettingen må være at omsorgen skal føres tilbake til foreldrene så snart omstendighetene gir grunnlag for det, og samværet må fastsettes slik at dette formålet ivaretas best mulig.25 I tilfeller der barnets og foreldrenes interesser er motstridende, må myndighetene avveie interessene mot hverandre, med særlig vekt på barnets beste.26

Høyesterett har tolket EMDs praksis slik at den ikke oppstiller noe minstenivå for samvær. EMD uttalte, både i K.O og V.M mot Norge (2019) og i M.L mot Norge (2020), at «family reunification cannot normally be expected to be sufficiently supported if there are intervals of weeks, or even months, between each contact session».27

Høyesterett uttaler at de oppfatter EMD slik at domstolen ved disse uttalelsene løfter frem «det generelle utgangspunktet om at løpende og hyppig samvær er sentralt for å sikre gjenforening. Samtidig holder EMD fast ved at barnets beste skal legges til grunn ved fastsettelsen av det konkrete samværet og har avgjørende betydning».28

Både EMD og Høyesterett har understreket at samvær ikke må utsette barnet for urimelig belastning «undue hardship». Høyesterett har uttalt at samværsomfanget heller ikke skal legges nært opp til denne grensen. Under ingen omstendighet kan det gis et samvær som vil skade barnets helse eller utvikling.29 Høyesterett legger til grunn at bare der det foreligger «spesielle og sterke grunner, kan formålet om gjenforening oppgis og samværet på det grunnlag begrenses sterkt eller falle helt bort».30 Høyesterett har videre uttalt at i saker hvor gjenforeningsmålsettingen ligger fast, må samværet fastsettes «slik at båndene mellom foreldre og barn kan styrkes og utvikles».31

Høyesterett har vist til EMDs praksis for hvilke tilfeller gjenforening av familien ikke lenger er aktuelt. Det kan skje der fylkesnemnda eller domstolen etter en grundig vurdering finner at de biologiske foreldre er særlig uegnet «particularly unfit» eller hvis tiltaket vil skade barnet «harm the child’s health and development». Gjenforening kan også være utelukket om det har gått betydelig tid «a considerable period of time has passed», slik at barnets behov for stabilitet kan veie tyngre.32 Men også i de saker formålet om gjenforening er falt bort, kan samvær ha en egenverdi.

Om myndighetenes adgang til å sette begrensninger i retten til familieliv og samvær som barn og foreldrene har, uttaler Høyesterett:

«Både barnets behov for stabilitet og kontinuitet i omsorgssituasjonen og foreldrenes mangelfulle samværskompetanse kan etter en konkret vurdering (…) tilsi at samværet begrenses. Men myndighetene må – uavhengig av den antatte lengden på omsorgsovertakelsen – med jevne mellomrom undersøke om omstendighetene har endret seg, og vurdere hvilken betydning dette i tilfelle skal få for samværet.»33

Høyesterett påpeker at det ikke er tilstrekkelig kun å gi barn og foreldre adgang til å møtes, men at myndighetene har en aktiv plikt til å tilrettelegge for at samværene skal oppfattes som gode:

«Myndighetene har så langt det er mulig en plikt til å sørge for at samværene har god kvalitet. Fungerer ikke samværene, må man prøve ut justeringer eller alternativer, som for eksempel samvær et annet sted, eller med veiledning. Så lenge gjenforening er målet, skal samvær ikke bare sikre at barnet vet hvem foreldrene er, men også bevare muligheten for gjenforening. Dette stiller krav både til samværenes hyppighet og kvalitet. Og selv når gjenforening ikke er mulig, har det en egenverdi å bevare familiebånd dersom dette ikke er til skade for barnet.»34

En beslutning om «permanent tilsyn under samvær må være begrunnet konkret («justified on special grounds») i den enkelte sak, siden formålet med samvær er å styrke familiebåndene mellom barn og foreldre».35

Høyesterett har også avsagt to avgjørelser om adgangen til å begrense telefon- og nettkontakt mellom barn og tidligere omsorgspersoner.36 Domstolen vurderte om barnevernloven § 4-19 gir fylkesnemnda adgang (hjemmel) til å begrense telefon- og nettkontakt. Domstolen viste blant annet til legalitetsprinsippet nedfelt i Grunnloven § 113 som går ut på at inngrep overfor borgerne må ha grunnlag i lov. Det ble også vist til retten til familieliv etter EMK artikkel 8, og at inngrep i denne retten bare kan skje i samsvar med lov.

Høyesterett konstaterte at fylkesnemnda har kompetanse etter § 4-19 til å regulere samvær mellom barn og foreldre. Høyesterett viste til at ordlyden isolert sett ikke tyder på at den gjelder regulering av telefon- og nettkontakt. Ettersom fylkesnemnda har adgang til å plassere barn på skjult adresse uten kontakt med foreldre, mente domstolen imidlertid at det også må være adgang til det mindre, nemlig kun å begrense telefon- og nettkontakt. Det ble henvist til tidligere rettspraksis, som støtter opp om denne forståelsen. Domstolen uttaler at når loven regulerer «samvær», kan det derfor i våre dager mer presist forstås som det å ha kontakt. Begrepet samvær må tolkes i lys av samfunnsutviklingen, hvor møter mellom mennesker i stadig større grad også skjer «digitalt». Høyesterett ga samtidig uttrykk for at loven med fordel kunne hatt en klarere hjemmel for begrensning av kontakt, og hva som skal til for å begrense dette. Domstolen uttrykker også at det i praksis er vanskelig å sette grenser for digital kontakt. Eventuelle begrensninger «må tilpasses dette og hva det ellers er rimelig og mulig å kontrollere, også sett hen til barnets alder, behov og ønsker».37

13.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

13.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

13.2.1.1 Barnevernslovutvalgets forslag

Barnevernslovutvalget foreslo i sin utredning NOU 2016: 16 betydelige endringer i gjeldende regler om samvær, under henvisning til menneskerettslige forpliktelser.

Utvalget foreslo at barnet som utgangspunkt skal ha rett til kontakt med foreldre, søsken og andre nærstående. Av rettssikkerhetsmessige grunner foreslo utvalget at fylkesnemnda burde fastsette begrensninger i kontakt mellom foreldre og barnet, men at barnevernstjenesten kunne treffe avgjørelser om kontakten med andre enn foreldre.

Utvalget viste blant annet i sin utredning til at det er vanlig at samvær fastsettes fra tre til seks ganger i året dersom det anses som mest sannsynlig at en omsorgsovertakelse blir langvarig. Det ble i utredningen påpekt at samværsfastsettelsen i norsk barnevernsrett kan være tvilsom etter EMK, og fremhevet at det er viktig at samværsfastsettelsen skjer ut fra en reell vurdering av hva som er det konkrete barnets behov, og at det bør være rom for å endre samværsomfanget ved behov.38 Utvalget foreslo ikke å endre reglene om samvær mellom barn og foreldre.

Utvalget foreslo å lovfeste en plikt for barnevernstjenesten til aktivt å legge til rette for kontakt, samt å utarbeide en plan for kontakten, i samarbeid med barnet, foreldre og nærstående. Det ble også foreslått lovfestet at planen skal evalueres regelmessig.

Hovedinntrykket fra høringen av NOU 2016: 16 er at det ble oppfattet som positivt å gi barnets behov for samvær et utvidet vern, samt at kretsen med samværsberettigede utvides. Men i høringen ble det også pekt på en rekke problemstillinger som utvalgets forslag reiser. Flere høringsinstanser påpeker at den foreslåtte utvidelsen av personer med partsrettigheter kan virke uheldig og være i strid med barnets beste. Blant annet kan en utvidelse av kretsen av personer som kan kreve samvær, medføre et økt antall tvister som barnet dras inn i. Det ble også påpekt at disse sidene ved forslaget ikke var godt nok vurdert.

13.2.1.2 Utredning om samvær

Blant annet på bakgrunn av høringsinstansenes kritikk av Barnevernslovutvalgets forslag til samværsregler, satte departementet ut et oppdrag til OsloMet for en nærmere vurdering av de barnefaglige og juridiske sidene av spørsmålet om samvær og kontakt.39 Utredningen inneholder en omfattende gjennomgang av nyere forskningslitteratur. OsloMet fant blant annet at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om hva som utgjør barnets beste i samværssaker. Det ble også påpekt at det ved langvarige fosterhjemsplasseringer kan se ut som om det har vært en standardisert vurdering av samværets omfang ved utmåling av fire til seks samvær i året.40 OsloMet viste til at det ikke finnes grunnlag i forskning for å anbefale denne «normen» på fire til seks ganger i året.

OsloMet viste til at søsken ofte spiller en viktig rolle når det gjelder ulike former for støtte, trygghet og omsorg. Det store flertallet av separerte søsken ønsker å ha kontakt med hverandre og kontakt og samvær med søsken hjelper ofte barn som er flyttet fra sitt opphavshjem til å opprettholde en følelse av samhold med familien og beskytte mot stressituasjonen en separasjon påfører et barn. Det vises imidlertid også til forskning som viser at søskenkontakt kan være noe barnet ikke ønsker, eller at slik kontakt kan være skadelig for enkelte barn. Likevel mente OsloMet at samvær med søsken er så grunnleggende at de anbefaler å gi søsken en rett til samvær på lik linje med foreldre.

For noen barn som må leve med pågående konflikter i lang tid og stadige prosesser, kan det resultere i store belastninger for barnet. OsloMet konkluderte derfor med at forskningsfunn taler for å begrense antall parter i saker om samvær, for på denne måten å begrense antall rettslige prosesser barnet dras inn i. I tillegg viste OsloMet til at systemet bør være så fleksibelt og lite konfliktskapende som mulig.

OsloMet vurderte også om barn burde ha en eksplisitt rett til å nekte samvær. I utredningen ble det lagt til grunn at dersom barnet ikke bruker en slik adgang, kan foreldrene bruke det som et argument for samvær. Det kan hende barnet kanskje ikke ønsker samvær, men ikke klarer å gi uttrykk for dette. På denne bakgrunnen anbefalte OsloMet ikke å innføre en rett til å nekte samvær. Det understrekes imidlertid i utredningen at ingen barn fysisk kan tvinges til samvær mot sin vilje, og at dersom barnet uttrykker sterk motstand, vil det være en sterk presumpsjon for at samværet ikke er til barnets beste.

Det indikeres også i utredningen at det totale omfanget av samvær må vurderes i lys av den samlede belastningen for barnet. Det kan være stressende for barn å ha samvær med mange ulike personer, eller å ha hyppige samvær, og samtidig følges opp av for eksempel helsetjenesten, i tillegg til skole og fritidsaktiviteter.

13.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet til grunn at nye familiemønstre, sammen med økt fokus på menneskerettslige forpliktelser, tilsa at det er behov for å endre reglene om samvær etter omsorgsovertakelse. Departementet la videre til grunn at det er to hovedhensyn som gjør seg gjeldende i vurderingen av hvordan samværsreglene bør utformes, barnets beste og retten til familieliv. Et forslag til nye regler for kontakt og samvær må balanseres slik at retten til familieliv for både barn og foreldre blir ivaretatt, men uten at barnet dras inn i mange og belastende prosesser. Hensynet til barnets beste er avgjørende når det treffes beslutninger om samvær.

Departementet foreslo ikke å gjøre endringer i foreldre og barns rett til samvær med hverandre. Departementet vurderte, men valgte å ikke foreslå, en rett for barnet til å nekte samvær. Bakgrunnen for dette var blant annet anbefalingen i utredningen fra OsloMet som redegjort for foran.

Det ble imidlertid foreslått presisert i loven at utmålingen av samvær skal baseres på en konkret vurdering av det enkelte barnets behov. Departementet anså det nødvendig å gi en slik presisering da det hadde utviklet seg en praksis for normering hvor utmåling av samvær ofte var fire til seks ganger i året ved langvarige plasseringer.

Departementet foreslo en ny bestemmelse som ga barnevernstjenesten en plikt til å utarbeide en plan for gjennomføring av samvær og kontakt. Det ble foreslått å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten kan legge til rette for mer samvær med personer som allerede er gitt en begrenset rett til samvær av fylkesnemnda, og at fylkesnemnda gjennom sitt vedtak setter et minimumssamvær. Det ble ikke foreslått noen rett til å påklage barnevernstjenestens plan om samvær.

For å skjerme barnet mot stadige prosesser om samvær, foreslo departementet en innsnevring i adgangen til å ta opp en samværssak på nytt. Det ble foreslått at sperrefristen for å kreve ny samværssak behandlet utvides fra ett til to år, men slik at ny sak likevel kan kreves dersom det foreligger opplysninger om vesentlige endringer som kan ha betydning for samværsspørsmålet.

Departementet foreslo videre at søsken som barnet har et etablert familieliv med, skulle ha rett til samvær og kontakt med hverandre etter en omsorgsovertakelse. Det ble foreslått at fylkesnemnda skulle gis kompetanse til å utmåle slikt samvær. Det ble samtidig foreslått å gi søsken partsrettigheter fra fylte 15 år, og at søsken skulle gis en rett til innsyn i opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne ivareta egne interesser i samværssaken.

Det ble foreslått videreført at også andre nærstående i visse situasjoner kan kreve en rett til å få samvær fastsatt av fylkesnemnda, jf. dagens § 4-19 tredje og fjerde ledd. For øvrig ble det foreslått at samværsplanen også kunne omfatte samvær og kontakt med andre personer enn samværet som fylkesnemnda har fastslått, dersom det ble ansett å være til barnets beste.

13.3 Høringsinstansenes syn

13.3.1 Generelle innspill

Om lag 60 høringsinstanser har merknader til høringsnotatets forslag om endringer i regler for kontakt og samvær etter omsorgsovertakelse. Generelt sett er det oppslutning om forslaget. Innspillene gjaldt i all hovedsak søskens rett til samvær. Disse uttalelsene beskrives nærmere nedenfor i punkt 13.3.3.

Landsforeningen for barnevernsbarn mener at rettighetsperspektivet for barn bør mer frem i lovteksten.

Forandringsfabrikken skriver blant annet at det er grunnleggende at barna får være med å bestemme kontakt med familie og nettverk. Videre skriver de at hvis barn og unge skal ha tillit til barnevernet, må det stå tydelig i loven at begrensninger i kontakt mellom barnet og foreldre må ta utgangspunkt i barnets ønsker.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener overordnet at forslaget er godt. Samtidig savner NIM at departementet synliggjør og vurderer de enkelte lovforslagenes forhold til menneskerettighetene. NIM er enig med departementet i at det grunnleggende utgangspunktet for nye regler for kontakt og samvær må balanseres slik at retten til familieliv for både barn og foreldre blir ivaretatt, men uten at barnet dras inn i mange og belastende prosesser.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) skriver:

«I lys av den betydelige og omfangsrike utviklingen av praksis i EMD som har funnet sted de siste årene og særlig innenfor barnevernrettens område, savner Advokatforeningen en mer utførlig, konkret og gjennomgående drøftelse av dette i hele høringsnotatet.»

Flere påpeker at det er behov for mer forskning på feltet om samvær og kontakt. Disse er blant annet Stavanger kommune, Advokatforeningen og Kirkens bymisjon.

13.3.2 Samvær mellom barn og foreldre

Det er om lag ti instanser som eksplisitt støtter forslaget om å presisere i lovteksten at fylkesnemndas vedtak om samvær skal baseres på en konkret vurdering av barnets behov. Disse er blant annet Bufdir, Barneombudet, Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF), Redd Barna, Horten kommune, NIM, Stine Sofies Stiftelse og Kirkens bymisjon.

Barneombudet mener en praksis der samvær utmåles etter en standard er uheldig, og at både antall samvær og hvordan samvær gjennomføres må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Bufdir er enig i at det er behov for å tydeliggjøre at beslutninger om samvær ikke skal baseres på ensartede eller generelle vurderingsnormer, som for eksempel et bestemt omfang eller en standard når det gjelder årlige samvær.

OBF støtter forslaget og uttaler blant annet:

«Vi ønsker også at loven skal tydeliggjøre at samvær og kontakt mellom barn og foreldre i utgangspunktet skal være månedlige som hovedregel og at begrensinger kun skal forekomme når det er helt nødvendig. Ikke alle barn har behov for beskyttelse fra sine foreldre. Dersom foreldre ble tildelt langt mer samvær enn i dag, hadde antall og hyppighet av saker om samvær redusert seg selv.»

Stine Sofies Stiftelse er svært positive til den foreslåtte presiseringen, og uttaler:

«I saker hvor omsorgen er fratatt på bakgrunn av at barnet har vært utsatt grov vold, mishandling eller seksuelle overgrep er det spesielt viktig at hensynet til barnets beste har forrang for hensynet til foreldrenes rett til familieliv, og at fylkesnemnda ikke baserer seg på etablerte tålegrenser for samværsomfang.»

Landsforeningen for barnevernsbarn er også skeptiske til standardiseringen av samværsomfanget, og håper departementet tar med seg det videre i arbeidet.

Bærum kommune mener på sin side at det ikke er grunnlag for å si at dagens praksis er uheldig. Det vises til at begrunnelsen for praksisen er at samværet med biologiske foreldre ikke skal komme i veien for å etablere en trygg tilknytning og et normalt familieliv i fosterhjemmet. Etter kommunens syn er dette en forstandig begrunnelse. Kommunen viser til at dette er utslag av det grunnleggende hensynet til barnets beste, som er det sentrale hensynet en fosterhjemsplassering skal ivareta.

Få instanser uttaler seg om forslaget om å ta inn i loven en formulering om at fylkesnemnda skal fastsette et minimumssamvær. Bergen tingrett, Asker kommune og Fredrikstad kommune støtter uttrykkelig departementets forslag.

Fylkesnemndene støtter imidlertid ikke forslaget og viser til at fylkesnemnda skal fastsette det samvær som vurderes å være riktig på vedtakstidspunktet og i tiden fremover.

I underkant av ti instanser tar opp spørsmålet om barnet bør ha en rett til å nekte samvær. Blant disse er Drammen kommune, Kirkens bymisjon, Landsforeningen for barnevernsbarn, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse.

Landsforeningen for barnevernsbarn skriver at mange av deres medlemmer forteller at de har blitt tvunget til å delta på samvær:

«Vi ber derfor sterk om at det i dette kapittelet tar med at barn aldri skal tvinges til samvær».

Landsforeningen understreker at det kan oppleves svært traumatisk for noen barn å møte sine opprinnelige foreldre igjen, særlig hvis relasjonen har vært for eksempel voldelig, og de uttaler:

«I lovteksten som den fremgår i forslaget vil foreldrenes rett kunne tolkes å stå sterkere enn barnets, og vi er bekymret for at konsekvensene av dette for noen vil kunne være nye traumer.»

Forandringsfabrikken skriver:

«Fagfolk må være forsiktige med å «tolke og synse» om reaksjonene vi kan få etter vi har møtt foreldre, søsken eller andre i familie eller nettverk. Reaksjoner kan være sinne, at vi er lukket, tristhet – eller at vi er oppgira eller veldig glade. Alt dette kan være sunne reaksjoner etter å ha møtt noen vi er glade i – eller sterkt knytta til.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken mener på sin side at departementet bør utrede nærmere hvordan barnevernstjenesten skal forholde seg til situasjoner der barnet ikke ønsker samvær med sine foreldre. Statsforvalteren uttaler:

«Dersom et barn nekter å ha samvær med sine foreldre mener vi dette er et ekstremt sterkt uttrykk for et selvbeskyttelsesbehov, noe som bør tas på alvor. Sannsynligheten for at et barn uttrykker dette på «feil» grunnlag er svært lav. Det er etter vårt syn større fare for at barn presses til potensielt skadelige eller utviklingshemmende samvær.»

Departementet viste i høringsnotatet til at det må foreligge «sterke og spesielle grunner» for å nekte samvær. Det ble ikke foreslått å ta dette inn i lovteksten. Barneombudet skriver om dette i sin uttalelse:

«Som departementet viser til har Høyesterett og EMD lagt til grunn at det skal foreligge «sterke og spesielle grunner» for å nekte samvær. Barneombudet mener det vil være fornuftig å innta disse vilkårene i ny lov.»

Også NIM etterlyser en lovfesting av disse vilkårene i ny barnevernslov. De skriver:

«NIM mener menneskerettighetene sikres bedre dersom de strenge vilkårene for å nekte samvær synliggjøres i lovteksten, da dette kan bidra til å hindre vilkårlig praktisering av regelverket. Ved å innta vilkåret i lovteksten «tvinges» også fylkesnemnder og domstoler til å synliggjøre at de har foretatt de påkrevde menneskerettslige vurderingene i vedtak og dommer.»

OsloMet mener på sin side at det er fornuftig å ikke ta dette inn som vilkår i loven. De henviser til at en lovfesting vil være lite dynamisk dersom EMDs praksis utvikler seg.

For øvrig har enkelte instanser påpekt at det bør lovreguleres en adgang til å begrense kontakt på telefon og sosiale medier. Dette er Høgskulen i Volda,NIM og Bergen tingrett.

To instanser har kommentert departementets forslag om å presisere i lovteksten en henvisning til straffeloven og straffeprosesslovens bestemmelser om kontakt- og besøksforbud. Bergen tingrett støtter presiseringen, og mener dette styrker beskyttelsen av barnet. Politidirektoratet støtter også en slik lovfesting, men mener ordlyden er for snever. Politidirektoratet mener at også hensynet til bevisforspillelsesfare må omfattes som et relevant moment for å nekte samvær.

13.3.3 Søskens rett til samvær

Over 30 høringsinstanser stilte seg uttalt positivt til forslaget om at barn og søsken som barnet har et etablert familieliv med, skal ha en rett til samvær og kontakt med hverandre. De som støttet forslaget var blant annet Landsforeningen for barnevernsbarn, Bufdir, Norsk Fosterhjemsforening, Redd Barna, Advokatforeningen. Også flere kommuner støtter forslaget, herunder Kristiansand, Porsgrunn, Horten, og Drammen kommune.

Landsforeningen for barnevernsbarn skriver:

«Det er stor jubel i Landsforeningen for barnevernsbarn for forslaget om at samvær nå også skal gjelde for andre barnet har nær tilknytning til. Dette er noe vi har løftet i mange år, og det er fint å se at departementet endelig har tatt det på alvor.»

Forandringsfabrikken støtter at søsken skal få rett til samvær, men mener at retten bør gjelde alle søsken, ikke bare de som har et etablert familieliv med barnet.

Barneombudet støtter forslaget, men foreslår også at vilkåret om et etablert familieliv tas bort. Ombudet minner om at vurderingen av samvær uansett skal være til barnets beste.

Bergen tingrett skriver:

«Tingretten er videre enig i at det i en del tilfeller vil være viktig også å kunne fastsette søskensamvær, men vil påpeke de åpenbare avgrensningstilfelle som bestemmelsen legger opp til. Med dagens ulike familiestrukturer vil det kunne medføre en del vanskelige grensedragningstilfeller å avgjøre hvem barnet «har et etablert familieliv med.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken er generelt positive til en rett til samvær for søsken. Men skriver deretter:

«Samtidig er det slik at søskenrelasjoner kan være skadelig å opprettholde for enkelte barn. Ved å lovfeste søskens rett til samvær mener vi at fokuset dreies vekk fra barnet, og over på barnets pårørende søsken. Vi mener at barnets rett til samvær med søsken kan ivaretas uten at søsken gis en rett til dette. Vi mener at en bestemmelse om søskensamvær bør formuleres slik at den tydeligere presiserer at samværsretten må vurderes opp mot hensynet til barnets beste.»

Tre høringsinstanser er skeptiske til forslaget. Bærum kommune mener «dagens regulering av søskensamvær i barnevernloven § 4-16 bør opprettholdes». Kommunen mener at dagens ordning fungerer tilfredsstillende og fleksibelt. Bergen kommune mener mer utredning er nødvendig før et slikt forslag vedtas. Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett skriver:

«I departementets redegjørelse for Oslo Mets gjennomgang av relevant forskningslitteratur er det særlig to funn som trekkes fram. Oslo Met framhever barnets behov for kontakt med biologiske søsken. Oslo Met peker samtidig på at forskningsfunn taler for å begrense antall parter i saker om samvær fordi slike prosesser er belastende for barnet. Disse behovene trekker i hver sin retning, i hvert fall hvis søsken gis rettskrav på samvær.» (…) «Det kan videre få uheldige konsekvenser at departementet innfører et skjønnsmessig kriterium for avgrensningen av hvilke søsken det skal fastsettes samvær med. Usikkerhet om hvem som har partsrettigheter vil føre til ytterligere prosesser ved at fylkesnemnda, og eventuelt domstolene, først må ta stilling til om barnet har «et etablert familieliv med» aktuelle søsken, for deretter å ta stilling til samværets omfang.»

Bergen tingrett skriver:

«Tingrettens inntrykk er at søskensamvær sjelden skaper problemer i praksis (…) i tilfeller hvor barneverntjenestene ikke har lagt til rette for søskensamvær fordi en har vurdert dette å ikke være til barnets beste, er det mye som tilsier at tingretten vil vurdere dette på samme måte. Tingretten vil påpeke at denne typen vurderinger ofte passer best i forvaltningsorganet, som er tett på partene. Dette gir også en større fleksibilitet slik at barnets behov og ønsker kan ivaretas til enhver tid.»

I underkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om søskens partsrettigheter fra 15 år. Noen få instanser er positive til forslaget, herunder Advokatforeningen, Redd Barna, VID vitenskapelige høgskole og Bufetat region sør.

Øvrige instanser er mot forslaget. Dette omfatter blant annet fylkesnemndene, Bergen tingrett, Helsetilsynet, Bufdir, Forandringsfabrikken og Kristiansand tingrett. Hovedinnvendingene er at partsrettigheter kan stille både søsken og barnet i en pressituasjon, og at barnevernstjenesten kan få en problematisk rolle som ivaretaker av både barnet og søskens interesser.

Barneombudet mener at det ikke er nødvendig med partsrettigheter. Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler at de er svært skeptiske til partsrettigheter for søsken:

«Vi forstår ikke helt hvorfor partsrettigheter skal være relevant for å kunne bestemme seg for om man vil ha samvær eller ikke. Det er av LFB sin mening at søsken skal kunne si noe om dette uten at man skal måtte blande inn sak og papir for å gjøre hele situasjonen enda mer juridisk enn den trenger å være. Videre forteller mange av våre medlemmer at de hadde vært skeptiske til å snakke med sin saksbehandler om andre i familien dersom man etter en viss tid får innsyn i dette. Vi ber derfor departementet fjerne forslaget om at søsken skal få partsrettigheter.»

Forandringsfabrikken skriver:

«Vi tror ikke det er lurt at søsken får partsrettigheter. Søskenkontakt må kunne bestemmes på fleksible måter, den må enkelt kunne forandres. Den beste måten å sikre at samvær mellom søsken i større grad blir fulgt opp, tror vi er at barn kan ta kontakt med barnevernledelsen om de ikke blir hørt av kontaktpersonen i barnevernet.»

Bufdir skriver:

«Direktoratet mener forslaget skaper så mange vanskelige prosessuelle spørsmål og praktiske utfordringer at vi ikke kan støtte det. Etter vårt syn vil barnets rett til samvær med søsken bli betydelig styrket også uten at søsken gis partsrettigheter.» (…) Etter vår mening bør det reguleres i barnevernsloven at hovedregelen om partsstatus i forvaltningsloven § 2 e ikke skal gjelde for søsken når samværssaker er til behandling i fylkesnemnd eller domstol.»

Fylkesnemndene skriver:

«Fylkesnemndene er bekymret for at departementets forslag om fastsettelse av samvær for søsken og partsrettigheter for søsken vil medføre uforholdsmessige og vidløftige prosesser.»

I overkant av fem instanser er skeptiske til, eller stiller spørsmål ved, departementets forslag om begrenset innsynsrett for søsken i saker om samvær. Dette gjelder blant annet Bufdir, Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett, fylkesnemndene, Kristiansand tingrett og Bærum kommune. Disse instansene påpeker at ordlyden åpner for vanskelige avgrensningsspørsmål om hvilke opplysninger som tilhører samværssaken, og hva som tilhører omsorgsovertakelsen. Det reiser også noen praktiske problemer blant annet med hensyn til utforming av begjæring til fylkesnemnda og gjennomføring av forhandlingene.

Fylkesnemndene skriver blant annet:

«Flere av fylkesnemndene har påpekt at forslagene åpner for vanskelige grensedragninger og er praktisk vanskelige å håndtere.
Forslaget om begrenset innsynsrett for søsken synes å nødvendiggjøre at det må fremmes en egen tiltaksbegjæring for samværsspørsmålet, og at samværsspørsmålet må skilles ut til egen behandling i forhandlingsmøte.»

13.3.4 Barnevernstjenestens plan om samvær og kontakt

Tretten instanser støttet forslaget om at barnevernstjenesten skal utarbeide en egen plan om samvær og kontakt. Disse var blant annet Bufdir,Statsforvalteren i Oslo og Viken, KS, Redd Barna, NOBO og Fellesorganisasjonen. Også Universitetet i Agder støtter forslaget, og påpeker at planen må utarbeides i dialog med dem det gjelder. NIM stilte spørsmål ved om det er et menneskerettslig problem at det ikke gis klagemuligheter på planen. Marker kommune er imot forslaget til plan, og mener samværet fortsatt bør være en del av barnets omsorgsplan.

Forandringsfabrikken uttaler:

«Det er og fint at det står at barnevernstjenesten har ansvaret for å legge til rette for kontakt. Samtidig er det viktig at dette må være med personer barnet ønsker å ha kontakt med. Men vi vet fra flere av FFs undersøkelser at en del barn som er flyttet, ikke har oversikt over søsken og familie. Derfor ber vi om at det legges til en setning for å sikre at barnevernstjenesten tar ansvar for dette.»

Organisasjon for barnevernsforeldre (OFB) mener at plan for samvær etter omsorgsovertakelse er «et svært godt og kjærkomment forslag».

Statsforvalteren i Innlandet uttaler:

«Departementet foreslår videre krav til at barnevernstjenesten utarbeider en plan for samvær og kontakt, basert på Fylkesnemndas vedtak. Fylkesmannen mener dette er et viktig tillegg i loven. Vi mottar forholdsvis mange henvendelser fra sakens parter om barneverntjenestens organisering av samvær, om retten til å gjøre endringer i hvordan ordningen praktisk skal utføres. Fylkesmannen vil tro at en presisering av dette vil kunne forebygge uro og uklarheter.»

13.3.5 Sperrefrist i saker om samvær

Rundt 30 høringsinstanser uttalte seg om departementets forslag om å utvide sperrefristen i saker om samvær fra 12 måneder til to år. Tre av høringsinstansene, Advokatforeningen, Fokus på Barnevernet og Familiekanalen, er imot forslaget og ønsker å beholde en 12 måneders sperrefrist.

Resterende høringsinstanser er i det store positive til forslaget om å utvide sperrefristen til to år, herunder blant annet Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, Bergen tingrett, Follo tingrett, Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett, Statsforvalteren i Nordland, fylkesnemndene, Universitetet i Agder, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Trondheim kommune,Forandringsfabrikken, KS, Stine Sofies Stiftelse og Kirkens bymisjon.

De fleste av disse høringsinstansene begrunner sin støtte med barnets behov for ro og stabilitet i en ny omsorgssituasjon.

Fylkesnemndene er av den oppfatning at forslaget innebærer en hensiktsmessig avveining av hensynet til foreldrenes rettssikkerhet og barnets behov for ro.

Statsforvalteren i Nordland og Bergen tingrett påpeker at foreldrenes rettssikkerhet er ivaretatt ved unntaket om at samværsspørsmålet kan prøves på et tidligere tidspunkt dersom det foreligger opplysninger om vesentlige endringer i barnets eller partenes situasjon.

Noen av høringsinstansene reiste spørsmål ved unntaksforslaget. Stine Sofies Stiftelse og Trondheim kommune påpekte at unntaket kan virke mot hensikten å forsøke å skape ro og stabilitet for barnet. Dette unntaket åpner for flere rettslige prosesser som barnet må involveres i. Stine Sofies Stiftelse ønsket en presisering av hva departementet mener med «vesentlige endringer» for å unngå unødvendige prøvinger i nemnd og domstol.

Dommerforeningens utvalg for offentlig rett uttalte at unntaket ikke er nødvendig all den tid barnevernstjenesten skal tilrettelegge for mer samvær dersom forholdene ligger til rette for det i perioden sperrefristen løper.

NOBO påpekte også at unntaket ikke måtte være til hinder for barnevernstjenestens ansvar for løpende å vurdere samværsordningen.

Sandnes kommune og Forandringsfabrikken ønsket begge en grense for hvor mange saker om samvær som kan fremmes for på denne måten å skape ro rundt barnet.

Advokatforeningen og Familiekanalen argumenterer med at forslaget strider mot foreldrenes rett til familieliv og tilbakeføringshensynet. Videre påpeker Familiekanalen at forslaget vil medføre betydelig økning av konflikt mellom foreldrene og barnevernstjenesten.

Fokus på Barnevernet påpekte at foreldre og barn som er adskilte ikke skal måtte vente i to år, noe som er «en evighet i et barns oppvekst».

NIM anbefalte at departementet i det videre lovarbeidet foretar en vurdering av hvordan sperrefristen i samværssaker forholder seg til de menneskerettslige forpliktelsene. NIM uttalte seg imidlertid også om forslaget sett hen til Norges menneskerettslige forpliktelser:

«NIM legger til grunn at myndighetene har forholdsvis stor skjønnsmargin i måten de innretter mulighetene for å få prøvet samværsbegrensninger. EMD legger likevel i sine vurderinger vekt på at myndighetene jevnlig vurderer behovet for justeringer i samværsomfanget. For eksempel trakk EMD frem at mor hadde mulighet for å få en fornyet prøving av samværsspørsmålet etter 12 måneder i avvisningsavgjørelsen J.M.N og C.H v. Norge. Så lenge det er en sikkerhetsventil, slik at foreldrene kan kreve en ny vurdering av samværsspørsmålet dersom det foreligger vesentlige endringer, og barneverntjenesten også har en plikt til fortløpende å vurdere å legge til rette for mer samvær enn det fylkesnemnda har fastsatt slik det er foreslått lovfestet i lovforslaget § 7-3 annet ledd, antar NIM at den ordningen departementet foreslår vil ligge innenfor de menneskerettslige skrankene.»

13.4 Departementets vurderinger og forslag

13.4.1 Samvær og kontakt mellom foreldre og barn

13.4.1.1 Innledning

En grunnleggende menneskerett er barn og foreldres rett til respekt for sitt familieliv. Det er et klart utgangspunkt at det er best for barn å vokse opp i sin egen familie. Omsorgsovertakelser skal derfor i utgangspunktet være midlertidige, og målet er gjenforening av barn og foreldre, se omtale av dette også i kapittel 7.3.1. I saker hvor gjenforeningsmålsettingen ligger fast, må samværet fastsettes slik at båndene mellom foreldre og barn kan styrkes og utvikles. Samtidig er forutsetningen for en omsorgsovertakelse at hjemmeforholdene er uholdbare for barnet. Barn som er utsatt for omsorgssvikt kan ha et vanskelig forhold til sine foreldre, og det kan være årsaker til at de kanskje ikke har godt av å ha for mye samvær. Departementet viser til høringsuttalelsene fra Landsforeningen for barnevernsbarn og Forandringsfabrikken som understreker dette. Det er derfor avgjørende at det ikke fastsettes mer samvær enn hva som er riktig for barnet. Dette krever god og oppdatert kompetanse i alle ledd. Det krever også at det tilrettelegges godt for at barnet får tilstrekkelig informasjon, og får mulighet til å fritt si sin mening om samvær. Både barnets og foreldrenes situasjon kan endre seg over tid. Det er derfor også nødvendig å jevnlig revurdere om frekvensen for samvær bør endres enten til flere, eller i noen tilfeller kanskje også til færre samvær. Det må jevnlig vurderes om det er nødvendig å gjøre andre endringer knyttet til gjennomføringen av samværene.

For noen omsorgsovertakelser vil det være avklart at gjenforeningsmålsettingen er forlatt. En slik beslutning skal bygge på et solid og oppdatert beslutningsgrunnlag. Den skal inneholde en konkret avveining og ha en grundig begrunnelse, og være begrenset til visse tilfeller som beskrevet foran i kapittel 13.1.3, se også kapittel 20.7.3.4 om begrunnelser for vedtak. Også i slike saker der gjenforening ikke er mulig, har samvær som utgangspunkt en egenverdi for barnet og foreldrene. Utgangspunktet vil da være et mål om å opprettholde et samvær som gjør det mulig for barnet å bevare familiebånd og relasjoner. Det grunnleggende premisset for samvær er imidlertid at dette skal være til barnets beste.

Fastsetting av samvær mellom barn og foreldre etter omsorgsovertakelse har vært en tilbakevendende problemstilling i sakene mot Norge som har vært behandlet av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Domstolen har eksempelvis påpekt at begrunnelsene fra norske beslutningsmyndigheter har gitt inntrykk av at målet om gjenforening var gitt opp i saker der det var utmålt sjeldent samvær, og at dette kan skape unødig avstand mellom foreldre og barn.41 I enkelte tilfeller har samværet vært uten den nødvendige kvalitet, slik at foreldrene ikke fikk vist sin omsorgsevne.

I lys av EMDs praksis har Høyesterett behandlet tre barnevernssaker i storkammer. Høyesterett fant ikke motstrid mellom praksis fra EMD og de konkrete bestemmelsene Høyesterett vurderte i storkammersakene. Det ble imidlertid konstatert et behov for å justere norsk barnevernspraksis. Høyesterett stilte også opp generelle utgangspunkter for utmåling og saksbehandlingen i saker om samvær. Utgangspunktene fra storkammersakene er ytterligere presisert i tre dommer fra mars 2021. Høyesteretts avgjørelser er nærmere omtalt foran under kapittel 13.1.3.

På bakgrunn av utviklingen i rettspraksis og innspillene i høringen, foreslår departementet enkelte nye presiseringer i bestemmelsen om samvær og kontakt mellom barn og foreldre, som beskrives nærmere nedenfor. Samværsbestemmelsen må ses i sammenheng med lovens innledende bestemmelser, herunder særlig prinsippet om barnets beste i lovforslaget § 1-3, retten til medvirkning i § 1-4 og retten til familieliv i § 1-5.

13.4.1.2 Barneverns- og helsenemnda skal fastsette samvær etter en konkret vurdering

Departementet viderefører ordningen med at det er barneverns- og helsenemnda som skal fastsette samværet mellom foreldre og barn. Nemndsprosessen ivaretar viktige rettssikkerhetsgarantier som vil bidra til at samværsspørsmålet behandles forsvarlig og betryggende. Nemndas vedtak kan også kreves rettslig overprøvd av tingretten.

Departementet understreket i høringsnotatet at samvær skal baseres på en konkret vurdering av det enkelte barnets behov. Det ble ansett nødvendig å gi en slik presisering fordi det kunne synes å ha utviklet seg en praksis for normering hvor utmåling av samvær ofte var satt til fire til seks ganger i året ved langvarige plasseringer. Høringsnotatets forslag er nærmere beskrevet i kapittel 13.2.2. Også Høyesterett har tatt uttrykkelig avstand fra en praksis hvor samvær fastsettes ut fra standardiserte kriterier. Høyesterett har uttalt at det ikke er grunnlag i norsk rettspraksis for å oppstille en standardnorm eller et minstenivå for hvor mye samvær som skal fastsettes. Også EMDs praksis viser at det må foretas en konkret vurdering, rettspraksis er nærmere beskrevet i kapittel 13.1.3.

Departementet fastholder forslaget om å presisere i loven at samvær må fastsettes etter en konkret vurdering i den enkelte sak, se lovutkastet § 7-2. Det er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti for barnet at det gjøres en konkret og helhetlig vurdering av hva som er best for det aktuelle barnet, i den aktuelle situasjonen. Forskning på området tilsier at det ikke finnes grunnlag for å anbefale en norm for samvær.42 Forslaget om å presisere dette utgangspunktet i loven har også fått bred støtte i høringen. En spørreundersøkelse Forandringsfabrikken har foretatt, er et eksempel på at barn i barnevernet har svært ulike synspunkter på omfanget av samvær.43

Det styrende prinsipp for nemnda ved fastsettelse av samværet skal være barnets beste. Utgangspunktet for vurderingen er at omsorgsovertakelsen er midlertidig, og at omsorgen skal føres tilbake til foreldrene så snart omstendighetene gir grunnlag for det. Samværet skal derfor fastsettes slik at dette formålet ivaretas best mulig. Omfang og hyppighet må være bestemt ut fra omstendighetene i hvert enkelt tilfelle, og det enkelte barns beste, se mer om denne vurderingen nedenfor i kapittel 13.4.1.3.

Departementet foreslo i høringsnotatet å presisere i lovteksten at nemndas vedtak fastsetter et minimumsnivå for samvær. Hensikten med forslaget var å tydeliggjøre barnevernstjenestens adgang til å tilrettelegge for mer samvær mellom barn og foreldre, slik den også har i dag. Departementet ser imidlertid at forslaget kan misforstås. Departementet viser til høringsuttalelsen fra fylkesnemndene og er enig i at nemnda skal fastsette det samvær som vurderes å være riktig på vedtakstidspunktet, og i en tid fremover.

Barnevernstjenesten er imidlertid i kontakt med barnet og foreldrene, og har helt andre forutsetninger enn nemnda til å jevnlig vurdere om samværsomfanget bør justeres i takt med sakens og barnets utvikling. Barnevernstjenesten har også oppfølgingsansvaret for både barn og foreldre, og samvær henger tett sammen med oppfølging, se kapittel 14. For å unngå misforståelse videreføres ikke forslaget om å ta inn ordet «minimumssamvær» i lovteksten. Departementet understreker at dette likevel ikke endrer rettstilstanden, og at nemndas vedtak ikke er til hinder for at barnevernstjenesten kan tilrettelegge for mer samvær, se nærmere om dette i kapittel 13.4.2.1. Samvær utover nemndas vedtak kan bare gjennomføres der dette er til barnets beste.

13.4.1.3 Hovedhensyn ved fastsettelse av samvær til barnets beste

Departementet vurderer at det kan være behov for presiseringer i lovteksten om samvær.

Det gis i dagens lovtekst ikke noen holdepunkter for hvilke vurderinger som skal gjøres ved samværsfastsettelse. Det vil være en fordel at lovbestemmelsen gir noen holdepunkter for denne vurderingen. Dette vil styrke rettssikkerheten og kan legge bedre til rette for gode vurderinger i fremtiden. Departementet foreslår derfor å synliggjøre hvilke hovedhensyn som skal vurderes ved fastsettelse av samvær i lovutkastet § 7-2 annet ledd. Disse hovedhensynene er barnets behov for beskyttelse, barnets utvikling, samt barnets og foreldrenes mulighet til å opprettholde og styrke båndene mellom seg. Det understrekes at også andre hensyn kan spille inn. Ved fastsettelse av samvær skal det gjøres en helhetlig vurdering av hva som vil være til barnets beste. I denne vurderingen vil flere momenter være relevante. Det skal legges særlig vekt på at barnet ikke må bli utsatt for vold eller andre forhold som kan skade barnets helse og utvikling. Barnets eget syn på samvær med foreldrene skal ha stor vekt, og må vurderes ut fra barnets alder og modenhet. Barnets sårbarhet og hvordan barnet påvirkes av samvær og kontakt med foreldre, vil være sentralt for samværsomfanget. Videre vil barnets behov generelt, hvordan barnet klarer seg etter omsorgsovertakelse, samt tilknytning til foreldre være av betydning. Også foreldrenes funksjon og livssituasjon før og etter omsorgsovertakelsen er relevant. Det er en viktig faktor om det på tidspunktet for nemndas avgjørelse vurderes som sannsynlig at plasseringen vil være kortvarig eller mer langvarig. Kvaliteten på samværene, og i hvilken grad foreldrene lar seg veilede eller ikke, vil være andre relevante faktorer. Også barnets alder, relasjon til søsken og andre personer som barnet ønsker samvær med, kan være av relevans. Videre vil barnets kulturelle, etniske, språklige og religiøse bakgrunn være relevante momenter i vurderingen. Hensynet til at barnet får en trygg og god relasjon til fosterhjemmet er også en relevant faktor. Departementet understreker at de ulike momentene vil kunne ha forskjellig vekt, avhengig av sakenes faktum. Også andre momenter kan være relevante eller avgjørende for vurderingen.44 Departementet viser i denne sammenheng til at Bufdir jobber med å utarbeide retningslinjer for fastsettelse av samvær etter omsorgsovertakelse.

Departementet mener at en presisering av de foran nevnte hovedhensyn i ordlyden, sammen med en konstatering av at det skal foretas en konkret vurdering i loven, kan bidra til å unngå en standardisert utmåling.

Departementet viser til høringsuttalelsen fra Landsforeningen for barnevernsbarn hvor det uttrykkes bekymring for om den nye loven kan tolkes slik at foreldrenes rett står sterkere enn barnets, og at konsekvensene kan være at noen barn påføres nye traumer. Departementet understreker at samværet alltid skal være tilpasset det enkelte barnets behov, og at det er et vilkår at samvær som fastsettes skal være til barnets beste, jf. lovutkastet § 1-3 om barnets beste og § 7-2 annet ledd om samvær.

Som beskrevet foran i kapittel 13.1.3, har Høyesterett i storkammeravgjørelsene uttalt at samvær ikke skal utsette barnet for «urimelig belastning». Høyesterett baserer dette på EMDs uttalelser om at barnet ikke skal utsettes for «undue hardship» i K.O. og V.M. mot Norge (2019), som også er gjentatt i M.L mot Norge (2020). Departementet viser til at prinsippet om barnets beste gjelder generelt og at det ikke skal gjøres noe unntak ved utmåling av samvær. Å snu utgangspunktet for vurderingen til et spørsmål om hvor mye samvær barnet kan tåle, kan etter departementets oppfatning gi en risiko for at hensynet til barnets beste svekkes. Det er imidlertid gode grunner for at man må vurdere både hva som vil være barnets beste på utmålingstidspunktet, og på lengre sikt. Uttalelsene om urimelig belastning kan forstås i en slik sammenheng, fordi det kan være til barnets beste på lang sikt å ha en samværsordning, selv om det kan følge en viss belastning ved samværet her og nå. Høyesterett uttrykker dette ved at «målsettingen om gjenforening forutsetter at det blir gitt så mye samvær som det er mulig å gi uten å tilsidesette hensynet til barnets beste».45 Høyesterett uttrykker også at det under ingen omstendighet skal gis et samvær som vil skade barnets helse eller utvikling.46 Departementet mener at EMDs uttalelser om «undue hardship» også må tolkes i lys av de overordnede uttalelsene i Strand Lobben-dommen om at barnets interesser er av «paramount importance».47 At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn følger også av Grunnloven § 104 annet ledd, og av BK artikkel 3 nr. 1.

Barneverns- og helsenemnda bør unngå å treffe konklusjoner som låser utviklingen. Av hensyn til barnet kan det være nødvendig å la barnet falle til ro i en omsorgsbase, samtidig som det holdes åpent om det på et senere tidspunkt kan være ønskelig å utvide samværet. Dette er etter departementets vurdering i tråd med Høyesteretts uttalelse om at det kan være forskjell på barnets beste på kort og på lang sikt. Høyesterett viser til at «(h)ensynet til barnets beste kan gjøre at samværet må begrenses ut fra situasjonen her og nå, selv om den langsiktige målsettingen er tilbakeføring».48

I nemndas vedtak om samvær må det fremgå hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert. Dette innebærer at det må fremgå hvordan barnets behov for familiebånd er vektlagt i barnets beste-vurderingen. Dersom barn og foreldre har motstridende interesser skal det også fremgå av vedtaket at det er foretatt en reell avveining av interesser, herunder hvilken vekt hensynet til familiebånd for barn og foreldre er tillagt ved avveiningen, opp mot ivaretakelsen av barnets beste, jf. forslag til ny § 14-20 og kapittel 20.7.3 der kravene til begrunnelser for nemndas vedtak er presisert.

På oppdrag fra departementet startet nemndene i oktober 2019 å føre statistikk over fastsettelse av førstegangssamvær. Departementet har derfor tilgjengelig statistikk fra oktober 2019 frem til årsskiftet 2020/2021. Dette tallgrunnlaget utgjør et lite antall saker, og en kort tidsperiode. Tallgrunnlaget fra nemndene må ses i lys av at barnevernstjenesten kan åpne for mer samvær med foreldre, dersom det er til barnets beste. Statistikken som oppgis fra barneverns- og helsenemndene gir dermed ikke et svar på hvor mye samvær som faktisk gjennomføres. Likevel kan tallene tyde på en utvikling i nemndenes fastsettelse av samvær. I 2019 var hovedtyngden av samvær fastsatt til mellom fire og seks ganger i året. I løpet av 2020 har dette bildet endret seg ved at det er en økning i saker hvor det fastsettes samvær en gang i måneden, og at det er større variasjon i antall samvær som fastsettes. Ut fra dette tallmaterialet kan det se ut til at det nå utmåles flere samvær i nemndene. Departementet vil understreke at målet er å sikre rett samvær tilpasset det enkelte barns behov, ikke nødvendigvis at det skal fastsettes mer samvær.

13.4.1.4 Barns rett til å medvirke

Barn har en grunnleggende rett til å medvirke i alle saker som angår ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og modenhet, jf. lovutkastet § 1-4. Se også en nærmere beskrivelse av retten til medvirkning i kapittel 7.2. Både ved vedtak fra barneverns- og helsenemnda og i barnevernstjenestens planlegging av samvær, vil det være viktig å høre barnets tanker om samværsfrekvens og hvordan samværene skal gjennomføres.49 Å høre barnets mening vil være viktig for å finne frem til hva som er best for barnet. I samværssaker har Høyesterett understreket at retten til å bli hørt er et førende prinsipp, jf. også BK artikkel 12 og Grunnloven § 104 annet ledd.50 For at barnet skal være i stand til å si sin mening om samvær, vil barnet være avhengig av å få informasjon. Informasjonen må være konkret og tilpasset barnets modenhet. Dette kan for eksempel innebære å forklare hva begrepet samvær betyr, og hva som vil skje med de opplysningene barnet gir. Retten til medvirkning innebærer også at barnet fritt skal få gi uttrykk for sine synspunkter. Se mer om barns medvirkning i nemnda i kapittel 20.4.

Departementet viser til at enkelte høringsinstanser, blant annet Landsforeningen for barnevernsbarn, har tatt til orde for å gi barnet en rett til å nekte samvær. Departementet viser til at OsloMet i sin utredning har vurdert spørsmålet og anbefalt at barn ikke gis rett til å nekte samvær, se omtalen av rapporten i kapittel 13.2.1.2 foran. Departementet mener at en fordel med en slik rett er at dette isolert sett vil styrke barnets rettigheter. Ulempene med en rett til å nekte er imidlertid at barnet selv kan oppfatte å stå ansvarlig for samværet, og at en slik løsning vil kunne føre til uheldig manipulering fra foreldrene eller andre. På denne bakgrunn mener departementet at ulempene ved dette forslaget veier tyngre enn fordelene. Det foreslås ikke en rett for barnet til å nekte samvær. Selv om barnet ikke gis en prosessuell mulighet til å hindre at nemnda utmåler samvær, har barnet rett til å medvirke, jf. lovutkastet § 1-4. Barnet kan uttale seg direkte til nemnda, nemnda kan oppnevne en talsperson for barnet, eller oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet, jf lovutkastet § 14-13. Dersom nemnda etter en vurdering faller ned på et annet resultat enn det samværsomfanget barnet har gitt uttrykk for, bør nemnda i sitt vedtak begrunne hvorfor. Hva som var barnets mening og hvilken vekt barnets mening er tillagt skal fremgå av nemndas vedtak, jf. lovutkastet § 14-20.

Departementet vil understreke barnets rett til å medvirke også ved gjennomføringen av samvær, og at ingen barn fysisk kan tvinges til samvær mot sin vilje. Også dersom barnet viser ikke-verbale uttrykk i forbindelse med samvær vil dette være en del av barnets medvirkning som må vurderes i tråd med alder og modenhet. Dersom barnet uttrykker sterk motstand mot å gjennomføre samværet, vil dette kunne være en indikasjon på at samværet ikke er til barnets beste. Barnevernstjenesten må foreta en helhetsvurdering av hva som er til barnets beste, særlig med tanke på å unngå å utløse nye traumer hos barnet. Samvær kan være i barnets interesse på lang sikt for å bevare sine familierelasjoner, og for i fremtiden å kunne realisere en gjenforening med sin biologiske familie. Departementet understreker at ved tvil om hva som er riktig avveining skal tvilen komme barnet til gode ved å ivareta barnets behov for beskyttelse og omsorg.

13.4.1.5 Krav om sterke og spesielle grunner for å nekte samvær

Begrensninger i retten til samvær utgjør et ytterligere inngrep i retten til familieliv, i tillegg til omsorgsovertakelsen. Jo mer inngripende begrensninger det er snakk om i samværsretten, jo større krav stilles til et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og en grundig begrunnelse. Høyesterett har uttalt at det gjelder et skjerpet krav til begrunnelse der myndighetene har gitt opp målet om gjenforening. Videre har Høyesterett, på bakgrunn av EMDs praksis, uttalt at bare der det foreligger spesielle og sterke grunner, kan formålet om gjenforening oppgis og samværet på det grunnlag begrenses sterkt eller falle helt bort, se omtale i kapittel 13.1.3.

Departementet mener at det kan tenkes tilfeller hvor samværet i en periode må begrenses sterkt eller falle bort, selv om den overordnede målsettingen om gjenforening ikke er oppgitt.51 For eksempel kan barnet ha behov for en periode med ro og stabilitet som følge av omsorgssvikt i hjemmet, eller foreldrene kan være akutt syke på en slik måte at samvær ikke kan gjennomføres. Det kan også være tilfeller hvor barnet er traumatisert som følge av omsorgssvikten, eller foreldrenes kapasitet til å gjennomføre samvær må styrkes for at samværene ikke skal medføre urimelig belastning for barnet. I slike tilfeller kan det fortsatt være en målsetting at familien på sikt kan gjenforenes, men at situasjonen for øyeblikket er slik at samværet av hensyn til barnet må begrenses sterkt eller falle bort. I slike tilfeller kan det være grunn til å sette samværet lavt, uten at gjenforeningsmålsettingen oppgis, for deretter å vurdere om hyppigheten kan økes etter hvert. Også i slike situasjoner må barneverns- og helsenemnda i sin avgjørelse redegjøre for hvilke sterke og spesielle grunner som foreligger, og eventuelt også vurdere hvorvidt en slik begrensning av samvær på sikt vil kunne føre til at båndene svekkes mellom barnet og foreldrene. I tillegg må barnevernstjenesten parallelt vurdere hvilke tiltak som kan bidra til å avhjelpe situasjonen, for eksempel ved at foreldrene tilbys nødvendig veiledning. Videre må barnevernstjenesten jevnlig revurdere situasjonen og behovet for samvær, se nærmere i punkt 13.4.2. om barnevernstjenestens arbeid med plan for samvær.

Departementet viser til NIM og Barneombudets innspill i høringen, om at yttergrensen «sterke og spesielle grunner» som følger av EMDs og Høyesteretts praksis, bør synliggjøres i lovteksten. Departementet deler denne oppfatningen, og mener dette vil gi et viktig signal om at det bare er i spesielle tilfeller hvor samvær ikke skal utmåles. Departementet vurderer at dette er nyttig og nødvendig informasjon for både rettsanvenderen og sakens parter, og vil bidra til styrket rettssikkerhet. Departementet foreslår derfor å presisere i loven at bare der det foreligger spesielle og sterke grunner, kan samvær begrenses sterkt eller falle helt bort, se lovutkastet § 7-2 tredje ledd.

Departementet mener at en beslutning fra nemnda om at foreldrene ikke skal vite hvor barnet er plassert, såkalt skjult adresse, kan være et like inngripende tiltak overfor foreldrene, som et sterkt begrenset samvær. Departementet mener derfor at også en slik beslutning bare kan treffes dersom det foreligger sterke og spesielle grunner. Departementet viser for øvrig til at barnevernstjenesten fra 1. januar 2021 har plikt til å melde fra til politiet når det er fattet vedtak om skjult adresse, se kapittel 19.1. Denne plikten videreføres i ny barnevernslov § 13-5 annet ledd.

13.4.1.6 Samvær med tilsyn

Departementet foreslår også å videreføre at barneverns- og helsenemnda kan stille vilkår for samværet. Nemnda har i dag også adgang til å bestemme skjult adresse, det vil si at foreldrene ikke skal vite hvor barnet oppholder seg. Dette kan for eksempel være i saker hvor barnet kan bli utsatt for fare eller skade, eller det er fare for at barnet kan bli bortført.

Dette kan også være eksempler på tilfeller hvor det kan være nødvendig med tilsyn under samvær. At nemnda også kan stille krav om at samværene skal utføres med tilsyn følger forutsetningsvis av bestemmelsen. Tilsyn kan oppleves som en belastning for foreldre, men kan være nødvendig av hensyn til barnets beste og behovet for sikkerhet. Basert på EMDs praksis har Høyesterett uttalt at en beslutning om «permanent tilsyn under samvær må være begrunnet konkret («justified on special grounds») i den enkelte sak».52 Et behov for tilsyn må også utredes grundig i forkant. Nemndas adgang til å stille vilkår om tilsyn er ikke uttrykt direkte i lovteksten. Departementet mener at lovteksten bør gi et klart uttrykk for hvilken kompetanse nemnda har, på et så inngripende område som begrensninger i samvær. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at nemnda kan pålegge tilsyn ved samvær.

13.4.1.7 Særlig om begrensning av annen type kontakt

Selv om det settes begrensninger for samvær, har barn og foreldre i utgangspunktet rett til å opprettholde kontakt etter en omsorgsovertakelse. Departementet definerer samvær som fysiske møter, mens annen type kontakt vil kunne skje gjennom elektroniske kommunikasjonsmidler som sosiale medier, mobiltelefon eller per post. Departementet viser til at den som utøver omsorgen for barnet på vegne av barnevernstjenesten, det vil si fosterforeldrene eller institusjonen, vil ha adgang til å sette visse grenser for barnets kontakt med andre, i kraft av sitt omsorgsansvar.53 Dersom ytterligere kontakt skal begrenses, krever det lovhjemmel og begrunnelse.

Kontakt etter omsorgsovertakelse kan ha både positive og negative sider.54 På denne måten kan barnet holde kontakt med sin familie uten å møtes fysisk. Dette kan hjelpe barnet å bli roligere og tryggere i ny omsorgssituasjon, noe som kan gi en gunstig effekt. Særlig kan denne typen kontakt være viktig for barn som har lite samvær. Kontakt på sosiale medier eller liknende kan gi barnet informasjon de ellers ikke ville ha tilgang på. Dette kan igjen gi bedre kvalitet på samvær. På den annen side kan denne typen kontakt ha negative konsekvenser ved at det kan påføre barnet mer uro og være belastende for barnet.

Høyesterett uttaler i sine avgjørelser gjengitt i punkt 13.1.3 foran at gjeldende barnevernlov § 4-19 gir lovhjemmel til å begrense foreldres rett til kontakt med sitt barn etter omsorgsovertakelse. Likevel gir Høyesterett uttrykk for at lovhjemmelen med fordel kunne vært klarere uttrykt. Departementet deler domstolens oppfatning om at legalitetsprinsippet tilsier at lovhjemmelen må være tilstrekkelig klar og tilgjengelig, og så presis som forholdene tillater. Det vises også til at enkelte høringsinstanser, blant annet NIM, anbefalte at regulering av kontakt lovfestes. Departementet foreslår derfor å innta i forslag til § 7-2 fjerde ledd at barneverns- og helsenemnda også kan fastsette begrensninger i øvrig kontakt mellom barn og foreldre. Dette vil ikke endre rettstilstanden, men vil tydeliggjøre at nemnda også har kompetanse i samværssaker til å begrense kontakt. Departementet mener dette vil bidra til å styrke rettssikkerheten. Departementet mener det er naturlig at det er nemnda som har kompetanse til å fastsette slike begrensninger i barn og foreldres rett til kontakt. Nemndas vedtak utløser rettssikkerhetsgarantier, som gjør at partene blant annet kan påklage vedtaket. På samme måte som for samvær har også barnevernstjenesten adgang til å åpne for at foreldre og barn kan ha mer kontakt enn hva nemnda har angitt, dersom dette er til barnets beste.

Begrensninger i kontakt kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. Det vises blant annet til at barn over 13 år selv kan ta i bruk sosiale medier, jf. personopplysningsloven § 5. Dette vil fordre at barnevernstjenesten har et godt samarbeid med foreldre og andre som ønsker å ha kontakt med barnet. Begrensninger må tilpasses barnets alder, behov og ønsker.

13.4.1.8 Kontakt og besøksforbud

Departementet viderefører forslaget om å innta en henvisning til straffeloven og straffeprosesslovens bestemmelser om kontakt- og besøksforbud i lovbestemmelsen om samvær, se lovutkastet § 7-2 femte ledd. Forslaget tilsvarer barnelova § 43 b om samvær ved kontaktforbud eller besøksforbud. Lovfestingen er en presisering av at en person som er ilagt et forbud mot å kontakte barnet, heller ikke kan få rett til kontakt eller samvær etter barnevernsloven, med mindre forbudet gir adgang til samvær. Både domstolen og påtalemyndigheten kan bestemme at et kontakt- eller besøksforbud skal være begrenset. Et slikt begrenset forbud er en form for «unntak», slik at den forbudet retter seg mot bare kan kontakte eller besøke et sted eller en person som forbudet omfatter, på bestemte vilkår. Barneverns- og helsenemnda kan ikke fatte vedtak om samvær i strid med et slikt forbud. Barnevernstjenesten må på samme måte ta hensyn til et slikt forbud ved utarbeidelsen av sin plan, og barnevernstjenestens leder må gjøre det ved fastsettelse av samvær i akuttvedtak. Dette medfører ingen endring fra gjeldende rett. Politidirektoratet har i sitt høringsinnspill bedt om at denne hjemmelen gjøres mer omfattende til også å omfatte fare for bevisforspillelse. Departementet ønsker ikke å foreslå en slik bestemmelse nå, da et slikt forslag ikke har vært på høring. Departementet viser også til at forslaget, slik det nå lyder, sammenfaller med den tilsvarende reguleringen av samvær i barnelova.

13.4.1.9 Sperrefrist i saker om samvær

Departementet foreslo i høringsnotatet en utvidelse av sperrefristen for private parter fra ett til to år i saker om samvær. Forslaget fikk bred støtte under høringen med den hovedbegrunnelse at hyppige rettsprosesser er belastende for barn.

I den senere tids domfellelser i EMD har Norge imidlertid blitt kritisert for svakheter i den nasjonale beslutningsprosessen, herunder manglende fokus på gjenforening av foreldre og barn. Norge har blitt kritisert for å «låse» saken for tidlig i prosessen. EMD har likevel i noen avgjørelser mot Norge påpekt foreldrenes mulighet til å få prøvd saken på nytt etter 12 måneder som positivt.55

Departementet vurderer at barns behov for ro og stabilitet er av stor betydning i vurderingen av hvilken sperrefrist som skal fastsettes i saker om samvær, det vises til utredningen fra OsloMet som beskrives i punkt 13.2.1.2. Utredningen viser til at rettslige prosesser gjerne forsterker allerede eksisterende konflikter, noe som kan gå ut over kvaliteten av samvær og samarbeidet mellom barnevernstjenesten, fosterforeldrene og foreldrene. Utredningen påpekte at prinsippet om barnets beste, slik det er tolket av FNs barnekomité i Generell kommentar nr. 14, tilsier at hensynet til barnets beste i vesentlig større grad implementeres i utformingen både av saksbehandlingsregler og adgangen til å åpne nye rettslige prosesser.56

Departementet har på denne bakgrunn vurdert hensynet til barnets behov for ro og stabilitet og hensynet til foreldrenes rettssikkerhet og gjenforeningsmålsettingen.

Barn har krav på å få medvirke i alle spørsmål som berører deres liv, noe som medfører at de blir involvert i forbindelse med saker om samvær for barneverns- og helsenemnda og domstolen. En hyppig prøvingsadgang vil derfor bety at barna involveres ofte. Det kan medføre at barn blir usikre på fremtiden og kan motvirke at barn faller til ro i en ny omsorgsbase.

Et vedtak om omsorgsovertakelse er et av de mest alvorlige inngrepene i et etablert familieliv det offentlige kan foreta. Samværet som fastsettes i forbindelse med omsorgsovertakelsen har stor betydning for partene, både av hensyn til muligheten for å opprettholde en familierelasjon, men også med henblikk på muligheten for tilbakeføring av barnet til foreldrene. Alvorligheten av disse inngrepene i familielivet gjør det særlig viktig at rettssikkerheten til partene er godt ivaretatt, dette gjelder både for foreldrene og barnet selv.

Departementet vurderer at flere av lovforslagene, herunder barnevernstjenestens plikt til å vurdere samværsordningen jevnlig etter en omsorgsovertakelse, adgangen til å øke samværsmengden utover det som er fastsatt i nemndas vedtak, og presisering av barnevernstjenesten oppfølgingsplikt, vil medføre mindre behov for gjentatte rettslige prøvinger, og kan begrense behovet for å kreve rettslig prøving hver tolvte måned. Videre går departementet bort fra forslaget om at søskensamvær skal fastsettes i barneverns- og helsenemnda. Disse endringene vil samlet bety at barna involveres i færre prosesser enn det som ble forespeilet i forbindelse med høringsnotatet til ny barnevernslov.

I høringsnotatet ble det foreslått en utvidelse av sperrefristen til to år i saker om samvær. I etterkant av høringsnotatet har imidlertid EMD tatt inn en rekke norske barnevernssaker til behandling. Domstolen har i flere av sakene dømt norske myndigheter for å krenke retten til familieliv. Departementet mener at en så lang utvidelse av sperrefristen vil kunne være uheldig i lys av kritikken Norge har møtt fra EMD med hensyn til gjenforeningsmålsettingen. En lang sperrefrist kan medføre risiko for at en begrenset samværsordning mellom barnet og foreldrene praktiseres over lengre tid enn det er grunnlag for, noe som kan øke muligheten for sementering av situasjonen. Departementet må imidlertid også ta hensyn til den klare tilbakemeldingen fra høringsinstansene hvor det er stor barnefaglig enighet om at man bør minimere antallet rettslige prosesser barna kan involveres i. Dette av hensyn til barnets behov for ro og stabilitet.

På denne bakgrunn foreslår departementet en mindre utvidelse av sperrefristen for samværssaker enn hva som ble foreslått i høringsnotatet, og foreslår en sperrefrist på 18 måneder.

For å ivareta foreldrenes rettssikkerhet og minimere risikoen for at en begrenset samværsordning blir gjeldende i lengre tid enn det er grunnlag for, foreslår departementet å opprettholde forslaget om at bestemmelsen utfylles med en adgang til å gi private parter rett til å kreve ny sak behandlet, dersom det foreligger opplysninger om vesentlige endringer av betydning for samværsspørsmålet. Dersom foreldrene tar opp samværsspørsmålet som en subsidiær påstand i saker om tilbakeføring, som har en kortere sperrefrist, må nemnda vurdere om spørsmålet skal behandles.

Forslaget balanserer etter departementet syn barn og foreldres interesser på en god måte. Antallet prosesser begrenses, barnet får mer ro og stabilitet, samtidig som foreldrenes rettssikkerhet ivaretas ved at de har en rett til å få saken prøvd hvis det kan dokumenteres endringer som kan tilsi at samværet bør utvides.

Sperrefristen løper fra endelig eller rettskraftig avgjørelse foreligger. I utgangspunktet gjelder dette realitetsavgjørelser. Nemndas vedtak i en sak er å anse som endelig når ingen av partene har krevet rettslig overprøving av vedtaket innen fristen i § 14-25. En dom er rettskraftig når den ikke lenger kan angripes med ordinære rettsmidler, jf. tvisteloven § 19-14 første ledd. Dersom privat part krever ny behandling av samværsspørsmålet for nemnda, men trekker saken før nemnda avsier vedtak, løper sperrefristen fra det tidspunktet saken heves. Dersom privat part krever rettslig overprøving av nemndas vedtak eller fremsetter anke over dom, men trekker saken før avgjørelse avsies, vil sperrefristen løpe fra hevingskjennelsen er rettskraftig. Dette er en endring fra gjeldende rett og innebærer en faktisk utvidelse av sperrefristen for de sakene som avsluttes ved heving. Departementet mener imidlertid at hensynet til barnets behov for ro og stabilitet bør veie tyngst hvor foreldrene velger å trekke saken før det foreligger en ny realitetsavgjørelse. Foreldrenes rettssikkerhet er ivaretatt ved at det kan reises ny sak dersom det foreligger «vesentlige endringer». For de tilfeller hvor saken behandles ved samtaleprosess, vil sperrefristen regnes fra det tidspunktet det foreligger et vedtak i saken, enten vedtaket treffes etter forenklet behandling etter samtykke fra partene, eller etter ordinær behandling. Dersom saken trekkes i forbindelse med samtaleprosess, løper sperrefristen fra det tidspunktet saken heves.

13.4.2 Barnevernstjenestens arbeid med samværsplan og oppfølging av foreldre

13.4.2.1 Plan for samvær og kontakt

Barnevernstjenesten har allerede i dag et ansvar for å følge utviklingen til foreldre og barn, og vurdere om det er nødvendig med endringer. Det skal utarbeides en omsorgsplan, og samvær skal være en del av denne planen.

Departementet opprettholder høringsnotatets forslag om at barnevernstjenesten skal være ansvarlig for å lage en egen plan for samvær og kontakt, se lovforslaget § 7-6. Hensikten med forslaget er å tydeliggjøre hvor viktig samvær og kontakt er for barnet, og at barnevernstjenesten skal ha en mer aktiv rolle i å kartlegge hvem barnet bør ha samvær med. Det vises til at forslaget har fått bred støtte i høringen.

Barnet har rett til å medvirke når barnevernstjenesten utarbeider samværsplanen, jf. beskrivelsen foran i kapittel 13.4.1.4 og § 1-4. Det er viktig at barnevernstjenesten søker å opprette en relasjon til barnet som gir barnet rom for å kunne snakke fritt og ærlig om sine opplevelser og ønsker for samværet. Barnevernstjenesten bør også gi barnet informasjon om hva som skjer med opplysningene barnet gir, og hvem som har rett til å få innsyn.

Både EMD og Høyesterett har fremhevet myndighetenes plikt til jevnlig å vurdere samværet. På bakgrunn av de tydelige føringene i rettspraksis, og støtten fra høringsinstansene, foreslås å tydeliggjøre dette i loven. Når barneverns- og helsenemnda har fattet vedtak om samvær, skal barnevernstjenesten utarbeide en plan for gjennomføring av samvær og kontakt med foreldre og andre som har fått fastsatt samvær av nemnda. Videre skal barnevernstjenesten i planen også vurdere samvær og kontakt med søsken og andre nærstående som har et etablert familieliv med barnet, se mer om dette nedenfor.

Barnevernstjenesten må jevnlig vurdere om det er til barnets beste å ha mer samvær, eller om situasjonen tilsier at nemndas vedtak må korrigeres, for eksempel fordi barnet viser sterke reaksjoner på samvær. Departementet foreslår at det presiseres i bestemmelsen at barnevernstjenesten med jevne mellomrom skal undersøke om omstendighetene har endret seg, og jevnlig vurdere om det er behov for å endre planen for samværet, se lovutkastet § 7-6 annet ledd.

Departementet mener også det bør uttrykkes klarere i lovbestemmelsen at barnevernstjenesten kan åpne opp for mer samvær enn det nemnda har fastsatt. Samværsplanen vil være et viktig verktøy for å bidra til konkretisering av målsettingen om gjenforening mellom barn og foreldre, og vil dermed også være viktig for gjennomføring av barn og foreldres rett til familieliv. Departementet understreker imidlertid at plan om samvær alltid skal være til barnets beste, og at barnevernstjenesten må sørge for dette.

Barnevernstjenestens samværsplan og den jevnlige vurderingen av samværet vil bringe mer dynamikk til samværsfastsettelsen. For eksempel kan dette bety å på nytt vurdere saker som har ligget stille i lengre tid. Hva som utgjør en jevnlig vurdering, vil avhenge av sakens karakter og situasjonen til barnet, foreldrene og andre personer som inngår i planen. Barnevernstjenesten må dokumentere og journalføre vurderinger av behovet for endringer i samværet. Om vurderingen ikke har medført noen endringer må det også forklares hvorfor, jf. kapittel 18.1.5.2 og § 12-4 om journalplikt. Departementets forslag om en plan for samvær skal åpne for et mer fleksibelt rammeverk. Departementet mener en slik fleksibilitet gjør at barnevernstjenesten i større grad kan skreddersy en samværsplan som lett kan justeres i takt med det enkelte barns egen mening, ønsker og behov.

13.4.2.2 Samværsplanen er ikke et vedtak som kan påklages

Departementet viderefører at planen ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. Foreldre har mulighet til å kreve rettslig prøving av samværet som barneverns- og helsenemnda fastsetter etter lovutkastets § 7-2, jf. § 14-25. Videre vil foreldre kunne kreve at nemnda behandler sak om samvær når det er gått 18 måneder siden sist slik sak var behandlet av nemnda eller domstolene, jf. lovutkastets § 7-4. Se nærmere omtale av sperrefristreglene foran i kapittel 13.4.1.9. I vurderingen av om nemnda skal beslutte endringer i samværet, vil det være relevant for nemnda å se hen til helheten i barnevernstjenestens arbeid med gjenforeningsmålsettingen, herunder innholdet i barnevernstjenestens samværsplan og oppfølgingsplan.

Dersom foreldrene mener at barnevernstjenestens saksbehandling i forbindelse med utforming av planen er feil, eller at tilrettelegging for kvaliteten på samværene ikke er god nok, kan foreldrene ta dette opp med barnevernstjenesten, eller eventuelt sende en tilsynsklage til statsforvalteren hvis det er nødvendig. Statsforvalteren har et tilsynsansvar for kommunens oppfølging av sine lovpålagte oppgaver. Hvorvidt barnevernstjenestens oppfølging av samværsplanen er forsvarlig, er dermed noe statsforvalteren vil kunne føre tilsyn med.

13.4.2.3 Kvalitet i samvær

Høyesterett har i storkammerdommene fastslått at myndighetene, så langt det er mulig, har en «plikt til å sørge for at samværene har god kvalitet», og dersom samværene ikke fungerer, «må man prøve ut justeringer eller alternativer». Dette vil også være et ledd i arbeidet med samværsplanen. Barnevernstjenesten har en aktiv plikt til å tilrettelegge for gode samvær og eventuelt tilby hjelp og veiledning til foreldre. Dette innebærer at barnevernstjenesten må være fleksibel og søke å tilrettelegge for at foreldre og barn skal ha en god opplevelse sammen, i trygge omgivelser. Dette kan bety å endre sted, innhold eller omgivelser for samvær dersom det opprinnelige opplegget ikke fungerer tilfredsstillende. Tilpasningen må likevel skje innenfor rammen av hva som er til barnets beste.

Barnevernstjenesten skal hjelpe foreldrene med å forberede og gjennomføre samvær med barna. Det kan gis veiledning i forbindelse med samværene, eller det kan settes inn hjelpetiltak som kan gi en bedre kvalitet i samværene. Foreldrene må også vise evne til å endre seg der det er nødvendig. Samvær kan imidlertid være krevende for foreldre, og det bør være rom for samvær også om foreldre strever med å ta til seg veiledning, forutsatt at dette ikke er i strid med barnets beste.57 Familievernet har også en rolle når det gjelder å følge opp foreldre etter en omsorgsovertakelse. Foreldrene kan derfor søke om hjelp knyttet til samvær fra familievernet.

Barnets rett til kjennskap til sin kultur må ivaretas uavhengig av fosterforeldrenes og foreldres kulturbakgrunn.58 Barnet bør som hovedregel få snakke sitt morsmål under samvær. I enkelte tilfeller kan eksempelvis kidnappingsfare gjør dette vanskelig. Barnevernstjenesten bør i slike tilfeller vurdere om det kan være tolk til stede, slik at barnet får anledning til å holde sitt språk vedlike.59 Departementet viser i denne sammenheng til at Norge har påtatt seg særlige menneskerettslige forpliktelser overfor barn av urfolk og nasjonale minoriteter.60 Disse gruppene kan ha behov for tilrettelegging tilpasset sine tradisjoner og kultur, som barnevernstjenesten bør være oppmerksom på i forbindelse med gjennomføring av samvær. Det vises for øvrig til lovforslaget § 1-8 der det foreslås å lovfeste at barnevernet i sitt arbeid skal ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.4.

13.4.3 Samvær med søsken

13.4.3.1 Innledning

Søsken som har et familieliv med hverandre forut for en omsorgsovertakelse, har rett til å opprettholde familiebånd også etter omsorgsovertakelsen. Dette følger blant annet av Grunnloven § 102 og av EMK artikkel 8 slik bestemmelsen er tolket i EMDs praksis. Departementet vil presisere at den beste måten å sikre søskens rett til familieliv med hverandre er å ikke splitte søsken, selv om en omsorgsovertakelse er nødvendig.61 Utgangspunktet bør derfor være å finne et fosterhjem som kan ta imot søsken samlet, i den grad det er mulig, og til det beste for hvert enkelt barn. Departementet viser til at også FNs barnekomité, i sine avsluttende merknader til Norges rapportering om barnekonvensjonen, har anbefalt at norske myndigheter bør sikre at søsken ikke splittes ved plassering i alternativ omsorg.62 Dersom det ikke kan la seg gjøre å plassere søsken sammen, vil samvær og kontakt for søsknene være en viktig måte å ivareta retten til familieliv. Enkelte barn kan imidlertid ha et særskilt behov for ro i en ny omsorgsbase, eller forholdet til søsken kan være problematisk. Det er derfor nødvendig å gjøre en interesseavveining for samvær med søsken. Også for søskensamvær er det en forutsetning at samværet er til barnets beste. Dersom det er snakk om flere barn, må hensyn til hva som utgjør alle barnas beste, veies mot hverandre for å komme frem til en løsning som på best måte ivaretar barnas interesser. Både barnets og søskens rett til opprettholdelse av familiebånd må veies mot barnets behov for beskyttelse og utvikling. Se nærmere i kapittel 13.4.1.3 om relevante momenter i vurderingen av barnets beste.

13.4.3.2 Søskenbegrepet

Departementet foreslår å videreføre fra høringsnotatet hvilken gruppe søsken som skal ivaretas. Dette gjelder søsken med et etablert familieliv og nære personlige bånd til barnet, i tråd med EMDs tolkning av hva som kvalifiserer til et konvensjonsvernet familieliv etter EMK artikkel 8. Det legges vekt på barnets reelle tilknytning, og søskenbegrepet omfatter derfor både ste- og halvsøsken og adoptivsøsken, i tillegg til biologiske helsøsken. Etter EMDs tolkning er imidlertid ikke søsken gitt en ubetinget rett til samvær. For å oppfylle kravet om et «etablert familieliv» kreves det at søsknene har bodd sammen en viss periode.63 Søsken må ikke nødvendigvis ha bodd sammen rett før omsorgsovertakelsen, det kan ha gått noe tid fra de har bodd sammen. Her vil en helhetsvurdering av personlige bånd mellom søsknene være avgjørende. Ved omsorgsovertakelse av nyfødte vil de nevnte forutsetningene ikke foreligge. Departementet mener helsøsken likevel som utgangspunkt skal anses for å ha et etablert familieliv med barnet. Det kan imidlertid være gode grunner til at halvsøsken og stesøsken også skal ha kontakt og samvær, og at dette vil være til barnets beste.

13.4.3.3 Barnevernstjenesten skal sørge for at barnet kan opprettholde og styrke bånd til søsken

Det var i høringen bred støtte til forslaget om å gi søsken rett til samvær. Departementet mener det er viktig å styrke og ivareta søskens rett til familieliv med hverandre, og foreslår endringer som styrker søskens mulighet for samvær med hverandre. Departementet mener likevel det er nødvendig å gå bort fra den delen av forslaget som gjelder prosessuelle rettigheter for søsken, og forslaget om at barneverns- og helsenemnda skal ta stilling til søskensamvær.64

Praktiseringen av samværsregelverket har vært i utvikling etter høringsnotatet, særlig EMDs praksis som beskrives foran om foreldresamvær. Samvær mellom barn og foreldre er helt sentralt sett hen til gjenforeningsmålsettingen, og kan dermed få betydning for samvær mellom søsken. Videre viser departementet til at et stort flertall av høringsinstansene mente at en gjennomføring av forslaget om prosessuelle rettigheter kan medføre uheldige konsekvenser for barnet. I tillegg ville det skape vesentlige prosessuelle utfordringer og administrative konsekvenser både for nemnda, domstolen og barnevernstjenesten, dersom nemnda skal fastsette søskensamvær. Innspillene fra høringen tilsier også at det ikke er et stort faktisk behov for en klageadgang ved fastsettelse av søskensamvær, og at spørsmålet om tilrettelegging av søskensamvær kan håndteres uten å tilkjenne søsken prosessuelle rettigheter.

Fordeler med å ikke ha en rettslig klageadgang for søsken er at dette i større grad vil ivareta barnets behov for ro og stabilitet. Blant annet påpekes i studien om samvær fra OsloMet hvor uheldig det er for barn under omsorg å utsettes for unødig prosess.65

Ulemper med å ikke tilkjenne søsken en klageadgang, er at det gir søsken et svakere rettsvern enn hva som er foreslått i høringsnotatet. Søsken vil da ikke ha partsrettigheter og vil dermed ikke ha rett til forhåndsvarsel, rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage eller rett til advokat.

Departementet vurderer at det er tungtveiende argumenter mot at nemnda bør avgjøre søskensamvær. Særlig vektig er argumentet om å begrense prosess for barnet, og fordelene av et system som er så fleksibelt og lite konfliktskapende som mulig. Departementet vurderer at nytten søsken får med prosessuelle rettigheter ikke vil veie opp for ulempene det er for barnet å være involvert i flere prosesser. Departementet har i denne sammenheng blant annet lagt vekt på at Bufdir i sitt høringssvar mener at barnets rett til samvær med søsken vil bli betydelig styrket med forslaget, også uten at søsken gis partsrettigheter. Videre viser departementet til at flere instanser, som Landsforeningen for barnevernsbarn, har uttalt at forslaget om søskens rett til innsyn ville være vanskelig å forene med hensynet til å beskytte barnets og foreldrenes personvern og kan hindre barnet i å snakke fritt med barnevernstjenesten. Et tilleggsargument er de negative økonomiske og administrative konsekvensene en klageadgang vil gi. Departementet har i sin vurdering også tatt i betraktning om prosessuelle rettigheter for søsken kunne være mer begrenset, for å minske antallet prosesser. Departementet finner imidlertid også at en begrenset adgang vil resultere i mange av de samme problemene som høringsinstansene har påpekt. Departementet har på denne bakgrunn gått bort fra forslaget om at nemnda skal fatte vedtak om søskensamvær, og at søsken skal gis prosessuelle rettigheter. Departementet mener at barnevernstjenesten står nærmere barnet enn nemnda, og vil kunne foreta fortløpende vurderinger og justeringer av samværet. Departementet foreslår derfor at barnevernstjenesten pålegges å sørge for at barnet gjennom samvær og kontakt kan opprettholde og styrke bånd til søsken, i den grad det er til barnets beste, se lovutkastet § 7-5.

Departementet mener endringene vil tydeliggjøre viktigheten av søskensamvær og bidra til at søskens rett til familieliv ivaretas etter en omsorgsovertakelse. Barnevernstjenesten vil få en mer aktiv rolle i å kartlegge om barnet skal ha samvær med søsken. Barnevernstjenesten skal innlemme søskensamværet i den foran nevnte samværsplan. Samværsplanen skal være et dynamisk verktøy som kan justeres i takt med barnets utvikling og behov. Både barnet og søsken skal få medvirke til utarbeidelsen av planen, jf. lovutkastets § 1-4. De skal uttale seg om de ønsker samvær, hyppighet, og lengde på samvær. Det vises i den forbindelse til bestemmelsen om journalplikt, se kapittel 18.1.5.2. Departementet mener at dette vil være en smidigere og mer fleksibel løsning enn forslaget i høringsnotatet. Departementet mener at søskens rettsstilling i realiteten styrkes sammenliknet med dagens situasjon, uten at det vil medføre problemene som ble påpekt i høringen. Denne løsningen anses derfor å være best ut fra en helhetsvurdering av både barnets og søskens interesser.

Det vises til at samværsplanen ikke utgjør et enkeltvedtak, og dermed ikke kan påklages. Dette begrunnes også i hovedhensynet om å skjerme barnet fra unødige prosesser. I kraft av omsorgsansvaret for barnet må barnevernstjenesten kunne justere og endre planer fortløpende, uten at det skal utløse de prosessuelle rettighetene som følger av forvaltningsloven. Departementet legger til grunn at barnevernstjenesten innhenter informasjon om søsken, og på denne bakgrunn vil foreta gode vurderinger av omfanget av søskensamvær. Tilbakemeldinger i høringen tyder på at mange kommuner i dag ivaretar søsken på en god måte.

Konsekvensen av dette er at søsken ikke vil ha den samme prosessuelle klageadgangen som foreldre, ettersom barneverns- og helsenemnda kun fatter vedtak om samvær for foreldre. Dersom søsken eller barnet er uenig i det samværet barnevernstjenesten har fastsatt, må uenigheten forsøkes løst i dialog mellom partene. Barnevernstjenesten kan eventuelt avholde møter mellom de berørte parter. Barnevernstjenesten tar den endelige avgjørelsen, basert på hva de mener er det beste for barnet. Det utarbeides ingen avtale utover samværsplanen. Det stilles tydeligere krav til at barnevernstjenesten må dokumentere sine barnevernfaglige vurderinger i tilknytning til planen, jf. også forslag til § 12-4 om journalplikt som omtales i kapittel 18.1.5.2.

Ved å involvere de berørte ved utforming av samværsplanen, og ved jevnlig revisjon av denne, begrenses behovet for en formell klageadgang på planen. I de tilfeller hvor søsken eller nærstående mener at barnevernstjenesten ikke har oppfylt sin plikt til å vurdere samvær, vil disse ha mulighet til å fremme tilsynsklage til statsforvalteren. Det vil også være mulig å klage til Sivilombudsmannen i de tilfellene hvor barnevernstjenesten ikke oppfyller sin plikt.

13.4.4 Samvær med andre nærstående

Departementet foreslår å videreføre dagens regel om at andre, som i foreldrenes sted, har ivaretatt den daglige omsorgen for barnet forut for omsorgsovertakelsen, kan kreve at barneverns- og helsenemnda tar stilling til om de skal ha en rett til samvær med barnet, jf. lovforslagets § 7-3 første ledd. Departementet presiserer at dette også omfatter personer som har ivaretatt omsorgen for barnet samtidig med foreldrene. Dette kan eksempelvis være steforelder eller besteforeldre som har bodd med barnet i deler av tiden forut for omsorgsovertakelsen.

Det foreslås også å videreføre dagens regel om at barnets slektninger eller andre som barnet har en nær tilknytning til kan kreve å få vurdert samvær med barnet, dersom den ene eller begge foreldrene er døde, eller den ene eller begge foreldrene gis en rett til samvær som er svært begrenset, jf. lovforslaget § 7-3 annet ledd.

I tillegg til disse to gruppene, viderefører departementet forslaget fra høringsnotatet om at også nærstående skal tas inn i barnevernstjenestens plan for samvær jf. kapittel 13.2.2. Det er imidlertid behov for enkelte justeringer i dette forslaget, sett i lys av det endrede forslaget for samvær med søsken. Det vil kun være andre nærstående som barnet har et etablert familieliv med og nær tilknytning til forut for omsorgsovertakelsen, som barnevernstjenesten har plikt til å vurdere i samværsplanen. På samme måte som for søsken skal barnevernstjenesten sørge for at barnet gjennom samvær og kontakt kan opprettholde og styrke båndene til nærstående som har rett til familieliv etter EMK artikkel 8. Etter EMDs praksis kan dette omfatte eksempelvis besteforeldre, onkler og tanter, steforeldre og fosterforeldre, eller adoptivforeldre.66 Det kreves i utgangspunktet at denne personen har bodd sammen med barnet en viss periode, og at de har nære personlige bånd. Barnet og den nærstående må ikke nødvendigvis ha bodd sammen rett før omsorgsovertakelsen. Her vil en helhetsvurdering av personlige bånd være avgjørende.

Departementet mener forslaget samlet sett vil styrke rettsstillingen til andre nærstående i barnets nettverk. Ettersom andre nærstående kan henvende seg til barnevernstjenesten for å få vurdert om de skal omfattes av samværsplanen, får de en utvidet mulighet til samvær og kontakt med barnet sammenliknet med dagens regelverk. Samtidig vil forslaget ikke innebære noen økning i rettsprosesser ettersom det ikke gis klagerett på planen, se imidlertid beskrivelsen av klageadgang til Sivilombudsmannen eller statsforvalteren foran under kapittel 13.4.3.

13.4.5 Samvær og kontakt med personer som ikke har et etablert familieliv med barnet

Barnevernstjenesten kan i kraft av sitt omsorgsansvar for barnet også åpne for at andre personer som ikke faller inn under kategoriene beskrevet foran, kan ha kontakt og samvær med barnet. Barnevernstjenesten vil imidlertid ikke ha en plikt til å vurdere disse andre personene i samværsplanen. Slike personer kan eksempelvis være besteforeldre, tanter, onkler, eller andre familiemedlemmer som ikke har bodd sammen med barnet. Også eksempelvis naboer, venner, en trener, eller en lærer kan være viktige ressurspersoner for barnet, og som det er ønskelig å holde kontakt med. Dette forutsetter likevel at det er til det beste for barnet, særlig også sett hen til det totale samværet barnet vil ha. Det bør utarbeides en samlet oversikt over hvilket samvær og kontakt barnet har, for å sikre at barnet ikke i sum har samvær som utgjør en belastning.

En økt involvering av barnets nære nettverk kan bidra til å trygge overgangen for barnet i en ny omsorgssituasjon, og gjøre en tilbakeføring enklere for barn som returnerer til familien. Kontakt med andre nærstående kan også bidra til å opprettholde kontakt med egne kulturelle og religiøse tradisjoner og eventuelt praktisere annet språk. Når barnevernstjenesten begjærer tiltak for nemnda må den redegjøre for barnets nære relasjoner og gi en vurdering av barnets behov for samvær med foreldre, søsken og eventuelt andre nærstående. Barnevernstjenesten må derfor, før begjæring om tiltak sendes nemnda, kartlegge hvilke nære relasjoner barnet har, og høre barnets mening.

Fotnoter

1.

Retten til familieliv beskyttes også av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og 23. Begge konvensjonene er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven.

2.

Se blant annet Strand Lobben m.fl. mot Norge, avsnitt 208

3.

Strand Lobben m.fl. mot Norge er også omtalt i kapittel 3.4.2.

4.

Strand Lobben m.fl. mot Norge, avsnitt 204.

5.

Se blant annet Strand Lobben m.fl. mot Norge, avsnitt 211.

6.

Se eksempelvis Hernehult mot Norge (2020), avsnitt 73

7.

K.O. og V.M mot Norge, avsnitt 69.

8.

Se dommens avsnitt 70.

9.

Se dommens avsnitt 70.

10.

Strand Lobben m.fl. mot Norge avsnitt 212 og 213.

11.

HR-2020-661 S avsnitt 154.

12.

Se Strand Lobben m.fl. mot Norge, avsnitt 212, W. mot UK (1987), avsnitt 64.

13.

K. og T. mot Finland (2001), avsnitt 179.

14.

K.O og V.M mot Norge (2019), avsnitt 62.

15.

J.M.N. og C.H. mot Norge (2016) avsnitt 29 og I.D. mot Norge (2017), avsnitt 65.

16.

Sørensen, NOU 2016: 16, Barnevern og menneskerettighetene, punkt 4.5.4.3, Christoffersen (2009) s. 468, jf. s. 464, og Kjøbro (2010) s. 652.

17.

Se Golder mot Storbritannia (1975), avsnitt 38.

18.

Se K.T. mot Norge (2008), avsnitt 96.

19.

Se Golder mot Storbritannia (1975), avsnitt 39.

20.

Muligheten for å skjule barnets adresse etter barnevernloven suppleres av folkeregisterlovens bestemmelser om gradering av opplysninger i barnevernssaker. Se kapittel 7 i Prop. 84 L (2019–2020). Med virkning fra 1. januar 2021 trådte en ny bestemmelse i barnevernloven § 6-7 b i kraft, som gir barneverntjenesten plikt til å gi informasjon til politiet dersom det er truffet vedtak om å holde barnet på skjult adresse. Denne bestemmelsen foreslås videreført i lovforslagets § 13-5 annet ledd.

21.

Se nærmere om Høyesteretts praksis om begrensninger i kontakt i kapittel 13.1.3.

22.

Se eksempelvis Rt. 2004 s. 1300, avsnitt 21.

23.

De tre avgjørelsen er alle avsagt 27. mars 2020, HR-2020-661 S, HR-2020-662 S, HR-2020-663 S.

24.

De tre avgjørelsene er avsagt 2. mars, HR-2021-474-A, HR-2021-475-A, HR-2021-476-A.

25.

HR-2020-662-S avsnitt 125, og HR 2021-474-A avsnitt 37 og 38.

26.

HR-2020-662-S avsnitt 53.

27.

M.L mot Norge avsnitt 79.

28.

HR-2021-474-A avsnitt 40.

29.

HR-2021-474-A, avsnitt 45, hvor det vises til Strand-Lobben dommens avsnitt 207.

30.

HR-2020-662-S, avsnitt 137 og 138.

31.

HR-2020-662 avsnitt 128 og HR-2020-663-S avsnitt 137.

32.

HR-2020-661-S avsnitt 146 og 147.

33.

Høyesteretts dom HR-2020-662-S, avsnitt 129.

34.

Høyesteretts kjennelse HR-2020-661-S, avsnitt 143 og 144.

35.

Høyesteretts kjennelse HR-2020-661-S, avsnitt 156.

36.

Høyesteretts dom HR-2020-1967-A, og kjennelse HR-2020-1968-A, begge avsagt 15. oktober 2020.

37.

HR-2020-1967-A, avsnitt 54.

38.

Se NOU 2016: 16, kapittel 13.4 og Sørensen, «Barnevern og menneskerettighetene», vedlegg 4 til NOU 2016: 16, kapittel 5.7.2.

39.

«Samvær etter omsorgsovertakelse, en barnefaglig og juridisk utredning» av professor i rettsvitenskap Elisabeth Gording Stang og førsteamanuensis i barnevern Gunn-Astrid Baugerud, OsloMet Rapport 2018 nr. 10.

40.

Hvorvidt barneverntjenesten i disse sakene likevel kan ha åpnet opp for praktisering av samvær i større omfang, er det ingen statistisk oversikt over.

41.

Se eksempelvis K.O og V.M mot Norge (2019) og A.S mot Norge (2019).

42.

Se nærmere om funnene i utredning fra OsloMet i kapittel 13.2.1.2.

43.

«100 barn 7-18 år om samvær i barnevernet – Det handler om oss», Forandringsfabrikken Kunnskapssenter, publisert i januar 2021.

44.

Se nærmere om hensynet til barnets beste i kapittel 7.1.

45.

HR-2020-662-S, avsnitt 134. Det samme er gjentatt i HR-2021-474-A, avsnitt 43.

46.

HR-2021-474-A, avsnitt 49.

47.

Strand Lobben-dommen, avsnitt 204.

48.

HR-2021-474-A, avsnitt 49.

49.

En spørreundersøkelse i regi av Forandringsfabrikken viser blant annet at 60 av de 100 barna som var forespurt, ikke har fått være med på å bestemme hverken antall samvær eller omfang på samværet. «100 barn 7-18 år om samvær i barnevernet – Det handler om oss», Forandringsfabrikken Kunnskapssenter, publisert i januar 2021.

50.

HR-2021-474-A, avsnitt 35 og 57 flg.

51.

Dette har ikke Høyesterett tatt konkret stilling til i de tre storkammerdommene, men se eksempelvis HR-2020-663-S, avsnitt 146.

52.

Se HR-2020-661-S avsnitt 156, som viser til K.O og V.M. mot Norge, avsnitt 69.

53.

Dette omtaler også Høyesterett i HR-2020-1967-A, avsnitt 55.

54.

«Kontakt på sosiale medier mellom foreldre og barn under offentlig omsorg», Norges barnevern nr. 02-03/2018 (volum 95), Hilde Anette Aamodt og Svein Mossige, side 110.

55.

Se K.O. og V.M. mot Norge, avsnitt 62, og avvisningsavgjørelsene J.M.N.og C.H. mot Norge, avsnitt 29, og I.D. mot Norge, avsnitt 65.

56.

Samvær etter omsorgsovertakelse, en barnefaglig og juridisk utredning, 2018, OsloMet ved Elisabeth Gording Stang og Gunn-Astrid Baugerud, s.164.

57.

Jf. HR-2021-474-A avsnitt 54.

58.

Jf. HR-2020-1967-A avsnitt 97.

59.

Se EMDs dom i Hernehult mot Norge, avsnitt 73.

60.

Norge har sluttet seg til ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Se også Barnekonvensjonen artikkel 20 og 30.

61.

Se også kapittel 11.2.4.4 og omtale av valg av plasseringssted.

62.

Dette følger av komiteens avsluttende merknad til Norges femte og sjette rapportering om implementering av barnekonvensjonen, punkt E, avsnitt 21 d.

63.

Se blant annet EMDs dommer Paradiso og Campanelli mot Italia (2017) avsnitt 140, K. og T. mot Finland (2001), avsnitt 150, og Kroon og andre mot Nederland (1994), avsnitt 30, for domstolens forståelse av «family life».

64.

Se punkt 13.2.2 for en oversikt over forslaget i høringsnotatet.

65.

Se en nærmere omtale av utredningen i punkt 13.2.1.

66.

Se blant annet EMDs dommer Olsson mot Sverige (1988), Marckx mot Belgia (1979), Boyle mot Storbritannia (1994).

Til dokumentets forside