Prop. 133 L (2020–2021)

Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven

Til innholdsfortegnelse

20 Behandling av saker i barneverns- og helsenemnda

20.1 Innledning

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (fylkesnemndene) er uavhengige og upartiske avgjørelsesorganer som ikke kan instrueres i enkeltsaker. Fylkesnemndene avgjør saker om tvang etter barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Hovedtyngden av sakene fylkesnemndene avgjør er etter barnevernloven.1 Vedtakene dreier seg blant annet om barnevernstjenesten skal overta omsorgen for et barn, samværsspørsmål og fratakelse av foreldreansvar. Saksbehandlingen i fylkesnemndene er i dag basert på de grunnleggende saksbehandlingsprinsippene som er lagt til grunn i tvisteloven. Samtidig er prinsippene særskilt innrettet mot saksbehandlingen av tvangssaker etter barnevernloven, og de særlige rettssikkerhetsmessige hensyn som her gjør seg gjeldende. Departementet foreslår å endre fylkesnemndenes navn til barneverns- og helsenemndene, se kapittel 20.2 nedenfor.

God saksbehandling i barnevernssaker er avgjørende for å ivareta rettssikkerheten til private parter og for å treffe gode avgjørelser til barns beste. En rekke menneskerettslige regler setter grunnleggende krav til utformingen av de saksbehandlingsregler som skal gjelde for fylkesnemndene. Retten til en rettferdig rettergang er her sentral og er forankret i Grunnloven § 95, den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 62 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14. Sentralt i retten til rettferdig rettergang er retten til å imøtegå motpartens opplysninger og argumenter (kontradiksjon), retten til å la seg representere av advokat, at saken skal prøves av en uavhengig og upartisk domstol som gir en begrunnet avgjørelse, og retten til å anke en avgjørelse videre til en høyere rettsinstans. Om en rettergang er rettferdig beror på en helhetsvurdering. Flere mindre svakheter kan til sammen medføre at rettergangen ikke anses rettferdig, selv om de ikke gjør det hver for seg. Samtidig kan mer alvorlige enkeltstående svakheter kompenseres, slik at rettergangen samlet sett likevel er rettferdig.

EMK artikkel 8 om retten til respekt for sitt privatliv og familieliv er også en sentral bestemmelse for fylkesnemndas saksbehandling. Offentlige myndigheter kan gjøre inngrep i familielivet hvis det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til blant annet å beskytte helse eller for å beskytte andres friheter og rettigheter. Det er innfortolket et krav om forholdsmessighet mellom inngrepets formål og inngrepet. Tvangsvedtak etter barnevernloven vil være et inngrep i familielivet, men vil ut fra omstendighetene i den enkelte sak kunne være rettmessig dersom tiltaket er nødvendig av hensyn til å beskytte barnet. Det er langvarig praksis for at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) stiller krav til saksbehandlingen i barnevernssaker med grunnlag i EMK artikkel 8. Disse kravene har betydning for saksbehandlingen i fylkesnemnda.

Anonym vitneførsel

Justis- og beredskapsdepartementet hadde høsten 2020 på høring et lovforslag om endringer i tvisteloven som kan åpne for unntak fra vitners plikt til å oppgi personalia i barnevernssaker der det er vedtak om skjult adresse.3 Barnevernloven § 7-17, som fastsetter at tvistelovens regler om vitnebevis gjelder så langt de passer, foreslås videreført i forslaget til ny barnevernslov § 14-18. Eventuelle endringer i tvisteloven om adgangen til å unnta vitners plikt til å oppgi personalia vil ha betydning for saker som behandles i fylkesnemnda etter reglene i barnevernloven.

20.2 Avgjørelsesorganets navn

20.2.1 Gjeldende rett

Navnet og betegnelsen på fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker fremgår av barnevernloven § 7-1 hvor det heter at det i hvert fylke skal være en nemnd – fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Barnevern utgjør en vesentlig del4 av fylkesnemndas virksomhet, og fylkesnemndas navn ble derfor fra 1. januar 2008 endret fra fylkesnemnda for sosiale saker til fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Navneendringen innebar ingen endring i fylkesnemndas saksområde.

I forbindelse med at gjeldende barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993 ble avgjørelsesmyndigheten for tvangssaker flyttet fra kommunale nemnder (barnevernsnemndene) til fylkesnemndene for sosiale saker. Fylkesnemndene skulle ha en selvstendig og uavhengig stilling i forhold til barnevernstjenesten, statsforvalteren og departementet.

Frem til 31.desember 2019 var det 12 fylkesnemnder. Som følge av regionreformen, hvor flere fylker ble slått sammen fra 1. januar 2020, er det i dag 10 fylkesnemnder.5

Fra 1. januar 2021 er reglene om fylkesnemndenes stedlige virkeområde endret.6 Endringen innebærer at det ikke lenger fremgår av loven at det skal være en fylkesnemnd i hvert fylke, men at fylkesnemndas stedlige virkeområde fastsettes av departementet. Det er dermed ikke lenger krav om at nemndenes stedlige virkeområde skal styres av fylkesgrensene. Forslaget ble fremmet i Prop. 84 L (2019–2020), og i proposisjonen ble det vist til at selv om fylkesnemndenes struktur er tilpasset regionreformen, innebærer den nye fylkesinndelingen at det fortsatt kan være behov for ytterligere tilpasninger. Det er både behov for å åpne for at hvert fylke har flere nemnder og for at en nemnd skal kunne motta saker fra flere fylker.

20.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.2.2.1 Bakgrunn for høringsforslaget

Sentralenheten for fylkesnemndene (Sentralenheten) har siden 2017 gitt uttrykk for at fylkesnemndene bør endre navn til barnevernretten, blant annet i sitt høringssvar til Særdomstolsutvalgets utredning7, der utvalget foreslo å flytte barnevernssakene fra fylkesnemnda til tingretten i første instans. Regjeringen besluttet imidlertid ved oppfølgingen av Særdomstolsutredningen at fylkesnemndene fortsatt skal behandle barnevernssakene i første instans. Sentralenheten uttalte blant annet at de erfarer at begrepet fylkesnemndene ikke er godt kjent i allmenheten og at navnet bare er godt innarbeidet i enkelte fagmiljøer. Sentralenheten uttalte videre at navnet er vanskelig å forstå for de fleste. Dette gjelder også internasjonalt.

20.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo ingen endring av navnet på fylkesnemndene i høringsnotatet om ny barnevernslov, men stilte spørsmål ved om navnet på fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker bør endres som følge av forslaget om å endre bestemmelsen om fylkesnemndenes stedlige virkeområde. Departementet uttalte at nemndene med fordel kan ha et navn som i mindre grad knyttes til et geografisk område og i større grad knyttes til nemndenes vedtakskompetanse, uavhengighet og sakstypene de behandler. Departementet nevnte både Barnevernsnemnda og Barnevernsretten som aktuelle navn. Også Nemnd for barnevern og sosiale saker ble nevnt, for å synliggjøre at nemndene også behandler saker etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

20.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er om lag 10 høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet. Disse er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Statsforvalteren i Oslo og Viken, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Asker kommune, Sarpsborg kommune, Landsforeningen for barnevernsbarn, Fellesorganisasjonen, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO), Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) og Voksne for Barn. Samtlige instanser som har uttalt seg mener navnet bør endres.

Statsforvalteren i Oslo og Viken foreslår at regiontilknytningen fremgår av navnet, og at nemndene kan fortsette å hete «Nemnd for barnevern og sosiale saker». De fleste av de andre instansene uttaler seg om alternativene «Barnevernsnemnda» eller «Barnevernsretten». Bufdir mener at både Barnevernsnemnda og Barnevernsretten gir en treffende beskrivelse på nemndenes virksomhet. For øvrig gir høringsinstansene uttrykk for motstridende meninger.

Asker kommune og Sarpsborg kommune gir eksplisitt støtte til å endre navnet til «Barnevernsnemnda». Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) foreslår «Forvaltningsnemnda for barnevern og sosiale saker», eventuelt «Barnevernsnemnda». OBF uttaler:

«OBF foreslår at nemndene blir kalt det de rett og slett er for å gjøre forvirringen minst mulig. Forvaltningsnemnda for barnevern og sosiale saker. Barnevernsnemnda støttes eventuelt. Barnevernsretten vil på alle måter være uriktig ettersom nemndene på ingen måte kan sammenlignes med å være en domstol.»

Fylkesnemndene på sin side vil ikke anbefale å bruke betegnelsen «Barnevernsnemnda» og henviser til at dette navnet kan gi uheldige assosiasjoner til de gamle barnevernsnemndene.

Det er to høringsinstanser som mener at fylkesnemndene bør bytte navn til «barnevernretten»; fylkesnemndene og Voksne for Barn. Etter fylkesnemndenes oppfatning vil et navn som «barnevernretten» i større grad understreke at det dreier seg om en uavhengig domstollignende instans som i enkeltsaker ikke kan instrueres av et annet organ. Fylkesnemndene viser i den forbindelse til at Trygderetten, som også er et domstollignende forvaltningsorgan, har denne type navn. Fylkesnemndene henviser også til at en slik navneendring også kan være gunstig internasjonalt.

Landsforeningen for barnevernsbarn og OBF går imidlertid sterkt imot et slikt navneskifte. Landsforeningen for barnevernsbarn vil sterkt fraråde departementet å gå inn for navnet «barnevernsretten».

20.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker fikk sitt navn da fylkesnemndene ble etablert for over 25 år siden. Etter lovendringen 1. januar 2021 fastsettes fylkesnemndenes stedlige virkeområde av departementet, og det vil ikke lenger være noen bestemmelser i loven som tilsier at betegnelsen -fylke bør benyttes i navnet. Dette åpner etter departementets vurdering for en navneendring.

Etter departementets vurdering vil det å ta ut betegnelsen -fylke i navnet harmonere med endringene i bestemmelsen om fylkesnemndenes stedlige virkeområde. Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, støtter at betegnelsen -fylke tas ut av navnet. I tillegg unngås misforståelsen om at nemndene er underlagt andre forvaltningsorganer på fylkesnivå, som statsforvalteren og fylkeskommunen. Videre vil argumentet til fylkesnemndene om at nemndene internasjonalt kan oppfattes som distriktorganer kunne avhjelpes. Å ta betegnelsen -fylke ut av navnet kan også bidra til å tydeliggjøre uavhengigheten. Departementet foreslår på denne bakgrunn at betegnelsen -fylke tas ut av navnet.

Departementet har vurdert en endring av navnet til «- retten», men foreslår å beholde betegnelsen nemnd da fylkesnemndene ikke er organisert sammen med det ordinære domstolsapparatet. Betegnelsen nemnd er mest i samsvar med det prinsipielle skillet mellom domstoler og forvaltningsorganer. Nemndenes uavhengighet fremheves gjennom forslaget om å lovfeste dette jf. kapittel 20.3 nedenfor. Når det gjelder det nærmere navnet på avgjørelsesorganet, mener departementet navnet «barneverns- og helsenemnda» er den betegnelsen som best beskriver avgjørelsesorganets myndighet og oppgaver. Saksområdet er i hovedsak saker etter forslag til ny barnevernslov, men inkluderer også enkelte sakstyper etter helselovgivningen.

Departementet foreslår etter dette at fylkesnemndas navn endres til barneverns- og helsenemnda.

20.3 Lovfeste nemndas uavhengighet og upartiskhet

20.3.1 Gjeldende rett

Fylkesnemnda er et uavhengig og upartisk avgjørelsesorgan, men dette er ikke presisert i loven. Det følger av forarbeidene til barnevernloven at intensjonen med opprettelsen av fylkesnemndene var å styrke rettssikkerheten for barn og foreldre ved å etablere et avgjørelsesorgan som var uavhengig og frittstående. I tillegg til at saksbehandlingen skulle skje etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene, skulle juridisk og faglig innsikt kombineres med legmannsskjønn. Et ytterligere viktig ledd i begrunnelsen for fylkesnemndsordningen var hensynet til rask saksbehandling.8

Fylkesnemndene er forvaltningsorganer, og fylkesnemndenes administrative ledelse er lagt til Sentralenheten for fylkesnemndene (Sentralenheten), som er underlagt Barne- og familiedepartementet. Fylkesnemndenes avgjørelser i enkeltsaker kan imidlertid bare overprøves av domstolene. Nemnda har besluttende myndighet i den enkelte sak, og verken Sentralenheten eller departementet har instruksjonsmyndighet over prosessuelle vurderinger og vedtak eller andre avgjørelser som fattes av nemnda i forbindelse med den enkelte sak. Det gjelder for alle sakstyper som nemnda behandler.

20.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste at fylkesnemnda er et uavhengig og upartisk avgjørelsesorgan. Utvalget påpekte at en lovfesting ikke innebærer noen materiellrettslig endring, men synliggjør et helt grunnleggende trekk ved fylkesnemndene.

Utvalget uttalte at uavhengigheten er lovfestet for flere andre domstollignende forvaltningsorganer, som Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven § 6-3, og Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven § 77, og mener at fylkesnemndas uavhengighet også bør tydelig fremgå av barnevernsloven.

Utvalgets forslag støttes av de høringsinstanser som uttaler seg om forslaget. Fylkesnemndene og Oslo kommune uttaler at forslaget er viktig for å styrke tilliten til fylkesnemnda som et uavhengig, domstollignende organ.

20.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at fylkesnemnda er et forvaltningsorgan og dette kan gi inntrykk av at departementet eller andre forvaltningsorganer kan påvirke eller instruere nemndas avgjørelser. Fylkesnemnda kan imidlertid ikke instrueres i enkeltsaker. Departementet foreslo derfor at det inntas en bestemmelse i ny barnevernslov der det fremgår at fylkesnemnda er et uavhengig og upartisk avgjørelsesorgan. Det ble blant annet vist til at forslaget er en presisering av gjeldende rett, men at det kan ha en viktig pedagogisk og symbolsk funksjon å synliggjøre grunnleggende krav til avgjørelsesorganet.

20.3.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 10 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Seks av disse støtter forslaget. Det er fylkesnemndene, Asker kommune, Færder kommune, Gjesdal kommune, NOBO og Stine Sofies Stiftelse.

Fylkesnemndene uttaler at forslaget kan bidra til å gi økt forståelse for fylkesnemndenes samfunnsoppdrag og bidra til økt tillit til nemndas avgjørelser. Stine Sofies stiftelse uttaler blant annet at forslaget kan ha en positiv innvirkning på hvordan partene ser på fylkesnemnda og avgjørelsene som fattes, og at det kan øke partenes forståelse for at nemnda ikke er instruert av andre aktører som for eksempel barnevernstjenesten.

To høringsinstanser uttaler at de ikke støtter forslaget. Organisasjonen for barnevernsforeldre mener forslaget bare er ord som ikke får reell betydning, og Familiekanalen uttaler at problemet i dag ikke er de formelle regler og føringer, men usynlige bånd mellom fylkesnemnd og barnevern.

20.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om å presisere i ny barnevernslov at barneverns- og helsenemnda er et uavhengig og upartisk forvaltningsorgan, jf. lovutkastet § 14-1. Departementet viser til at forslaget er en presisering av gjeldende rett, men det har også en viktig pedagogisk og symbolsk funksjon ved å synliggjøre grunnleggende krav til nemnda. Departementet mener forslaget kan gi økt forståelse for nemndas mandat og bidra til bedre tillit til nemndas avgjørelser.

Det er også nærliggende å sammenligne med tvistelovens formålsbestemmelse, der det fremgår at domstolene er uavhengige og upartiske, se tvisteloven § 1-1. Saksbehandlingsreglene i nemnda følger de samme grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene i sivile saker. Krav til at avgjørelsesorganet skal være uavhengig og upartisk er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som gjelder tilsvarende for nemnda som for domstolen. Det vises til at nemnda kan treffe vedtak om tvang mot barn og foreldre og krav om uavhengighet og upartiskhet er et grunnleggende krav til en rettferdig rettergang, jf. den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6. Departementet mener dette også taler for å synliggjøre nemndas uavhengighet og upartiskhet i barnevernsloven.

Departementet viser til lovforslaget § 14-1.

20.4 Barns anledning til å uttale seg direkte til barneverns- og helsenemnda

20.4.1 Gjeldende rett

20.4.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 12 slår fast at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal ha rett til fritt å gi uttrykk for disse i alle forhold som vedrører barnet. Artikkel 12 regulerer ikke barns selvbestemmelsesrett, men fastsetter at medlemsstatene skal tillegge barnets synspunkter «behørig vekt» i samsvar med barnets alder og modenhet.

I bestemmelsen fremgår det også at barnet særlig skal gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, og på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett. Barnekomiteen anbefaler i sine generelle kommentarer til artikkelen at barnet bør gis anledning til å bli hørt direkte i enhver saksbehandling der dette er mulig.9 Barnekomiteen har understreket statens plikt til å gjøre barn oppmerksomme på rettighetene etter artikkel 12.

Grunnloven § 104 gir særskilte rettigheter til barn som er av stor betydning i barnevernssaker. I bestemmelsens første ledd fremgår at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. Barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og utvikling.

20.4.1.2 Barnevernloven

Barnets rett til å medvirke kommer til uttrykk i flere ulike bestemmelser i barnevernloven.

Fra 1. juli 2018 ble det inntatt en ny bestemmelse i barnevernloven § 1-6 om barns rett til medvirkning. Det fremgår av bestemmelsen at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter. Barnet skal bli lyttet til, og barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Retten til å medvirke gjelder gjennom hele beslutningsprosessen, og for alle forhold som gjelder barnet. I tillegg regulerer barnevernloven § 6-3 barns rettigheter under saksbehandlingen. Alle barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører ham eller henne. Bestemmelsen inneholder også regler om at barnet selv som hovedregel er part i saken fra fylte 15 år.

Én måte å uttale seg på i en fylkesnemndssak er å benytte seg av en talsperson. Fylkesnemnda kan i dag oppnevne en talsperson for barnet i saker som skal behandles av nemnda, jf. barnevernloven § 7-9. For barn som ikke er part, oppnevner fylkesnemnda talsperson for barn som ønsker det. Tall fra nemndene viser at i 2020 ble 80 % av barna hørt i saken sin for nemnda. Av de barna som ble hørt i 2019 ble 41 % av barna hørt av talsperson, mens 26 % av barna ble hørt ved at de var part i egen sak. Av de barna som ble hørt i 2020, ble 34 % av barna hørt av talsperson og 35 % ble hørt ved at de var part i egen sak. Av de barna som ikke ble hørt i saken sin, var 90 % under 7 år. Når det gjelder barn mellom 0–7 år vil barnets synspunkter i hovedsak formidles gjennom kommunens saksfremleggelse, eller ved at barnevernstjenesten engasjerer, eller fylkesnemnda oppnevner, en sakkyndig som snakker med barnet.

Det er ikke bestemmelser om barns direkte uttalerett for fylkesnemnda i barnevernloven. Det fremkommer imidlertid av rundskriv til forskrift om barnets talsperson at fylkesnemnda i stedet for å oppnevne en talsperson kan velge å høre barnet direkte. Barn kan også gi uttrykk for sine synspunkter i samtale med en oppnevnt sakkyndig. At fylkesnemnda kan oppnevne sakkyndig i saken, for eksempel til høring av barn, fremkommer av barnevernloven § 7-12 annet ledd bokstav d.

20.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste at et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis anledning til å uttale seg direkte for fylkesnemnda. Hvis barnet ikke ønsker å uttale seg direkte for nemnda, skal barnet gis anledning til å uttale seg på annen måte. Utvalget viste blant annet til at direkte samtale med beslutningstaker er et viktig tiltak for å sikre at barnets mening kommer frem og får den nødvendige vekt i vurderingen. Utvalget foreslo å lovfeste at barnevernstjenesten i begjæringen om tiltak som sendes nemnda skal gi en vurdering av barnets rett til å uttale seg.

Det var bred støtte for forslaget i høringen. Høringsinstansene fremhevet at forslaget styrker barns rettigheter og særlig barns medvirkning i barnevernssaker. Mange av instansene hadde likevel ulike innspill til forslaget. Flere instanser mente at barn også bør ha en lovfestet rett til å uttale seg når barnevernssaker behandles i domstolen. Flere høringsinstanser mente forslaget om direkte uttalerett ikke gjør det nødvendig å senke aldersgrensen for når barn har partsrettigheter til 12 år, slik utvalget foreslo.

Barnevernslovutvalget foreslo en ny ordning med trygghetsperson for barn som skulle erstatte dagens ordning med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson for barn i fosterhjem. Forslaget fikk liten støtte i høringen.

20.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at det er behov for å styrke barns medvirkning i saker i fylkesnemnda, og at barn i større grad enn i dag bør kunne høres direkte av nemnda. Departementet viste til at dette kan gi et bedre beslutningsgrunnlag og dermed riktigere avgjørelser til barnets beste. Videre kan det å høre barnet direkte bidra til at barn selv i større grad opplever å bli tatt på alvor og å være deltakere i egen sak. Departementet var imidlertid usikker på om det å innføre en lovfestet rett for alle barn til å uttale seg direkte til nemnda er den beste løsningen. Det er viktig at barnet ikke utsettes for urimelige belastninger og at direkte høring av barn kun skjer når barnet ønsker det.

Departementet ønsket på denne bakgrunn å tydeliggjøre i loven at barn kan høres på ulike måter i forbindelse med en nemndssak. Departementet foreslo derfor å lovfeste at barnet enten kan uttale seg direkte til nemnda, at nemnda kan oppnevne en talsperson for barnet, eller at nemnda kan oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet. Departementet foreslo å videreføre at det er nemnda som avgjør hvordan barn uten partsrettigheter skal høres i en sak for nemnda. Departementet foreslo samtidig en forskriftshjemmel som gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om høring av barn i nemndssaker. Videre foreslo departementet å lovfeste at begjæringen om tiltak som sendes nemnda skal inneholde informasjon om hvordan barnet ønsker å uttale seg.

Departementet fulgte ikke opp Barnevernslovutvalgets forslag om en ny ordning med trygghetsperson for barn som skal erstatte dagens ordning med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson for barn i fosterhjem. Dette ble blant annet begrunnet med svakheter ved forslaget knyttet til rolleblanding og praktisk gjennomføring. Det ble vist til at departementet vil evaluere ordningen med talsperson og tillitsperson før det vurderes endringer.

20.4.3 Høringsinstansenes syn

Over 40 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å lovfeste at barnet kan uttale seg direkte til fylkesnemnda. Nær samtlige er positive til forslaget og om lag halvparten stiller seg uforbeholdent bak departementets forslag. Dette omfatter Bufdirs Eksterne kompetansegruppe for dialog og mangfoldssensitivitet, Universitetet i Tromsø, kommunene Asker, Bergen, Fredrikstad, Færder, Gjesdal, Horten, Kristiansand, Marker, Sandnes Stavanger og Time, Familiekanalen, KS, Norsk innvandrerforum, Rådet for psykisk helse og Organisasjonen for barnevernsforeldre.

Et par instanser er negative til departementets forslag. Forandringsfabrikken og Oslo kommune mener forslaget er et steg tilbake sammenlignet med forslaget til Barnevernslovutvalget.

De resterende om lag 20 instansene er positive til forslaget, men har ulike innspill.

Fylkesnemndene støtter forslaget om at nemndene skal avgjøre hvordan barnet høres, og mener forslaget tar høyde for de kryssende hensyn og gir fleksibilitet. Det påpekes at å få snakke med barnet selv kan gi et bedre beslutningsgrunnlag i saken og at barnet opplever å bli tatt på alvor og å være deltaker i egen sak. Det uttales:

«Målsetningen må være at man får fram det barnet mener og ønsker på en mest mulig trygg måte sett fra barnets perspektiv.»

Kristiansand tingrett er av samme oppfatning og mener det vil kunne medføre et økt barneperspektiv i behandlingen av sakene.

På den andre siden mener noen høringsinstanser at det bør være barnets valg hvordan det skal høres, og at det ikke bør avgjøres av nemnda. Dette omfatter Oslo kommune, Stine Sofies Stiftelse og Forandringsfabrikken. Stine Sofies Stiftelse mener det er viktig at barns konvensjonsfestede rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter direkte for avgjørelsesorganet realiseres gjennom uttrykkelig regulering i barnevernsloven.

Bergen tingrett, Follo tingrett og Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) ønsker at direkte uttalerett skal være lovens hovedregel og ikke sidestilt med muligheten for å oppnevne talsperson eller sakkyndig. Follo tingrett viser til at saken blir bedre opplyst når barnet får snakke direkte med dommeren.

Noen instanser påpeker at barnet har en rett, og ikke en plikt, til å bli hørt, og legger vekt på at man må ta hensyn til barnets ønske og at barnet ikke kjenner et press til å medvirke. Dette omfatter Norsk Barnevernlederorganisasjon, Redd Barna, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett. Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett mener at barnet bør kunne velge om og på hvilken måte det ønsker å uttale seg, og at fokuset må ligge på oppfyllelse av barnets rett til å medvirke og ikke mot at barnets uttalelse er et bevis som må sikres.

Flere instanser har rettet fokus mot at høring av barn skal skje på barnas premisser og slik at barna opplever en positiv medvirkning i egen sak, herunder Helse Midt-Norge, Regionale kunnskapssentre for barn og unge Nord og Fellesorganisasjonen.Fellesorganisasjonen påpeker viktigheten av at dersom barnet ikke høres slik det ønsker, er det av stor betydning at barnet får en begrunnelse.

Noen instanser har innspill til hvordan høringen av barn skal foregå, herunder Kristiansand tingrett, Drammen kommune, Bergen kommune og Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett. Videre kommenterer et par instanser behovet for forskrift, herunder Universitetet i Agder, Universitetet i Stavanger, fylkesnemndene og Barneombudet. Fylkesnemndene uttaler:

«Når det gjelder den konkrete gjennomføringen av fylkesnemndas samtaler med barn, mener fylkesnemndene at dette bør reguleres nærmere for blant annet å sikre ensartet praksis mellom fylkesnemndene og unngå uklarhet med hensyn til de prosessuelle aspekter knyttet til slik høring.»

Bergen tingrett og Advokatforeningen adresserer kritikken som har vært rettet mot talspersonsordningen. Advokatforeningen påpeker at mangelen på særskilte krav til kompetanse for talspersoner medfører at talspersoner i varierende grad besitter de nødvendige egenskaper og kompetansen til å utføre sine oppgaver. Det påpekes at talspersoner ofte har svært lite kjennskap til saken, og at ordningen hindrer nemnda selv i å oppleve barnet, hvordan barnet fremstår og hvor dypt barnets ønsker stikker.

Barnesakkyndig kommisjon støtter tydeliggjøringen av at også sakkyndige kan brukes til å snakke med barn for å avklare hva barnet mener. Kommisjonen ber om at det tydeliggjøres om den sakkyndiges skriftlige redegjørelse i et oppdrag som er begrenset til å snakke med barnet om dets mening, skal vurderes av kommisjonen.

Fem instanser uttaler seg om departementets forslag om å lovfeste at begjæring om tiltak til nemnda skal inneholde informasjon om hvordan barnet ønsker å uttale seg. Alle er positive til forslaget, dette omfatter Barneombudet, Asker kommune, Kristiansand kommune, Fellesorganisasjonen og Redd Barna.

Redd Barna påpeker at det må være en forutsetning at barnet mottar tilstrekkelig og tilpasset informasjon om retten til å uttale seg og ulike måter barnet kan gjøre dette på.

Tre høringsinstanser uttaler seg om departementets forslag om å ikke gå videre med ordningen om trygghetsperson. Statens sivilrettsforvaltning og Norsk Barnevernlederorganisasjon støtter departementets forslag, mens Organisasjon for barnevernsforeldre støttet Barnevernslovutvalgets forslag om en ordning med trygghetsperson.

Fylkesnemndene ber om en grundig utredning av om ordningene for representasjon av barn er gode nok. Fylkesnemndene anbefaler å se hen til andre land, herunder Sverige og England, og deres ordninger for representasjon/verge av barn. Videre foreslås det, dersom talspersonordningen videreføres, å øke satsene for godtgjørelse betydelig for å sikre rekruttering av godt kvalifiserte personer til denne viktige samfunnsoppgaven.

20.4.4 Departementets vurderinger og forslag

20.4.4.1 Innledning

Barnets rett til medvirkning, jf. lovforslaget § 1-4, gjelder alle barn som er i stand til å danne seg egne meninger og på alle stadier av en barnevernssak, herunder før det tas rettslige og administrative avgjørelser. Ivaretakelsen av barns rett til å medvirke gjelder overfor alle instanser som har oppgaver etter barnevernsloven, og innebærer at barn skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og at de har rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barnet skal bli lyttet til og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. At barnet har rett til å medvirke innebærer imidlertid ikke at barnet selv kan bestemme.

Barneverns- og helsenemnda behandler tvangssaker etter barnevernsloven, og i disse sakene står hensynet til barn og foreldres rettssikkerhet sterkt. Barnet har en selvstendig rett til å uttale seg før det tas avgjørelse i saken. At barnets mening kommer klart frem er viktig både for å ivareta barnets rett til medvirkning og for å opplyse saken og gi nemnda et bedre beslutningsgrunnlag. Nemnda har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før den tar avgjørelser. Departementet mener det er behov for å styrke barns medvirkning i saker i nemnda.

Departementet går ikke videre med Barnevernslovutvalgets forslag om trygghetsperson. Denne ordningen ble foreslått for å erstatte dagens ordning med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson for barn i fosterhjem. Forslaget hadde flere faglige betenkeligheter, og fikk liten støtte i høringen.

Departementet mener barnets uttalerett kan ivaretas på flere måter. I de fleste saker der barnet ikke er part benyttes i dag en talsperson. Det er imidlertid i dag også adgang til å høre barnet direkte i nemnda. Departementet mener at det bør legges bedre til rette for at barn kan uttale seg direkte til nemnda. Dette vil bidra til å styrke barns grunnleggende rett til å bli hørt og kan bidra til at saken blir bedre opplyst. At barn som ønsker det kan uttale seg direkte til nemnda, handler dels om at beslutninger kan bli bedre når barnet blir hørt direkte og dels om respekt for barnet og dets rett til medvirkning. At nemnda får møte barnet personlig og stille de spørsmål de mener er relevante for å fatte beslutninger om barnet, kan gi et bedre beslutningsgrunnlag og dermed riktigere avgjørelser til barnets beste. Videre kan det å høre barnet direkte bidra til at barn selv i større grad opplever å bli tatt på alvor og å være deltaker i egen sak.

Samtidig er det viktig at barnet ikke utsettes for urimelige belastninger og at direkte høring av barn kun skjer når barnet ønsker det. Departementet er derfor usikker på om en lovfestet rett for alle barn til å uttale seg direkte til nemnda er den beste løsningen. For noen barn vil det kunne medføre en urimelig belastning å høres direkte av nemnda. Barn har ulik modenhet og sårbarhet, kan utsettes for press og oppleve lojalitetskonflikter. Dette er forhold som både kan gi barnet urimelige belastninger og svekke innholdet i barnets forklaring. Departementet mener det ikke foreligger tilstrekkelige faglige holdepunkter for å hevde at det er en fordel å lovfeste at alle barn som ønsker det skal ha en ubetinget rett til å høres direkte av nemnda.

20.4.4.2 Tydeliggjøre i loven at barn kan høres på ulike måter

Et overveiende flertall av høringsinstansene var positive til departementets forslag om å tydeliggjøre i barnevernsloven at barn kan høres på ulike måter i en nemndssak. Departementet opprettholder derfor forslaget om å presisere at barnet kan uttale seg direkte til nemnda, eller at nemnda kan oppnevne en talsperson for barnet eller oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet, se lovforslaget § 14-13.

Departementet opprettholder videre forslaget om å videreføre at det er nemnda som etter en konkret vurdering avgjør hvordan barn uten partsrettigheter skal høres i en sak for nemnda. Et slikt lovforslag er i tråd med FNs barnekomités anbefaling om at barn bør gis anledning til å høres direkte for beslutningstaker, der dette er mulig.

Departementet ser at direkte uttalerett på mange måter kan være den beste løsningen for noen barn, men mener at det ikke vil være gjeldende for alle. Ved å sidestille alternativene kan det foretas en konkret vurdering av hvilken måte som er best egnet for det enkelte barnet. Departementet ser ikke bort fra at direkte uttalerett kan bli den foretrukne måten å høre barn på.

Utgangspunktet for nemndas vurdering av hvordan barn skal høres må være barnets mening og barnevernstjenestens vurdering av spørsmålet. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at kommunens begjæring om tiltak som sendes nemnda skal inneholde informasjon om og eventuelt hvordan barnet ønsker å bli hørt, se lovforslaget § 14-9 første ledd bokstav i. Kommunen skal opplyse saken tilstrekkelig til at nemnda kan fatte en veloverveid avgjørelse. Det er departementets oppfatning at barnevernstjenesten kan informere og veilede barnet om hvordan høring kan skje på en god måte. Barnevernstjenesten kjenner barnet og har tett kontakt med det i forbindelse med saksgangen for nemnda. Barnevernstjenesten må foreta en konkret vurdering i hver sak basert på det enkelte barns forutsetninger. Dette kan bidra til en grundigere vurdering av hvordan barn bør høres og gi mulighet for kontradiksjon rundt spørsmålet.

Det er viktig at barnet får tilstrekkelig og tilpasset informasjon om de ulike måtene å medvirke på, slik at barnet kan ta et selvstendig valg om hvordan det ønsker å medvirke, se lovforslaget § 1-4. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Barnet skal ikke presses dersom det ikke ønsker å uttale seg. Departementet understreker at dersom barnet ikke høres på den måten barnet ønsker, må barnet få en begrunnelse og barnet vil beholde sin selvstendige rett til å uttale seg på annen måte.

Det vises til at kommunens begjæring til nemnda også skal inneholde informasjon om barnet ønsker partsrettigheter og kommunens vurdering av dette, se nærmere kapittel 20.5 og lovforslaget § 14-9 første ledd bokstav h.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel i lovforslaget § 14-13 som gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om høring av barn i nemndssaker, herunder regler om gjennomføring av samtalen, prosessuelle regler og kompetansekrav.

20.4.4.3 Nærmere om at barn kan uttale seg direkte til barneverns- og helsenemnda

Barneverns- og helsenemnda kan velge å høre barn direkte, uavhengig av sakstype og barnets alder. En forutsetning for at nemnda kan høre barnet direkte er at barnet ønsker det og at nemnda vurderer at en slik høring ikke medfører en urimelig belastning for barnet.

Departementet mener at direkte høring av barnet i utgangspunktet bør skje i forbindelse med, men ikke under, forhandlingsmøtet og uten at partene er til stede. Det vil kunne være en belastning for barnet å høres direkte i forhandlingsmøtet. Dersom barnevernstjenesten og foreldre med advokater er til stede kan det medføre at barnet unnlater å gi informasjon, særlig for å beskytte foreldrene eller seg selv.

Barnesamtalen kan gjennomføres med nemndleder og/eller øvrige nemndmedlemmer til stede. Samtalen kan foregå i eller i tilknytning til nemndas lokaler. Samtalen kan også gjennomføres på andre måter, for eksempel ved fjernavhør, dersom barnet ønsker det og det anses forsvarlig. En forutsetning vil være at samtalen er egnet til å få frem barnets egne synspunkter og kan gjennomføres i trygge omgivelser for barnet. Departementet viser til at Sentralenheten for nemndene i sin årsrapport for 2019 skriver at de har utviklet en veileder for samtale med barn. Formålet med veilederen er å sikre god og likeartet praksis ved gjennomføring av slike samtaler.

Det er viktig å sikre partenes rett til kontradiksjon dersom barn skal høres av nemnda uten at partene er til stede. Det må tas referat av samtalen og referatet må fremgå av sakens dokumenter. Referatet bør gjennomgås sammen med barnet og sendes partene og prosessfullmektigene før forhandlingsmøtet. Under forhandlingsmøtet skal referatet leses opp og prosessfullmektigene kan stille spørsmål til nemnda. Departementet legger til grunn at medlemmer av nemnda ikke blir å regne som vitner i saken dersom barnet høres direkte. Privat part vil likevel kunne stille spørsmål til nemnda om barns uttalelser.

Forslaget om barns mulighet til å uttale seg direkte til nemnda, må ses i sammenheng med forslaget om å endre vilkårene for å innvilge yngre barn partsrettigheter, se kapittel 18.2.4.3. For noen barn vil det å få møte beslutningstaker være en tilstrekkelig prosessuell rettighet, mens andre barn vil ønske fulle partsrettigheter.

20.4.4.4 Nærmere om talspersonsordningen

Departementet fastholder forslaget om å beholde talspersonsordningen som et alternativ til direkte uttalerett for nemnda og oppnevnelse av sakkyndig. Departementet mener at for noen barn vil talspersonsordningen fortsatt være et bedre alternativ enn å møte nemnda direkte.

Det har vært fremsatt ulik kritikk av ordningen med barnets talsperson. Flertallet av barn uten partsstatus benytter talsperson fra en liste over talspersoner barnet ikke kjenner. Noe av kritikken mot ordningen er at det er utfordrende for barn å gi sensitiv informasjon til en person barnet ikke kjenner og at barnet ikke alltid får samme talsperson ved ny behandling av saken. Det er også stilt spørsmål ved om talspersonene vet for lite om saken og at de derfor kan mangle informasjon som trengs for å stille barnet relevante spørsmål.

For de barna som ikke ønsker å møte nemnda direkte eller av andre grunner ikke kan benytte seg av direkte uttalerett, kan talspersonordningen være den beste løsningen. Departementet mener talspersonsordningen kan praktiseres på en måte som til en viss grad imøtekommer noe av kritikken mot ordningen. Departementet presiserer at det må tilstrebes at barn benytter samme talsperson hvis saken skal behandles flere ganger. At barnet har færre personer å forholde seg til er et sentralt virkemiddel for å tilrettelegge for barns medvirkning og minst mulig belastning for barnet. Det kan oppleves mer tillitsvekkende å måtte forholde seg til samme talsperson ved en ny behandling av saken. Videre kan det bidra til at barnet ikke må gi en ny full forklaring ved hver behandling, men kan velge å ikke uttale seg ytterligere eller komme med tilføyelser.

De fleste talspersoner velges fra en liste med personer som er ukjente for barnet. Dette kan påvirke hvor mye informasjon barnet formidler. Etter gjeldende barnevernlov § 7-9 er det imidlertid ingen begrensninger for hvem som kan velges som talsperson. Det følger av forskrift om talsperson § 3 at nemndas leder i særlige tilfeller kan oppnevne en person som ikke står på listen, dersom barnet har et særlig tillitsforhold til vedkommende eller det av andre grunner gjør det nødvendig. Talspersonen kan for eksempel være barnets lærer, trener eller nabo. Hvis det oppnevnes en talsperson barnet kjenner, kan det gi større sannsynlighet for at barnet ikke holder tilbake informasjon og at talspersonen kan påta seg oppdraget også ved eventuell senere behandling av saken. Barnets ønske om å få oppnevnt talsperson skal fremgå av begjæringen om tiltak som kommunen sender til nemnda. Barnevernstjenesten må derfor informere barnet om muligheten for å oppnevne en talsperson barnet kjenner, og synliggjøre i begjæringen til nemnda om barnet ønsker å benytte en bestemt talsperson.

Det er imidlertid noen begrensninger for valg av talsperson i dag, som departementet mener bør videreføres. Personer som utfører tjeneste eller arbeid for et organ som behandler saken, kan ikke oppnevnes som talsperson i samme sak. Talspersonen bør heller ikke ha nær tilknytning til noen som avgjørelsen i saken kan ha betydning for, jf. forskriften § 3 siste ledd. Dersom barnet ønsker å uttale seg til en ansatt i barnevernstjenesten, fosterforeldre, nær biologisk familie eller lignende, vil disse ikke kunne oppnevnes som talsperson.

Ved oppnevning av talsperson for samiske barn innenfor forvaltningsområdet for samisk språk, skal barnet få tilbud om talsperson med samisk språk og kulturforståelse, jf. forskriften § 3 tredje ledd. I andre områder skal det tilstrebes at barnet får et slikt tilbud. Også i andre særlige tilfeller kan nemndleder gå utenfor listen for å finne den best egnede talspersonen. Dette kan for eksempel være en person med samme språklige eller kulturelle bakgrunn som barnet. Barnevernstjenesten skal gjennom samtale med barnet klarlegge om det foreligger språklige, kulturelle eller andre forhold som tilsier at det bør oppnevnes en særskilt talsperson.

Det er den enkelte barneverns- og helsenemnd som har ansvar for utvalget av personer som kan ta på seg oppgaven med å være barnets talsperson. Det fremgår av Fylkesnemndenes årsrapport for 2019 at det i 2018 og 2019 har vært viktig for Sentralenheten og nemndene å kvalitetssikre talspersonutvalgene. Det vises til at i 2019 ble det fastsatt en felles retningslinje for hvordan barnas talspersoner skal rekrutteres og hvilken opplæring de skal ha for å kunne utøve oppgaven på en god måte. De fleste nemndene hadde per utgangen av 2019 gjennomført opplæringsdager for sine talspersoner i tråd med retningslinjene.

Ordningen med talsperson og tillitsperson er under evaluering og resultatet fra evalueringen vil foreligge innen utgangen av 2021.

20.4.4.5 Nærmere om å oppnevne sakkyndig til å samtale med barnet

En alternativ måte å høre barn på i nemndssaker er å oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet.

Etter gjeldende praksis er det særlig for barn under 7 år at nemnda oppnevner sakkyndig til å snakke med barnet, for eksempel dersom avgjørelsesgrunnlaget ikke i tilstrekkelig grad synliggjør barnets mening. Departementet mener nemnda i større grad må vurdere konkret om det er behov for å oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet for å opplyse saken. Dette gjelder uavhengig av barnets alder, men særlig i saker som gjelder barn under 7 år og for barn med særlige behov.

Nemnda har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før avgjørelser tas. Det fremgår derfor også av forslag til § 14-11 annet ledd bokstav e at nemnda kan oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet.

Det ble under høringen bedt om en spesifisering av hva departementet legger i begrepet «sakkyndig» i sammenheng med høring av barnet for nemnda. I denne sammenheng menes en uavhengig fagperson med god kompetanse i å snakke med barn, som for eksempel en barne- og ungdomspsykolog. Vedkommende kan snakke med barnet som ledd i en ordinær sakkyndig utredning eller engasjeres spesielt for å gjennomføre samtalen som begrenset oppdrag.

Det kan tenkes situasjoner hvor barnet uttaler seg til det fagkyndige medlemmet av nemnda. Dette vil regnes som direkte uttalerett for nemnda, og ikke samtale med en sakkyndig, selv om vedkommende besitter samme kompetanse.

Dersom den sakkyndige kun oppnevnes for å ha en samtale med barnet skal ikke oppsummeringen av samtalen sendes til Barnesakkyndig kommisjon. Dersom samtalen er en del av en sakkyndig utredning, skal vanlige prosedyrer for kvalitetsvurdering i kommisjonen følges, se kapittel 18.6 om sakkyndige.

20.5 Begjæring om tiltak

20.5.1 Gjeldende rett

20.5.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Det er langvarig praksis for at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) stiller krav til saksbehandlingen i barnevernssaker med grunnlag i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, jf. særlig de generelle prinsippene i Strand Lobben-dommen m.fl. mot Norge (2019) avsnitt 212 og 213. Ved nødvendighetsvurderingen etter artikkel 8 nr. 2 vil EMD ikke bare vurdere den avsluttende nasjonale behandlingen, men se hen til om inngrepet i familielivet er velbegrunnet i lys av saken som helhet.10

EMD har særlig lagt vekt på om barnevernsmyndighetene og domstolene har hatt et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og om begrunnelsen har vært tilstrekkelig. Blant annet understreker EMD betydningen av å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag i A.S. mot Norge (2019).11 I Strand Lobben-dommen12 uttalte flertallet at alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte.

20.5.1.2 Barnevernloven

En tvangssak som skal behandles av fylkesnemnda starter med at barnevernstjenesten sender begjæring om tiltak, jf. barnevernloven § 7-10. Begjæringen om tiltak tilsvarer stevning i en sak for domstolene, og den danner grunnlag for nemndlederens tilrettelegging og videre behandling av saken. Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å forberede den enkelte sak for behandling i fylkesnemnda. Barnevernstjenesten har herunder ansvaret for å ha gjennomført de undersøkelser og den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak, jf. barnevernloven §§ 7-10 og 7-11.

Barnevernloven § 7-11 første og annet ledd oppstiller de nærmere kravene til hva begjæringen om tiltak skal inneholde. Begjæringen skal blant annet opplyse hvilken nemnd som skal behandle saken, partenes og advokatenes navn og en kort angivelse av hva begjæringen gjelder, for eksempel at det gjelder en sak om omsorgsovertakelse. I tillegg skal den inneholde en saksfremstilling. Begjæringen skal også inneholde forslag til vedtak og en kort redegjørelse for de faktiske omstendigheter og hvilke rettsregler som kommer til anvendelse. De bevis som vil bli ført skal vedlegges. Dette omfatter også en oversikt over vitner og sakkyndige, med angivelse av hva forklaringene gjelder. I begjæringen skal det dessuten redegjøres for forhold som kan ha betydning for nemndlederens vurdering av den videre behandlingen og avgjørelsesformen. Det er også understreket i forarbeidene betydningen av at barnevernstjenesten i begjæringen redegjør for foreldrenes rettslige posisjon overfor barnet og begrunner forslaget om hvem som er sakens parter.13

Nemndleder kan pålegge retting av begjæring om tiltak, og skal sette frist for retting, jf. § 7-11 tredje ledd. Det fremgår ikke av loven at nemndleder kan avvise begjæringer som ikke er rettet innen fristen, slik domstolen kan i sivile saker etter tvisteloven § 16-5 første ledd. Det fremgår av bestemmelsen at det kan settes frist for retting ved mangelfulle prosesshandlinger, som for eksempel mangelfull stevning. Dommeren kan avvise stevninger som ikke rettes innen fristen, jf. tvisteloven § 16-5 fjerde ledd.

20.5.1.3 Ny praksis fra Høyesterett

Høyesterett avgjorde tre barnevernssaker i storkammer i mars 2020 som gjelder ulike spørsmål knyttet til norsk barnevernlovgivning og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til familieliv.14 Av særlig relevans i denne sammenheng er uttalelsene i HR 2020-661 S om at vedtakene etter barnevernloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag, inneholde en balansert og tilstrekkelig bred avveining og ha tilfredsstillende begrunnelse.15 Videre påpekte Høyesterett at hensynet til familiebånd ligger i norske avgjørelser «en del ganger som en mer underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem».16 Etter Høyesteretts syn illustrerer Strand Lobben-dommen «betydningen av at også en slik underliggende forutsetning om hensyn til familiebånd – både for foreldre og barnet – er godt synlig i begrunnelsen fra barnevernet, fylkesnemndene og domstolene».17 Høyesterett uttalte at det må komme tydelig frem at disse hensynene er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets hånd slik at saksbehandlingen viser at det er foretatt en reell avveining («a genuine balancing exercise»).

20.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.5.2.1 Bakgrunnen for høringsnotatet

Barnevernslovutvalget anbefalte å legge kravene til innhold i begjæringen om tiltak nærmere kravene til stevning etter tvisteloven § 9-2. De foreslåtte endringene presiserte at begjæringen skal være utformet slik at de private partene kan ta stilling til kravene, men viser samtidig til at kommunens argumentasjon ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig. Utvalget anbefalte også å innta i bestemmelsen at begjæringen skal inneholde en vurdering av barnets rett til å uttale seg.

Det var svært få høringsinstanser som uttalte seg om forslaget fra Barnevernslovutvalget, men de få som uttalte seg støttet forslaget uten noen nærmere begrunnelse.

Utvalget anbefalte også å gi en hjemmel for at nemnda kan avvise begjæringer om tiltak hvis innholdskravene ikke er oppfylt og begjæringen ikke rettes innen en gitt frist.

Fylkesnemndene støttet Barnevernslovutvalget, men pekte særlig på at en avvisning av en begjæring ikke må lede til at akuttvedtak oppheves.

20.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at kravene til begjæring om tiltak legges nærmere tvistelovens krav til stevning og tilsvar, og viste til at dette kan bidra til å styrke rettssikkerheten. Departementet foreslo å presisere i loven at begjæringen skal gi grunnlag for en forsvarlig behandling av saken. Det ble også foreslått å lovfeste at begjæringen skal være utformet slik at de private partene kan ta stilling til kravene, samtidig som kommunens argumentasjon ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig.

Departementet foreslo også å presisere i loven at kommunen i begjæringen skal redegjøre for foreldrenes rettslige og faktiske tilknytning til barnet og begrunne forslaget om hvem som er sakens parter. Det ble vist til at dette kan bidra til at barnevernstjenesten i større grad involverer begge foreldrene slik at saken blir bedre opplyst.

Det ble også foreslått å lovfeste at kommunen i begjæringen skal informere fylkesnemnda om hvordan barnet ønsker å uttale seg, om barnet ønsker partsrettigheter og barnevernstjenestens vurdering av om barnet bør innvilges partsrettigheter.

Departementet foreslo også å innføre hjemmel for at nemnda kan avvise saken dersom en begjæring ikke rettes innen en fastsatt frist, og viste til at dette kan bidra til mer effektiv behandling av saken.

20.5.3 Høringsinstansenes syn

Kun to høringsinstanser uttaler seg direkte om forslaget om begjæring om tiltak, og begge støtter forslaget. Det er Barneombudet og fylkesnemndene.

Barneombudet mener endringsforslagene er et viktig initiativ. Samtidig ber Barneombudet departementet om å vurdere om det bør stilles ytterligere krav til kartlegging, også i forbindelse med begjæring til nemnda.

Fylkesnemndene viser blant annet til at forslaget om at det i begjæringen skal inntas en begrunnelse av hvem som bør anses som part i saken kan bidra til at barnevernstjenesten i større grad involverer foreldrene, og at det legger til rette til kontradiksjon om dette spørsmålet tidlig under saksforberedelsen. De viser også til at kravet om at det skal gis opplysninger om barnets medvirkning og hvorvidt barnet bør gis partsrettigheter, vurderes som avgjørende. Barnets rett til medvirkning i egen sak er grunnleggende og skal beskyttes. Samtidig har fylkesnemndene innspill til ordlyden i bestemmelsen. Fylkesnemndene støtter også forslaget om at fylkesnemnda skal gis anledning til å avvise en begjæring som ikke rettes innen fristen. De viser til at det vil kunne bidra til å sikre at kravene til begjæringen følges.

20.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at kravene til begjæring om tiltak bør legges nærmere tvistelovens krav til stevning og tilsvar, jf. tvisteloven kapittel 9. Saksbehandlingsreglene for nemnda bygger på de samme regler som gjelder for domstolene. Å legge kravene til begjæring om tiltak nærmere tvistelovens regler kan bidra til å styrke rettssikkerheten til barn og foreldre, og tilliten til nemnda som et uavhengig avgjørelsesorgan. Departementet opprettholder derfor forslaget om endringer i bestemmelsen om begjæring om tiltak.

Barnevernstjenestens saksbehandling har stor betydning for en etterfølgende behandling av saken i nemnda og domstolen, herunder barn og foreldres rettsikkerhet. Departementet opprettholder derfor forslaget om å presisere i loven at begjæringen skal gi grunnlag for en forsvarlig behandling av saken, se lovforslaget § 14-9 annet ledd. Departementet presiserer at dette kravet blant annet innebærer at barnevernstjenestens vurdering av mindre inngripende tiltak må fremgå av begjæringen, herunder hvilke hjelpetiltak som har vært prøvd og hvordan tiltakene har fungert. Det må også fremgå av begjæringen hvordan motstridende hensyn, herunder hensynet til barnets beskyttelse og barn og foreldres familiebånd, er vurdert og avveiet mot hverandre. Departementet viser her til føringene om krav til avgjørelsesgrunnlag og begrunnelse fra Høyesterett i storkammeravgjørelsene fra mars 2020, se kapittel 18.1 og 20.7.

Departementet viser til at dersom nemndlederen mener begjæringen ikke gir grunnlag for en forsvarlig behandling av saken kan den pålegge retting og etterspørre dokumentasjon, jf. lovforslaget § 14-9 tredje ledd. Som det redegjøres for nedenfor under kapittel 20.7 har nemnda et selvstendig ansvar for at bevisføringen gir et «forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag». I dette ligger en plikt til å påse at saken er godt nok opplyst før det treffes vedtak.

Videre opprettholder departementet forslaget om å lovfeste i bestemmelsens annet ledd at begjæringen skal være utformet slik at de private partene kan ta stilling til kommunens krav om tiltak, samtidig som kommunens argumentasjon ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig. Det vises til at formuleringene i hovedsak tilsvarer kravene til stevning etter tvisteloven. Forslaget vil kunne bidra til at saken blir bedre opplyst og styrke muligheten for kontradiksjon om de sentrale spørsmålene i saken. Forslaget vil dermed bidra til mer effektiv behandling av saken i nemnda.

Mange barn vokser opp med foreldre som ikke bor sammen, og foreldrene kan være involvert i barnets liv i ulik grad. Departementet foreslår at kommunen i begjæringen skal redegjøre for foreldrenes rettslige og faktiske tilknytning til barnet og begrunne forslaget om hvem som er sakens parter, jf. kapittel 18.3 om foreldres partsrettigheter. Det vil si at kommunen må redegjøre for foreldrenes tilknytning til barnet både i en rettslig og faktisk forstand. Vurderingen må dermed omfatte temaer som hvem av foreldrene som har foreldreansvar for barnet, hvem av dem barnet bor fast sammen med og om det eventuelt er avtalt eller fastsatt samvær, men også foreldrenes faktiske tilknytning til barnet. Departementet mener at synliggjøring av dette i lovteksten kan bidra til at barnevernstjenesten i større grad involverer begge foreldrene slik at saken blir bedre opplyst og at eventuelle tiltak dermed bedre vil ivareta barnets behov. Forslaget kan, som påpekt av fylkesnemndene, legge til rette for kontradiksjon om dette spørsmålet tidlig under saksforberedelsen, og vil dermed bidra til å styrke foreldres rettssikkerhet. At eventuelle uenigheter om dette spørsmålet avklares tidlig, kan også bidra til at saksbehandlingen blir mer effektiv.

Departementet foreslår under kapittel 20.4 å tydeliggjøre i loven at barn kan høres på ulike måter i en sak for nemnda, herunder at barnet kan uttale seg direkte til nemnda. For at nemnda skal vurdere hvordan barnet best bør høres i den enkelte sak, må dette opplyses av kommunen, slik at nemnda kan avgjøre hvordan barnets rett til å bli hørt best kan ivaretas under nemndbehandlingen.

Departementet understreker at medvirkning er en rett for barnet, og ikke en plikt, og dette bør også gjenspeiles i lovteksten. For å få dette tydeligere frem i loven foreslår departementet at det fremgår av lovforslaget § 14-9 første ledd bokstav i at kommunen i begjæringen skal informere om «barnet ønsker å bli hørt, og eventuelt hvordan».

Barn er som hovedregel part i en barnevernssak fra fylte 15 år. I kapittel 18.2 foreslår departementet at nemnda kan innvilge yngre barn partsrettigheter dersom hensynet til barnet tilsier det. En forutsetning er at barnet ønsker partsrettigheter og at dette ikke anses urimelig belastende for barnet. Det vises til lovforslaget § 12-3 annet ledd. For at nemnda skal kunne avgjøre om et barn under 15 skal innvilges partsrettigheter, må kommunen opplyse nemnda om dette spørsmålet. Departementet foreslår derfor også videreføre forslaget om å lovfeste i § 14-9 første ledd bokstav h at begjæringen om tiltak skal inneholde informasjon om hvorvidt barnet ønsker partsrettigheter og kommunens vurdering av om barnet bør innvilges partsrettigheter.

Departementet fastholder dessuten forslaget om å innføre hjemmel for nemnda til å avvise en begjæring dersom denne ikke rettes innen en fastsatt frist. Som fylkesnemndene viser til, kan forslaget bidra til at kravene til begjæringen etterleves. En lignende bestemmelse finnes også i tvisteloven § 16-5. Departementet mener at forslaget kan fungere som et effektivt virkemiddel for å unngå at kommunen bruker for lang tid på å rette begjæringen, noe som igjen kan ha betydning for om barnet får nødvendig hjelp til rett tid. Nemnda må vurdere konkret om det vil være forsvarlig å avvise saken og om det er til barnets beste. Det gjelder særlig i de tilfeller der en avvisning vil medføre at et akuttvedtak opphører. Det er grunn til å tro at adgangen til å avvise en begjæring ikke vil bli mye brukt.

20.6 Advokater

20.6.1 Gjeldende rett

Både de private parter og den offentlige part representeres normalt av advokat i nemnda. Fylkesnemnda skal sørge for at det blir oppnevnt advokat for de private parter jf. barnevernloven § 7-8. Advokaten skal omgående gjøres kjent med begjæringen om tiltak med vedlagte dokumenter.

Hvem som kan oppnevnes som advokat vil bero på reglene om fri rettshjelp. Ved oppnevning av advokat skal partenes ønske i utgangspunktet være avgjørende. Sakens karakter tilsier nødvendigheten av at det legges vekt på at den private part har et tillitsforhold til sin advokat. På den annen side er det av stor betydning at sakene får en rask avklaring, ikke minst av hensyn til barnet.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om et utvalg advokater som kan oppnevnes for privat part i saker som gjelder fylkesnemndas klagebehandling av akuttvedtak, jf. barnevernloven § 7-23. Forskriftshjemmelen fremgår av barnevernloven § 7-8 første ledd. Forskriftshjemmelen har ikke vært brukt.

20.6.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Departementet foreslo i høringsnotatet å utvide forskriftshjemmelen i dagens § 7-8 første ledd til å gjelde alle typer saker for nemnda. Gjeldende bestemmelse er til nå ikke brukt av departementet. Departementet la imidlertid vekt på at det kan være behov for å gi bestemmelser om utvalg av advokater også i flere sakstyper enn akuttsaker.

20.6.3 Høringsinstansenes syn

Fem instanser uttaler seg om departementets forslag om en hjemmel for forskrift, Statens sivilrettsforvaltning, Time kommune, Sandnes kommune, Trondheim kommune ved kommuneadvokaten, og Stiftelsens Barnas Rettigheter.

Statens sivilrettsforvaltning skriver:

«Vi støtter forslaget, og ser det som hensiktsmessig at en mindre gruppe spesielt kvalifiserte advokater påtar deg oppdrag i barnevernssaker. Dette både av hensyn til de private parters rettssikkerhet og som et bidrag til å begrense utgiftene til fri sakførsel. Det må antas at erfarne advokater med god kjennskap til fagområdet vil kunne utføre arbeidet både med bedre kvalitet og raskere enn advokater som kun tar sporadiske oppdrag i barnevernssaker.»

Time kommune skriver:

«Time kommune er enig i utvidelsen av dagens regler som gir departementet en videre adgang til å utferdige en forskrift med et utvalg av advokater for alle saker som føres for fylkesnemnda, ikke bare i klager på akuttvedtak.»

Sandnes kommune har en uttalelse med samme ordlyd.

Trondheim kommune, ved kommuneadvokaten skriver:

«Kommunen støtter videre departementets forslag om at det gjennom forskrift legges til rette for at et utvalg av advokater velges og oppnevnes i denne typen saker, nettopp med tanke på hva som er de rettslige tema i en akuttsak. Kommunen mener for øvrig at et utvalg av advokater bør velge og oppnevnes i alle typer saker etter barnevernlovgivningen».

Stiftelsens Barnas Rettigheter skriver:

«Det bør lovfestes at foreldrene fritt kan velge advokat og at nemnda/retten plikter å oppnevne denne advokaten.»

20.6.4 Utredning om kompetansehevingstiltak

Bufdir har i sin utredning av kompetansehevingstiltak i barnevernet, innhentet synspunkter på kompetansen til advokater som prosederer barnevernssaker.18 Resultatene viste store forskjeller mellom advokatenes kompetanse og personlige egenskaper i barnevernssaker, særlig blant private parters advokater. Bufdir skriver i sin utredning at det kan være vanskelig for den private part å vite hvilke advokater som har forutsetninger for å ivareta deres interesser i en barnevernssak på en god måte. Videre viser Bufdir i utredningen til at barnevernslederne blant annet foreslår et offentlig register over advokater som har gjennomført kurs. Barneombudet, Domstoladministrasjonen, Sentralenheten for fylkesnemndene og Advokatforeningen spilte inn til direktoratet at det bør vurderes å innføre et system med faste barnevernsadvokater.

Direktoratet vurderte i sin utredning «at en ordning med faste advokater i barnevernssaker vil kunne legge til rette for å sikre god kompetanse hos advokater som prosederer barnevernssaker. I tillegg til at slik kompetanse er nødvendig for å ivareta partenes interesser på en god og trygg måte, vil det også kunne styrke forvaltningskompetansen i tjenestene og bedre beslutningsgrunnlaget til fylkesnemnda og domstolene.» På denne bakgrunn anbefalte direktoratet at det opprettes en ordning med faste advokater for private parter i barnevernssaker, etter modell av ordningen med faste forsvarere og bistandsadvokater i straffesaker.

Bufdir viste i sin anbefaling til departementets forslag i høringsnotat om ny barnevernslov, og mente at dette gir tilstrekkelig hjemmel for en slik ordning. Bufdir mente imidlertid også at det ikke bør være klageadgang på avgjørelsen om hvem som skal føres opp som fast advokat.

20.6.5 Departementets vurderinger og forslag

Barnevernssaker er særskilt inngripende saker i barn og foreldres rett til familieliv. Det er viktig at advokatene som bistår private parter, enten det er foreldre eller barn med egne partsrettigheter, har god kjennskap til barnevernsrett og barnevernsfaglige problemstillinger. Å være part i en barnevernssak vil være en stor påkjenning for familiene som er involvert, og vil få stor betydning i livene deres. Bufdirs kompetanseutredning viser at det er behov for å veilede private parter om hvilke advokater som har god kompetanse på barnevernssaker. Til direktoratet har eksempelvis Domstoladministrasjonen spilt inn at det er viktig at advokaten forstår at deres opptreden og utspill kan få store og langvarige konsekvenser for klientene og deres barn.

Departementet mener det vil være avgjørende å ha en advokat som kan ivareta familiens interesser på en god måte. For personer som kanskje aldri har vært i kontakt med en advokat før, kan advokatmarkedet virke uoversiktlig. Det kan være utfordrende å forstå hvilke advokater som har kompetansen som trengs for å løse saken på en god måte. På utlendingsfeltet og i strafferetten, som også er saksområder som er meget inngripende, er det opprettet lister over godt kvalifiserte advokater. Hensikten er at private kan søke veiledning i listen, og bruke den for å forsikre seg om at advokaten de kontakter er kvalifisert for jobben. Departementet mener at en slik oversikt vil være nyttig informasjon for private parter i barnevernssaker også. En slik liste kan også virke motiverende på advokater til å spesialisere seg innen barnevernsrett. En spesialisering av advokatene i bransjen, vil også være en fordel for barnevernstjenesten og nemnda, for at prosessene skal gå smidigere.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å opprettholde forslaget om at departementet kan gi forskrift om utvalg av en bestemt gruppe advokater som kan oppnevnes for private parter, se lovforslagets § 14-7 tredje ledd. Departementet har her særlig lagt vekt på Bufdirs funn og anbefalinger i sin utredning om kompetansehevingstiltak i barnevernet, som er beskrevet foran. Den nærmere utformingen av ordningen, hvordan den skal administreres, finansieres og liknende, må departementet komme tilbake til. Dette vil også gjelde spørsmålet Bufdir berører i sin kompetanseutredning, om det skal følge med en klageadgang på en slik liste eller ikke.

Departementet understreker at prinsippet om fritt advokatvalg fortsatt vil gjelde selv om det opprettes en ordning med faste advokater. Listen vil kun være av informasjonshensyn, og partene står fritt til å velge en advokat som ikke er med i ordningen. Likevel mener departementet at en ordning med faste barnevernsadvokater vil kunne bidra til bedre informasjon og på sikt styrke både de private partenes rettssikkerhet, og prosessen i barnevernssaker.

20.7 Krav til avgjørelsesgrunnlag og begrunnelse

20.7.1 Gjeldende rett

20.7.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Både den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs barnekonvensjon (BK) inneholder bestemmelser av sentral betydning for saksbehandlingen i saker etter barnevernloven.

BK artikkel 3 fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger som berører barn. FNs barnekomité har utgitt en generell kommentar om innholdet i prinsippet om barnets beste etter BK artikkel 3. Komiteen gir uttrykk for at prinsippet om barnets beste skal forstås både som en materiell vurderingsnorm og en saksbehandlingsregel som stiller krav til beslutningsprosessen.

BK artikkel 12 gjelder barnets rett til å gi uttrykk for sin mening. Nasjonale myndigheter skal garantere barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunktene i alle forhold som vedrører barnet. Videre skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og utvikling. Barnets synspunkter er et sentralt moment i barnets beste-vurderingen.19

Staten plikter etter BK artikkel 9 og EMK artikkel 8 å respektere både barn og foreldrenes rett til familieliv. Det er etter begge bestemmelser adgang til å gjøre inngrep i familielivet på nærmere bestemte vilkår. Det følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at inngrep ikke utgjør en krenkelse dersom inngrepet er i samsvar med lov, at det forfølger et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har i flere saker uttalt at begrunnelsen for inngrepet må være relevant og tilstrekkelig. Videre er vilkåret om at inngrepet må være nødvendig, tolket som et krav om forholdsmessighet mellom mål og middel, slik at det må skje en balansert avveining av de kryssende interesser.20

Det følger ingen uttrykkelige prosessuelle krav av ordlyden i EMK artikkel 8. Det er imidlertid langvarig praksis for at EMD stiller krav til saksbehandlingen i barnevernssaker med grunnlag i EMK artikkel 8, jf. særlig de generelle prinsippene EMD har trukket opp i storkammerdommen Strand Lobben m.fl. mot Norge 10. september 2019 (Strand Lobben-dommen) avsnitt 212 og 213. Om de er oppfylt beror på en konkret vurdering.21

Ved nødvendighetsvurderingen etter artikkel 8 nr. 2 vil EMD ikke bare vurdere den avsluttende nasjonale behandlingen, men se hen til om begrunnelsen for inngrepet i familielivet er velbegrunnet i lys av saken som helhet.22 I både Strand Lobben-dommen og Pedersen med flere mot Norge av 10. mars 2020 (Pedersen-dommen) vurderte EMD ikke bare saksbehandlingen i tilknytning til adopsjonsvedtaket, men tok også i betraktning behandlingen av de forutgående sakene om omsorgsovertakelse.23 Dommene viser at feil som er gjort i tidligere stadier av en prosess kan få betydning for hvordan forholdet til EMK artikkel 8 vurderes på et senere stadium. Dette medfører at kvaliteten på saksbehandlingen må sikres i alle ledd.

I avgjørelsene mot Norge i den senere tid har EMD særlig lagt vekt på om barnevernsmyndighetene og domstolene har hatt et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og om begrunnelsen har vært tilstrekkelig. Blant annet understreker EMD i Strand Lobben-dommen betydningen av å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag.24 Det fremheves at dette særlig gjelder ved de mest vidtgående avgjørelsene, som ved svært begrenset samvær og adopsjon, og når det anføres at omsorgsevnen har utviklet seg i positiv retning. I Strand Lobben-dommen25 uttalt flertallet at alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det må fremgå av avgjørelsene at det er foretatt en grundig vurdering.

20.7.1.2 Barnevernloven

Nærmere om krav om forsvarlig avgjørelsesgrunnlag

Barnevernloven § 7-3 første ledd angir de grunnprinsipper som skal gjelde for saksbehandlingen i fylkesnemnda. Det fremgår av bestemmelsen at fylkesnemndas saksbehandling skal være betryggende, rask og tillitsskapende. Den skal være tilpasset tiltaket og sakens art, omfang og vanskelighetsgrad, og støtte opp under lovens grunnleggende hensyn. Bestemmelsen angir de grunnleggende kvalitetskravene hvor sentrale elementer i kravet til rettferdig rettergang er fanget opp, jf. EMK artikkel 6 nr. 1. Begrepet «lovens grunnleggende hensyn» peker særlig på hensynet til barnets beste.

Barnevernloven § 7-3 andre ledd bokstav a slår fast at fylkesnemnda skal sørge for at bevisføringen gir et «forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag». Barnevernssakene er unntatt partenes frie rådighet, og fylkesnemnda vil derfor ha det overordnede ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan treffes. Fylkesnemnda skal foreta en selvstendig og reell vurdering av avgjørelsesgrunnlaget, jf. henholdsvis barnevernloven § 7-3 annet ledd bokstav a og e. Dette innebærer at dersom avgjørelsesgrunnlaget partene legger frem er mangelfullt, må fylkesnemnda påse at den nødvendige supplering legges frem eller innhentes. Fylkesnemnda kan også selv oppnevne en sakkyndig for å utrede saken jf. barnevernloven § 7-12 andre ledd bokstav d, men i forarbeidene er det forutsatt at det bare rent unntaksvis vil være aktuelt.26 Barnevernstjenesten har ansvaret for å forberede saken, herunder sørge for sakkyndige utredninger der dette er påkrevet. Behovet for sakkyndighet forutsettes derfor normalt ivaretatt gjennom de sakkyndige utredninger barnevernstjenesten har sørget for og ved nemndas fagkyndige medlemmer. Fylkesnemnda har imidlertid et ansvar for å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes, og det kan derfor unntaksvis være behov for at nemnda oppnevner sakkyndige.

Nærmere om krav til begrunnelse for vedtak

Barnevernloven § 7-19 tredje ledd første punktum stiller krav til begrunnelse for fylkesnemndas vedtak. Det fremgår av bestemmelsen at vedtak skal begrunnes som dommer. Videre fremgår det at bestemmelsen i tvisteloven § 19-6 gjelder tilsvarende så langt den passer. Det innebærer at det stilles krav til utformingen av vedtaket, og til begrunnelsen, jf. tvisteloven § 19-6 fjerde ledd. Vedtaket skal være skriftlig, jf. § 19-6 annet ledd, og det skal opplyses om vedtaket er enstemmig eller avsagt under dissens, jf. § 19-6 tredje ledd. Begrunnelsen skal blant annet omfatte fremstilling av saken, partenes påstander med påstandsgrunnlag og nemndas vurdering. Videre er det krav til at nemnda gjør rede for den bevisvurdering og rettsanvendelse som avgjørelsen bygger på, jf. tvisteloven § 19-5 femte ledd.

Barnevernloven § 7-19 tredje ledd fastslår videre at det skal fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt. Videre skal det fremgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert.27 Begrunnelseskravet kan bidra til større bevissthet om hvilken betydning barnets mening og barnets beste har for utfallet i saken. Dokumentasjonskravene kan bidra til at vedtakene er basert på grundigere vurderinger. Dette vil styrke barnets rettssikkerhet.

20.7.1.3 Ny praksis fra Høyesterett

Høyesterett avgjorde tre barnevernssaker i storkammer i mars 202028 som gjelder ulike spørsmål knyttet til norsk barnevernlovgivning og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til familieliv. Høyesterett ga flere føringer knyttet til hvilke krav som stilles til avgjørelsesgrunnlag og begrunnelser for vedtak. Høyesterett uttalte blant annet i HR 2020-661 S:29

«Vedtakene etter barnevernloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag, inneholde en balansert og tilstrekkelig bred avveining og ha tilfredsstillende begrunnelse. Hvilke krav som stilles, beror på omstendighetene i den enkelte sak og hva slags tiltak det er tale om».

Høyesterett uttalte også at det beror på en konkret og samlet vurdering av forholdene i saken om krav til beslutningsgrunnlag etter EMK artikkel 8 er oppfylt.30 Videre påpekte Høyesterett med henvisning til A.S. mot Norge (2019) betydningen av «å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag», særlig «ved de mest vidtgående avgjørelsene, og når det anføres at omsorgsevnen har utviklet seg i positiv retning».31

I HR-2020-663-S hadde Høyesterett flere uttalelser knyttet til oppnevning av sakkyndige. I forbindelse med at biologisk mor anførte at det i saker om omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12 bokstav a og d som hovedregel må innhentes uavhengige sakkyndige erklæringer om mor og barn, uttalte Høyesterett at EMDs praksis ikke ga støtte for det, og at:

«Hvorvidt det skal oppnevnes sakkyndig i disse sakene beror på en konkret vurdering der det avgjørende er om saken kan avgjøres på et forsvarlig grunnlag uten slik oppnevning. Ved vurderingen må det blant annet tillegges vekt om det tidligere er innhentet sakkyndig erklæring, tiden som deretter er gått, og om det er skjedd endringer i foreldrenes livssituasjon og omsorgsevne (…) Det vil også ha betydning om det i saken fremkommer fagkyndige vurderinger på annen måte enn ved oppnevning av sakkyndig».32

Når det gjelder krav til begrunnelse for vedtak bemerket Høyesterett i HR-2020-661-S avsnitt 164 først at EMDs praksis «klart» viser at det stilles krav til begrunnelsen. Høyesterett uttaler videre, med henvisning til Strand Lobben-dommen:33

«(…) alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og (…) motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det må fremgå av avgjørelsene at det er foretatt en grundig vurdering.»

Høyesterett uttalte seg også i samme avsnitt om kravene til avveining av hensyn og det grunnleggende kravet om at nasjonale myndigheter må foreta en balansert avveining («fair balance»), jf. Strand Lobben-dommen avsnitt 203.

Videre uttalte Høyesterett at det gjelder «et skjerpet krav» til begrunnelsen der myndighetene har gitt opp målet om gjenforening. Dette skyldes at en slik konklusjon krever grundig overveielse («careful consideration»), hvor det også må legges vekt på myndighetenes positive forpliktelse til å legge til rette for gjenforening.34

Videre påpekte Høyesterett at hensynet til familiebånd ligger i norske avgjørelser «en del ganger som en mer underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem».35 Etter Høyesteretts syn illustrerer Strand Lobben-dommen «betydningen av at også en slik underliggende forutsetning om hensyn til familiebånd – både for foreldre og barnet – er godt synlig i begrunnelsen fra barnevernet, fylkesnemndene og domstolene».36 Høyesterett uttalte at det må komme tydelig frem at disse hensynene er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets hånd slik at saksbehandlingen viser at det er foretatt en reell avveining («a genuine balancing exercise»).

20.7.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Barnevernslovutvalgets forslag om å lovfeste at det skal fremgå av fylkesnemndas vedtak hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert, ble fulgt opp gjennom lovendringer som trådte i kraft 1. juli 2018. Bestemmelsen ble inntatt i barnevernloven § 7-19 tredje ledd, se Prop. 169 L (2016–2017) og Innst. 151 L (2017–2018).

I høringsnotatet ble bestemmelsen om krav til beslutningsgrunnlag og bestemmelsen om krav til begrunnelse foreslått videreført med enkelte språklige endringer. Få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

20.7.3 Departementets vurderinger og forslag

20.7.3.1 Innledning

Departementet vurderer at det ikke er motstrid mellom EMK artikkel 8 slik bestemmelsen er tolket av EMD og saksbehandlingsreglene som gjelder for nemnda. Dette er også i tråd med Høyesteretts vurderinger i storkammeravgjørelsene.37 Høyesterett har imidlertid påpekt at de norske lovbestemmelsene må praktiseres innenfor de rammer som følger av EMDs praksis, og har gitt flere føringer om krav til avgjørelsesgrunnlag og begrunnelser som har betydning for nemndas vedtak. Departementet har derfor vurdert om det kan være behov for å synliggjøre enkelte av Høyesteretts og EMDs føringer i ny barnevernslov. Nemndene fatter inngripende vedtak som griper sterkt inn i familielivet og privatlivet til det enkelte barn og familien, og det er derfor svært viktig at vedtakene er basert på et tilstrekkelig og oppdatert avgjørelsesgrunnlag, inneholder en balansert og tilstrekkelig bred avveining og har tilfredsstillende begrunnelse. Nemndenes vedtaksmyndighet i tvangssakene innebærer at nemnda har et ansvar for å påse at saksbehandlingen er i overenstemmelse med føringene fra Høyesterett og EMD og våre menneskerettslige forpliktelser.

Departementet viser til at domstolen har en tilsvarende plikt for å sørge for at bevisførselen gir et forsvarlig faktisk beslutningsgrunnlag i saker hvor offentlige hensyn begrenser partenes rådighet slik tilfelle er i saker etter barnevernsloven, jf. tvisteloven §§ 11-4 og 21-3.

20.7.3.2 Krav til avgjørelsesgrunnlag

Barnevernssaker er unntatt partenes frie rådighet, og nemnda vil derfor ha det overordnede ansvaret for at saken er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan treffes. Departementet viser til at det i gjeldene lov er krav til et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag i saker som avgjøres av nemnda. Dette er etter departementets vurdering i tråd med Høyesteretts uttalelser om at vedtakene etter barnevernsloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert avgjørelsesgrunnlag. På denne bakgrunn fastholder departementet forslag om krav til avgjørelsesgrunnlag i lovforslaget § 14-5.

Departementet viser i denne sammenheng til at Høyesterett, med henvisning til A.S.-dommen, understreker betydningen av «å ha et tilstrekkelig bredt og oppdatert faktisk grunnlag», særlig «ved de mest vidtgående avgjørelsene, og når det anføres at omsorgsevnen har utviklet seg i positiv retning».38 Dette innebærer etter departementets vurdering at det stilles større krav til avgjørelsesgrunnlaget når det for eksempel vurderes svært begrenset samvær, fratakelse av foreldreansvar og samtykke til adopsjon. Det vil bero på en konkret og samlet vurdering av forholdene i saken om krav til avgjørelsesgrunnlag er oppfylt.39

Departementet understreker videre at dersom avgjørelsesgrunnlaget er mangelfullt, kan dette få følger for den vurderingen som foretas og dermed for begrunnelsen. Nemnda må derfor påse at den nødvendige supplering legges frem eller innhentes i tråd med de nye føringene fra Høyesterett og EMD.

20.7.3.3 Særlig om oppnevning av sakkyndige

Departementet understreker at en sakkyndig utredning må være oppdatert, og det beror på en konkret vurdering om det er behov for å innhente ny sakkyndig utredning, der det avgjørende er om saken kan avgjøres på et forsvarlig grunnlag uten slik oppnevning.40

Departementet viser til at barnevernsloven bygger på en forutsetning om at det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å forberede den enkelte sak for behandling i nemnda. Barnevernstjenesten har herunder ansvaret for å ha gjennomført de undersøkelser og den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at nemnda kan treffe vedtak. Det er derfor normalt barnevernstjenesten som innhenter en sakkyndig utredning.

Nemnda har imidlertid et ansvar for at bevisførselen gir et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, jf. lovforslaget § 14-5 annet ledd, og skal vurdere behovet for ytterligere bevisførsel, jf. lovforslaget § 14-11. På denne bakgrunn kan nemnda sende saken tilbake til kommunen, jf. også lovforslaget § 14-9. Dersom det er uhensiktsmessig å sende saken tilbake til kommunen, og det etter en konkret vurdering er nødvendig for å opplyse saken, kan nemnda selv oppnevne sakkyndige.

Departementet viderefører på denne bakgrunn forslag til § 14-11 bokstav e, der det fremgår at nemndlederen skal vurdere behovet for ytterligere bevisførsel, herunder sakkyndige utredninger. Det vises for øvrig til omtalen i kapittel 18.6 om regulering av bruk av sakkyndige.

20.7.3.4 Krav til begrunnelser for vedtak

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre i forslag til ny barnevernslov at nemndas vedtak skal begrunnes som dommer, og at tvisteloven § 19-6 gjelder tilsvarende så langt den passer, se lovforslaget § 14-20 tredje ledd. Disse kravene er etter departementets vurdering tilstrekkelig for å ivareta de overordnede føringene fra EMD og Høyesterett om at «…alle tungtveiende momenter må være trukket frem og begrunnet, og (…) motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det må fremgå av avgjørelsene at det er foretatt en grundig vurdering».41 Departementet understreker imidlertid viktigheten av at nemndas vedtak inneholder en balansert og tilstrekkelig bred avveining og har tilfredsstillende begrunnelse. Dette er helt avgjørende for å ivareta barn og foreldres rettsikkerhet. Begrunnelsen skal sikre at vedtaket er godt gjennomtenkt, og vise partene at deres argumenter er vurdert. Dette er viktig for å vurdere om det er grunn til å kreve rettslig overprøving av vedtaket. Kravet til begrunnelse skal også ivareta behovet for innsyn og kontroll med nemndenes virke.

Gjeldende bestemmelse om krav til begrunnelse for vedtak stiller særskilte krav til at det skal fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt. Hvordan barnets beste er vurdert skal også fremgå av vedtaket. Dette er helt sentrale krav. Departementet har vurdert om det også i loven bør inntas krav til at det fremgår av vedtaket hvordan hensynet til familiebånd er vurdert.

Departementet viser til at det blant annet fremgår av Høyesteretts uttalelser at hensynet til familiebånd ligger i norske avgjørelser «en del ganger som en mer underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem».42 Videre har Høyesterett påpekt betydningen av at også en slik underliggende forutsetning om hensyn til familiebånd – både for foreldrene og barnet – er godt synlig i begrunnelsen fra barnevernet, fylkesnemndene og domstolene.43 Departementet viser til at også lovens strenge vilkår for tvangstiltak underbygger betydningen av familiebånd. I den enkelte sak må det komme tydelig frem at disse hensynene er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets hånd.44 På bakgrunn av blant annet Høyesteretts uttalelser om at hensyn til familiebånd, både for foreldrene og barnet, må være godt synlig i begrunnelsen, foreslår departementet å presisere i lovforslaget at det i nemndas vedtak skal fremgå hvordan hensynet til familiebånd er vurdert.

Departementet understreker at ivaretakelse av barn og foreldres familiebånd ofte vil være i både barnets og foreldrenes interesser. I saker om tvangsvedtak etter barnevernsloven kan det likevel være at barnet og foreldrenes interesser er motstridende. I nemndas vedtak må det dermed fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, herunder hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre, er tillagt i vurderingene. Departementet viser til at dersom tiltaket er nødvendig for å ivareta barnets beste, vil hensynet til barnet gå foran hensynet til foreldrene, jf. lovforslaget § 1-3 om barnets beste. Kravet til begrunnelse innebærer imidlertid at det må være godt synliggjort i vedtaket hvordan hensyn til familiebånd for både barn og foreldre er vurdert.

En slik presisering i loven kan bidra til større bevissthet om at hensynet til familiebånd må vurderes og synliggjøres, og dermed bidra til praksis i samsvar med menneskerettslige forpliktelser. Departementet mener videre det kan bidra til at vedtakene er basert på mer balanserte og grundigere vurderinger. Kravene til begrunnelsen i et vedtak skjerpes jo mer inngripende vedtaket er. Nemndenes tvangsvedtak griper sterkt inn i retten til familieliv, eksempelvis omsorgsovertakelse og adopsjon. Dette taler også for at det presiseres at det skal fremgå av vedtaket hvordan hensynet til familiebånd er vurdert. Dette kan gjøre det lettere å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen og avveiningen av de ulike hensyn har vært forsvarlig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i bestemmelsen om krav til begrunnelse av nemndas vedtak, føyes til et krav om at det i vedtaket, skal fremgå hvordan hensynet til familiebånd er vurdert, se lovforslaget § 14-20 tredje ledd.

20.8 Behandling av klager over akuttvedtak og vedtak om flytteforbud

20.8.1 Gjeldende rett

De private parter kan påklage barnevernstjenestens akuttvedtak etter § 4-6 annet og tredje ledd, § 4-9 første og annet ledd, § 4-25 annet ledd og § 4-29 fjerde ledd, til fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 7-23 første ledd. Klagen fremsettes skriftlig eller muntlig overfor fylkesnemnda. Saken undergis en enklere saksbehandling enn de ordinære sakene. Det fremgår av bestemmelsens annet ledd at klagesaken skal behandles av nemndleder alene og ikke som ordinær nemnd, det vil si med nemndleder og et fagkyndig og et alminnelig medlem. Det skal kun holdes et kort møte hvor partene gis mulighet til å redegjøre for sitt syn og tilby slik supplerende bevisførsel som nemndleder tillater. Avgjørelsesgrunnlaget i saker som gjelder klage på akuttvedtak vil således avvike fra avgjørelsesgrunnlaget i saker som avgjøres etter ordinært forhandlingsmøte. Ved prøving av akuttvedtak vil avgjørelsesgrunnlaget være mer begrenset, og det vil være opp til nemndleder å ta stilling til hva som skal utgjøre avgjørelsesgrunnlaget i den enkelte sak. Vedtak i klagesaken skal foreligge innen en uke etter at fylkesnemnda mottok saken, jf. barnevernloven § 7-23 tredje ledd.

Departementet har i forarbeidene lagt avgjørende vekt på at det er viktig at akuttsakene avgjøres raskt, og det ble uttalt at hvis det er for lang saksbehandlingstid vil klagesaken først komme opp kort tid før hovedsaken. Det ble også vist til vedtakets midlertidige karakter, og at svært mange akuttsaker finner sin løsning uten at det blir noen form for klage.45

Fylkesnemndas vedtak i klagesaken kan bringes inn for tingretten til rettslig prøving, jf. barnevernloven § 7-24. Tingrettens saksbehandling ved rettslig prøving av akuttvedtak følger de generelle reglene i tvisteloven kapittel 36 om rettslig prøving av administrative tvangsinngrep. Dette innebærer en mer omfattende behandling av saken i tingretten enn i fylkesnemnda. I tingretten er det som hovedregel en muntlig behandling ved hovedforhandling og retten settes med en fagdommer og to meddommere, hvorav én lek meddommer og én fagkyndig meddommer.

20.8.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.8.2.1 Bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet

Barnevernslovutvalget foreslo at blant annet klager over akuttvedtak kunne behandles med ordinær nemnd. Forslaget var at hovedregelen fortsatt skal være at klagesaken behandles av nemndleder alene, men at nemnda i særlige tilfeller kan settes som ordinær nemnd, det vil si med nemndleder og et fagkyndig og et alminnelig medlem. Utvalget viste til at dette særlig var tiltenkt akuttvedtak om spedbarn, men at det også i andre klagesaker kan være behov for en slik grundigere behandling. Utvalget mente at det måtte bero på en konkret vurdering av sakens vanskelighetsgrad, partenes ønsker og hensynet til en betryggende saksbehandling om klagesaken settes med ordinær nemnd. Det ble også foreslått at frist for vedtak i klagesak med ordinær nemnd settes til to uker.

Utvalget viste også til at det er uheldig å kreve at det skal holdes et «kort» møte i alle klagesaker, jf. barnevernloven § 7-23 annet ledd. De viste til at lengden på møtet må avgjøres konkret, og at det vil avhenge av den bevisførsel nemndleder tillater. Utvalget foreslo derfor å fjerne ordet «kort» fra bestemmelsen.

De fleste av høringsinstansene støttet utvalgets forslag. Flere viste som begrunnelse til at det vil styrke rettssikkerheten til private parter. Blant annet fylkesnemndene viste til at det ikke er gitt at nyfødt-sakene er de mest komplekse og kompliserte sakene, og at ordningen bør forbeholdes de særlig vanskelig og ekstraordinære sakene, uavhengig av barnets alder.

20.8.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at klager over akuttvedtak fortsatt som hovedregel skal behandles av nemndleder alene, og at hensynet til en rask saksbehandling må veie tungt.

Departementet foreslo samtidig en unntakshjemmel som gir fylkesnemnda adgang til en grundigere behandling av klage på akuttvedtak og klage på vedtak om flytteforbud i særlige tilfeller. Vurderingen av om det er et «særlig tilfelle» vil måtte bero på en konkret vurdering av sakens kompleksitet. Departementet la vekt på at rettssikkerhetshensyn tilsier at det gis mulighet til en grundigere behandling i enkelte akuttsaker.

Departementet foreslo også å videreføre at det skal holdes et møte, men å ta ut av bestemmelsen at møtet skal være «kort». Departementet foreslo videre å sette fristen for når det skal foreligge vedtak til to uker i saker som settes med ordinær nemnd.

20.8.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 15 høringsinstanser støtter forslaget om å innføre adgang til grundigere behandling av klager på akuttvedtak og vedtak om flytteforbud. Det er Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, Barneombudet, Domstoladministrasjonen, fylkesnemndene, Asker kommune, Bergen kommune, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Trondheim kommune v/kommuneadvokaten, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Kristiansand tingrett og Oslo tingrett.

Domstoladministrasjonen viser i sin høringsuttalelse til at det er viktig med balanse mellom rask, forsvarlig og tillitsvekkende kontroll. De skriver også at forslaget om behandling av klage på akuttsaker kan medføre at færre saker bringes inn for domstolen.

Kristiansand tingrett uttaler at forslaget medfører et mer helhetlig regelverk. De uttaler videre at det ikke er «ønskelig at parter og prosessfullmektiger skal kunne få en oppfatning om at saken vil bli bedre og grundigere behandlet i overprøvingsinstansen da dette vil kunne føre til unødvendige overprøvinger i domstolene som vil medføre større belastninger for barna enn nødvendig. I tillegg er akuttvedtak et sterkt og dramatisk inngrep i familien hvor det allerede ved første behandling i fylkesnemnda bør være en grundig og tillitsvekkende kontroll.»

Oslo tingrett støtter forslaget, og begrunner dette med likebehandling i fylkesnemnd og domstol. De viser også til følgende begrunnelse: «Akuttvedtakene er meget sterke inngrep, som ofte vil innebære belastninger og omveltninger for allerede sårbare barn, og rask, forsvarlig og tillitvekkende kontroll er av stor betydning.»

Bærum kommune uttaler at det er unødvendig og uheldig med begrensning til «særlige tilfeller». De mener det bør tilstrebes mer likeverdig behandling som i domstolene.

Familiekanalen uttaler på sin side at klager på akuttvedtak bør behandles av full nemnd.

Om lag 5 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å ta ut av bestemmelsen at det skal være et «kort» møte. Bufdir, Trondheim kommune v/kommuneadvokaten og Kristiansand tingrett støtter forslaget. Kristiansand tingrett viser til at tingrettene ikke har tilsvarende hjemmel for å behandle klagesakene i et «kort møte», og at det antas å være en fordel å ha mest mulig sammenfallende regelverk for fylkesnemndene og tingrettene. Bufdir uttaler i sin høringsuttalelse at de er kjent med at nemnder i dag opererer med 3 timers møter, men har vanskelig med å forstå hjemmelsgrunnlaget for dette.

Fylkesnemndene uttaler at de ikke støtter forslaget, og mener dagens ordning med et «kort» møte fungerer godt.

20.8.4 Departementets vurderinger og forslag

Et vedtak om å akuttplassere et barn utenfor hjemmet innebærer utøvelse av offentlig myndighet av svært inngripende karakter og med store konsekvenser for dem det gjelder. Et akuttvedtak gjennomføres uten ordinær utredning, saksbehandling og mulighet for kontradiksjon i forkant av avgjørelsen. Partene har imidlertid adgang til å påklage barnevernstjenestens vedtak til nemnda, og kan kreve rettslig prøving av nemndas vedtak, jf. lovutkastet § 14-23 første ledd og § 14-25. Bestemmelsene gjelder også ved klager på vedtak om midlertidig flytteforbud, jf. lovutkastet § 4-3.

Departementet foreslår at klager over akuttvedtak fortsatt som hovedregel skal behandles av nemndleder alene. Departementet viser til at det er grunn til å legge stor vekt på hensynet til en rask saksbehandling i disse sakene, slik det også ble vist til i forarbeidene til dagens bestemmelse. Dersom alle saker for nemnda skal behandles med ordinær nemnd vil det medføre lengre saksbehandlingstid, som kan innebære at vedtak i klagesaken ikke foreligger før hovedsaken kommer opp.

Departementet opprettholder imidlertid forslaget om en unntakshjemmel som gir nemnda adgang til en grundigere behandling av klage over akuttvedtak og klager over vedtak om midlertidig flytteforbud i «særlige tilfeller», se lovforslaget § 14-23 annet ledd. Departementet legger særlig vekt på at akuttvedtak er svært inngripende, og at rettssikkerhetshensyn tilsier at det gis mulighet til en grundigere behandling av saken. Forslaget har også fått bred støtte i høringen. At nemnda kan settes med ordinær nemnd vil gi større muligheter for mer omfattende bevisføring og kontradiksjon, og dermed et mer omfattende beslutningsgrunnlag for nemndas avgjørelse. Dette kan også føre til at avgjørelsen lettere kan aksepteres av partene og dermed ha større legitimitet. Dette kan igjen bidra til at færre krever rettslig prøving av nemndas vedtak. Kristiansand tingrett og Oslo tingrett peker også på at det er ønskelig med lik behandling av saken i nemnda og domstolen. Forslaget bidrar til at de komplekse sakene kan bli mer likt behandlet i disse instansene.

Om det foreligger et «særlig tilfelle» som tilsier grundigere klagebehandling vil bero på en konkret vurdering av sakens kompleksitet. Det gjelder saker som reiser krevende vurderinger som tilsier behov for et fagkyndig medlem i nemnda eller at saken av andre grunner har et særlig komplekst bevismateriale som tilsier behov for ordinær nemnd og mer omfattende klagebehandling. For eksempel kan spedbarnssaker reise krevende vurderinger som kan tilsi grundigere klagebehandling. Departementet viser til at også saker om tilknytning og samspill kan by på komplekse vurderinger som etter en konkret vurdering kan tilsi grundigere behandling.

I dag skal vedtak i klagesaken foreligge innen én uke etter at nemnda mottok saken. I saker der nemnda settes som ordinær nemnd, vil det være behov for noe mer omfattende muntlige forhandlinger i nemnda. Departementet foreslår derfor å sette fristen for å treffe vedtak i klagesaker som settes som ordinær nemnd til to uker. Fristen gjelder fra det tidspunktet nemnda mottok saken.

Etter hovedregelen skal klage på akuttsaker fortsatt behandles av nemndleder alene. Departementet foreslår å videreføre at det i disse sakene skal holdes et møte der partene får mulighet til å redegjøre for sitt syn og til å føre de bevisene som nemndleder tillater. Departementet opprettholder forslaget om å ta ut av bestemmelsen at møtet skal være «kort». Akuttvedtak er et inngripende tiltak, og hensynet til partenes rettssikkerhet tilsier at saken må opplyses tilstrekkelig før det kan fattes vedtak. I noen av disse sakene vil det være behov for en noe mer omfattende behandling enn det et «kort» møte tilsier. Det kan for eksempel være aktuelt med vitneforklaringer eller annen bevisførsel. Departementet mener det er uheldig at loven angir at det skal holdes et «kort» møte. Departementet mener at nemndleder må vurdere konkret hvor mye tid til argumentasjon og bevisførsel som er nødvendig for at saken blir tilstrekkelig opplyst og at det sikres en forsvarlig saksbehandling.

20.9 Forening av saker

20.9.1 Gjeldende rett

Fylkesnemndene kan i dag forene saker om flere enkeltvedtak til felles behandling når sakene gjelder samme saksforhold og berører de samme parter. For eksempel kan det gjelde en sak om omsorgsovertakelse og en sak om samvær når foreldrene bor sammen og begge dermed er parter i saken om omsorgsovertakelse, og begge er parter i saken om samvær. Fordelen med å behandle sakene samlet er at det gjerne er nær sammenheng mellom de rettslige spørsmålene som skal behandles, for eksempel mellom varigheten av en omsorgsovertakelse og hvor mye samvær det skal være. Det vil også kunne medføre mindre belastning for partene som skal forklare seg, og da særlig for barnet dersom barnet medvirker i saken. Forening av saker vil også være ressursbesparende for nemnda, og dermed effektiv ressursutnyttelse av offentlige midler. Det vil også kunne være til barnets beste at alle spørsmål som gjelder barnet ses under ett.46

Det følger av § 7-12 fjerde ledd at flere saker som helt eller delvis gjelder samme barn eller foreldre, skal søkes behandlet samlet i den utstrekning dette kan skje uten tilsidesettelse av lovbestemt taushetsplikt. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 76 (2005–2006) at hvorvidt saker skal kunne forenes i fylkesnemnda vil måtte bero på partsforholdene i saken og hensiktsmessighetshensyn, og reglene for taushetsplikt skal sette grensen for når sakene kan forenes. Det ble også lagt til grunn at foreldrenes samvær behandles uavhengig av samvær for eventuelle andre samværsberettigede.

Taushetsplikten er dermed i utgangspunktet til hinder for forening av barnevernssaker i fylkesnemnda som gjelder samme barn eller foreldre, men hvor det er ulik partskonstellasjon. Hvis saker med ulik partskonstellasjon hadde blitt forent, hadde partene fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger om hverandre. Et eksempel vil være der foreldrene ikke bor sammen, og det bare er den ene forelderen som er part i sak om omsorgsovertakelse (for eksempel når bare den ene har foreldreansvar). Her vil i utgangspunktet den forelder som ikke er part i saken om omsorgsovertakelse få behandlet sitt samværsspørsmål i en egen sak.

Dersom partene samtykker til forening av sakene, og dermed til at reglene om taushetsplikt fravikes, er det ikke noe i veien for at fylkesnemnda beslutter slik felles behandling.

Det er videre hjemmel til å forene saker ved rettslig prøving etter reglene i tvisteloven § 15-6. Vilkårene for forening av saker er at sakene er likeartede, og at sakene skal behandles med samme sammensetning av retten og etter hovedsakelig de samme saksbehandlingsregler.

20.9.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.9.2.1 Bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste adgang til forening av barnevernssaker som gjelder foreldrenes felles barn selv om det foreligger taushetsplikt og ulik partskonstellasjon. Utvalgets forslag var en kan-bestemmelse, og forening av saker må derfor vurderes konkret.

De høringsinstansene som uttalte seg om utvalgets forslag, støttet forslaget. Oslo kommune og Bærum kommune påpekte at forslaget vil kunne føre til svakere beskyttelse av personvernet til den forelderen som har foreldreansvar, men at det likevel kan være nødvendig å forene saker for å få en riktig avgjørelse for barnet. Fylkesnemndene så betenkeligheter ved forslaget, slik utvalget også gjorde, men forutsatte at det kan legges vekt på hensynet til taushetsplikten i den konkrete vurderingen av om saker skal forenes.

20.9.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en bestemmelse som gir fylkesnemnda adgang til å forene saker etter en konkret vurdering. Departementet la vekt på at hensynet til barnet kan tale for å åpne for forening av saker i større utstrekning enn dagens praksis. I nemndas vurdering må det blant annet legges vekt på hensynet til taushetsplikten og barnets beste.

20.9.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av fem høringsinstanser støtter forslaget. Det er fylkesnemndene, Bergen kommune, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune og Trondheim kommune.

Fylkesnemndene mener at for å unngå uklarhet bør det i lovteksten presiseres at foreningen også gjelder avgjørelsen i saken, sml. tvisteloven § 15-6 som gjelder «felles behandling og til felles avgjørelse».

Bergen tingrett viser i sin uttalelse til at samme regler som gjelder for domstolene må gjelde for fylkesnemndene.

20.9.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har tidligere lagt til grunn at hensynet til den enkeltes personvern må være avgjørende for om saker kan forenes. Forening av saker har derfor kun funnet sted når taushetsplikten ikke har vært til hinder for det. Det har i praksis vært når sakene har hatt samme partskonstellasjon eller partene har samtykket til at opplysninger kan gis til den andre parten. Departementet har fått opplyst fra Sentralenheten for nemndene at det ikke føres statistikk over saker som forenes, men deres erfaring er at foreldrene ofte samtykker til dette.

Hensynet til barnet kan tale for å åpne for forening av saker i større utstrekning enn i dag. At saker forenes bidrar til at barnet involveres i færre prosesser. Det vil være positivt ettersom slike prosesser kan være belastende for barn. Videre kan forening av saker bidra til at sakene blir bedre opplyst når hensynet til barnets beste skal vurderes. Partenes rettssikkerhet styrkes også, ved at de får innsyn i hele saksomfanget som gjelder det aktuelle barnet. Også hensynet til lik behandling av saker i nemnda og domstolen tilsier at det bør være en adgang til forening av saker med felles barn. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om en bestemmelse som gir nemnda adgang til å forene saker etter en konkret vurdering.

Departementet opprettholder videre forslaget om at spørsmålet om forening av saker må vurderes konkret. Nemnda må vurdere hensynet til taushetsplikten og den enkeltes personvern, herunder graden av sensitive opplysninger og behovet for taushetsplikt om disse. Videre må nemnda vurdere behovet for at partene får innsyn i hele saksforholdet og dermed bedre mulighet for kontradiksjon, og hensynet til at nemnda selv kan foreta en helhetlig vurdering av alle sider av saken. Nemnda må også vurdere konkret om forening av saker er til barnets beste. Departementet er enig med fylkesnemndene sitt innspill til utformingen av bestemmelsen. For å unngå uklarhet foreslår departementet at det presiseres i lovteksten at foreningen også gjelder avgjørelsen i saken, jf. tvisteloven § 15-6 som gjelder både «felles behandling og til felles avgjørelse». Se lovforslaget § 14-11 femte ledd.

20.10 Tidsfrist for når saker i nemnda skal behandles

20.10.1 Gjeldende rett

Før fylkesnemnda treffer vedtak skal det som hovedregel holdes et forhandlingsmøte med muntlige forhandlinger. Forhandlingsmøte skal holdes snarest, og hvis mulig innen fire uker etter at fylkesnemnda mottok saken, jf. barnevernloven § 7-14. Mottak av saken utgjør et klart skjæringspunkt for når fristen begynner å løpe. Formålet med å innta i loven at sakene skal behandles innen fire uker hvis mulig, var å sikre partene en rask behandling av saken.

Fylkesnemnda kan velge å behandle sakene skriftlig og uten forhandlingsmøte dersom partene er enig i det, og det anses som forsvarlig, jf. § 7-14 andre ledd bokstav a. I saker som gjelder endring av vedtak som fylkesnemnda har fattet tidligere, kan fylkesnemnda i noen tilfeller velge å behandle sakene skriftlig, selv om partene ikke ønsker det, om det anses som forsvarlig, jf. § 7-14 andre ledd bokstav b. Det er ikke inntatt noen frist for behandling av saker som behandles skriftlig, og er ikke underlagt lovmessige krav til behandlingstid.

For fylkesnemndas godkjenning av akuttvedtak og behandling av klage over akuttvedtak gjelder det særskilte fristregler, jf. § 7-22 og § 7-23.

I saker om rettslig prøving av fylkesnemndas vedtak følger det av tvisteloven § 36-5 at saken skal prioriteres og behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig.

20.10.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.10.2.1 Bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet

Lang saksbehandlingstid for saker med forhandlingsmøte har vært en utfordring i mange år, og det har flere ganger blitt påpekt av Riksrevisjonen. Et av Riksrevisjonens hovedfunn i Dokument 3:10 (2014–2015) var at saksbehandlingstiden for forhandlingsmøter ikke er i samsvar med sentrale krav i barnevernloven. Riksrevisjonen anbefalte blant annet at departementet i samarbeid med Sentralenheten for fylkesnemndene (Sentralenheten) tar initiativ til å avklare hvilke tiltak som eventuelt må iverksettes for at fylkesnemndene oppfatter lovens tidskrav til saksbehandling av de ordinære sakene som realistisk og forpliktende.

Stortinget sluttet seg til Riksrevisjonens anbefalinger, jf. Innst. 69 S (2015–2016). Komiteen uttalte at «Ved en kortere saksbehandlingstid vil barna og deres pårørende slippe den store belastningen det er å leve i uvisshet under behandlingen av deres sak. Komiteen vil understreke viktigheten av at saksbehandlingstiden for de ordinære sakene reduseres, og spesielt for de med lengst saksbehandlingstid.»

Oxford Research har vurdert at dagens frist i barnevernloven om «hvis mulig innen fire uker» er for kort og ikke realistisk å etterleve i flertallet av sakene. Videre har de anbefalt at fristen blir utvidet til 6 eller 7 uker, og endret til en «skal»-frist, jf. rapporten «Organisering, effektivitet og rettssikkerhet – Evaluering av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker» fra mai 2015.

20.10.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo endringer i tidsangivelsen for når saker i fylkesnemnda skal behandles. Departementet viste til at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er vesentlig redusert de senere årene, med en halvering sammenlignet med 2012 da gjennomsnittet var 99 dager.

Departementet vurderte det som lite heldig at det er satt en veiledende frist i loven for forhandlingsmøte som er så kort at den gjennomgående ikke overholdes. Departementet viste til at det er nødvendig med endringer for å ivareta det faktiske behovet for en betryggende saksbehandling i fylkesnemnda. Departementet vurderte ulike alternativer, og et alternativ var å øke fristen til for eksempel seks eller syv uker, som var i samsvar med gjennomsnittlig saksbehandlingstid de senere årene.

Departementet viste til at rask behandling innebærer en mindre belastning for de involverte, samtidig som vi vet at mange saker er komplekse og krever tilstrekkelig og nødvendig forberedelsestid. Disse hensynene må balanseres. Det ble også vist til at domstolene ikke har en spesifikk frist for når retten skal behandle saken ved rettslig overprøving av barnevernssaker og andre tvangssaker etter tvisteloven. Et annet alternativ var derfor å ta den veiledende fristen ut av barnevernloven, og erstatte den med en lignende formulering som i tvisteloven. Departementet mente at en slik formulering balanserer hensynet til hurtig saksavvikling og ivaretakelse av partenes rettssikkerhet på en god måte. Departementet foreslo derfor å lovfeste at saker i fylkesnemnda skal behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig.

20.10.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av fem høringsinstanser har uttalt seg konkret om forslaget om tidsfrist for forhandlingsmøte. Et par instanser ønsker en lenger tidsfrist, fremfor at den konkrete tidsfristen fjernes. Et par høringsinstanser støtter departementets vurderinger.

Fylkesnemndene viser til at nemndene er delt i sitt syn på forslaget. Flertallet av fylkesnemndene støtter forslaget. De uttaler at det vurderes som «uheldig at loven angir en frist som er i utakt med det faktiske behovet for saksforberedelse i de fleste saker, og som medfører at det gjennomgående begås fristoversittelser. Departementets forslag innebærer en erkjennelse av at hensynet til hurtig saksbehandling må veies opp mot hensynet til partenes og barnets rettssikkerhet. Sentralenheten og fylkesnemndene har kontinuerlig fokus på å avvikle sakene så raskt som mulig».

Asker kommune uttaler at de slutter seg til departementets vurderinger, men legger til grunn at departementet følger med på at saksbehandlingstiden ikke forlenges som følge av endringen.

FO viser i sin høringsuttalelse til at de har forståelse for departementets argumentasjon. De mener likevel at det bør vurderes en gang til om et alternativ til å fjerne tidsfristen kan være en formulering om «så raskt som mulig, men senest innen (for eksempel) 6 uker». De mener det vil kunne være en realistisk frist, som ivaretar behov for god og grundig saksbehandling og barns og foreldres behov for rask avgjørelse.

Også mindretallet av fylkesnemndene ønsker er konkret frist, ettersom det bidrar til å lette arbeidet med å få aktørene til å prioritere barnevernssakene når det gjelder spørsmålet om beramming. En frist på seks uker vil være bedre i samsvar med hva som er praktisk gjennomførbart.

Organisasjonen for barnevernsforeldre støtter heller ikke forslaget. De mener fristen heller bør forlenges enn fjernes. De er bekymret for hvordan saker da kan flyttes og utsettes uten konsekvens.

20.10.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om å endre tidsangivelsen for når saker i barneverns- og helsenemnda skal behandles. Departementet vurderer at det er lite heldig at det er satt en veiledende frist i loven med frist for forhandlingsmøte som er så kort at det vurderes urealistisk og lite rettssikkert å overholde den. Fristen er i utakt med det faktiske behovet for saksforberedelse og gjennomføring av forhandlingsmøte. Nemnda treffer svært inngripende avgjørelser, og behovet for en grundig behandling av saken står i et spenningsforhold til belastningen med å leve i uvisshet og behovet for rask avklaring. Departementet mener disse hensynene må balanseres i den enkelte sak. Hensynet til rettssikre og forsvarlige avgjørelser må være det avgjørende.

Selv om den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for saker som avgjøres med forhandlingsmøte har gått noe opp i 2020 til tross for at antall innkomne saker er gått ned, er den gjennomsnittlig saksbehandlingstid vesentlig redusert de senere årene. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i saker med forhandlingsmøte er nær halvert fra om lag 100 dager i 2012 til om lag 50 dager i 2019.

Hvor lang tid det vil ta før forhandlingsmøte kan holdes i den enkelte sak, vil avhenge av blant annet sakens kompleksitet, behovet for å innhente ytterligere bevis, om det først skal prøves ut samtaleprosess og nemndenes kapasitet. Sett opp mot disse ulike behovene, ser departementet en klar fordel ved å ta ut en konkret tidsangivelse og innføre en lignende formulering som ved rettslig overprøving av barnevernssaker etter tvisteloven. Det fremgår at tvisteloven § 36-5 at «saken skal prioriteres og behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig».

En bestemmelse som viser til at saken skal behandles så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig, balanserer etter departementets syn hensynet til rask saksavvikling og ivaretakelse av foreldre og barns rettssikkerhet på en god måte. En slik formulering vil bidra til å understreke at private parter må få tid til å forberede seg, sette seg inn i saken og innhente dokumentasjon og bevis. Dette er viktige rettssikkerhetsgarantier som må ivaretas. Behovet for å få saker raskt unna av hensyn til barn og foreldre, og behovet for å ivareta rettssikkerheten ved en betryggende og forsvarlig saksbehandling, må avveies mot hverandre. Departementet mener derfor at hensynet til en forsvarlig saksbehandling bør trekkes frem i loven som førende for hvor raskt en sak kan behandles av nemnda. Departementet kan legge ytterligere føringer for nemndenes saksbehandlingstid og prioriteringer gjennom styringsdialogen med Sentralenheten for nemndene.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å lovfeste at saker i nemnda skal behandles så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig, se lovforslaget til § 14-16 første ledd. Forslaget vil også omfatte saker som avgjøres skriftlig, uten forhandlingsmøte, og som tidligere ikke var underlagt lovmessige krav til behandlingstid.

20.11 Godtgjøring til sakkyndige og tolk

20.11.1 Gjeldende rett

I barnevernloven § 9-1 første ledd fremgår det at det er den kommunen som har reist sak for fylkesnemnda som skal dekke utgifter til private parters vitner som er nødvendig i forbindelse med opplysning av sak i fylkesnemnda, samt godtgjøring til sakkyndig oppnevnt av fylkesnemnda og utgifter til tolk i forhandlingsmøte. Begrunnelsen for bestemmelsen er at det er kommunen som har ansvaret for å ha gjennomført de undersøkelser og den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak, jf. barnevernloven §§ 7-10 og 7-11.47

Bestemmelsen ble tatt inn ved Stortingets behandling av Prop. 169 L (2016–2017). Lovendringen innebar en presisering av gjeldende rett og en videreføring av en etablert praksis som har vært fulgt siden fylkesnemndene ble opprettet i 1993. Lovendringen trådte i kraft fra 1. juli 2018.

20.11.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.11.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Departementet viste i Prop. 169 L (2016–2017) til at flere høringsinstanser mente det burde gjøres endringer i betalingsansvaret for visse typer saksutgifter i fylkesnemnda, og flere høringsinstanser mente staten burde ha betalingsansvaret og ikke kommunen. Departementet vurderte på det tidspunktet at det ikke var hensiktsmessig å endre på en etablert praksis, men å vurdere eventuelle endringer i betalingsansvaret i forbindelse med den videre oppfølgingen av Særdomstolsutvalgets utredning NOU 2017: 8.48

Ved behandlingen av Prop. 169 L (2016–2017), vedtok Stortinget anmodningsvedtak nr. 526: «Stortinget ber regjeringen se nærmere på innretningen av kommunenes betalingsansvar, og vurdere om det fortsatt skal være kommunenes ansvar å dekke utgifter til tolk og sakkyndige som oppnevnes av fylkesnemndene, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

20.11.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å flytte betalingsansvaret fra kommunen til staten, ved fylkesnemnda, for godtgjøring til sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda og til tolk i forhandlingsmøter. Departementet viste til at ved rettslig overprøving av denne type saker i domstolene, bærer staten denne type utgifter. Departementet viste videre til at behovet for å oppnevne sakkyndig etter at saken er fremmet for fylkesnemnda, samt behovet for å benytte tolk under behandlingen av nemndssaken, er forhold som naturlig hører inn under fylkesnemndas ansvarsområde og selvstendige skjønnsutøvelse, på samme måte som for domstolene. Departementet viste blant annet til at ved å gi fylkesnemnda betalingsansvaret vil det kunne bidra til å styrke tilliten til behandlingen av barnevernssaker i fylkesnemndene og bidra til å styrke fylkesnemndenes uavhengige stilling. Det ble på denne bakgrunn foreslått å gjøre nødvendige endringer i bestemmelsen som regulerer kommunens økonomiske ansvar. Forslaget innebar imidlertid ikke noen endring i kommunens betalingsansvar for godtgjøring til sakkyndige som den selv har engasjert.

20.11.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Det er bred støtte til at staten, ved fylkesnemnda, får betalingsansvaret for godtgjøring til sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda og tolk til møter i fylkesnemnda. Enkelte har kommentarer og innspill til forslaget. Blant de instansene som uttrykker at de helt eller delvis støtter forslaget er blant annet Bufdir, fylkesnemndene, Statens sivilrettsforvaltning, KS, Bergen kommune, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Gjesdal kommune, Horten kommune, Lier kommune, Marker kommune, Sandnes kommune, Time kommune, Trondheim kommune, Trondheim kommune v/kommuneadvokaten, Familiekanalen, KIB, NOBO, Stine Sofies stiftelse og Organisasjonen for barnevernsforeldre.

De fleste høringsinstansene som gir støtte til departementets forslag, legger vekt på at det vil bidra til å styrke nemndas uavhengighet og ansvar for å bidra til sakens opplysning. Trondheim kommune v/kommuneadvokaten uttaler:

«Kommunen er enig i at fylkesnemnd overtar betalingsansvaret både for tolk og de sakkyndige. Overfor partene, særlig de private partene, vil det bidra til å styrke nemndas uavhengighet og nemndas selvstendige ansvar for å bidra til sakens opplysning.»

Flere høringsinstanser legger også vekt på at forslaget kan bidra til å styrke tilliten til behandling av barnevernssaker i fylkesnemndene og styrke tilliten til de sakkyndige og deres arbeid. Trondheim kommune v/kommuneadvokaten uttaler: «Vår erfaring er videre at dersom den sakkyndige blir oppnevnt av nemnda vil tilliten til den sakkyndiges vurderinger styrkes. Erfaringen viser at den sakkyndiges arbeid vil ha større legitimitet ikke bare overfor partene, men også i de høyere instanser og dersom saken etter en tid igjen blir aktuell gjennom nye prosesser

Lier kommune uttaler på sin side: «Positivt at man tenker at nemnda/retten skal oppnevne/dekke sakkyndig-utgiften og til tolker og ikke kommunen. Ofte blir barneverntjenesten møtt med påstander om at det er nærhet/habilitet i den sammenheng, noe som er feilaktig og skaper kun støy i sakene

Fylkesnemndene støtter forslaget, men påpeker at «En endring i betalingsansvaret kan føre til et større press på nemndene om å oppnevne sakkyndige, samt at kommunen i større grad unnlater å innhente nødvendige sakkyndige vurderinger før oversendelse av saken.» Fylkesnemndene understreker at det er barnevernstjenesten som har ansvar for å utrede saken tilstrekkelig før oversendelse til fylkesnemnda.

Noen instanser mener at forslaget ikke går langt nok i å klargjøre den sakkyndiges uavhengighet fra den offentlige. Voksne for Barn uttaler: «Vi støtter at staten betaler for sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnd. Vi er imidlertid i tvil om det vil styrke tilliten til de sakkyndige og deres arbeide. Det er det bare den enkelte sakkyndiges objektivitet som vil. Vi stiller også spørsmål ved oppfatningen av om hvem som betaler for sakkyndig har noe med troverdighetene til den sakkyndige å gjøre slik det legges føringer for i dag.» Også KIB mener at forslaget ikke går langt nok i å klargjøre den sakkyndiges uavhengighet til den offentlige part.

Når det gjelder forslaget om at staten v/fylkesnemnda får betalingsansvaret for godtgjøring til tolk i møter i fylkesnemndene uttaler fylkesnemndene: «Dette vil kunne bidra til bedre kvalitet og lette kommunikasjonen mellom tolkene og fylkesnemnda.»

20.11.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om at staten, ved barneverns- og helsenemnda, får betalingsansvaret for godtgjøring til sakkyndige oppnevnt av nemnda og til tolk i møter i nemnda. Forslaget har fått bred støtte av de instansene som har uttalt seg om forslaget.

Departementet legger vekt på at det er nemnda som har ansvaret for å vurdere om det som en del av kravene til et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag er nødvendig å oppnevne sakkyndig etter at saken er fremmet for nemnda, samt behovet for å benytte tolk under behandlingen av nemndssaken. Dette er forhold som naturlig hører inn under nemndas ansvarsområde og selvstendige skjønnsutøvelse, på samme måte som når denne type saker behandles i domstolene. Departementet legger videre vekt på at forslaget vil kunne bidra til å styrke tilliten til behandlingen av barnevernssaker i nemndene og nemndenes uavhengige stilling. Forslaget kan etter departementets vurdering også bidra til å styrke tilliten til de sakkyndige og deres arbeid. At betalingsansvaret legges til staten ved nemnda, vil etter departementets vurdering bidra til å fremheve at sakkyndige som oppnevnes er nøytrale fagpersoner uten særskilte bindinger til en av partene.

Departementet understreker at en overføring av betalingsansvaret fra kommunen til staten når nemnda oppnevner en sakkyndig, ikke medfører noen endring av barnevernstjenestens ansvar for å utrede saken tilstrekkelig før oversendelse til nemnda. Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å forberede saken, herunder sørge for sakkyndige utredninger der dette er påkrevet. Behovet for sakkyndighet forutsettes derfor som i dag ivaretatt gjennom de sakkyndige utredninger barnevernstjenesten har sørget for og ved nemndas fagkyndige medlemmer. Departementet viser i den forbindelse også til at nemndleder kan sende saken tilbake til kommunen, se nærmere omtale i kapittel 20.5.4. Dersom det er uhensiktsmessig å sende saken tilbake til kommunen, og det etter en konkret vurdering er nødvendig for å opplyse saken, kan nemnda selv oppnevne sakkyndige.

Nemndleders ansvar for å vurdere behovet for ytterligere bevisførsel, herunder sakkyndige utredninger, foreslås videreført i forslaget til ny § 14-11 annet ledd bokstav e. Det er disse tilfellene betalingsansvaret omfatter. Departementet legger videre til grunn at betalingsansvaret gjelder sakkyndige som oppnevnes av nemnda og tolk som brukes under nemndas saksbehandling.

Departementet foreslår etter dette at staten, ved nemnda, får betalingsansvaret for godtgjøring til sakkyndige oppnevnt av nemnda og til tolk i møter i nemnda. Det vises til lovforslaget § 15-12 tredje ledd der kommunens betalingsansvar etter dagens § 9-1 første ledd, ikke videreføres for disse utgiftene. Departementet legger til grunn at nemndas betalingsansvar følger av alminnelige ansvarsregler, og ikke lovfestes særskilt.

20.12 Lukkede dører

20.12.1 Gjeldende rett

Prinsippet om offentlig rettergang er fastslått i blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Utgangspunktet i norsk rett er at rettsmøter er offentlige.

Ved rettslig prøving av administrative tvangsvedtak i domstolene, herunder prøving av fylkesnemndas vedtak, er det imidlertid særskilt regulert i tvisteloven § 36-7 at rettsmøtet holdes for lukkede dører. Rettsmøtet kan likevel holdes helt eller delvis for åpne dører dersom den private part begjærer det, og retten finner dette ubetenkelig ut fra hensynet til sakens opplysning, til den private part selv og andre.

Barnevernlovens hovedregel er også at fylkesnemndas møter holdes for lukkede dører, det vil si at bare sakens parter med advokater og nemndas medlemmer deltar, jf. barnevernloven § 7-16. Nemnda kan beslutte at møtet helt eller delvis skal holdes for åpne dører, forutsatt at partene begjærer det eller samtykker og at nemnda finner det ubetenkelig. Nemnda kan også beslutte at personer med tilknytning til en part eller personer med et forsknings- eller opplæringsbehov kan overvære forhandlingene. Forutsetningene om at partene må samtykke og at nemnda finner det ubetenkelig gjelder også i slike tilfeller.

20.12.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

20.12.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å videreføre gjeldende hovedregel om at forhandlingsmøte holdes for lukkede dører. Dersom offentligheten helt eller delvis skal følge saken, kreves samtykke fra partene og nemnda må vurdere at det er ubetenkelig. Utvalget foreslo imidlertid at nemnda både kan beslutte at personer med tilknytning til partene og personer som vil følge forhandlingene i opplærings- eller forskningsøyemed kan overvære forhandlingene, uavhengig av partenes samtykke, når nemnda finner det ubetenkelig.

Det var få høringsinstanser som uttalte seg om bestemmelsen om lukkede dører. Enkelte instanser uttalte at det bør være åpne dører i barnevernssaker. Norsk presseforbund uttalte at partens ønske må være avgjørende i spørsmål om forhandlingene skal skje helt eller delvis for åpne dører. De mente også at det bør legges til rette for at forhandlingene i fylkesnemnda kan refereres fra, når dette kan skje i betryggende former.

20.12.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet drøftet spørsmålet om det bør være større grad av åpenhet i sakene som behandles av nemnda, men foreslo å videreføre lovens hovedregel om at forhandlingsmøtet går for lukkede dører. Departementet påpekte at fylkesnemnda behandler saker om inngripende tiltak i foreldres og barns liv. I slike saker kan det være viktig med transparens, og innsikt i hvordan barnevernssakene behandles kan bidra til økt tillit til fylkesnemnda. Departementet viste til at hensynet til de private parter og barnet likevel må tillegges stor vekt. Departementet vurderte imidlertid at i saker der partene samtykker til at utenforstående får følge forhandlingene, bør nemnda legge stor vekt på det i vurderingen av om møtet skal holdes helt eller delvis for åpne dører. Departementet påpekte at det likevel er viktig at nemnda vurderer hva åpenheten vil bety for det enkelte barnet, og viste til at hensynet til barnets beste må veie tyngre enn allmenhetens innsyn i saken.

Departementet foreslo også å videreføre dagens bestemmelse om at personer med tilknytning til partene, for eksempel et nært familiemedlem, eller personer i opplærings- eller forskningsøyemed, bare kan få følge forhandlingene dersom partene samtykker og nemnda finner det ubetenkelig.

20.12.3 Høringsinstansenes syn

Det er i underkant av ti instanser som har uttalt seg om dette forslaget. Om lag halvparten av instansene støtter forslaget om å videreføre hovedregelen om at fylkesnemndas møter holdes for lukkede dører. Disse er blant annet fylkesnemndene, FO, Stine Sofies Stiftelse og Voksne for Barn.

Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget og viser til at dette er saker som kan være belastende for barnet, og at hensynet til å skåne barnet fra media må veie tyngst. Voksne for Barn legger vekt på hensynet til barnets selvstendige rett til å verne om sitt privatliv.

Fylkesnemndene uttaler at bestemmelsen om lukkede dører i hovedsak bør videreføres. Nemndleder har adgang til å beslutte at møtet skal gå for åpne dører selv om offentlig part ikke samtykker til dette. Dersom privat part samtykker, mens offentlig part motsetter seg åpne dører, bør nemndleder kunne vurdere om offentlig part har gode nok grunner for å motsette seg åpenhet. Samtidig uttaler fylkesnemndene at større grad av innsyn i disse sakene er ønskelig, både for pressen og for forskningen.

Forandringsfabrikken fremholder på sin side at barnets mening om lukkede dører må vektlegges tungt, og det er viktig at hensynet til barnet vektlegges tungt. De viser også til at når det gjelder media så opplever barn å bli gjenkjent, selv om medieoppslagene er anonymisert.

Advokatforeningen, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag, Organisasjonen for barnevernsforeldre og Familiekanalen støtter ikke forslaget å om videreføre en hovedregel om lukkede dører.

Advokatforeningen uttaler at møter bør kunne holdes helt eller delvis åpent uten samtykke fra samtlige parter, og viser til at media har fått tilgang på barnevernssaker i tingretten. Foreningen viser blant annet til at man må kunne si at barnevernet mangler tillitt i deler av befolkningen. Foreningen viser også til at manglende åpenhet gjør at foreldre selv legger ut informasjon på sosiale medier, og at manglende åpenhet ikke gagner barna.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag viser til at forslaget er vanskelig å forstå siden domstolene gir pressen adgang. Forbundet viser til at medienes tilstedeværelse skal bidra til å styrke rettssikkerheten i rettssaker. Forbundet fremhever at det er særlig stor bekymring for sakkyndiges makt og dårlig kvalitet på arbeidet til disse.

20.12.4 Departementets vurderinger og forslag

Offentlighet i rettssystemet er et viktig demokratisk prinsipp som bidrar til at parter og andre kan føle seg trygge på at behandling av saken i nemnda er rettferdig. Nemnda behandler saker om inngripende tiltak i foreldres og barns liv. I slike saker kan det være viktig med transparens, herunder at pressen får innsyn i hvordan sakene behandles. Mer innsikt i hvordan barnevernssakene behandles kan også bidra til økt tillit til nemnda.

Etter departementets syn må likevel hensynet til de private parter og barnet tillegges stor vekt. Barnevernssaker inneholder svært sensitive opplysninger og er underlagt en strengere taushetsplikt enn andre forvaltningssaker. Hensynet til privatlivets fred taler for at forhandlingsmøtet eller rettsmøtet holdes for lukkede dører. Dette gjelder også for samtaleprosess.

Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å videreføre hovedregelen om at nemndas møter holdes for lukkede dører, se lovforslaget § 14-17 første ledd.

Departementet foreslår også å videreføre at nemnda likevel kan beslutte at møtet skal holdes helt eller delvis for åpne dører, når partene begjærer det eller samtykker til det, og nemnda finner det ubetenkelig, se lovforslaget § 14-17 annet ledd. Departementet mener at i saker der partene samtykker til at andre, herunder pressen, får følge forhandlingene, bør nemnda legge stor vekt på dette i vurderingen av om møtet skal holdes for helt eller delvis åpne dører. Det er likevel viktig at nemnda vurderer hva åpenheten vil bety for det enkelte barnet. Barnet er ofte ikke part i saken, og nemnda må foreta en selvstendig vurdering av om åpenhet er forsvarlig ut fra hensynet til barnet. Blant annet bør nemnda vurdere om åpenhet kan føre til medieomtale som vil kunne være til skade for barnet på kort eller lang sikt. Hensynet til barnets beste må veie tyngre enn hensynet til allmenhetens innsyn i saken.

Departementet forslår å videreføre at personer med tilknytning til partene, for eksempel et nært familiemedlem, eller personer i opplærings- eller forskningsøyemed, bare kan få følge forhandlingene dersom partene samtykker og nemnda finner det ubetenkelig, se lovforslaget § 14-17 tredje ledd. Personer som får være til stede ved møtet etter denne bestemmelsen har taushetsplikt og referatforbud med mindre nemnda beslutter noe annet. Departementet viser til at partene og andre involverte i saken, som advokater og nemnda, omfattes av andre bestemmelser om taushetsplikt.

Fotnoter

1.

De siste årene har mellom 90% og 95 % av sakene vært etter barnevernloven.

2.

I barnevernssaker oppstår tidvis spørsmål om hva som faller inn under de prosessuelle rettighetene utviklet av EMD i barnevernssaker etter artikkel 8, og hva som faller inn under artikkel 6. Grensegangen mellom de to bestemmelsene kan være vanskelig å trekke.

3.

Høringsnotat av 7. oktober 2020 om forslag til endringer i tvisteloven mv. – ankesiling, rettsmekling mv.

4.

93 % av hovedsakene fylkesnemndene behandlet i 2019 var etter barnevernloven. Nemnda behandler for øvrig enkelte tvangssaker etter helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven.

5.

Det ble gjennom Kongelig resolusjon 22. november 2019 Endringer i fylkesnemndenes struktur, virkeområde og navn fastsatt følgende nemnder: Fylkesnemnda i Oslo og Viken, med kontorsteder i Drammen, Oslo og Moss, Fylkesnemnda i Agder, Fylkesnemnda i Innlandet, Fylkesnemnda i Møre og Romsdal, Fylkesnemnda i Nordland, Fylkesnemnda i Rogaland, Fylkesnemnda i Troms og Finnmark, Fylkesnemnda i Trøndelag, Fylkesnemnda i Vestfold og Telemark og Fylkesnemnda i Vestland.

6.

Prop. 84 L (2019–2020).

7.

NOU 2017: 8 «Særdomstoler på nye områder?»

8.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006) s. 12.

9.

FNs Generell kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 32-37.

10.

HR-2020-661-S, avsnitt 152.

11.

A.S.-dommen, avsnitt 66.

12.

Strand Lobben-dommen, avsnitt 220 og 224-225.

13.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), side 51.

14.

HR-2020-661-S, HR-2020-662-S og HR-2020-663-S.

15.

HR 2020-661 S, avsnitt 170.

16.

Avsnitt 85.

17.

Avsnitt 86.

18.

Bufdirs rapport nummer 04/2019 kapittel 6.9. Kompetanseutredningen er nærmere omtalt i denne proposisjonens kapittel 5.5.1 og kapittel 16.2.

19.

FNs barnekomites generelle kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 19-31 og avsnitt 89-91 .

20.

Se for eksempel Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019), avsnitt 203.

21.

HR-2020-661 S, avsnitt 154.

22.

HR-2020-661-S, avsnitt 152.

23.

Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019), avsnitt 148 og 152 og Pedersen mot Norge (2020), avsnitt 66.

24.

Se også A.S. mot Norge (2019), avsnitt 66.

25.

Avsnitt 220 og 224-225.

26.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), side 132.

27.

Dette kravet ble tatt inn gjennom vedtakelsen av Prop. 169 L (2016–2017).

28.

HR 2020-661 S, HR 2020 662 S, HR 2020-663 S.

29.

HR 2020-661 S, avsnitt 170.

30.

Se avsnittene 152, 164 og 161.

31.

Se avsnitt 160, med henvisning til A.S.-dommen, avsnittene 66-69.

32.

HR-2020-663-S avsnitt 99.

33.

Strand Lobben avsnitt 220 og 224-225.

34.

Se avsnittene 165-167.

35.

Avsnitt 85.

36.

Avsnitt 86.

37.

HR-2020-661-S avsnittene 170 og 171, HR- 2020-663- S avsnitt 91, HR – 2020-662-S avsnitt 133-135.

38.

Se avsnitt 160, med henvisning til A.S. mot Norge, avsnittene 66-69.

39.

Se avsnittene 152, 164 og 161.

40.

HR-2020-663-S, avsnitt 99.

41.

HR-2020-661-S, avsnitt 164.

42.

HR-2020-661-S, avsnitt 84.

43.

HR-2020-661-S, avsnitt 86.

44.

HR-2020-661-S, avsnitt 86.

45.

Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), side 95.

46.

Se Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), kapittel 5.9.4.

47.

Prop. 169 L (2016–2017), kapittel 13.1 og Ot.prp. nr. 76 (2005–2006), kapittel 5.13.4.

48.

Særdomstolsutvalget foreslo i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? å flytte førsteinstansbehandlingen av barnevernssaker fra fylkesnemndene til enkelte tingretter.

Til dokumentets forside