23 Statlig tilsyn
23.1 Gjeldende rett
Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet på barnevernsområdet, jf. barnevernloven § 2-3 b første ledd. Ansvaret omfatter tilsynet som statsforvalteren utøver med barnevernstjenesten i kommunene, med barnevernsinstitusjoner, omsorgssentre for mindreårige, sentre for foreldre og barn og med andre statlige tjenester og tiltak. Statens helsetilsyn skal utøve myndighet i samsvar med det som er bestemt i barnevernloven og forskrifter til denne.
Statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med kommunene, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd jf. § 2-3 b annet ledd. Dette innebærer at statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av sine plikter etter barnevernloven kapittel 1 til 9. Tilsynet med kommunene omfatter alle kommunens plikter etter barnevernloven med tilhørende forskrifter. Det er presisert i bestemmelsen at reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder når statsforvalteren fører tilsyn med kommunens oppfyllelse av sine plikter etter barnevernloven. I praksis følges brudd på kommunepliktene opp gjennom rådgivning og dialog eller en skriftlig anmodning fra statsforvalteren om retting. Etter kommuneloven § 30-4 kan statsforvalteren gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene statsforvalteren fører tilsyn med oppfyllelsen av. Ved brudd på lovbestemte saksbehandlingsfrister, har statsforvalteren hjemmel til å ilegge kommuner mulkt, se barnevernloven § 6-9 tredje ledd og forskrift til denne.
Statsforvalteren har også ansvar for å føre tilsyn med institusjoner og sentre for foreldre og barn etter barnevernloven kapittel 5 og omsorgssentre for mindreårige etter kapittel 5A jf. barnevernloven § 2-3 b tredje ledd. Innholdet i tilsynsansvaret er utdypet i barnevernloven § 5-7 og i tilsynsforskriften. Tilsynsansvaret omfatter både statlige, kommunale og private institusjoner og sentre for foreldre og barn. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at disse drives i samsvar med barnevernloven og forskrifter til denne.
Videre har statsforvalteren ansvar for å føre tilsyn med andre statlige tjenester og tiltak, jf. barnevernloven § 2-3 b fjerde ledd. Statsforvalteren kan gi pålegg til Barne-, ungdoms- og familieetaten om å rette forhold som er i strid med bestemmelser etter denne loven. Det skal gis en rimelig frist til å rette forhold før pålegg benyttes. Pålegg kan påklages til Statens helsetilsyn.
Helsetilsynets og statsforvalterens plikt til å føre tilsyn, og adgangen til å gi pålegg, omfatter også private som utfører tjenester og tiltak, jf. barnevernloven § 2-3 b femte ledd.
23.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette
23.2.1 Barnevernslovutvalget
Barnevernslovutvalget foreslo et nytt kapittel om tilsyn, straff og sanksjoner.
I tillegg til bestemmelser om statlig tilsyn med oppfyllelse av plikter etter barnevernsloven, inneholdt utvalgets kapittelforslag også bestemmelser om departementets tilsyn med anvendelse av loven, kommunenes tilsyn med barn i fosterhjem, ileggelse av mulkt og om straffansvar ved brudd på forbudet mot formidling av fosterhjem.
Få høringsinstanser uttalte seg til forslaget til kapittelinndeling. Statens helsetilsyn ga uttrykk for at det gir et feil signal at bestemmelser om tilsyn og mulkt reguleres i et kapittel med overskriften tilsyn, straff og sanksjoner. Helsetilsynet foreslo at bestemmelsene om tilsyn og mulkt flyttes til kapittelet om ansvar, organisering og finansiering.
23.2.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å samle lovens bestemmelser om statsforvalterens og Statens helsetilsyns ansvar for å føre tilsyn på barnevernområdet i et eget kapittel i loven. Det ble vist til at det å skille ut statlig tilsyn i et eget kapittel ville understøtte Statens helsetilsyns og statsforvalterens faglige uavhengighet ved utøvelse av tilsyn og kontroll på barnevernsområdet. Det ble også vist til at en slik inndeling vil bidra til at loven blir mer oversiktlig. Det ble ellers foreslått å videreføre innholdet i dagens bestemmelser, men med enkelte språklige og redaksjonelle endringer. Departementet ba imidlertid om høringsinstansenes syn på om det er behov for å videreføre dagens bestemmelse om at statsforvalteren kan nedsette et tilsynsutvalg.
Forslaget om et eget kapittel om statlig tilsyn innebar samtidig at bestemmelser om statsforvalterens øvrige oppgaver og ansvar på barnevernområdet knyttet til råd og veiledning og ansvar for å behandle klager på enkeltvedtak i høringsforslaget ble plassert i kapittelet om statlig barnevernsmyndighet. Videre ble bestemmelsene om kommunenes ansvar for å føre tilsyn med barn i fosterhjem og forbudet mot formidling av fosterhjem plassert i kapittelet om fosterhjem.
23.3 Høringsinstansenes syn
I overkant av 10 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om et nytt kapittel om statlig tilsyn. Blant disse er Barneombudet, Bufdir, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Statsforvalteren i Nordland, Statens helsetilsyn, Bergen kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune, Forandringsfabrikken og NOBO.
De fleste av disse instansene gir uttrykk for at de støtter forslaget om å samle lovens bestemmelser om statsforvalterens og Statens helsetilsyns ansvar for å føre tilsyn på barnevernområdet i et eget kapittel i loven. Blant disse er Barneombudet, Statens helsetilsyn, Bergen kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Kristiansand kommune og NOBO.
Statens helsetilsyn uttaler:
«Helsetilsynet mener at kapittelinndelingen og overskriften er bedre enn lovutvalgets forslag. Vi mener det er et godt grep å skille ut fylkesmannens veiledningsansvar fra kapittel om statlig myndigheters ansvar, slik at dette kapitlet kun definerer fylkesmannens og Helsetilsynets tilsynsansvar.
Vi foreslår imidlertid at barnevernloven bør ha en tilsvarende formålsbestemmelse som i helsetilsynsloven § 1. I bestemmelsen bør det fremgå at formålet med tilsynet er å bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i barnevernet og befolkningens tillit til barnevernet. Vi mener en slik formålsbestemmelse vil bidra til å klargjøre forventningene til tilsynsmyndighetens rolle og oppgaver.»
Helsetilsynet har i sin høringsuttalelse kommet med enkelte forslag til hvordan bestemmelsen om tilsyn bør utformes. Blant annet anbefales departementet å vurdere hvorvidt barnevernsloven bør utformes slik at den gir Helsetilsynet selvstendig hjemmel til å føre tilsyn. Helsetilsynet viser blant annet til at det kan være hensiktsmessig at de som overordnet myndighet får hjemmel til å utføre og koordinere tilsynsaktiviteter. De ber også om at det i bestemmelsen om tilsynsmyndighetens tilgang til opplysninger fremgår at denne også omfatter Bufetat.
Statsforvalteren i Nordland og Forandringsfabrikken har under høringen tatt til orde for at adgangen til å ilegge kommunene mulkt bør utvides til andre forhold enn fristoversittelser. Statsforvalteren uttaler:
«Vi ber departementet vurdere hvorvidt det bør innføres sanksjonsmuligheter utover adgangen til å ilegge kommunene mulkt. Bakgrunnen for vår vurdering er kunnskap og erfaringer fra samarbeid og dialog med kommunene i vårt fylke. Adgangen til å ilegge mulkt er begrenset til fristoverskridelser ved gjennomgang av melding og gjennomføring av undersøkelse. Barneverntjenesten kan ha utfordringer utover disse, og vi ser at utfordringene gjerne er mer sammensatt. At kommunen ilegges mulkt for fristoverskridelsen kan derfor være et virkemiddel når tjenesten ikke drives forsvarlig, men i enkelte tilfeller vurderer vi at det å ilegge mulkt ikke nødvendigvis er tilstrekkelig sett opp mot tjenestens utfordringer.»
Noen få høringsinstanser har kommentert spørsmålet fra departementet om hvorvidt adgangen til å oppnevne tilsynsutvalg bør oppheves. Bufdir, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland og Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gir uttrykk for at bestemmelsen er overflødig og at den kan tas ut av loven. Statsforvalteren i Nordland viser til at spørsmålet bør avventes inntil arbeidet med ny tilsynsforskrift er avsluttet.
23.4 Departementets vurderinger og forslag
Helsetilsynets og statsforvalterens tilsyn med barnevernets oppfyllelse av sine lovpålagte oppgaver er et sentralt virkemiddel for å ivareta rettssikkerheten til barn og foreldre i barnevernet. Tilsynet skal bidra til læring, forbedring og nødvendig endring der praksis ikke er i samsvar med loven.
Forslaget om et eget kapittel som rendyrker tilsynsmyndighetenes ansvar og myndighet til å føre tilsyn med statlig og kommunalt barnevern har fått bred støtte i høringen.
Departementet foreslår på denne bakgrunn et nytt kapittel om statlig tilsyn, jf. kapittel 17 i utkast til ny barnevernslov. Kapittelet inneholder nærmere bestemmelser om tilsynets formål, Statens helsetilsyns oppgaver og ansvar, statsforvalterens tilsynsansvar, tilsynsmyndighetenes tilgang til opplysninger, og bestemmelser om pålegg, sanksjoner og om adgangen til å ilegge mulkt. Kapittelet rendyrker Helsetilsynets og statsforvalterens ansvar for å føre lovlighetskontroll med oppfyllelsen av oppgaver etter barnevernsloven. Å regulere tilsynsansvaret i et eget kapittel vil bidra til å understøtte Statens helsetilsyns og statsforvalterens faglige uavhengighet ved utøvelse av tilsyn og kontroll på barnevernsområdet. Samtidig innebærer kapittelinndelingen at statsforvalterens ansvar for å gi kommunene råd og veiledning og ansvar for å behandle klager på enkeltvedtak reguleres i kapittel 16 om statlig barnevernsmyndighet.
Det foreslås ingen endringer i Helsetilsynets og statsforvalterens tilsynsansvar på barnevernsområdet. Departementet foreslår samtidig enkelte presiseringer og språklige og redaksjonelle endringer som primært har til hensikt å gjøre lovverket lettere tilgjengelig og å tydeliggjøre bestemmelsenes innhold.
Departementet er enig med Statens helsetilsyn i at det å innta en presisering av formålet med tilsyn kan bidra til å klargjøre forventningene til tilsynsmyndighetens rolle og oppgaver. Departementet foreslår derfor å presisere i utkast til § 17-1 at formålet med det statlige tilsynet er å bidra til å styrke kvaliteten i barnevernet og at barnevernsmyndighetene ivaretar barns og foreldres rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak.
Departementet foreslår at Statens helsetilsyns oppgaver og det overordnede ansvaret for tilsynet reguleres i en egen bestemmelse, jf. utkast til § 17-2. Bestemmelsen er en videreføring av Statens helsetilsyns overordnede tilsynsansvar etter barnevernloven § 2-3 b. Departementet foreslår samtidig at det presiseres i bestemmelsen at også Statens helsetilsyn har selvstendig hjemmel til å føre tilsyn. Det fremgår av bestemmelsens annet ledd at Statens helsetilsyn kan føre tilsyn med lovligheten av oppfyllelse av plikter etter denne loven og forskrifter til loven.
Departementet foreslår også en egen bestemmelse om statsforvalterens tilsynsansvar, jf. utkast til § 17-3. Bestemmelsen viderefører statsforvalterens tilsynsansvar etter barnevernloven §§ 2-3, 2-3 b og 5-7. På bakgrunn av høringen foreslår departementet at statsforvalterens adgang til å oppnevne tilsynsutvalg ikke videreføres i ny barnevernslov.
Departementet foreslår videre en egen bestemmelse om tilsynsmyndighetenes tilgang til opplysninger, jf. forslag til § 17-4. Bestemmelsen erstatter dagens § 2-3 syvende ledd. Departementet foreslår at det presiseres at bestemmelsen også gir adgang til å innhente opplysninger fra Bufetat. Departementet foreslår videre at bestemmelsen utformes slik at Statens helsetilsyn og statsforvalteren kan innhente taushetsbelagte opplysninger for å utøve sine oppgaver etter loven.
Departementet forslår også å samle reglene om pålegg og sanksjoner i en egen bestemmelse, jf. forslag til § 17-5. Ved tilsyn med kommunene gjelder reglene i kommuneloven kapittel 30.
Departementet foreslår også å videreføre den adgangen statsforvalteren i dag har til å ilegge kommunene mulkt ved fristoversittelser, jf. utkast til § 17-6. Etter departementets vurdering er det ikke tilstrekkelig grunn til å utvide bestemmelsen til å omfatte også andre forhold enn fristoversittelser. Svikt i den kommunale barnevernstjenesten bør i sin alminnelighet følges opp på annen måte enn gjennom å ilegge kommunen mulkt.