6 Ny regulering av skjult kameraovervåking

6.1 Forslagene i høringsnotatet

6.1.1 Innledning

I høringsnotatet 25. juni 2024 om skjult kameraovervåking ved bruk av mobilt kamera mv. foreslo departementet en rekke endringer i straffeprosessloven § 202 a.

For det første ble det foreslått å fjerne vilkårene i straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd om at overvåkingskameraet må være «fastmontert» og «fjernbetjent eller automatisk virkende» for å omfattes av bestemmelsen, se punkt 6.1.2 nedenfor. Forslaget innebar at § 202 a også ville få anvendelse på mobile kameraer, uavhengig av om disse er fjernbetjente eller ikke. Formålet med forslaget var å lovregulere skjult kameraovervåking ved hjelp av mobile kameraer som ledd i politiets etterforskning, herunder kameraer som er montert på droner.

For det andre foreslo departementet å endre straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd slik at bestemmelsen også omfatter kameraovervåking som ikke når opp til dagens terskel om at overvåkingen må være «vedvarende eller regelmessig gjentatt», se punkt 6.1.4 nedenfor. Formålet med endringen var å regulere bruk av kamera som er mindre inngripende enn det som omfattes av gjeldende § 202 a.

Departementet foreslo også andre endringer i § 202 a som følge av de nevnte endringsforslagene. Det ble blant annet foreslått at det avgjørende for hvilke vilkår som gjelder for kameraovervåkingen, ikke lenger skal være kameraets plassering, men hvor personen som informasjonsinnhentingen er rettet mot, befinner seg. Bakgrunnen for dette forslaget var behovet for å tilpasse vilkårene i bestemmelsen til bruk av mobile kameraer, se punkt 6.1.3 nedenfor. Forslag i høringsnotatet vedrørende mistanke- og strafferammekrav, beslutningskompetanse og lignende behandles i punkt 6.1.5.

De ovennevnte endringene skulle etter forslaget også gjelde for skjult kameraovervåking i avvergende etterforskning etter straffeprosessloven § 222 d og PSTs forebyggende virksomhet etter politiloven § 17 d. Dette behandles i punkt 7 nedenfor.

6.1.2 Kameraovervåkingsutstyret

Det følger av definisjonen av kameraovervåking i straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd at bestemmelsen regulerer personovervåking ved hjelp av «fjernbetjent eller automatisk virkende» overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er «fastmontert». I høringsnotatet punkt 6.2 og 6.3 foreslo departementet flere endringer i angivelsen av hva slags kamerautstyr som omfattes av reguleringen.

For det første foreslo departementet i høringsnotatet punkt 6.2 side 35–38 å fjerne vilkåret i fjerde ledd om at kamerautstyret må være «fastmontert» for å være omfattet av bestemmelsen. Departementet viste til at dette vilkåret innebærer at bruk av mobile kameraer ved skjult overvåking, ikke kan hjemles i straffeprosessloven § 202 a. Departementet pekte videre på at riksadvokaten, PST og Kripos har gitt uttrykk for at det er et klart behov for å lovregulere politiets adgang til å benytte mobile kameraer i etterforskning, og at mangelen på tydelig hjemmelsgrunnlag innebærer at mobile kameraer ikke kan brukes i den utstrekning som er ønskelig. Departementet la til grunn at forslaget om å fjerne vilkåret ville utvide adgangen til skjult kameraovervåking ved at også mobile kameraer, slik som kameraer påmontert droner, vil kunne benyttes i etterforskning, avverging og forebygging av straffbare handlinger.

Departementet viste til at politiet bør kunne ta i bruk nye metoder for å forebygge og bekjempe kriminalitet, og at regelverket bør utformes så teknologinøytralt som mulig for å sikre at politiet kan følge den teknologiske utviklingen. Departementet fremhevet at dette er særlig viktig i dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Videre ble det vist til at å fjerne vilkåret om at kamerautstyret må være fastmontert, vil sikre at bruken av mobile kameraer har forankring i lov, og at bruken rammes inn av lovfestede vilkår og rettssikkerhetsgarantier.

Departementet fremholdt også at inngrepspotensialet på visse måter kan være større ved mobile kameraer enn ved fastmonterte kameraer, men at det beror på forholdene i det enkelte tilfellet hvorvidt bruken av mobilt kamera faktisk resulterer i et større eller mindre inngrep enn bruken av et fastmontert kamera. På den ene siden påpekte departementet at bruk av kamera på drone åpner for innsamling av informasjon over større og ellers utilgjengelige områder, med minimal signatur, og at dette kan oppleves som en inngripende metode av publikum. På den andre siden ble det vist til at mobile kameraer gir mulighet for mer målrettet og effektiv innsamling av relevant informasjon, slik at bruk av mobile kameraer også kan medføre at metodebruken blir mer kortvarig og mindre intensiv enn ellers, og at det fanges opp mindre informasjon om tredjepersoner. Videre pekte departementet på at fastmonterte kameraer ikke krever noen bemanning og kan være virksomme over lang tid, noe som med dagens teknologi ikke er tilfelle for en drone som opereres av en dronepilot. Det ble vist til at PST i sine innspill hadde understreket at det i motsetning til ved bruk av fastmonterte kameraer, ikke vil være praktisk med langvarig og vedvarende overvåking ved bruk av drone fordi dronen må kontrolleres av en dronepilot og batterikapasiteten og rekkevidden er begrenset.

For det andre foreslo departementet å fjerne kravet i definisjonen av kameraovervåking i § 202 a fjerde ledd om at kamerautstyret må være «fjernbetjent eller automatisk virkende», se høringsnotatet punkt 6.3 side 38–40. Departementet viste til at disse vilkårene innebærer at håndholdt kamerautstyr og kameraer påmontert bemannede enheter i bevegelse, slik som fly og kjøretøy, ikke er omfattet av straffeprosessloven § 202 a. Det vil måtte vurderes konkret om et kamera anses som «fjernbetjent eller automatisk virkende», noe som med dagens teknologiutvikling kan medføre en rekke tolkningsspørsmål.

Departementet stilte videre spørsmål ved om en avgrensning mot kameraer som ikke er fjernbetjente, er hensiktsmessig, ettersom skjult overvåking også med slike kameraer kan utgjøre inngrep som krever hjemmel i lov. Departementet la til grunn at graden av inngrep i privatlivet og personvernet til den som overvåkes, først og fremst beror på varigheten og omfanget av overvåkingen, og stedet hvor personen som overvåkes befinner seg, og ikke hvilket kamerautstyr som benyttes ved overvåkingen. En slik tilnærming syntes etter departementets syn å harmonere med EMDs praksis. Departementet uttalte at dette kunne tilsi at reguleringen som utgangspunkt burde omfatte ethvert overvåkingskamera eller annet lignende utstyr. Med en slik regulering ville også avgrensningsspørsmål knyttet til hva slags utstyr som anses omfattet av reguleringen, unngås. Samtidig pekte departementet på at fjerningen av vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» vil kunne reise særlige spørsmål om forholdet til spaning, ettersom straffeprosessloven § 202 a da i utgangspunktet både ville gi hjemmel for, og samtidig oppstille rammene for, skjult kameraovervåking ved bruk av håndholdte kameraer. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om en slik regulering ville være hensiktsmessig og om vilkårene for å iverksette skjult kameraovervåking burde justeres som følge av dette utover hva som ellers fulgte av forslagene i høringsnotatet.

I høringsnotatet punkt 8 side 52 foreslo departementet en presisering av at straffeprosessloven § 202 a som et utgangspunkt også omfatter kameraovervåking «uten mulighet for opptak av bildemateriale» (monitorering). Departementet foreslo videre på side 51 at reguleringen av mer kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, jf. lovforslaget i høringsnotatet første ledd første punktum, kun skal omfatte kameraovervåking «med opptak av bildemateriale». Ren monitorering av offentlig sted som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, forutsettes hjemlet på annet grunnlag. Det vises til lovforslaget i høringsnotatet sjette ledd annet punktum der det fremgår at «[f]ørste ledd første punktum gjelder kun kameraovervåking med opptak av bildemateriale». Departementet ba også om høringsinstansenes syn på om det samme bør gjelde der overvåkingen er rettet mot personer på privat sted etter lovforslaget i høringsnotatet tredje ledd.

6.1.3 Stedsavgrensningen

Straffeprosessloven § 202 a bygger på et skille mellom overvåking på privat og offentlig sted, der overvåking på privat sted er underlagt strengere vilkår enn overvåking på eller fra offentlig sted. I høringsnotatet punkt 6.4 side 40–41 drøftet departementet om dette skillet bør opprettholdes dersom anvendelsesområdet for reguleringen av skjult kameraovervåking utvides til mobile kameraer og kameraer som ikke er fjernbetjente eller automatisk virkende.

Departementet pekte på at en adgang til å bruke mobile kameraer vil innebære at overvåkingen ikke lenger kun vil være utført med kameraer som er fastmontert på bestemte steder. Departementet viste til uttalelser fra Kripos om at særlig bruk av fjernbetjente, mobile kameraer muliggjør rask endring av hvilket sted som observeres. Videre bemerket departementet at enkelte av de nordiske landene ikke ser ut til å tillegge skillet mellom privat og offentlig sted samme betydning som i den norske reguleringen.

Departementet foreslo likevel å opprettholde skillet mellom privat og offentlig sted, ettersom borgernes berettigede forventning til privatliv vil avhenge av hvor de befinner seg. I tillegg viste departementet til at det synes utfordrende å finne vilkår for skjult kameraovervåking som gir en god regulering av så forskjelligartede inngrep som overvåking på henholdsvis offentlig og privat sted.

For å tilpasse straffeprosessloven § 202 a til at bestemmelsen etter forslaget også skulle regulere bruken av mobile kameraer, foreslo departementet imidlertid at hvor kameraet er plassert ikke lenger skulle være avgjørende for hvilke vilkår som gjelder for kameraovervåkingen. I stedet ble det foreslått at det styrende skal være hvor personene som overvåkingen retter seg mot, befinner seg. Det avgjørende vil etter forslaget være om overvåkingen er rettet mot personer på privat sted eller rettet mot personer på offentlig sted. Begrunnelsen for forslaget var at politiet ved hjelp av mobile kameraer i større grad enn ved hjelp av fastmontert utstyr, vil kunne overvåke personer på privat sted, selv om kameraet befinner seg på offentlig sted. Departementet la til grunn at de strengere vilkårene for kameraovervåking på privat sted må være oppfylt dersom overvåkingen etter en konkret vurdering skal rettes mot personer på både privat og offentlig sted.

Departementet pekte videre på at politiet etter gjeldende rett kan foreta skjult kameraovervåking fra offentlig sted mot privat sted uten at de strenge vilkårene for overvåking på privat sted er oppfylt. Begrunnelsen for dette er at de som ferdes på private områder som politiet vil kunne dekke ved «manuell» spaning fra offentlig sted (inngangsparti, gårdsrom, hage mv.), ikke kan ha noen forventning om å ikke bli iakttatt. For å videreføre gjeldende rett på dette punktet, foreslo departementet å tilføye formuleringen «privat sted som er synlig for allmennheten» i bestemmelsen første ledd. Tilføyelsen medfører at politiet fortsatt skal kunne rette skjult kameraovervåking mot personer på private steder som er synlig fra offentlig sted etter de lempeligere vilkårene i straffeprosessloven § 202 a første ledd. Departementet presiserte i høringsnotatet punkt 8 side 49 at private steder som er synlige for allmennheten bare omfatter steder som politiet kan dekke ved «manuell» spaning. Overvåking rettet mot personer på privat sted som kun er synlig fra luften ved hjelp av droner eller lignende, vil reguleres av de strengere vilkårene for privat sted.

I høringsnotatet punkt 8 side 52 foreslo departementet også å videreføre forbudet mot å overvåke «noens private hjem». Av lovtekniske grunner ble det foreslått å flytte forbudet fra dagens fjerde ledd tredje punktum til syvende ledd nytt tredje punktum i lovforslaget i høringsnotatet.

6.1.4 Tidsaspektet

Det fremgår av straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd at bestemmelsen kun regulerer «vedvarende eller regelmessig gjentatt» personovervåking. I høringsnotatet punkt 6.6 side 42–45 ba departementet om høringsinstansenes syn på et forslag om å utvide virkeområdet til straffeprosessloven § 202 a ved å fjerne vilkårene «vedvarende eller regelmessig gjentatt» fra definisjonen av kameraovervåking. Forslaget vil innebære at også mer kortvarig og sporadisk overvåking blir omfattet av bestemmelsen. Formålet var å regulere bruk av kamera som er mindre inngripende enn det som omfattes av gjeldende § 202 a, og som i visse tilfeller kan ha et usikkert hjemmelsgrunnlag. Departementet uttalte at en slik endring også vil regulere tilfeller der kameraovervåkingen ikke nødvendigvis krever noen særskilt lovhjemmel.

I høringsnotatet påpekte departementet at det ikke er klart nøyaktig hvor den nedre grensen går for hva som utgjør et inngrep etter Grunnloven og EMK. Departementet uttalte at det kan være hensiktsmessig og klargjørende med en lovregulering, også i tilfeller der dette ikke er strengt nødvendig. Videre viste departementet til at lovregulering vil kunne fremme hensynene bak legalitetsprinsippet, særlig hensynet til forutsigbarhet.

Departementet understrekte at begrepet «overvåking» innebærer en viss terskel, slik at helt enkeltstående og kortvarige opptak med kamera av en bestemt begivenhet eller et hendelsesforløp, etter forslaget fremdeles vil falle utenfor bestemmelsen. Dette vil ikke utgjøre «overvåking» etter straffeprosessloven § 202 a. Departementet fremhevet også at helt kortvarig bruk av kamera som støttefunksjon til gjennomføring av et annet tvangsmiddel, fortsatt vil falle utenfor bestemmelsen. Slik kamerabruk vil fremdeles hjemles i hjemmelsgrunnlaget for ulike tvangsmidler eller eventuelt gjennomføres i kraft av den alminnelige handlefriheten. Departementet la til grunn at det må være tale om en målrettet eller systematisk iakttakelse av et visst minimumsomfang rettet mot en eller flere personer for at kamerabruken vil utgjøre «overvåking» og dermed omfattes av forslaget til ny ordlyd i § 202 a. I høringsnotatet punkt 8 side 50 uttalte departementet videre at det bare er kamerabruk som har karakter av overvåking, for eksempel som følge av varighet i tid eller grad av intensitet, som omfattes av lovforslaget.

Departementet pekte i høringsnotatet punkt 6.6 side 43 på at det også ligger en begrensning i at forslaget kun regulerer «personovervåking», noe som innebærer at overvåkingen må være rettet mot personer som kan identifiseres.

I høringsnotatet punkt 6.6 side 43–45 foreslo departementet at det oppstilles ulike vilkår for skjult kameraovervåking som er vedvarende eller regelmessig gjentatt og kameraovervåking som ikke når opp til denne terskelen. Departementet påpekte at det etter gjeldende rett ikke synes helt klart hvor grensen mellom disse formene for skjult kameraovervåking går. Departementet viste til at riksadvokaten i brev 4. april 2023 ga uttrykk for at én til to dager skjult kameraovervåking tidligere ikke var å anse som «vedvarende» etter straffeprosessloven § 202 a, men at det ut fra dagens rettskildebilde neppe er grunnlag for å operere med en slik «48-timersregel».

Departementet ga uttrykk for at det neppe er mulig å oppstille noen eksakt grense for hva som må regnes som vedvarende eller regelmessig gjentatt kameraovervåking, men er enig med riksadvokaten i at 48 timer er for lenge. Departementet la videre til grunn at grensen for hva som må regnes som vedvarende eller regelmessig gjentatt, varierer med hva slags kameraovervåking det er snakk om. Som eksempel viste departementet i punkt 6.6 side 45 til at kameraovervåking med drone som hovedregel vil anses som vedvarende etter kortere tid enn overvåking med et fastmontert kamera, i og med at dronen kan følge en person over lengre avstander og samle inn større mengder informasjon på kortere tid enn de fleste fastmonterte kameraer. Kameraovervåking av eksempelvis et inngangsparti kan antakelig foregå over lengre tid enn kameraovervåking av en arbeidsplass før overvåkingen når opp til terskelen. Dette ble også fremhevet av departementet i høringsnotatet punkt 6.2 side 38, der departementet i forbindelse med omtalen av forslaget om å fjerne vilkåret «fastmontert», betegnet vurderingen av hva som er «vedvarende eller regelmessig gjentatt» som relativ, slik at både utstyret som benyttes og stedet som overvåkes vil være av betydning.

6.1.5 Mistanke- og strafferammekrav, beslutningskompetanse mv.

Departementet foreslo ikke strengere vilkår for skjult kameraovervåking som følge av at det ble foreslått at også mobile kameraer skulle omfattes av straffeprosessloven § 202 a, se høringsnotatet punkt 6.2 side 38. Departementet begrunnet dette med at behovet for å bruke mobile kameraer antakelig vil gjøre seg gjeldende i samme type saker som behovet for å bruke fastmonterte kameraer, og at vilkårene allerede i dag er strenge. Det ble videre vist til at selv om inngrepspotensialet ved mobile kameraer på visse måter kan være større enn ved fastmonterte kameraer, vil det i det enkelte tilfellet variere om bruk av mobile kameraer faktisk utgjør et større eller mindre inngrep enn et fastmontert kamera. Departementet viste til de ulike vilkårene i straffeprosessloven § 202 a, herunder at det ikke kan filmes i private hjem, at det er strenge strafferammekrav for filming på privat sted og at det stilles krav om avgjørelse fra retten. Videre pekte departementet på at kravene etter straffeprosessloven § 170 a skal sikre at bruken av kamera i den enkelte saken er forholdsmessig. I tillegg kommer underrettelsesplikten etter straffeprosessloven § 202 a niende ledd annet punktum. Samlet sett mente departementet at disse vilkårene oppstiller forsvarlige rammer og begrensninger for politiet og påtalemyndighetens gjennomføring av skjult kameraovervåking.

Høringsforslaget bygger på at de nærmere vilkårene for adgangen til skjult kameraovervåking beror på hvor personen som informasjonsinnhentingen er rettet mot, befinner seg, og varigheten og omfanget av overvåkingen. I høringsnotatet punkt 8 side 50 er innretningen på forslaget til endringer i § 202 a oppsummert slik:

«I lovforslaget sondres det mellom fire typetilfeller: (1) kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, (2) vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, (3) kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på privat sted og (4) vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på privat sted. Typetilfellene er regulert i henholdsvis (1) første ledd første og annet punktum, (2) første ledd første og tredje punktum, (3) tredje ledd og (4) fjerde ledd i lovforslaget.»

I høringsnotatet ble det for det første, andre og tredje typetilfellet foreslått at dagens vilkår i første ledd, om at overvåkingen må være av «vesentlig betydning for etterforskningen», skal gjelde. For det fjerde typetilfellet ble det foreslått en videreføring av reguleringen i dagens tredje ledd, om at overvåkingen må «være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort». Mistankekravet om «skjellig grunn» ble foreslått videreført for alle typetilfellene.

For mer kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten (det første typetilfellet), ble det foreslått å opprettholde dagens vilkår om at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om en eller flere straffbare handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. I høringsnotatet punkt 8 side 50 åpnet imidlertid departementet for at et slikt strafferammekrav kunne være for strengt, og ba derfor om høringsinstansenes syn på om det i stedet bør være tilstrekkelig at mistanken gjelder en eller flere straffbare handlinger.

Departementet foreslo at slik overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, skal kunne besluttes av påtalemyndigheten. Videre ba departementet om høringsinstansenes syn på om det burde kreves at påtalemyndighetens beslutning så vidt mulig skal være skriftlig og angi hva saken gjelder, eventuelle personer tiltaket er rettet mot, mistankegrunnlaget og hvilket sted beslutningen gjelder for, samt at en muntlig beslutning snarest mulig skal nedtegnes. Det ble også bedt om høringsinstansenes syn på om slik overvåking bør kunne gjennomføres av politiet uten beslutning fra påtalemyndigheten, enten i alle tilfeller eller ved fare ved opphold.

For vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten (det andre typetilfellet), foreslo departementet å videreføre at slik overvåking krever rettens beslutning, jf. første ledd tredje punktum i lovforslaget. Departementet foreslo heller ikke andre endringer i reguleringen av dette typetilfellet.

For det tredje typetilfellet, mer kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på privat sted, foreslo departementet en ny regulering i § 202 a tredje ledd. Det ble foreslått at det for slik overvåking skal kreves at noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 2 år eller mer. Departementet ba om høringsinstansenes syn på hvorvidt et slikt vilkår vil være for strengt i lys av at kameraovervåkingen som her reguleres ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, eller om vilkåret eventuelt bør skjerpes.

Departementet tok også til orde for at nåværende sjette ledd i § 202 a om tidsbegrensning og regelen om underretning i nåværende niende ledd annet punktum, skulle gis tilsvarende anvendelse for overvåking rettet mot personer på privat sted som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. På samme måte som for vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på privat sted, foreslo departementet videre at beslutningskompetansen skal ligge hos retten, likevel slik at det er tilstrekkelig med beslutning, jf. lovforslaget tredje ledd tredje punktum.

I høringsnotatet punkt 6.6 side 44–45 ba departementet videre om høringsinstansenes syn på om vilkårene for overvåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, bør være de samme på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, som på annet privat sted. Departementet viste til at en løsning med de samme vilkårene vil kunne gjøre at regelsettene enklere kan supplere hverandre i tilfeller der personen som overvåkes forflytter seg fra offentlig sted til privat sted som ikke er synlig for allmennheten under overvåkingen. Som et ytterligere alternativ skisserte departementet en mulig løsning der reguleringen avgrenses mot overvåking av personer på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, og som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, slik at en ny regulering av mer kortvarig og sporadisk overvåking kun innføres for overvåking rettet mot personer på privat sted.

Når det gjelder vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på privat sted (det fjerde typetilfellet), foreslo departementet ingen endringer i vilkårene sammenlignet med gjeldende rett.

Departementet foreslo i høringsnotatet heller ingen endringer i straffeprosessloven § 202 a åttende ledd. Bestemmelsen fastsetter at politiet kan foreta innbrudd for å plassere eller fjerne utstyr som er nødvendig for å gjennomføre kameraovervåkingen, «[n]år retten ikke bestemmer noe annet». Departementet uttalte at siden beslutningskompetansen for mer kortvarig og enkeltstående overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, foreslås å ligge hos påtalemyndigheten, kunne det fremstå som tvilsomt om § 202 a åttende ledd ville komme til anvendelse for slik kameraovervåking. Departementet antok at innbrudd som nevnt i åttende ledd ikke vil være praktisk i disse tilfellene, men ba om høringsinstansenes syn på dette.

6.2 Høringsinstansenes syn

6.2.1 Innledning

Blant høringsinstansene er det bred enighet om at det er behov for en hjemmel for skjult kameraovervåking som omfatter bruk av kameraer som ikke er fastmontert. Det er imidlertid også delte meninger om flere av endringsforslagene i høringen. Dette gjelder særlig forslagene om å fjerne vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» og «vedvarende eller regelmessig gjentatt» fra definisjonen av kameraovervåking i straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd.

Høringsinstansene som er positive til disse forslagene, viser til behovet for en klar regulering av hensyn til legalitetsprinsippet og EMK samt behovet for en teknologinøytral bestemmelse. Innvendingene mot forslagene gjelder i hovedsak konsekvensene for bruk av håndholdte kameraer under politiets spaningsvirksomhet og bekymring for at politiets handlingsrom innskrenkes dersom politiet ikke lenger vil kunne foreta mer sporadisk og kortvarig skjult kameraovervåking med grunnlag i den alminnelige handlefriheten. En annen innvending er at forslaget som ble sendt på høring oppstiller ulike terskler og vilkår for forskjellige typer overvåking, og at regelverket derfor blir for komplisert til å fungere godt i praksis, særlig i haste- og overgangssituasjoner.

PST har gjort gjeldende tilsvarende synspunkter for skjult kameraovervåking i forebyggende øyemed etter politiloven § 17 d. Særlige spørsmål knyttet til PSTs forebyggende virksomhet behandles i proposisjonen punkt 7.

6.2.2 Kameraovervåkingsutstyret

6.2.2.1 Vilkåret om at kameraovervåkings- utstyret må være «fastmontert»

Ingen av høringsinstansene har innvendinger til forslaget om å fjerne vilkåret i straffeprosessloven § 202 a fjerde ledd om at kamerautstyret må være «fastmontert». Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland,  Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politihøgskolen, PST, Riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt gir uttrykkelig støtte til forslaget. Bergen kommune, Etterretningstjenesten og Nordland politidistrikt uttaler på generelt grunnlag at de støtter høringsforslaget i sin helhet. ICJ-Norge uttaler imidlertid at forslagene i høringsnotatet samlet sett gjør det mulig å overvåke steder og situasjoner som tidligere ikke var dekket av loven, noe som kan føre til en betydelig økning i skjult overvåking av enkeltpersoner og få alvorlige personvernkonsekvenser. ICJ-Norge skriver at de er sterkt kritisk til en stadig utvidet adgang til bruk av skjulte overvåkingsmetoder, og mener at dette skaper et mindre liberalt samfunn.

Kripos, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt legger vekt på at det er ønskelig med et klart hjemmelsgrunnlag for bruken av mobile kameraer. Oslo politidistrikt uttaler blant annet:

«Å fjerne begrepet ‘fastmontert’ medfører at ‘mobile’ kamera omfattes – dette kan være droner eller det kan være kameraløsninger som flyttes lett rundt fra sted til sted uten å være knyttet et fast sted slik at den mistenkte filmes på de steder han beveger seg. Dette er en ønsket endring på bakgrunn av behovet for et klart hjemmelsgrunnlag og en klar regulering av bruk av drone som et verktøy i skjult etterforsking.»

Kripos og PST uttaler at adgangen til å bruke mobile kameraer i betydelig grad vil kunne forbedre og effektivisere politiets informasjonsinnhenting. Kripos skriver blant annet:

«Bruk av [mobile] kamera vil i mange tilfeller være formålstjenlig som alternativ til, og som støtte til, mer tradisjonell spaning. Videre vil man også kunne redusere bruken av observasjonsposter tilhørende tredjemann, og minske risikoen for eksponering ved spaning i mindre beferdede områder.»

PST uttaler at det i dagens sikkerhetssituasjon haster å få en lovregulering av mobile kameraer på plass. PST påpeker at mobile kameraer vil utgjøre viktige verktøy for å forebygge, avverge og etterforske lovbruddene som PST har et særskilt ansvar for. Tjenesten fremhever videre at informasjon fra kameraer på droner øker kvaliteten på PSTs taktiske vurderinger og beslutninger, noe som direkte påvirker tjenestens evne til å forebygge og avverge alvorlige lovbrudd. Det påpekes at slike kameraløsninger er unike ved at de gir adgang til å observere personer fra avstand og dekke større områder enn ved tradisjonell spaning eller områder som ellers er krevende å observere.

NIM uttaler at det er positivt at lovforslaget åpner for at politiet kan foreta skjult overvåking med mobile kameraer:

«NIM mener det er positivt at lovforslaget åpner for at politiet får benytte mobile kameraer ved skjult kameraovervåking. Dette er et viktig redskap for å bekjempe kriminalitet. Høringsnotatet bygger på innspillene fra riksadvokaten, Kripos og PST hvor alle etterlyser bedre regulering av mobile kameraer. Staten har en plikt til å beskytte innbyggernes liv og helse, og NIM anerkjenner at staten har behov for verktøy som gjør den i stand til å oppfylle denne plikten.»

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Vest politidistrikt peker på at en klar lovhjemmel for å anvende mobile kameraer i etterforskning også vil kunne ha positiv betydning for internasjonalt rettslig samarbeid. Disse høringsinstansene viser til at det ikke er adgang til å fremme en anmodning til andre lands myndigheter om tiltak som det ikke er rettsgrunnlag for også etter nasjonal rett. Vest politidistrikt viser til at det med den grensekryssende kriminaliteten ikke er upraktisk at norske myndigheter kan ha interesse av å få bistand fra andre lands myndigheter til å bruke mobilt kamera i etterforskning, for eksempel for å dokumentere møter eller leveranser.

Flere høringsinstanser, herunder Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter og PST, viser videre til at fjerning av vilkåret om at kameraet må være «fastmontert», vil gjøre bestemmelsen mer teknologinøytral. Høringsinstansene anser dette som hensiktsmessig fordi reguleringen ikke vil begrense politiets mulighet for å utnytte den teknologiske utviklingen innenfor bestemmelsens øvrige rammer.

Høringsinstansene er noe delt i synet på om skjult kameraovervåking ved hjelp av mobile kameraer generelt utgjør et større inngrep enn bruk av fastmonterte kameraer. Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll påpeker at bruk av mobile kameraer kan gi en mer målrettet innsamling av data, men gir samtidig uttrykk for at forslagene i høringsnotatet vil medføre en mer inngripende kameraovervåking enn i dag. Bergen kommune, Datatilsynet, Advokatforeningen og ICJ-Norge trekker frem at mobile kameraer gir et økt overvåkingspotensial ved at større områder kan overvåkes mer effektivt, og at kameraene kan fange opp andre områder enn det som er mulig med fastmonterte kameraer. ICJ-Norge uttaler blant annet følgende:

«Bruken av mobile kameraer vil føre til en betydelig økning i mengden data som samles inn, inkludert videoopptak som kan inneholde personopplysninger om uskyldige tredjepersoner. Lovforslaget adresserer ikke i tilstrekkelig grad hvordan disse dataene skal håndteres, lagres, eller slettes, særlig når opptakene ikke er relevante for etterforskningen. Ukontrollert lagring av slike data øker risikoen for misbruk og utilsiktet tilgang til sensitive opplysninger.»

Kripos, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Vest politidistrikt anerkjenner at mobile kameraer gir potensiale for inngripende overvåking, men mener at det ikke på generelt grunnlag kan konkluderes med at bruk av mobile kameraer er mer inngripende enn fastmonterte kameraer. For eksempel uttaler Oslo politidistrikt:

«[…] det er den konkrete bruken av kameraet, herunder sted, nærhet og varighet som avgjør hvor inngripende kamerabruken er. Etter vår oppfatning kan man […] ikke på generelt grunnlag konkludere med at bruk av drone er mer inngripende enn et stedbundet kamera. Begge deler kan brukes på en måte som er lite inngripende – men har også potensiale for å bli svært inngripende.»

Vest politidistrikt viser til at det ikke er politiets tekniske gjennomføring av overvåkingen, men overvåkingens art og intensitet som er avgjørende for hvor inngripende tiltaket oppleves. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter gir uttrykk for et lignende synspunkt:

«[…] det avgjørende må være overvåkningens innretning, intensitet og varighet, og ikke hvorvidt et kamera er mobilt eller ‘fastmontert’.

For den som overvåkningen er rettet mot spiller det nok mindre rolle om overvåkningen skjer fra en drone, eller fra et stasjonært kamera. En kan kanskje hevde at normalt sett vil overvåkingstrykket fra et mobilt kamera bli mindre siden det– per i dag – er klare praktiske begrensninger i hvor lenge overvåkningen kan skje, i motsetning til et stasjonært kamera. Dog har nettopp mobiliteten til for eksempel droner den effekt at en aktiv overvåking vil kunne være adskillig mer invaderende.»

Også NIM gir på generelt grunnlag uttrykk for at det er karakteren av kameraovervåkingen som er avgjørende for hvor inngripende kameraovervåkingen er og viser til at standpunktet er i tråd med EMDs praksis.

Videre påpeker Hordaland,Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste at det per i dag er klare praktiske begrensninger i hvor lenge overvåking ved hjelp av mobile kameraer kan skje, i motsetning til ved bruk av stasjonære kameraer. Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste viser til departementets og PSTs beskrivelse av at langvarig eller vedvarende kameraovervåking fra droner eller helikopter ikke er praktisk gjennomførbart som følge av blant annet batterikapasitet, rekkevidde og behovet for manuell styring av en dronepilot. Videre gir Politiets helikoptertjeneste og Politiets dronetjeneste uttrykk for at de, gitt teknologiutvikling og luftoperativ regulatorisk utvikling, ikke kan se at dette vil endre seg i overskuelig fremtid.

6.2.2.2 Vilkårene om at kameraovervåkings- utstyret må være «fjernbetjent eller automatisk virkende»

Høringsinstansene er noe delt når det gjelder forslaget om å fjerne vilkårene om at kamerautstyret må være «fjernbetjent eller automatisk virkende». Advokatforeningen, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Kripos, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politihøgskolen, PST, Riksadvokaten og Vest politidistrikt har støttet forslaget. Av disse har Oslo statsadvokatembeter og PST gitt uttrykk for at støtten er gitt under noe tvil. Bergen kommune, Etterretningstjenesten og Nordland politidistrikt uttaler på generelt grunnlag at de støtter høringsforslaget i sin helhet. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt er uenig i forslaget.

Kripos, Oslo statsadvokatembeter og PST påpeker at fjerning av vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» gjør bestemmelsen mer teknologinøytral. Dette vil gjøre det enklere å benytte den mest egnede tekniske løsningen i hvert konkrete tilfelle og vil også best ta høyde for teknologiutviklingen fremover. PST gir uttrykk for at det særlig er av hensyn til nytten av en teknologinøytral bestemmelse, at de under tvil støtter forslaget. Videre påpeker PST at utviklingen av ny kamerateknologi skjer raskt, og at det vil kunne være utstyr som allerede i dag kan anvendes fjernbetjent og nærbetjent. Oslo statsadvokatembeter fremhever også at det kan være vanskelig å trekke opp grensen mellom ulikt kamerautstyr:

«For øvrig bemerkes at grensesnittet mellom bemannede og fjernbetjente/automatisk virkende kameraer kan være vanskelig å trekke, gitt fjernbetjeningsteknologi med varierende rekkevidde og automatiseringsteknologi som i varierende grad krever menneskelig interaksjon.»

Oslo statsadvokatembeter stiller spørsmål ved i hvilken grad den tradisjonelle avgrensningen mot bemannede kameraløsninger er egnet til å avklare hvor kravet til lovhjemmel slår inn og uttaler blant annet:

«På generelt nivå kan nok bruk av et bemannet kamera betraktes som et mindre inngrep, idet det representerer et perspektiv tilsvarende manuell, visuell observasjon. Samtidig påpekes at det allerede finnes kameraløsninger som representerer betydelig forbedrede innhentingsmuligheter, selv om kameraet er håndholdt eller påmontert bemannede enheter i bevegelse. I lys av den teknologiske utviklingen, må også ytterligere forbedringer kunne forventes, med påfølgende større inngrepspotensiale.

På denne bakgrunn mener statsadvokaten at bemanningskriteriet ikke lenger bør være avgjørende i forhold til spørsmålet om kamerabruken krever lovhjemmel og i så fall skal reguleres av straffeprosessloven § 202a.»

Også Kripos og Vest politidistrikt gir uttrykk for at det er den konkrete bruken av kameraer som er avgjørende for inngrepsvurderingen, og ikke om kameraet er fjernbetjent eller automatisk virkende. Under henvisning til dette utgangspunktet uttaler Kripos at «vilkåret om at kameraet må være ‘fjernbetjent eller automatisk virkende’ bør tas ut av bestemmelsen, selv om en slik endring vil innebære en innstramming med betydelige praktiske konsekvenser». Vest politidistrikt gir uttrykk for lignende synspunkter og peker på at det er vanskelig å se «at det for eksempel skulle oppleves som mindre inngripende å bli kontinuerlig filmet av en tjenesteperson som fysisk holder kamera, enn av et kamera som styres av en dronepilot».

Kripos, PST og Vest politidistrikt, som altså støtter forslaget om å fjerne vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende», peker samtidig på at forslaget vil kunne få konsekvenser for bruken av kamera under politiets spaningsvirksomhet. PST viser blant annet til at forslaget vil innebære at flere typer kamerautstyr som benyttes som operativ spaningsstøtte, for eksempel håndholdt kamerautstyr, små kameraer festet på spanere og kamera påmontert bemannende enheter i bevegelse, slik som fly, helikopter og kjøretøy, vil bli omfattet av bestemmelsen. Det pekes på at bruken av slikt kamerautstyr i dag forutsettes å kunne gjennomføres i medhold av den alminnelige handlefriheten. PST støtter som nevnt under tvil forslaget i høringsnotatet om å fjerne vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende», men gir uttrykk for at det kan argumenteres for at skjult overvåking ved bruk av slikt kamerautstyr fortsatt bør være hjemlet i den alminnelige handlefriheten:

«Et argument som kan tale mot at håndholdte/nærbetjente kamera bør omfattes av strpl. § 202a, slik departementet foreslår, er at dette er kamera som viser det samme som spaneren ser selv og kun er påskrudd samtidig som spaneren selv er tilstede, et såkalt ‘forlenget øye’. Det kan derfor argumenters [sic] for at denne type bruk av kamera er mindre inngripende enn annen skjult kamerabruk, i mindre grad vil ramme utenforstående tredjemenn og således fortsatt bør være hjemlet i politiets alminnelige handlefrihet.»

Kripos mener at en fjerning av vilkårene vil innebære en innstramming sammenlignet med gjeldende rett, særlig når det gjelder bruken av håndholdte kamera ved spaningsoppdrag. Kripos gir uttrykk for bekymring for at en lovregulering av bruk av håndholdte kamera i realiteten vil innebære en delvis lovregulering av spaning som metode, og påpeker at dette ikke er en ideell prosess for en slik lovregulering. Kripos understreker at terskelen for hva som anses som «overvåking» ikke kan settes for lavt dersom departementet går videre med forslaget om å fjerne vilkårene, slik at politiet har et handlingsrom før kamerabruken når opp til terskelen «overvåking».

Vest politidistrikt stiller spørsmål om hvor mange bilder et spaningslag kan ta av spaningsobjektet før det regnes som «kameraovervåking». Samtidig peker politidistriktet på at «påtalemyndigheten (eventuelt også spaner/spaningsleder hvis det vedtas regler om hastekompetanse) [vil] kunne beslutte kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten», og at det bør være mulig å innhente beslutning fra retten på forhånd dersom et spaningsobjekt skal følges over tid.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt er uenig i forslaget om å fjerne vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» fra definisjonen av kameraovervåking. Hovedinnvendingen er at virkeområdet til bestemmelsen utvides til også å omfatte håndholdte kamera og kamera påmontert bemannede enheter i bevegelse, og at dette vil medføre at politiets mulighet til å benytte kameraer strammes inn og gjøres mer komplisert.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt peker særlig på at regulering av kamerautstyr som ikke er fjernbetjent eller automatisk virkende, herunder håndholdte kameraer, vil kunne få betydning for politiets spaningsvirksomhet. Det vises blant annet til at spaning er en ulovfestet etterforskningsmetode, og at forslaget innebærer en delvis og uheldig regulering av metoden. Sør-Øst politidistrikt uttaler:

«Håndholdte kameraer reiser en rekke særlige spørsmål idet disse i stor grad benyttes i spaningsvirksomhet. Fotografering/videoopptak er en integrert del av spaningen, og bruk av kamera er et viktig verktøy i denne virksomheten. Selv om intensjonen ikke er å lovregulere foto/video under spaning, vil man ved å ta bort vilkåret om fjernbetjent/ automatisk virkende, i praksis lovregulere foto/video under spaning. En slik endring vil være en betydelig utvidelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen i strpl § 202a, sammenlignet med dagens situasjon. Det er etter vårt syn ikke foretatt en tilstrekkelig grundig drøftelse av hvilke følger dette vil få for spaningsvirksomheten, eller om dette i det hele tatt er en ønsket utvikling. Vi mener derfor at dette spørsmålet må drøftes nærmere.»

Oslo politidistrikt påpeker også at den foreslåtte reguleringen av kamerautstyret i praksis innebærer at etterforskningslederen må sørge for å ha «stående» beslutninger om bruk av kamerautstyr i tilfelle spaneren har behov for å sikre bevis underveis.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter og Oslo politidistrikt peker på at enkelte forhold ved bruk av håndholdte og nærbetjente kameraer kan gjøre det forsvarlig å avgrense reguleringen mot overvåking ved bruk av slike kameraer, og at bruk av slike kameraer kan hjemles i den alminnelige handlefriheten. Nordland statsadvokatembeter og Oslo politidistrikt viser til at overvåking med kamerautstyr som ikke er fjernbetjent eller automatisk virkende, forutsetter at utstyret betjenes av personer på stedet der overvåkingen skjer, og derfor har et mindre «skjult» preg. Bruk av slike kameraer er dermed ikke like inngripende som bruken av kamerautstyr som er fjernbetjent eller automatisk virkende. Oslo politidistrikt uttaler i den forbindelse at det som kan gjøre bruk av drone eller fastmonterte kameraer mer inngripende, er at de kan skjules, og at overvåkingen dermed kan skje selv om den som overvåkes ikke kan se at det er andre personer i nærheten. Det pekes videre på at dette ikke gjelder ved bruk av håndholdte kameraer:

«Når en spaner er på stedet er han/hun ikke usynlig, at det finnes andre mennesker på steder [sic] vil derfor være åpenbart for objektet og vedkommende kan ikke ha en forventing om ikke å bli sett. Dette kan tale for at det er forsvarlig å avgrense mot håndholdt kamera.»

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter trekker frem at overvåking med håndholdte kameraer normalt vil være mer målrettet og kortvarig enn automatisert overvåking:

«Selv om det nok langt på vei kan hevdes at det er liten forskjell for den som overvåkes om kameraet holdes av en politispaner eller ikke, vil i alminnelighet overvåkningen bli mer målrettet, kortere i tid og i langt mindre grad fange opp ikke relevant informasjon ved en spaners aktive bruk av kamera, enn ved en mer passiv automatisert overvåkning som gjennomgås i ettertid.»

Som nevnt ovenfor har også PST, som av hensyn til teknologinøytralitet likevel støtter forslaget, påpekt at det kan argumenteres for at bruken av håndholdte og nærbetjente kameraer «er mindre inngripende enn annen skjult kamerabruk, i mindre grad vil ramme utenforstående tredjemenn og således fortsatt bør være hjemlet i politiets alminnelige handlefrihet».

Oslo politidistrikt, Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste påpeker at fjerning av vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» også vil skape utfordringer i overgangssituasjoner, for eksempel der et kamera i operativ bruk fanger opp noe straffbart og bruken endres fra ordensvirksomhet til etterforskning. Oslo politidistrikt viser til at lovforslaget vil omfatte alle kameraer på bevegelige enheter som for eksempel biler, båter og helikoptre, samt håndholdte kamera, altså hvor kameraet betjenes av personell på stedet. Politidistriktet fremhever at slike kameraer også benyttes med hjemmel i politiloven, og at lovregulering av disse virkemidlene under etterforskning vil medføre vanskelige avgrensninger i «situasjoner hvor et kamera i operativ bruk fanger opp noe straffbart – altså overgangen fra ordenvirksomhet til etterforsking». Videre uttaler Oslo politidistrikt at det vil være helt upraktisk å innhente beslutning fra påtalemyndigheten i de tilfeller der et kamera fanger opp en straffbar handling. Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste ønsker også «en tydeliggjøring av hvilket lovverk som kommer til anvendelse når bruk av mobilt kamera har både et politioperativt og et etterforskningsformål».

6.2.2.3 Monitorering

I høringsnotatet punkt 8 side 52 foreslo departementet en presisering av at straffeprosessloven § 202 a som et utgangspunkt også omfatter overvåking med kamera «uten mulighet for opptak av bildemateriale» (monitorering). Samtidig pekte departementet i høringsnotatet punkt 6.6 side 45 på at overvåking med opptak gjerne vil være mer inngripende enn ren monitorering ved hjelp av optisk utstyr. På denne bakgrunn foreslo departementet å avgrense mot monitorering uten opptak av bildemateriale på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten når overvåkingen ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt.

Kun et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om forslaget om å presisere i lovens ordlyd at skjult kameraovervåking med kamera både med og uten opptaksmulighet, omfattes av reguleringen. Datatilsynet, Politidirektoratet og Politihøgskolen peker på ulike grunnlag for at det er hensiktsmessig at reguleringen omfatter monitorering. Oslo politidistrikt stiller spørsmål ved nødvendigheten av å inkludere monitorering, mens Sør-Øst politidistrikt er mot forslaget.

Datatilsynet mener at inngrepsvurderingen beror på metoden, tidselementet, hvorvidt det foreligger en systematikk og om materiale lagres. Etter høringsinstansens vurdering vil skjult kameraovervåking uten lagring utgjøre et inngrep i privatlivet. Det pekes på at metodebruken vil kunne påvirke informasjonstilgangen og hvor nærgående overvåkingen er. Politidirektoratet uttaler mer generelt at hvorvidt kamera brukes til monitorering eller om bildemateriale fra bruken lagres, vil inngå i vurderingen av om kamerabruken utgjør et inngrep i privatlivet. Politihøgskolen uttaler at de samme reglene bør gjelde for overvåking med og uten opptak, og viser til at overvåking uten opptak «ikke er særlig praktisk eller etterrettelig».

Oslo politidistrikt reiser imidlertid spørsmålet om monitorering må være omfattet av reguleringen, og påpeker at slik bruk av kamera normalt ikke tjener til bevisinnhenting, men heller som et «spaningsverktøy». Sør-Øst politidistrikt gir uttrykk for at reguleringen må avgrenses mot bruk av kamera og lignende utstyr som det ikke gjøres opptak med, dersom departementet opprettholder forslaget om å regulere kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Sør-Øst politidistrikt uttaler videre:

«I motsatt fall vil man få en lov som regulerer en spaners bruk av kikkert, hvilket ikke kan være tilsiktet og heller ikke er særlig praktisk. En slik løsning vil i så fall måtte kreve en langt mer omfattende utredning, da en da nærmer seg en lovregulering av politiets spaningsvirksomhet.»

Oslo politidistrikt og Vest politidistrikt støtter departementets forslag om å avgrense reguleringen mot kameraovervåking uten opptak på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, og som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Oslo politidistrikt peker på at slik kamerabruk er svært praktisk og utgjør et viktig hjelpemiddel i forbindelse med spaning. Som eksempel viser Oslo politidistrikt til en situasjon der en spaner venter på at spaningsobjektet kommer ut fra en bolig, men ikke har mulighet til å stå utenfor boligen over tid:

«I stedet settes et kamera i posisjon til å se om objektet forlater boligen, mens spaner står på avstand for å ikke være synlig. Det tas ikke opptak, dette er ikke ment for bevissikring, men som et hjelpemiddel til gjennomføring av spaning. Altså brukes tekniske løsninger som en form for ‘kikkert’, uten at det tas opptak. […] Så lenge det skjer på steder som er synlig for offentligheten innebærer inngrepet ikke mer enn man må påregne, nemlig at man blir sett av andre.»

6.2.3 Stedsavgrensningen

Ingen av høringsinstansene kommer med innvendinger til høringsforslaget om at skillet mellom offentlig sted og privat sted opprettholdes. Videre har ingen av høringsinstansene innvendinger til forslaget om at den overvåkedes plassering skal være avgjørende for hvilke vilkår som gjelder for overvåkingen, i motsetning til etter gjeldende rett, der kameraets plassering er avgjørende.

Bergen kommune, Etterretningstjenesten og Nordland politidistrikt gir på generelt grunnlag uttrykk for at de støtter høringsforslaget i sin helhet.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, PST, Riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt gir eksplisitt støtte til de ovennevnte forslagene. Disse høringsinstansene påpeker særlig at skillet mellom privat og offentlig sted er sentralt i vurderingen av metodebruken og inngrepets alvorlighetsgrad, og at borgernes berettigede forventinger til privatliv vil avhenge av hvor de befinner seg. Politihøgskolen og Sør-Vest politidistrikt uttaler at de er positive til at det avgjørende for hvilke vilkår som gjelder skal være hvor personen som overvåkingen er rettet mot befinner seg.

I høringsnotatet foreslo departementet også å videreføre dagens regel om at politiet kan rette skjult kameraovervåking mot personer på privat sted som er synlig fra offentlig sted etter de lempeligere vilkårene som gjelder for overvåking på offentlig sted. Videreføringen ble foreslått gjennomført ved at formuleringen «privat sted som er synlig for allmennheten» tilføyes i straffeprosessloven § 202 a første ledd.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland,Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, PST, Riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt støtter forslaget. Blant disse peker flere på at slike steder kan observeres av politiet ved manuell spaning og at personer som oppholder seg på slike steder derfor ikke kan ha noen forventning om ikke å bli iakttatt. NIM uttaler at de generelt er positive til utformingen av de foreslåtte vilkårene for overvåkingsformene.

Enkelte høringsinstanser har imidlertid innvendinger mot forslaget om å tilføye formuleringen «privat sted som er synlig for allmennheten» i straffeprosessloven § 202 a første ledd. Advokatforeningen uttrykker at de er skeptiske til forslaget om at de lempeligere vilkårene for kameraovervåking på offentlig sted utvides til å gjelde for overvåking av personer på «privat sted som er synlig for allmennheten». Videre uttaler ICJ-Norge at skjult kameraovervåking på «privat sted som er synlig for allmennheten», utgjør så store inngrep at det må kreves domstolbehandling også utenfor de vedvarende og regelmessige tilfellene.

Flere av høringsinstansene ber om at det presiseres nærmere hva som ligger i begrepene «privat sted», «offentlig sted som er synlig for allmennheten» og «private hjem». Vest politidistrikt påpeker at det kan være utfordrende å foreta en avgrensning mellom de ulike stedene i praksis. Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter og PST ønsker en nærmere redegjørelse for hva som omfattes av begrepet «private hjem». I tillegg foreslår Oslo statsadvokatembeter at det gis en ytterligere presisering av vilkåret «synlig for allmennheten», ved at det klargjøres at dette også omfatter observasjonsposter på offentlige steder som kan nås uten bruk av tekniske hjelpemidler. Enkelte av høringsinstansene, slik som Politihøgskolen, Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste, påpeker at private droner har blitt utbredt. Disse høringsinstansene foreslår i den forbindelse at det presiseres hva som menes med «allmennheten». Politihøgskolen uttaler at droner har blitt «allemannseie», slik at «man må regne med å bli sett også fra luften». Også Politiets dronetjeneste og Politiets helikoptertjeneste gir uttrykk for at «den tekniske utviklingen [har] gjort overvåkning fra privatpersoner langt mer tilgjengelig», og viser til at forbrukermarkedet har introdusert droner med kraftige zoomfunksjoner som gjør det mulig for enhver å få innsyn i private hus og hager, samt at smarttelefoner med høyoppløselige kameraer har blitt en del av hverdagen. Det uttales videre:

«Når det gjelder foreslått tilføyelse om ‘privat sted som er synlig for allmennheten,’ [sic] bør det i forarbeidene avklares hva som menes med allmennheten i denne konteksten, særlig med tanke på økningen i private droner, biler med kamera som filmer rundt bilen og elektroniske [sic] synbarhet gjennom applikasjoner.»

6.2.4 Tidsaspektet

Advokatforeningen, Hordaland,Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, NIM, Politihøgskolen, Riksadvokaten og Vest politidistrikt støtter forslaget i høringsnotatet om å utvide virkeområdet til straffeprosessloven § 202 a ved å fjerne vilkårene «vedvarende eller regelmessig gjentatt» fra definisjonen av kameraovervåking.

Bergen kommune, Etterretningstjenesten og Nordland politidistrikt gir, som nevnt, på generelt grunnlag uttrykk for at de støtter høringsforslaget i sin helhet. Riksadvokaten gir på generelt grunnlag uttrykk for at lovforslaget gir «tilstrekkelig anvisning på relevante vurderinger og avveininger som må foretas, og ivaretar de sentrale hensyn som gjør seg gjeldende ved bruk av mobile kameraer ved skjult overvåkning».

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Kripos, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, PST, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt støtter ikke forslaget om å lovregulere overvåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt.

Advokatforeningen og NIM er positive til lovregulering av mer kortvarig og sporadisk skjult overvåking, og viser til legalitetsprinsippet og hensynet til forutberegnelighet. Advokatforeningen uttaler blant annet:

«Advokatforeningen støtter forslaget om å regulere nærmere i lov politiets adgang til å benytte skjult kameraovervåkning ved hjelp av mobile kameraer (herunder droner) som ledd i etterforskning. Lovregulering er viktig for å oppfylle våre forpliktelser etter Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), fremfor alt Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 andre ledd. Lovregulering fremstår også som hensiktsmessig for å unngå vanskelige grenseoppganger for hvilke former av kameraovervåkning som rammes av EMK artikkel 8.

Advokatforeningen støtter […] forslaget om å fjerne vilkåret om at overvåkningen må være ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’ for å være omfattet.»

NIM gir uttrykk for at de er «enig med departementet i utformingen av de foreslåtte vilkårene for de ulike overvåkingsformene» og slutter seg til gjennomgangen av de konstitusjonelle og menneskerettslige skrankene i høringsnotatet. Videre uttaler NIM:

«På et overordnet nivå mener NIM det er positivt at det stilles vilkår for ulike typer skjult kameraovervåking. Dette vil gi større bevissthet blant aktørene om når kameraovervåking kan iverksettes. Lovreguleringen bidrar samtidig til å styrke forutberegneligheten for borgerne, som er et bærende prinsipp bak legalitetsprinsippet. NIM bemerker at EMD legger stor vekt på dette i sin praksis knyttet til skjult overvåking.

NIM vil fremheve at senere tids rettsutvikling, både nasjonalt og internasjonalt, synes å gå i retning av å kreve klarere hjemmelsgrunnlag for skjult overvåking/observasjon.»

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter støtter forslaget og fremhever at lovregulering vil gi et mer robust grunnlag for politiets virksomhet.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Kripos, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, PST, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt støtter som nevnt ikke forslaget om å lovregulere overvåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Overordnet knytter de fleste innvendingene seg til at forslaget på dette punktet innskrenker politiets adgang til å foreta skjult kameraovervåking med grunnlag i den alminnelige handlefriheten, og at regelverket blir komplisert og upraktisk å anvende i praksis.

Flere høringsinstanser har innvendinger mot at det foreslås å innføre ytterligere én kategori overvåking som blir lovregulert. Kripos, Oslo statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt viser blant annet til at høringsforslaget opererer med tre nivåer av kamerabruk som kan gi vanskelige avgrensningsspørsmål, det vil si enkeltstående og kortvarig opptak som ikke er «overvåking», kortvarig og sporadisk skjult kameraovervåking og vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking. Kripos fremhever at dette vil medføre «komplekse og skjønnsmessige avveininger [som] vil måtte gjøres i operative situasjoner». Politidirektoratet påpeker også at det kun bør være en terskel, det vil si vedvarende og regelmessig gjentatt overvåking, og at dette er en enklere regel å anvende for politiet i praksis.

De høringsinstansene som er imot forslaget, mener at dagens vilkår om at overvåkingen må være «vedvarende eller regelmessig gjentatt» bør beholdes for all overvåking som reguleres i straffeprosessloven § 202 a. For å klargjøre terskelen foreslår Oslo statsadvokatembeter og PST at det oppstilles minimumsverdier for tidsrom («vedvarende») og antall sekvenser («regelmessig gjentatt»). Oslo politidistrikt angir en rekke typetilfeller som etter politidistriktets syn bør falle utenfor reguleringen. Eksempler er bruk av drone for å støtte en pågripelse, oppsett av kamera for å fange opp hvem som ankommer et avtalt møte som skal skje på et gitt tidspunkt, umiddelbar iverksettelse av kamerabruk når overlevering av narkotika oppdages, forfølgelse av noen på «fersk gjerning», bruk av drone i forbindelse med en kontrollert leveranse som ender med overlevering i løpet av noen timer eller en kveld, bruk av drone for å følge noen inn på et område når det er vanskelig for spaner å følge etter og dette er et engangstilfelle og oppsett av kamera for å fange opp noen som skal hente noe innen 12 timer, når det er opplysninger som tilsier dette.

Kripos, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt argumenterer også for at regulering av tilfeller med kortvarig og sporadisk bruk av kamera vil harmonere dårlig med ordlyden «overvåking».

Kripos, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet og PST gir videre uttrykk for at høringsforslaget er problematisk for de såkalte «overgangssituasjonene». Kripos uttaler om dette:

«En regel som kun omfatter vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåkning vurderes også fordelaktig ved de såkalte ‘overgangssituasjonene’ der bruk av kamera enten går over fra polisiær bruk til bruk i etterforskningsformål, eller der en mistenkt som overvåkes mobilt på offentlig sted beveger seg inn på privat sted. Videre kamerabruk i disse situasjonene vil normalt være kortvarig og til støtte for andre tvangstiltak. Bilde og opptak i slike overgangssituasjoner vil derfor vanligvis hverken ha et slik omfang eller være av en slik karakter at den kan sies å være ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’.»

Flere høringsinstanser, herunder Kripos, Oslo politidistrikt, PST, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt, gir også uttrykk for at lovregulering av skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt er problematisk for kamerabruk ved spaning, som er en ulovfestet etterforskningsmetode. PST uttaler blant annet:

«Etter PSTs vurdering vil departementets forslag om å lovregulere mer kortvarig og sporadisk bruk av skjult kamera, innebære at politiet vil miste et viktig handlingsrom og fleksibilitet, særlig i den innledende fasen av en etterforskning eller i det forebyggende sporet hos PST. Spaning og bruk av skjult kamera vil være en av de metoder politiet setter inn helt i startfasen, typisk for å identifisere eller verifisere opplysninger fra publikum, kilder og eksterne samarbeidspartnere/etater.»

Oslo statsadvokatembeter og PST mener at en lovregulering av skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, ikke er påkrevd. Oslo statsadvokatembeter uttaler blant annet at de er skeptiske til det de omtaler som «overregulering»:

«Statsadvokaten er uenig i en lovgivningsmessig strategi i retning ‘overregulering’, i betydningen av å regulere tiltak som ikke krever lovhjemmel. Forslaget om å lovhjemle skjult kameraovervåking som ikke er ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’ representerer, etter vår vurdering, en overoppfyllelse av Norges folkerettslige forpliktelser til hinder for en effektiv kriminalitetsbekjempelse. For å kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag, er politiet avhengig av en viss fleksibilitet i oppgaveløsningen, herunder en adgang til å benytte relevante og lite inngripende tiltak forankret i den alminnelige handlefrihet. Den foreslåtte regulering innsnevrer dette handlingsrommet vesentlig hva gjelder bruk av kamera, og etter Statsadvokatens oppfatning, med en sviktende begrunnelse.»

Også PST er kritisk til såkalt overregulering:

«PST stiller seg imidlertid grunnleggende kritisk til at man ønsker å lovregulere politiets adgang til bruk av skjult kamera i situasjoner som departementet selv mener nødvendigvis ikke krever hjemmel i lov. Dette særlig når forslaget i stor grad vil begrense politiets og PSTs mulighet til å forebygge alvorlig kriminalitet.»

ICJ-Norge gir uttrykk for bekymring for at «[d]en utvidede adgangen til å bruke overvåking i situasjoner som ikke er ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’ kan føre til at folk i større grad overvåkes i hverdagslige situasjoner». Det påpekes at dette reiser spørsmål om «hvorvidt slike inngrep er proporsjonale og nødvendige». ICJ-Norge viser også til at det er viktig å vurdere hvorvidt lovforslaget sikrer tilstrekkelige kontrollmekanismer. Videre påpeker ICJ-Norge at forslaget «åpner […] for kameraovervåking som ikke er ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’, noe som kan føre til bruk av skjult overvåking i flere situasjoner uten nødvendige rettslige kontroller». Det gis uttrykk for bekymring for at «[m]anglende krav til rettslig godkjenning i sanntid kan føre til at overvåkingen brukes på en måte som senere viser seg å være uforholdsmessig, noe som kan føre til rettsstridige inngrep i privatlivet».

6.2.5 Mistanke- og strafferammekrav, beslutningskompetanse mv.

6.2.5.1 Overordnet

Bergen kommune, Etterretningstjenesten og Nordland politidistrikt gir som nevnt på generelt grunnlag uttrykk for at de støtter høringsforslaget i sin helhet. NIM gir på generelt grunnlag støtte til utformingen av de foreslåtte vilkårene for overvåkingsformene. Videre støtter Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Vest politidistrikt at det foreslås ulike strafferammekrav etter inngrepets intensitet. Politihøgskolen gir uttrykk for at de ulike strafferammekravene er godt tilpasset.

Kripos, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet og Sør-Øst politidistrikt har som overordnet innvending at lovforslaget blir unødvendig komplisert ved at det oppstilles ulike terskler og strafferammekrav og at beslutningskompetansen plasseres hos ulike myndigheter. Kripos gir i den forbindelse uttrykk for bekymring for at sondringen mellom ulike former for overvåking, ulike inngangsvilkår og forskjeller i beslutningskompetansen samlet sett kan lede til usikkerhet og ulik anvendelse av bestemmelsen i etaten.

6.2.5.2 Overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten

I høringsnotatet foreslo departementet et krav om skjellig grunn til mistanke om en eller flere straffbare handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, for overvåking rettet mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten. Forslaget til strafferammekrav gjaldt uavhengig av om overvåkingen er vedvarende eller regelmessig gjentatt eller ikke.

Advokatforeningen mener at forslaget om et krav om høyere straff enn 6 måneders fengsel ikke er for strengt. Foreningen viser i den forbindelse til kravet til forholdsmessighet etter EMK artikkel 8.

Kripos og Sør-Vest politidistrikt mener derimot at et strafferammekrav på høyere straff enn fengsel i 6 måneder for overvåking mot personer på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, er for strengt. Som det fremgår i punkt 6.2.4, mener Kripos prinsipalt at reguleringen bør avgrense mot skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Kripos gir videre uttrykk for at strafferammekravet for overvåking på offentlig sted mv. som er vedvarende eller regelmessig gjentatt, bør nedjusteres, slik at det blir tilstrekkelig med skjellig grunn til mistanke om en «straffbar handling som kan medføre fengselsstraff». Kripos begrunner dette med at det i dag foreligger aktuelle straffbare forhold som ikke når opp til kravet om høyere straff enn fengsel i 6 måneder, samt at overvåking på offentlig sted er vesentlig mindre inngripende enn på privat sted. Videre peker Kripos på at det ligger en tilstrekkelig sikkerhetsmekanisme i at inngrepets forholdsmessighet uansett må vurderes før det tillates, jf. straffeprosessloven § 170 a. Subsidiært, dersom skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt skal omfattes av reguleringen, gir Kripos uttrykk for at vilkårene for sporadisk og kortvarig overvåking bør være de samme for overvåking på offentlig sted og på privat sted, og at vilkårene bør utformes som i forslaget i høringsnotatet § 202 a første ledd. Kripos viser til at dette ville være lovteknisk fordelaktig, gi et noe enklere og mer brukervennlig regelverk og gi større fleksibilitet i overgangssituasjoner der den som observeres flytter seg fra offentlig til privat sted.

Oslo politidistrikt understreker at gjeldende strafferammekrav knyttet til henholdsvis offentlig og privat sted i hovedsak dekker dagens behov og bør videreføres. I likhet med Kripos bemerker Oslo politidistrikt at det likevel finnes visse overtredelser med lavere strafferamme enn 6 måneders fengsel hvor det kan oppstå behov for kameraovervåking, for eksempel overtredelser etter våpenloven.

Riksadvokaten fremhever at et strafferammekrav på høyere straff enn fengsel i 6 måneder, er for strengt ved overvåking på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, og som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Vest politidistrikt ber departementet om å vurdere et lavere krav til mistanke for overvåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten. Disse høringsinstansene gir uttrykk for at et krav om at det er «rimelig grunn» til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold vil være tilstrekkelig, og at det er mer naturlig og hensiktsmessig å knytte mistankekravet til inngangskriteriet for å iverksette etterforskning, jf. straffeprosessloven § 224.

Nordland statsadvokatembeter støtter det foreslåtte strafferammekravet på høyere straff enn fengsel i 6 måneder for vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking mot personer på offentlig sted eller privat sted synlig for allmennheten.

Advokatforeningen, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, NIM, Oslo politidistrikt, Politihøgskolen, Sør-Øst politidistrikt og Vest politidistrikt støtter forslaget om å legge beslutningskompetansen til påtalemyndigheten for skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, og som er rettet mot offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Sør-Øst politidistrikt gir uttrykk for at det samme bør gjelde for slik overvåking rettet mot privat sted som ikke er synlig for allmennheten. PST og Sør-Vest politidistrikt mener at beslutningskompetansen for skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt mot offentlig sted og privat sted, bør gis til politiet. Dette er blant annet begrunnet i at det er uhensiktsmessig å bruke tid på å innhente tillatelse fra påtalemyndigheten i oppdrag hvor tidsaspektet gjerne er avgjørende. PST fremhever at det er polititjenestepersonen som er tilstede under hendelsesforløpet som er nærmest til å vurdere behovet for bruk av kamera i operative situasjoner. Hvis de må avvente beslutning fra påtalemyndigheten, vil det være svært ressurskrevende og begrense muligheten for bruk av kamera som metode.

Datatilsynet mener at EMDs praksis om forhåndskontroll av skjult overvåking stenger for at beslutningskompetansen for skjult kameraovervåking på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten, og som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, kan legges til påtalemyndigheten, og viser til EMDs dom Roman Zakharov mot Russland 4. desember 2015 (sak 47143/06) avsnitt 233. ICJ-Norge stiller seg også kritisk til forslaget om at det ikke skal være domstolskontroll ved slik skjult kameraovervåking. De viser til at det er tale om et «stort inngrep i den private sfære».

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Nordland statsadvokatembeter, NIM, Riksadvokaten, Sør-Øst politidistrikt og Vest politidistrikt mener at politiet bør gis hastekompetanse til å beslutte skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt dersom det er fare ved opphold. Dersom primærkompetansen ikke legges til politiet, mener også Sør-Vest politidistrikt at politiet «som et minimum» må ha hastekompetanse. Hovedbegrunnelsen til disse instansene er at dette vil redusere risikoen for unødig tidsspille i situasjoner hvor det raskt og uventet kan oppstå behov for å sikre bevis. Kripos bemerker at det ofte vil foreligge et betydelig hasteelement og at behovet for overvåking kun vil være aktuelt i en begrenset tidsperiode. Nordland statsadvokatembeter peker på at det å gi politibetjenter hastekompetanse vil fange opp og klargjøre tilfeller med et så presserende hasteelement at beslutning fra påtalemyndigheten ikke kan innhentes på forhånd og formålet med kamerabruken raskt forringes. Nordland statsadvokatembeter påpeker videre:

«Det kan for eksempel være situasjoner hvor droner benyttes til ordensmessige formål, typisk ved store demonstrasjoner og eller andre arrangementer, hvor det oppdages hendelser hvor dronebilde vil være av betydning. Forutsetningen er at hendelsen knyttes til en eller flere enkeltpersoner, og at droneinnsatsen rettes konkret mot disse. Dette vil også bidra til større bevissthet om når personrettet kameraovervåking kan iverksettes, og samtidig stille krav om notoritet til de beslutninger som treffes.»

For det andre typetilfellet, vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten, er beslutningsmyndigheten i høringsforslaget lagt til retten, som treffer avgjørelse ved beslutning. Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt støtter denne delen av forslaget eksplisitt. NIM gir også generelt uttrykk for at de er positive til at retten har beslutningskompetanse i de mest inngripende tilfellene.

Oslo politidistrikt er positive til høringsforslaget om at påtalemyndigheten gis hastekompetanse for det andre typetilfellet. Nordland statsadvokatembeter påpeker at det bør vurderes om hastekompetansen i disse tilfellene bør gis til politibetjenter, og Sør-Øst politidistrikt mener at politiet bør ha hastekompetanse. Vest politidistrikt uttrykker at de er i tvil om det er hensiktsmessig at det er politimesteren som må beslutte bruken av hastekompetansen.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Vest politidistrikt lanserer i sine høringssvar en alternativ modell for beslutningskompetansen. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter uttaler under henvisning til Vest politidistrikts høringssvar:

«Statsadvokatene tiltrer politidistriktets merknader og mener i likhet med politidistriktet at det vil være en bedre løsning om påtalemyndigheten gis kompetanse til å treffe beslutning ved kortvarig og sporadisk overvåkning mot personer på offentlig sted og privat sted synlig for allmenheten og privat sted, og at beslutningen må forelegges retten for videre godkjenning dersom overvåkingen er ‘vedvarende eller regelmessig gjentatt’.»

6.2.5.3 Overvåking rettet mot personer på privat sted som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt

For mer kortvarig og sporadisk overvåking rettet mot personer på privat sted etter forslaget til § 202 a tredje ledd, foreslo departementet i høringsnotatet et vilkår om at noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 2 år eller mer.

Politihøgskolen uttaler at kriminalitetskravene virker godt tilpasset, særlig for privat sted, og at de støtter et strafferammekrav på 2 år. Advokatforeningen har uttalt at dette kravet etter deres syn ikke er for strengt.

Sør-Vest politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt gir derimot uttrykk for at et strafferammekrav på 2 års fengsel er for strengt. Sør-Øst politidistrikt argumenterer blant annet med at kravet innebærer at det ikke blir «adgang til å benytte skjult kameraovervåking på privat sted ved brudd på straffeloven § 306 om avtale om møte for å begå seksuelle overgrep og § 316 for kjøp av seksuelle tjenester».

ICJ-Norge mener at et strafferammekrav på 2 års fengsel er for lavt. Til illustrasjon viser ICJ-Norge til at straffeloven § 185 om hatefulle ytringer har en strafferamme på 3 år, og at bestemmelsens virkeområde beror på en skjønnsmessig vurdering. På denne bakgrunnen påpeker de at «bestemmelsen kan bli et redskap for politisk motivert overvåking.» ICJ-Norge fremhever videre at enhver overvåking av privat sted «utvilsomt vil være et meget sterkt inngrep i privatsfæren», og at tiltaket følgelig bør være begrenset til de mest alvorlige forbrytelsene, som omtalt i forslagets fjerde ledd.

Dersom overvåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt blir regulert, gir Kripos uttrykk for at vilkårene bør være like for slik overvåking på offentlig og privat sted. Begrunnelsen er at det vil gi et enklere og mer anvendelig regelverk samt sikre fleksibilitet i overgangssituasjonene. Dette er ifølge Kripos nødvendig fordi «overvåkning ved bruk av mobile kamera vil kunne følge personer som raskt beveger seg fra offentlig til privat sted».

For det tredje typetilfellet, mer kortvarig og sporadisk overvåking på privat sted, foreslås det i høringsnotatet å legge beslutningskompetansen til retten, som treffer avgjørelsen ved beslutning, med hastekompetanse til påtalemyndigheten. Kripos, Oslo politidistrikt, Politihøgskolen, Vest politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt mener at påtalemyndigheten bør gis primær beslutningskompetanse. Kripos fremhever at det i praksis vil være utfordrende å bruke bestemmelsen etter sitt formål dersom det først må innhentes beslutning fra retten. Dette gjelder særlig i overgangssituasjonene der personen beveger seg fra offentlig til privat sted. Kripos og PST foreslår at politiet gis hastekompetanse.

6.2.5.4 Vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking rettet mot personer på privat sted

Nordland statsadvokatembeter støtter forslaget om å videreføre gjeldende strafferammekrav for vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking mot privat sted og uttaler følgende:

«Forslaget tiltres herfra både hva gjelder krav til strafferamme og terskel for iverksettelse. Disse ivaretar både hensynet til den enkelte som rammes, men også samfunnets behov for å kunne avdekke lovbrudd.»

Advokatforeningen, Nordland statsadvokatembeter, NIM, Oslo politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Tekna støtter høringsforslaget om å videreføre gjeldende rett om at beslutningskompetansen ligger til retten, og at avgjørelsesformen er kjennelse. Advokatforeningen og Tekna fremhever at kravene til kjennelsesgrunner er egnet til å sikre legalitetskontroll fra domstolen samt ivareta mulighetene for en eventuell etterfølgende prøving, som er sentralt for å sikre effektiv prøvelsesrett etter EMK artikkel 13. Tekna mener dette vil redusere risikoen for krenkelser av retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Oslo politidistrikt støtter høringsforslaget om å gi hastekompetanse til påtalemyndigheten i disse tilfellene, mens Sør-Øst politidistrikt mener at politiet bør gis hastekompetanse.

6.2.6 Kildevern

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening påpeker i sitt felles høringssvar at dagens regel i straffeprosessloven § 202 a syvende ledd om at det må foreligge «særlige grunner» for skjult kameraovervåking av blant annet redaksjonslokale eller tilsvarende sted hvor redaktør eller journalist fører samtaler av yrkesmessig art, er problematisk:

«Vilkåret ‘særlige grunner’ er ikke særlig forklarende for den terskelen som skal foreligge av hensyn til kildevernet, og i verste fall legger den opp til en praksis hvor terskelen blir for lav for når slik overvåking igangsettes. Dette har presseorganisasjonene påpekt i andre sammenhenger, og vilkåret er ikke problematisert i høringsnotatet.»

Norsk Journalistlag mener også at formuleringen «særlige grunner» ikke tilstrekkelig klart gir uttrykk for den høye terskelen som er etablert i praksis fra Høyesterett og EMD:

«Ifølge ‘Goodwin-testen’ kreves det en svært intensiv prøving av forholdsmessigheten i inngrepet og de begrensninger som gjelder for kildevernet. Det må foreligge et ‘altoverveiende behov’ (‘overriding requirement in the public interest’) for å kunne oppheve hovedregelen om journalisters kildevern, jf. EMD Big Brother Watch-saken (avsnitt 488). Høyesterett har i Lekkasjesaken Rt 2004 s. 400 (avsnitt 46) lagt til grunn at kildevernet er nærmest absolutt, så lenge opplysninger kilden har gitt er av samfunnsmessig betydning.’ [sic] Vi minner også om at journalister utvilsomt har en selvstendig og personlig rett til kildevern, jf. Edderkoppsaken Rt 1992 s. 39 (side 47) og EMD De Haes & Gijsels-saken 1997 (avsnitt 55).

NJ fastholder derfor at det er nødvendig at lovteksten klargjør gjeldende rettstilstand […].»

Under henvisning til praksis fra Høyesterett og EMD viser Norsk Journalistlag videre til at en journalist som selv er siktet i saken også kan påberope seg kildevernet for å beskytte seg mot politiets etterforskning. Høringsinstansen påpeker at en siktelse mot journalister ellers ville gjøre det mulig å omgå kildevernet, og at kildevernet ville bli betydelig svekket. Norsk Journalistlag tar også til orde for at det prosessrettslige kildevernet skal omgjøres til et bevisforbud, og at et slikt forbud skal begrense adgangen til å bruke kildeavslørende informasjon gjennom hele rettshåndhevelsen, herunder ved bruken av skjulte tvangsmidler.

Mer generelt viser Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening til «de siste årenes utvikling hvor en rekke ulike tiltak på justisfeltet i økende grad setter kildevernet for journalister under press». Høringsinstansene gir videre uttrykk for at det er det totale bildet med ulike inngripende metoder og verktøy som på sikt kan uthule journalisters reelle mulighet til å kommunisere fritt med kilder. Etter deres mening bør det nedsettes et utvalg for å utrede omfang og konsekvenser av metodebruken i justissektoren. Norsk Journalistlag bemerker i samme retning at det nok en gang foreslås å utvide politiets etterforskningsmetoder «uten noen grundig drøftelse av konsekvensene for journalisters kildevern».

6.2.7 Øvrige spørsmål

Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll peker på at politiets bruk av blant annet skjult kameraovervåking etter gjeldende § 202 a ikke er omfattet av utvalgets kontrollmandat. Høringsinstansen viser til at skjult kameraovervåking har «omtrent tilsvarende karakter og vilkår» som tvangsmidlene som omfattes av utvalgets kontrollmandat, det vil si kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven §§ 216 a og 216 b, romavlytting etter § 216 m og dataavlesing etter § 216 o. Høringsinstansen uttaler at det samme behovet for uavhengig kontroll gjør seg gjeldende for skjult kameraovervåking. Etter utvalgets vurdering gir det liten sammenheng i kontrollregimet at skjult kameraovervåking ikke er omfattet av utvalgets kontrollmandat. Selv om «[u]tvalgets erfaring er at politiet bruker de skjulte metodene samvittighetsfullt og i henhold til lov og forskrift», mener utvalget at «manglende kontroll kan bidra til å svekke legitimiteten til politiets arbeid». Utvalget uttaler:

«Å gi politiet et større handlingsrom ved bruk av kameraovervåking, uten noe form for uavhengig kontroll, er etter KK-utvalgets syn en bekymringsfull utvikling og kan bidra til å svekke borgernes rettsikkerhet. At kameraovervåking fortsatt kun skal kontrolleres av Riksadvokatembetet, er en lite farbar vei og gir ikke en uavhengig kontroll. […]

På et rettsområde med lite transparens er det viktig at det legges opp til kontrollmekanismer av uavhengige instanser.»

Datatilsynet er enig med Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll på dette punktet og gir uttrykk for at forslaget i høringsnotatet ikke oppstiller tilstrekkelige mekanismer for etterkontroll. Etter Datatilsynets mening medfører dette, i kombinasjon med «svak forhåndskontroll», at forslaget ikke oppfyller forpliktelsene etter EMK knyttet til uavhengig kontroll ved skjult overvåking.

Datatilsynet gir også uttrykk for at forslaget ikke drøfter kostnaden ved økte oppgaver for tilsynsorganene Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, Datatilsynet og Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-utvalget). Datatilsynet uttaler at «[a]lle nye overvåkingstiltak innebærer at tilsynsorganene må bruke ressurser på tilsyn», og at disse organene må ha ressurser til å utføre kontrolloppgavene som tilføres dem:

«Ressurssituasjonen i tilsynsorganene er svak, noe som virker inn på muligheten til å gjennomføre tilsyn og kontroll.

Gode kontrollmekanismer ved bruk av skjulte overvåkingstiltak er avgjørende for at tilliten til politimyndighetene opprettholdes. Begrenset kontroll har også en side mot kravene EMK stiller til effektiv kontroll.»

Advokatforeningen og Tekna viser til at sikkerhetsrisikoen knyttet til bruk av kommersielt tilgjengelig droneteknologi i politiets arbeid ikke er drøftet i høringsnotatet, og mener at dette bør drøftes før lovforslaget vedtas. Sikkerhetsrisikoen som etter disse høringsinstansenes syn foreligger ved bruk av kommersiell droneteknologi, omtales slik av Advokatforeningen:

«Slike droner, eller deler av dem, kan være sårbare for dataangrep, noe som innebærer en risiko for uautorisert tilgang til sensitive data, eller uautorisert kontroll over enhetene.

Risikoen for at slike enheter deler det innsamlede materialet, eller deler av dette, med andre aktører, er heller ikke drøftet. Eksempelvis kan produsenter av enkeltkomponenter være underlagt lovgivning som pålegger dem å dele informasjon med myndigheter i det land der utstyret er produsert.»

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening viser i sitt felles høringssvar til Advokatforeningens beskrivelse av denne sikkerhetsrisikoen og uttaler at dette kan ha særlige konsekvenser for kildevernet. Det gis uttrykk for at det vil være svært alvorlig dersom politiet filmer eller avdekker kildesensitivt materiale og dette kan havne på avveie som beskrevet i Advokatforeningens høringssvar.

Enkelte høringsinstanser tar til orde for at det er behov for en lovregulering av bruk av kameraer som ikke er fastmontert og fjernbetjent eller automatisk virkende utenfor etterforskning, og at reguleringen i politiloven § 6 a bør utvides i så henseende. Oslo statsadvokatembeter mener at det er behov for harmonisert lovgivning i og utenfor etterforskning og anser det uheldig at det ikke foreslås endringer i definisjonen av kameraovervåking i politiloven § 6 a. Vest politidistrikt uttaler derimot at avvikende definisjoner av «kameraovervåking» i straffeprosessloven, politiloven og personopplysningsloven ikke kan være avgjørende, og viser til at det allerede i dag er flere forskjeller mellom regelsettene.

Politidirektoratet viser til at politiloven § 6 a bare regulerer bruk av kamera som er fastmontert, slik at det i dag ikke finnes lovhjemmel for bruk av mobile kameraer til polisiære formål. Høringsinstansen peker på at mobile kameraer dermed bare kan brukes til polisiære formål i den utstrekning tiltaket ikke vil utgjøre inngrep i privatlivsvernet og uttaler videre:

«For at politiet skal kunne bruke mobile kamera som støtte til gjennomføring av politioppdrag, samtidig som personvernhensyn også ivaretas, vil det være en klar fordel med en lovregulering som setter tydelige rammer for dette.»

Politidirektoratet påpeker at fraværet av særskilt lovregulering av bruk av mobile kameraer utenfor etterforskning, innebærer en risiko for at politiet på den ene siden unnlater å bruke slike kameraer i frykt for å «utfordre grensene mot hva som er tillatt etter Grunnloven og EMK», mens man på den andre siden løper en risiko for at bruken går for langt. Det gis videre uttrykk for at grensene for bruk av kroppskamera under politioppdrag er tilsvarende uklare.

Datatilsynet uttaler på generelt grunnlag at alle politiets tvangsmidler bør lovreguleres, og mener på denne bakgrunnen at forslaget i høringsnotatet bør følges opp med en lovregulering av all bruk av mobile kameraer, slik det i dag er gjort for fastmonterte kameraer i politiloven § 6 a.

Flere høringsinstanser etterlyser også en klargjøring av hvilken kamerabruk som reguleres av henholdsvis politiloven og straffeprosessloven. Politiets helikoptertjeneste og Politiets dronetjeneste uttaler at det er ønskelig med en tydeliggjøring av hvilket lovverk som regulerer bruk av mobilt kamera som både har et politioperativt formål og et etterforskningsformål. Politidirektoratet oppfatter forslaget til endringer i straffeprosessloven § 202 a slik at det tar sikte på å kun regulere skjult kameraovervåking i etterforskningsøyemed, og ber samtidig om «en tydelig avklaring på rammene for bruk av mobile kamera som støtte ved gjennomføringen av tvangsmiddelbruk (altså innenfor en etterforskning)».

6.3 Departementets vurderinger

6.3.1 Overordnet om den nye reguleringen

Departementet foreslår i proposisjonen her flere endringer i straffeprosesslovens regler om skjult kameraovervåking. I gjeldende § 202 a er kameraovervåking definert som «vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert». Forslaget til ny regulering inneholder ikke en egen legaldefinisjon av skjult kameraovervåking. Kamerabegrepet og kravet om at det må dreie seg om personovervåking, videreføres likevel fra dagens definisjon.

Vilkårene om at kamerautstyret må være «fastmontert» og «fjernbetjent eller automatisk virkende», foreslås ikke videreført. Dermed gis bestemmelsene om skjult kameraovervåking anvendelse på mobile kameraer og kameraer som ikke er fjernbetjent eller automatisk virkende, for eksempel håndholdte eller kroppsnære kameraer og kameraer påmontert bemannede enheter, som biler og helikoptre. Endringene medfører at reguleringen blir mer teknologinøytral. Formålet er å gi et klart hjemmelsgrunnlag for skjult kameraovervåking ved bruk av alle typer mobile kameraer som ledd i politiets etterforskning, særlig kamerautstyr som er montert på droner.

Heller ikke kravet om «vedvarende eller regelmessig gjentatt» overvåking videreføres som et vilkår for at bruk av skjult kamera skal utgjøre «kameraovervåking». Departementet foreslår i stedet en egen bestemmelse om skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Formålet er å sikre hjemmelsgrunnlag og hensiktsmessige vilkår for skjult kameraovervåking som innebærer et inngrep i privatlivet selv om tiltaket ikke pågår regelmessig eller over lengre tid.

Departementet foreslår at skjult kameraovervåking reguleres i fire nye bestemmelser i straffeprosessloven nytt kapittel 15 b (§§ 202 d–202 g). Samtidig oppheves gjeldende § 202 a. Bakgrunnen er at den foreslåtte reguleringen av skjult kameraovervåking blir mer omfattende enn dagens regulering, og må omstruktureres for å bli mer oversiktlig og tilgjengelig for rettsanvenderen.

Straffeprosessloven § 202 a står i dag i kapittel 15 a, som med de foreslåtte endringene kun vil gjelde teknisk sporing. Det foreslås at kapittelet får en ny overskrift som reflekterer dette.

Skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, foreslås regulert i ny § 202 d. I forslaget er vilkårene for de ulike typene kameraovervåking tilpasset inngrepets intensitet og alvorlighetsgrad. Det foreslås derfor lempeligere vilkår for skjult kameraovervåking etter § 202 d enn det som gjelder for skjult kameraovervåking som er vedvarende eller regelmessig gjentatt i gjeldende § 202 a, herunder lavere strafferammekrav, primær beslutningskompetanse hos påtalemyndigheten og hastekompetanse til politiet. Bestemmelsen vil etter forslaget omfatte skjult kameraovervåking rettet mot personer på både offentlig og privat sted.

I uttrykket «kameraovervåking» ligger det etter departementets forslag en terskel for når bestemmelsen i ny § 202 d vil komme til anvendelse. Det må være tale om en målrettet og systematisk bruk av skjult kamera rettet mot en eller flere personer. Om kamerabruken i et konkret tilfelle utgjør skjult kameraovervåking, vil bero på en helhetlig vurdering, der det blant annet må ses hen til kamerabrukens omfang og intensitet. I vurderingen av omfanget må det ses hen til kamerabrukens varighet og hyppighet, og det må i alle tilfeller være snakk om bruk av kamera over noe tid for at tiltaket skal utgjøre skjult kameraovervåking. Flere forhold har betydning for hvilken intensitet kamerabruken må anses å ha. Det er av særlig betydning hvor mye informasjon som samles inn og om bildemateriale lagres. Det skal derfor mye til for at bruk av skjult kamera der det ikke gjøres opptak (monitorering) utgjør kameraovervåking. Det samme gjelder ved opptak av stillbilder. Det må også legges vekt på om den eller de som observeres, befinner seg på offentlig eller privat sted, samt hvilken forventning det med rimelighet vil være til privatliv på det aktuelle stedet. Videre er det av betydning om kamerabruken skjer med et fjernbetjent eller automatisk virkende kamera, der kamerabruken vil ha et mer skjult og inngripende preg, eller med et kamera som betjenes av mennesker på stedet, som uansett kan observere mye av det samme som kameraet.

Bruk av skjult kamera som ikke utgjør et inngrep etter Grunnloven og EMK, forutsettes å kunne gjennomføres i medhold av den alminnelige handlefriheten, som i dag. Forslagene er ikke ment å endre vurderingen av når hjemmelskravet slår inn etter gjeldende rett – dette følger av EMK og Grunnloven. Forslagene her endrer ikke rettskildebildet på dette punktet.

Reguleringen av vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking, som i dag fremgår av straffeprosessloven § 202 a første og annet ledd, foreslås i all hovedsak videreført i ny §§ 202 e og 202 f. Bestemmelsen i ny § 202 e vil etter forslaget omfatte skjult kameraovervåking rettet mot personer på offentlig sted og privat sted som er synlig for allmennheten. Slik overvåking rettet mot personer på privat sted som ikke er synlig for allmennheten, foreslås regulert i ny § 202 f. Fellesspørsmål for de tre bestemmelsene reguleres i ny § 202 g. Her videreføres viktige begrensinger i gjeldende rett, som forbudet mot skjult kameraovervåking av private hjem og strenge krav for skjult kameraovervåking av steder hvor fortrolige samtaler som er særskilt vernet, finner sted.

Forslagene til endringer får også virkning for skjult kameraovervåking i avvergende og forebyggende øyemed etter henholdsvis straffeprosessloven § 222 d og politiloven § 17 d. Enkelte særlige spørsmål knyttet til disse bestemmelsene behandles i punkt 7.

Endringene som foreslås i reguleringen av «skjult kameraovervåking» i proposisjonen her, får ikke betydning for definisjonen av «kameraovervåking» i politiloven § 6 a. Også i dag er det forskjeller mellom disse regelsettene, selv om lignende begreper er benyttet i de aktuelle bestemmelsene. Politiloven § 6 a regulerer åpen bruk av kamera, der det skal informeres om kameraovervåkingen. I tillegg omfatter bestemmelsen også opptak av lyd. Flere høringsinstanser har etterlyst en regulering av mobile kameraer og kameraer som ikke er fjernbetjent eller automatisk virkende også i politiloven, samt en klargjøring av forholdet mellom reguleringen av bruk av kamera i straffeprosessloven og politiloven. Dette vil ikke behandles i proposisjonen her, men departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere på et senere tidspunkt.

6.3.2 Kravet om fastmontert kamera videreføres ikke

Departementet foreslår at dagens vilkår om at kamerautstyret må være «fastmontert», ikke videreføres i reguleringen av skjult kameraovervåking i nytt kapittel 15 b. Dermed vil den nye reguleringen gi hjemmel for skjult kameraovervåking ved bruk av mobile kameraer.

Det vises til at ingen av høringsinstansene har innvendinger mot forslaget, og at en rekke høringsinstanser, herunder Kripos, NIM, PST og Riksadvokaten, støtter at vilkåret fjernes. Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at det er behov for en klar hjemmel for bruk av mobile kameraer i kriminalitetsbekjempelsen.

Det er lovgivers ansvar å finne balansepunktet mellom kriminalitetsbekjempelse, samfunnssikkerhet, personvern og rettssikkerhet. Som påpekt i høringssvaret fra NIM, har staten en plikt til å beskytte innbyggernes liv og helse, og staten har behov for verktøy som gjør den i stand til å oppfylle denne plikten.

Departementet legger vekt på at høringsinstansene fra politiet og påtalemyndigheten har beskrevet mobile kameraer, herunder kamera montert på drone, som et sentralt redskap for å bekjempe kriminalitet. Overvåking med drone fra luften kan brukes på steder og i situasjoner hvor bruk av fastmonterte kameraer og andre metoder ikke er hensiktsmessig eller praktisk mulig. Adgang til bruk av drone med kamera kan i slike tilfeller bidra til at sentrale hendelser i en etterforskning kan observeres og dokumenteres. Kripos nevner som eksempel spaning i mindre urbane strøk der det meste av trafikk er kjent og en spaningsbil raskt stikker seg ut, samt spaning mot ad hoc-steder, for eksempel vanskelig tilgjengelige steder der narkotika overleveres.

PST har blant annet vist til at informasjonen som kan innhentes ved hjelp av mobile kameraer, øker kvaliteten på taktiske vurderinger og direkte påvirker PSTs evne til å forebygge og avverge alvorlige lovbrudd. Droner muliggjør informasjonsinnhenting med minimal signatur. Man kan observere på avstand og dekke et langt større område enn ved tradisjonell spaning. Metoden vil derfor kunne være avgjørende for å kunne gjennomføre operasjoner på en sikker og effektiv måte. Droner kan ifølge PST bidra til bedre situasjonsforståelse, høyere kvalitet og større sikkerhet i oppdragsutførelsen, tidsbesparelser og en mer effektiv utnyttelse av politiets ressurser.

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon og i lys av utviklingen i kriminalitetsbildet er det etter departementets syn særlig viktig at politiet og PST kan ta i bruk moderne, effektive og hensiktsmessige metoder for å forebygge, avverge og etterforske kriminalitet. Det er videre et mål at regelverket så vidt mulig er teknologinøytralt. Et teknologinøytralt regelverk legger til rette for at politiets metodebruk kan følge samfunns- og teknologiutviklingen. Etter departementets syn bør politiet som utgangspunkt gis mulighet til å benytte den tekniske innretningen ved skjult kameraovervåking som er mest hensiktsmessig, såfremt tiltaket er forholdsmessig og vilkårene for iverksettelse av tvangsmiddelet for øvrig er oppfylt.

Skjult overvåking ved hjelp av mobile kameraer kan ha et større inngrepspotensiale enn bruk av andre kameraer. Som påpekt av flere høringsinstanser, kan ellers vanskelig tilgjengelige områder overvåkes mer effektivt ved bruk av mobile kameraer. Slike kameraer gir politiet mulighet til å følge personers bevegelser kontinuerlig og over større avstander. I tillegg vil utvidet adgang til overvåking med drone medføre at det blir enklere å observere personer uten at de er klar over at det er andre i nærheten.

Bruk av mobile kameraer legger imidlertid også til rette for en mer målrettet etterforskning og innsamling av informasjon enn fastmonterte kameraer. Departementet viser til at fastmonterte kameraer fanger opp all aktivitet på et sted over det tidsrommet kameraene er virksomme, og de kan ikke på samme måte som mobile kameraer konsentreres mot en konkret mistenkt og vedkommendes forflyttinger. Bruk av mobile kameraer vil derfor kunne samle inn mindre overskuddsinformasjon og innebære et mindre inngrep overfor uskyldige tredjepersoner, enn fastmonterte kameraer.

Flere av høringsinstansene, herunder Kripos og Politidirektoratet, har også fremhevet at bruk av mobile kameraer vil effektivisere politiets informasjonsinnhenting. Departementet legger til grunn at bruken av mobile kameraer kan bidra til at tvangsmiddelbruken etter omstendighetene kan avsluttes etter kortere tid, og at bruken av mobile kameraer i noen tilfeller kan erstatte iverksettelsen av andre skjulte tvangsmidler i kombinasjon og over tid. I slike tilfeller vil adgangen til å bruke mobile kameraer ved skjult kameraovervåking kunne bidra til å begrense den samlede tvangsmiddelbruken overfor enkeltpersoner.

På bakgrunn av det ovenstående er departementet enig med høringsinstansene som har vist til at det ikke på generelt grunnlag kan konkluderes med at bruk av mobile kameraer er mer inngripende enn bruk av fastmonterte kameraer. Departementet fastholder standpunktet fra høringsnotatet om at det er den konkrete bruken av kamera som er avgjørende for hvor inngripende kameraovervåkingen er, og viser til at en slik tilnærming synes å være i tråd med EMDs praksis, som redegjort for i punkt 4.3 ovenfor.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at det ikke foreslås å endre vilkårene for skjult kameraovervåking som følge av at det åpnes for bruk av mobile kameraer ved skjult kameraovervåking. Departementet understreker imidlertid at hva slags kamerautstyr som brukes, etter omstendighetene vil kunne få betydning for om bruken utgjør «kameraovervåking», se punkt 6.3.3 og 6.3.4 nedenfor, og i vurderingen av forholdsmessigheten av den skjulte kameraovervåkingen, jf. straffeprosessloven § 170 a.

6.3.3 Begrensingen til fjernbetjent eller automatisk virkende kamera videreføres ikke

Departementet foreslår at dagens begrensning til «fjernbetjent eller automatisk virkende» kamera ikke videreføres i den nye reguleringen av skjult kameraovervåking. Dette innebærer at den nye reguleringen vil gi hjemmel for skjult kameraovervåking ved bruk av håndholdte kameraer, kroppsnære kameraer og kameraer påmontert bemannede enheter, herunder helikoptre, fly, kjøretøy mv.

For å imøtekomme de viktigste bekymringene fra høringsinstansene knyttet til dette, foreslår departementet enkelte justeringer i strafferammekrav, beslutningsmyndighet og hastekompetanse for skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt sammenlignet med forslaget som var på høring, se punkt 6.3.4 nedenfor.

Videre forutsetter forslaget i proposisjonen her til en regulering av skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, at skjult kamerabruk som ikke utgjør et inngrep som krever hjemmel i lov, fortsatt skal kunne foretas i medhold av den alminnelige handlefriheten. Skjult observasjon ved bruk av håndholdte kameraer, kroppsnære kameraer og kameraer påmontert bemannende enheter i bevegelse, som etter gjeldende rett kan foretas uten lovhjemmel, forutsettes dermed ikke berørt av lovforslaget, se nærmere nedenfor og punkt 6.3.4.

Høringsinstansene har hatt delte meninger om forslaget om at reguleringen av skjult kameraovervåking skal omfatte bruk av kameraer som ikke er fjernbetjente eller automatisk virkende. En rekke høringsinstanser har uttrykt støtte til forslaget, herunder Advokatforeningen, Kripos, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politihøgskolen, PST og Riksadvokaten. Av disse har Oslo statsadvokatembeter og PST gitt uttrykk for at støtten er gitt under noe tvil. Flere har vist til at fjerning av vilkårene gjør reguleringen mer teknologinøytral, se punkt 6.2.2. Endringen vil gjøre det enklere å benytte den mest egnede tekniske løsningen i hvert tilfelle og vil også ta høyde for teknologiutviklingen fremover. Departementet har i sin vurdering vektlagt hensynet til teknologinøytrale bestemmelser.

Det er imidlertid også reist flere innvendinger mot forslaget. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter og Oslo politidistrikt har påpekt at overvåking ved hjelp av håndholdte og andre «nærbetjente» kameraer har trekk som medfører at metoden er mindre inngripende enn fjernbetjente kameraer, noe som kan gjøre det forsvarlig å avgrense reguleringen mot bruk av slikt kamerautstyr. Flere har fremholdt at bruk av slike kameraer kan foretas i medhold av den alminnelige handlefriheten.

Overvåking med fjernbetjent eller automatisk virkende kamera vil ofte ha et mer skjult og inngripende preg enn overvåking med kamera som er håndholdt, kroppsnært eller påmontert en bemannet enhet. Ved bruk av kameraer som ikke er fjernbetjente, vil det ofte være klart eller i det minste påregnelig at det befinner seg noen på stedet som kan observere den tiltaket retter seg mot. Videre kan fjernbetjente eller automatiske kameraer være virksomme i lang tid uten menneskelig innsats, mens de øvrige kameratypene krever menneskelig betjening og kontroll, noe som også ofte vil innebære at kamerabruken er mer målrettet og kortvarig. I likhet med Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Kripos, Oslo statsadvokatembeter og Vest politidistrikt legger departementet imidlertid til grunn at en avgrensning mot kamerautstyr som ikke er fjernbetjent eller automatisk virkende, ikke i seg selv avklarer hvor kravet til lovhjemmel for bruk av skjult kamera slår inn. Det kan ikke på generelt grunnlag fastslås at skjult bruk av for eksempel håndholdte kameraer ikke vil kunne utgjøre et inngrep i privatlivet som krever lovhjemmel etter norsk rett.

Etter departementets syn vil spørsmålet om det foreligger et inngrep i privatlivet til den som overvåkes, bero på blant annet varigheten og omfanget av selve kamerabruken, hvor mye bildemateriale som innhentes og om bildematerialet lagres, samt på stedet hvor personen som overvåkes befinner seg og hvor sterke forventninger om privatliv som gjør seg gjeldende der. En slik tilnærming synes å harmonere med EMDs praksis, og flere av høringsinstansene har uttrykt støtte til denne tilnærmingen.

Selv om departementet er enig i at observasjon ved bruk av for eksempel håndholdte kameraer ofte vil være mindre inngripende enn bruk av fjernbetjente kameraer, antar departementet at det vil være hensiktsmessig at reguleringen også omfatter kameraer som betjenes på stedet. I motsatt fall vil det ikke foreligge klar lovhjemmel for bruk av kameraer som er håndholdte, kroppsnære eller påmontert bemannende enheter utover det som kan gjennomføres i medhold av den alminnelige handlefriheten eller utledes av andre rettsgrunnlag. Departementet viser i denne forbindelse til at EMD i Vukota-Bojić mot Sveits kom til at skjult overvåking med bruk av håndholdt kamerautstyr i det konkrete tilfellet utgjorde inngrep i EMK artikkel 8, se redegjørelsen i punkt 4.3.2. EMD vektla særlig opptakenes permanente karakter og den etterfølgende bruken av dem i en forsikringssak.

Etter departements vurdering gir forslaget i proposisjonen her om en regulering som også omfatter kameraer som betjenes på stedet, et hjemmelsgrunnlag for skjult kameraovervåking med kameratyper som det synes å være behov for. Videre gir forslaget etter departementets syn praktiske og operative bestemmelser, uten at det begrenser bruken av slike kameraer som skjer med annet hjemmelsgrunnlag i dag, se drøftelsen i punkt 6.3.4 nedenfor.

Som nevnt ovenfor understreker departementet at lovforslaget ikke har som formål å regulere observasjon med skjult kamerautstyr som kan gjennomføres i medhold av den alminnelige handlefriheten. Dette er som sagt særlig praktisk for bruk av håndholdte kameraer, spesielt når disse brukes til å ta stillbilder eller til monitorering, se nærmere i henholdsvis punkt 6.3.4 og 6.3.5 nedenfor. Formålet med å ikke videreføre vilkårene «fjernbetjent eller automatisk virkende» er ikke å innsnevre politiets adgang til å bruke kameraer som er håndholdte, kroppsnære eller påmontert bemannede enheter, men å sikre tilstrekkelig hjemmel for bruk av slikt utstyr i de tilfellene bruken måtte overskride terskelen for hva som er et inngrep som krever hjemmel i lov.

Som det fremgår av redegjørelsen i punkt 6.2.2, har flere høringsinstanser uttrykt bekymring for at regulering av håndholdte kameraer og kameraer på bemannede enheter vil kunne skape utfordringer i det som beskrives som overgangssituasjoner. Med dette siktes det til situasjoner der personen tiltaket retter seg mot, forflytter seg fra offentlig sted til privat sted, når kortvarig observasjon går over til overvåking eller når ordensvirksomhet går over til etterforskning, for eksempel der politiet ved hjelp av et kamera påmontert en bemannet enhet i bevegelse som benyttes i politiets ordensvirksomhet, fanger opp et straffbart forhold og politiets videre virksomhet går over til en etterforskning av det straffbare forholdet. Flere høringsinstanser trekker også frem at forslaget slik det er utformet i høringsnotatet vil kunne få uheldige konsekvenser for bruken av håndholdte kamera under spaning. PST, som likevel støtter forslaget, gir uttrykk for at bruken av slikt kamerautstyr i dag forutsettes hjemlet i den alminnelige handlefriheten. Kripos uttrykker bekymring for at forslaget innebærer en delvis lovregulering av spaning som metode. Sør-Øst politidistrikt fremhever at fotografering og videoopptak er en integrert del av spaningen, og bruk av kamera er et viktig verktøy i denne virksomheten.

Departementet anerkjenner behovet for en regulering som fungerer godt både i det som beskrives som overgangssituasjoner og under spaning. Departementet understreker samtidig at et krav om lovhjemmel etter legalitetsprinsippet gjelder også i dag og uavhengig av forslaget her. Også i dag vil det dermed kunne oppstå situasjoner der kamerabruk som i utgangspunktet kan gjennomføres i medhold av den i den alminnelige handlefriheten, blir så intensiv at den fra et punkt innebærer et inngrep i privatlivet som krever lovhjemmel. I så fall må kamerabruken etter gjeldende rett hjemles i et annet grunnlag eller avsluttes. Vurderingen av hva som kan gjøres i medhold av den alminnelige handlefriheten, må – som i dag – foretas i den enkelte sak. I lys av innspillene i høringsrunden foreslår departementet som nevnt likevel enkelte justeringer sammenlignet med forslaget som var på høring, se punkt 6.3.4 nedenfor, herunder lempeligere vilkår for skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Formålet er å imøtekomme de viktigste innvendingene fra høringsinstansene.

6.3.4 Skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt

Departementet foreslår at skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, lovreguleres i straffeprosessloven. Slik kameraovervåking er ikke uttrykkelig omfattet av gjeldende § 202 a, men vil antakelig kunne hjemles i bestemmelsen etter et «fra det mer til det mindre»-prinsipp, men da etter de strenge vilkårene som gjelder for mer varig kameraovervåking.

Det foreslås at slik mindre inngripende skjult kameraovervåking reguleres særskilt i ny § 202 d, og at det gis lempeligere vilkår enn det som gjelder for «vedvarende eller regelmessig gjentatt» skjult kameraovervåking i dag. Samtidig foreslås det at de strengere vilkårene som i dag gjelder for skjult kameraovervåking som er vedvarende eller regelmessig gjentatt, i hovedsak blir videreført for slik overvåking i §§ 202 e og 202 f, se under i punkt 6.3.6–6.3.7.

Departementet understreker at forslaget til § 202 d ikke regulerer all bruk av skjult kamera. Det ligger en terskel i uttrykket kameraovervåking, som innebærer at det må være tale om en målrettet og systematisk bruk av skjult kamera av en viss intensitet og et visst omfang rettet mot en eller flere personer, se nærmere nedenfor. Dette innebærer at § 202 d kun regulerer kamerabruk som har et slikt omfang og en slik intensitet at den ikke kan skje uten hjemmel i lov. I motsetning til forslaget som var på høring, regulerer ikke forslaget i proposisjonen her kamerabruk som etter gjeldende rett kan foretas i medhold av den alminnelige handlefriheten.

Høringsinstansene er delt i synet på hvorvidt det er hensiktsmessig å lovregulere skjult kameraovervåking som ikke er «vedvarende eller regelmessig gjentatt». Flere høringsinstanser, herunder Oslo statsadvokatembeter og PST, stiller spørsmål om det er behov for lovhjemmel for slik kameraovervåking og om dette vil utgjøre et inngrep etter Grunnloven § 113 og EMK artikkel 8. Flere høringsinstanser uttrykker også bekymring for at forslaget vil kunne innskrenke politiets handlingsrom, særlig under spaning, og gjøre regelverket mer komplisert.

Etter departements vurdering er ikke vilkårene «vedvarende eller regelmessig gjentatt» i seg selv treffende avgrensningskriterier for når det foreligger et inngrep som krever hjemmel i lov, jf. Grunnloven § 113 og EMK artikkel 8. Vilkårene «vedvarende eller regelmessig gjentatt» knytter seg i hovedsak til tid, antall sekvenser og hvor systematisk personovervåkingen med kamera er. Disse momentene er sentrale i vurderingen av om det foreligger et inngrep i privatlivet til den tiltaket retter seg mot, men praksis fra EMD viser at det må foretas en bredere vurdering. Andre momenter vil også være viktige i inngrepsvurderingen, slik som hvilket sted den overvåkede befinner seg på og vedkommendes berettigede forventning om privatliv, hvor målrettet kamerabruken er, hvor mye informasjon som samles inn og hvorvidt bildemateriale lagres. I tillegg mener departementet at det må ses hen til om det brukes skjult kamera betjent av mennesker på stedet eller fjernbetjente eller automatisk virkende kameraløsninger. Det vil forekomme tilfeller der skjult bruk av kamera utgjør et inngrep og forutsetter lovhjemmel, selv om ikke kameraovervåkingen er «vedvarende eller regelmessig gjentatt», slik disse vilkårene er forstått i gjeldende rett, for eksempel der kameraovervåkingen er rettet mot personer på privat sted.

En lovregulering som også omfatter personovervåking med kamera som ikke er «vedvarende eller regelmessig gjentatt», vil sikre at politiet har en uttrykkelig og klar hjemmel for skjult kameraovervåking i tilfeller der tiltaket krever hjemmel i lov. En regulering som skiller mellom skjult kameraovervåking av lengre og kortere varighet, gir også bedre mulighet til å tilpasse vilkårene for skjult kameraovervåking etter inngrepets intensitet. Flere av høringsinstansene som er positive til denne delen av forslaget, blant annet Advokatforeningen, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og NIM, har lagt særlig vekt på at forslaget vil sikre forutsigbarhet og gi et godt hjemmelsgrunnlag. På denne bakgrunnen foreslår departementet at skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, reguleres i en egen bestemmelse i straffeprosessloven ny § 202 d, med lempeligere vilkår enn det som gjelder for vedvarende eller regelmessig gjentatt kameraovervåking.

Slik departementet forstår innvendingene som kom i høringen, er disse i stor grad begrunnet i at høringsforslaget også dekket kamerabruk som etter gjeldende rett kan foretas uten lovhjemmel. Som nevnt ovenfor bygger forslaget til ny § 202 d i proposisjonen her derimot på at kamerabruk som ikke krever lovhjemmel, heller ikke skal anses som «kameraovervåking», og dermed ikke vil være regulert av bestemmelsen. Bruk av skjult kamera som etter en helhetlig vurdering hvor det ses hen til omfang og intensitet, ikke kan karakteriseres som «kameraovervåking», vil – som i dag – kunne foretas i medhold av den alminnelige handlefriheten. Lovforslaget tar ikke sikte på å innsnevre muligheten for kamerabruk på dette grunnlaget.

Departementet legger til grunn at grensen for hva som kan sies å utgjøre «kameraovervåking» og som kan gjennomføres i medhold av den alminnelige handlefriheten, i det vesentlige vil følge kravet til lovhjemmel etter Grunnloven § 113 og inngrepsterskelen etter EMK artikkel 8. Forslagene er ikke ment å endre vurderingen av når hjemmelskravet slår inn etter gjeldende rett – dette følger av EMK og Grunnloven, og forslagene her endrer ikke rettskildebildet på dette punktet.

Reguleringen skal anvendes på en rekke ulike tilfeller og samtidig ta høyde for teknologiutviklingen. Det er hverken mulig eller hensiktsmessig å angi skjematisk når bruk av skjult kamera utgjør «kameraovervåking». Terskelen som ligger i uttrykket «skjult kameraovervåking rettet mot personer», innebærer imidlertid at det må være tale om en målrettet og systematisk bruk av skjult kamera rettet mot en eller flere personer. Om kamerabruken i et konkret tilfelle utgjør skjult kameraovervåking, vil bero på en helhetlig vurdering, der det blant annet må ses hen til kamerabrukens omfang og intensitet. I vurderingen av omfanget må det ses hen til kamerabrukens varighet og hyppighet, og det må i alle tilfeller være snakk om bruk av kamera over noe tid for at tiltaket skal utgjøre skjult kameraovervåking. Flere forhold har betydning for hvilken intensitet kamerabruken må anses å ha. Det er av særlig betydning hvor mye informasjon som samles inn og om bildemateriale lagres. Det skal derfor mye til for at bruk av skjult kamera der det ikke gjøres opptak (monitorering) utgjør kameraovervåking, se punkt 6.3.5 nedenfor. Det samme gjelder ved opptak av stillbilder. Det må også legges vekt på om den eller de som observeres, befinner seg på offentlig eller privat sted, samt hvilken forventning det med rimelighet vil være til privatliv på det aktuelle stedet. Videre er det av betydning om kamerabruken skjer med et fjernbetjent eller automatisk virkende kamera, der kamerabruken vil ha et mer skjult og inngripende preg, eller med et kamera som betjenes av mennesker på stedet, som uansett kan observere mye av det samme som kameraet. Flere høringsinstanser, herunder Kripos, Oslo statsadvokatembeter og PST, har gitt uttrykk for at det er behov for konkretisering av vurderingstemaene. Det vises til spesialmerknaden til § 202 d i punkt 11.1 nedenfor. Den nærmere grensedragningen må likevel skje i praksis og basert på de konkrete omstendighetene i den enkelte saken.

Som nevnt foreslår departementet lempeligere vilkår for skjult kameraovervåking som er mindre inngripende enn vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking. Formålet er å imøtekomme høringsinstansenes innspill om behovet for en hensiktsmessig regulering av skjult kameraovervåking som fungerer tilfredsstillende i praksis.

I ny § 202 d foreslås det for det første at skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, underlegges én felles regulering med samme vilkår på både offentlig og privat sted. Årsaken er at høringen har vist at det er behov for en fleksibel regulering tilpasset blant annet spaning og overgangs- og hastesituasjoner.

Slike situasjoner kan være akutte og uoversiktlige. Departementet har merket seg innspillene fra Kripos, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet og Sør-Øst politidistrikt om at ulike terskler og strafferammekrav vil gi et regelverk som blir komplisert å bruke. Som Kripos påpeker, vil det særlig ved overvåking med mobile kameraer kunne oppstå situasjoner der personen som overvåkes beveger seg fra offentlig til privat sted i løpet av kort tid. I slike tilfeller kan det foreligge et ikke ubetydelig hasteelement. Like vilkår for skjult kameraovervåking på offentlig og privat sted vil gjøre regelverket langt enklere å bruke i praksis.

Skjult kameraovervåking rettet mot privat sted vil samtidig gjennomgående være mer inngripende enn slik kameraovervåking rettet mot offentlig sted. Etter departements syn er det likevel forsvarlig med like vilkår for begge steder. Den nye bestemmelsen i straffeprosessloven § 202 d vil regulere skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, og omfatter dermed mindre inngripende former for kameraovervåking. Departementet viser også til at det ikke kan foretas innbrudd for å få tilgang til private steder i medhold av forslaget til ny § 202 d, jf. forslaget til ny § 202 g fjerde ledd, og minner om at private hjem ikke kan kameraovervåkes, jf. § 202 g første ledd. Bestemmelsen gir dermed ikke adgang til skjult kameraovervåking av private steder der forventningen til privatliv vil være særlig fremtredende. Steder som er særlig vernet etter forslaget til § 202 g annet ledd, kan heller ikke overvåkes med hjemmel i § 202 d, jf. forslaget til § 202 g annet ledd annet punktum. Departementet viser også til at stedet personen som overvåkes oppholder seg, og forventningen om privatliv på det aktuelle stedet, vil ha betydning for om kamerabruken i et konkret tilfelle utgjør «kameraovervåking» og for forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a.

For det andre foreslås det lempeligere vilkår hva angår beslutningskompetanse og strafferammekrav sammenlignet med forslaget som var på høring. I høringsnotatet punkt 6.6 side 43–44 ble det foreslått krav om skjellig grunn til mistanke om en eller flere straffbare handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder for iverksettelse av skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Departement åpnet imidlertid for at strafferammekravet kunne være for strengt for slik overvåking.

Departementet foreslår i proposisjonen her at det fortsatt bør være krav om «skjellig grunn til mistanke». I likhet med etter gjeldende § 202 a første ledd, foreslås det videre at det ikke stilles krav om at mistanken må rettes mot en eller flere bestemte personer, se spesialmerknadene i Ot.prp. nr. 56 (1989–90) punkt 12 side 60 og punkt 3.3.5 ovenfor. Departementet er imidlertid enig i innspillene fra Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Riksadvokaten, Sør-Vest politidistrikt og Vest politidistrikt om at et krav om høyere straff enn fengsel i 6 måneder er for strengt for skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Departementet foreslår at strafferammekravet for skjult kameraovervåking etter straffeprosessloven § 202 d skal være «frihetsstraff». Forslaget er i tråd med den alternative løsningen skissert i høringsnotatet punkt 6.6.

Departementet viser i denne forbindelse til at overtredelse av en rekke bestemmelser i straffeloven kan straffes med bot eller fengsel inntil 6 måneder. Dette gjelder blant annet straffeloven § 152 (stemmesalg), § 156 (hindring av offentlig tjenestemann), § 160 (bevispåvirkning og unndragning fra straffeforfølging), § 165 (misbruk av offentlig uniform, kjennetegn tittel mv.), § 186 (diskriminering), § 270 b (markedsføring av konverteringsterapi) og § 315 (formidling av prostitusjon). Med et strafferammekrav på høyere straff enn fengsel i 6 måneder vil det som utgangspunkt ikke kunne iverksettes skjult kameraovervåking i slike saker. Også i særlovgivningen er det straffebud med lavere strafferammer hvor det kan være aktuelt med skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, se for eksempel våpenlova § 39.

Etter departements syn kan etterforskning av overtredelser av disse bestemmelsene aktualisere behov for skjult kameraovervåking. Det vises også til at strafferammekravet for ransaking etter straffeprosessloven §§ 192 og 195 er satt til frihetsstraff. Etter departementets vurdering er inngrepene som disse tvangsmidlene utgjør, sammenlignbare, slik at det er naturlig at strafferammekravet ligger på samme nivå. Samtidig kan det etter departementets syn tenkes enkelte tilfeller der strafferammekravet er oppfylt, men hvor skjult kameraovervåking kan fremstå uforholdsmessig. Departementet fremhever at det etter straffeprosessloven § 170 a alltid må foretas en vurdering av om bruken av skjult kameraovervåking etter ny § 202 d vil være forholdsmessig ut fra det aktuelle lovbruddets alvorlighetsgrad.

I motsetning til i høringsforslaget, videreføres ikke kravet om at den skjulte kameraovervåkingen må være av «vesentlig betydning for etterforskningen» i ny § 202 d. Departementet legger til grunn at skjult kameraovervåking etter forslaget til § 202 d utgjør et mindre inngrep, og at et slikt tilleggsvilkår ikke er nødvendig.

Departementet foreslår videre at beslutningskompetansen for skjult kameraovervåking etter forslaget til ny § 202 d legges til påtalemyndigheten. Etter departementets vurdering tilsier karakteren av inngrepet i privatlivet ved skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt, at det ikke er påkrevd med domstolskontroll. Departementet viser også her til at varigheten av kameraovervåkingen som kan foretas i medhold av bestemmelsen, er begrenset, at det ikke kan gjøres innbrudd for skjult kameraovervåking på privat sted med hjemmel i § 202 d samt at private hjem ikke kan kameraovervåkes. Steder som er særlig vernet etter forslaget til § 202 g annet ledd, kan heller ikke overvåkes med hjemmel i § 202 d, jf. forslaget til § 202 g annet ledd annet punktum. Departementet viser videre til at beslutningskompetansen er lagt til påtalemyndigheten også i straffeprosessloven § 197 annet ledd om hastekompetanse ved ransaking og § 216 l annet ledd om opptak av samtale med den mistenkte, dersom politiet enten selv deltar i samtalen eller har fått samtykke fra en av samtalepartene. For å sikre notoritet foreslås det at påtalemyndighetens beslutning så vidt mulig skal være skriftlig. Videre stilles det krav til beslutningens innhold. For det første skal beslutningen opplyse om hva saken gjelder, det vil si hvilket lovbrudd mistanken gjelder og eventuelt en kort beskrivelse av de faktiske forholdene. For det andre skal det angis hva tiltaket går ut på, herunder hva slags kamerautstyr som skal kunne benyttes, varigheten av beslutningen og for hvilket sted beslutningen gjelder. En muntlig beslutning skal snarest mulig nedtegnes.

Flere av høringsinstansene, herunder Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, NIM, Nordland statsadvokatembeter, Riksadvokaten, Sør-Vest politidistrikt og Vest politidistrikt, har gitt uttrykk for at det er behov for hastekompetanse til politiet ved skjult kameraovervåking som ikke er vedvarende eller regelmessig gjentatt. Dette vil særlig være tilfellet i haste- og overgangssituasjoner. Etter departements vurdering er det hensiktsmessig og forsvarlig med en slik hastekompetanse i akutte situasjoner der politiet må handle raskt for å sikre bevis. Som nevnt er den aktuelle kameraovervåkingen forholdsvis lite inngripende. Departementet foreslår derfor at det gis hastekompetanse til polititjenestepersoner når mistenkte observeres på fersk gjerning eller ferske spor, eller det ved opphold er fare for at etterforskningen vil lide, jf. forslaget til § 202 d tredje ledd første punktum. Det følger av forslaget til tredje ledd annet punktum at kameraovervåkingen skal meldes til påtalemyndigheten for godkjennelse så snart som mulig, slik ordningen også er i straffeprosessloven § 199 a tredje ledd og § 206 annet ledd.

6.3.5 Særlig om monitorering

Departementet opprettholder høringsforslaget om at straffeprosesslovens regulering av skjult kameraovervåking i utgangspunktet skal omfatte overvåking med kamera uten opptak av bildemateriale (monitorering). Før lovendringen i 2016 var monitorering klart omfattet av straffeprosesslovens regulering av skjult kameraovervåking. Lovgivningshistorikken og manglende omtale i Innst. 343 L (2015–2016) medfører at det er uklart om det var meningen å unnta monitorering fra reguleringen ved lovendringene i 2016, se punkt 3.3.3 ovenfor.

Enkelte av høringsinstansene har kommentert spørsmålet om monitorering bør lovreguleres. Datatilsynet mener at skjult kameraovervåking uten lagring av opptak også utgjør inngrep. Politihøgskolen gir forslaget om å inkludere monitorering eksplisitt støtte, mens Oslo politidistrikt har reist spørsmålet om monitorering må være omfattet av reguleringen. Oslo politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Vest politidistrikt peker blant annet på at monitorering kan være et svært praktisk hjelpemiddel ved for eksempel spaning, se punkt 6.2.2 ovenfor. Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt uttrykker samtidig bekymring for om reguleringen som ble foreslått i høringsnotatet, vil gå for langt i å indirekte regulere spaning.

Etter departementets syn vil skjult kameraovervåking uten opptak være klart mindre inngripende enn skjult kameraovervåking med opptak. Dette reflekteres også i EMDs praksis, se punkt 4.3 ovenfor. Departementet legger imidlertid til grunn at også monitorering kan innebære et inngrep i privatlivet, for eksempel dersom tiltaket foregår over tid og den overvåkede befinner seg på et sted hvor vedkommende ikke har noen forventing om å bli iakttatt. Et eksempel kan være monitorering over noe tid av et kontor eller en annen arbeidsplass, der den iakttatte har en berettiget forventning om at vedkommende er alene. Departementet påpeker at dersom monitorering ikke omfattes av reguleringen, vil det kunne medføre at politiet vil mangle klar hjemmel til monitorering i tilfeller der dette kan være påkrevd. Departementet kan på denne bakgrunnen ikke se at monitorering bør unntas fra straffeprosesslovens regulering av skjult kameraovervåking. Slik departementet forstår bekymringene i høringen om at en slik lovregulering vil kunne ha konsekvenser for politiets spaningsvirksomhet, bygget disse i stor grad på at forslaget som var på høring også åpnet for lovregulering av kamerabruk som etter gjeldende rett kan foretas uten lovhjemmel. Forslaget til ny § 202 d i proposisjonen her bygger derimot på at kamerabruk som ikke krever lovhjemmel i dag, ikke vil være regulert av bestemmelsen. Forslaget er ikke ment å endre vurderingen av når hjemmelskravet slår inn etter gjeldende rett.

For at monitorering skal omfattes av lovreguleringen, er det et vilkår at kamerabruken utgjør skjult kameraovervåking. Som beskrevet i punkt 6.3.4 ovenfor må det være tale om en målrettet og systematisk bruk av kamera av et visst omfang og en viss intensitet rettet mot en eller flere personer for at kamerabruken skal omfattes av forslaget til § 202 d. Det er av særlig betydning hvor mye informasjon som samles inn og om bildemateriale lagres. Monitorering er vesentlig mindre inngripende enn kamerabruk der det tas opp og lagres bildemateriale. Monitorering som foregår på offentlig sted, der den tiltaket retter seg mot må regne med å bli iakttatt, er desto mindre inngripende. Ved bruk av for eksempel håndholdte kameraer, må grensene for monitorering i stor grad antas å falle sammen med hvor langt politiet ellers kan gå i målrettet og systematisk observasjon av personer uten lovhjemmel. Departementet understreker at det skal mye til for at monitorering vil nå opp til terskelen for hva som utgjør kameraovervåking etter forslaget til ny 202 d, særlig ved bruk av kamera som er håndholdt, kroppsnært eller påmontert bemannede enheter og som er rettet mot person på offentlig sted. Forslaget i høringen om et unntak for visse former for monitorering, er det etter departementets syn ikke behov for slik forslaget i proposisjonen her er innrettet. Et slikt unntak ville dessuten gjøre lovforslaget unødvendig komplisert.

6.3.6 Vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking mot person på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten

Departementet foreslår å videreføre reguleringen av vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking i gjeldende straffeprosessloven § 202 a første ledd i ny § 202 e med enkelte justeringer.

Etter gjeldende rett er det oppstilt felles vilkår for skjult kameraovervåking «på eller fra» offentlig sted, jf. § 202 a første ledd. Alternativet «fra offentlig sted» innebærer at det kan foretas skjult kameraovervåking fra offentlig sted mot personer på private steder som er synlig fra offentlig sted, uten at de strenge reglene for kameraovervåking på privat sted kommer til anvendelse. Da alternativet «fra offentlig sted» ble tilføyd i 2016, var forutsetningen at dette skulle omfatte kameraovervåking rettet mot private områder som politiet kunne dekke ved manuell spaning, da dette er områder hvor de som ferdes ikke kan ha noen forventning om ikke å bli iakttatt, se Prop. 68 L (2015–2016) punkt 12.5.3 side 163–164. Det fremgår av spesialmerknaden til straffeprosessloven § 202 a i proposisjonen punkt 16 side 279 at slik kameraovervåking typisk vil «kunne rettes mot inngangsparti, gårdsrom, hage mv. som er synlig fra offentlig sted».

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre dagens regel om at politiet kan rette skjult kameraovervåking mot personer på offentlig sted og på privat sted som er synlig «fra offentlig sted» på samme vilkår. Som foreslått i høringsnotatet, bør likevel den nye reguleringen ta utgangspunkt i at det er den overvåkedes plassering som er avgjørende for hvilke vilkår som gjelder for overvåkingen, i motsetning til etter gjeldende rett, der kameraets plassering er avgjørende. Dette er nødvendig som følge av at politiet etter forslaget skal kunne foreta skjult kameraovervåking ved bruk av mobile kameraer. Etter departementets syn vil det også være mer i tråd med borgernes berettigede forventning om privatliv at det er den overvåkedes plassering, og ikke kameraets plassering, som er avgjørende for de nærmere vilkårene for kameraovervåkingen. I forslaget til ny § 202 e første ledd foreslås på denne bakgrunn at vilkåret «på eller fra offentlig sted» i § 202 a første ledd erstattes med «rettes mot personer på offentlig sted eller privat sted som er synlig for allmennheten».

En rekke høringsinstanser har gitt støtte til forslaget om å videreføre realiteten i gjeldende rett på dette punktet. Blant disse peker flere på at private steder som er synlige fra offentlig sted, kan observeres av politiet ved manuell spaning, og at personer som oppholder seg på slike steder derfor ikke kan ha noen forventning om ikke å bli iakttatt. Advokatforeningen, som har uttrykt innvendinger til forslaget, ser ut til å legge til grunn at forslaget utvider politiets hjemler etter gjeldende rett. Departementet legger til grunn at forslaget i all hovedsak viderefører gjeldende rett. Hensikten med endringen er at det fremdeles skal være adgang til skjult kameraovervåking mot private steder som politiet kan dekke med manuell spaning fra offentlig sted, etter de lempeligere vilkårene for offentlig sted. Overvåking rettet mot personer på privat sted som kun er synlig fra luften ved hjelp av droner eller lignende, skal derimot følge de strengere reglene for overvåking rettet mot personer på privat sted som ikke er synlig for allmennheten, jf. forslaget til ny § 202 f og punkt 6.3.7 nedenfor.

Departementet har merket seg uttalelsene fra Politihøgskolen, Politiets helikoptertjeneste og Politiets dronetjeneste om at droner har blitt «allemannseie» og at observasjon fra luften i dag må påregnes. Etter departementets syn tilsier hensynet til borgernes berettigede forventning om privatliv likevel at det ikke bør gis adgang til skjult kameraovervåking på samme vilkår som for offentlig sted dersom det private stedet kun er synlig fra luften ved hjelp av droner eller lignende. Overvåking fra luften vil være mindre synlig og forutsigbart for den inngrepet er rettet mot, og dermed utgjøre et større inngrep enn overvåking av et inngangsparti, deler av en hage eller lignende som er synlig for alle.

Hva som utgjør «vedvarende eller regelmessig gjentatt» overvåking beror på en skjønnsmessig og konkret vurdering. Vurderingen vil til en viss grad være relativ, på den måten at vilkårene må vurderes i lys av hva slags overvåking det er snakk om i den konkrete saken. Departementet bemerker i denne forbindelse at det tidligere ble lagt til grunn at en til to dager skjult kameraovervåking med fastmontert og fjernbetjent eller automatisk virkende kamera ikke var å regne som «vedvarende» etter straffeprosessloven § 202 a. Dette ga opphav til den såkalte «48-timersregelen», se redegjørelsen for riksadvokatens brev 4. april 2023 i punkt 3.3.2 ovenfor. Denne lovforståelsen bygget på at § 202 a tidligere ikke oppstilte regler om hastekompetanse, jf. straffeprosessloven § 202 a syvende ledd. I brevet uttaler riksadvokaten at det ut fra dagens rettskildebilde neppe er grunnlag for å operere med en slik «48-timersregel». Departementet antar at noe av bakgrunnen for denne vurderingen er utviklingen i vektleggingen av legalitetsprinsippet og samfunnsutviklingen ellers.

Departementets forslag til ny § 202 d i proposisjonen her, innebærer at politiet får en klar hjemmel for skjult kameraovervåking i det nedre sjiktet for hva som vil utgjøre et inngrep. Etter departementets syn medfører dette at det nå kan være naturlig å se hen til den tidligere oppfatningen av hva som skal regnes som vedvarende eller regelmessig gjentatt kameraovervåking med fastmontert kamera. Det kan som nevnt ikke oppstilles klare grenser eller spesifikke tidsrom, men departementet antar at opptil to døgn med fastmontert og fjernbetjent kamera, som beskrevet i riksadvokatens brev, som et utgangspunkt vil kunne gi en retningslinje for når grensen for vedvarende kameraovervåking med fastmontert kamera nås.

For andre typer kameraer må grensen vurderes konkret ut fra blant annet de samme momentene som inngår i vurderingen av om kamerabruk utgjør «skjult kameraovervåking». Sammenhengende kameraovervåking med minimal signatur ved hjelp av drone, vil for eksempel måtte regnes som vedvarende etter kortere tid enn et fastmontert kamera som kun fanger opp de aktuelle personene når disse passerer et bestemt sted. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 6.3.4 over og spesialmerknaden til § 202 d, og for øvrig også til spesialmerknaden til § 202 e, se punkt 11.1 nedenfor.

Som i høringsnotatet foreslår departementet å videreføre vilkårene for vedvarende eller regelmessig gjentatt overvåking på eller fra offentlig sted i gjeldende § 202 a første ledd i ny § 202 e, herunder kravet om skjellig grunn til mistanke om en eller flere straffbare handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, samt at beslutningskompetansen ligger hos retten. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette. Nordland statsadvokatembeter støtter både regelen om strafferammekrav og beslutningsmyndighet. Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt gir sin tilslutning til reguleringen av beslutningskompetansen.

Departementet foreslår også, i tråd med høringsforslaget, en videreføring av kravet i gjeldende § 202 a første ledd om at slik overvåking må «være av vesentlig betydning for etterforskningen», se forslaget til § 202 e første ledd.

Videre foreslår departementet, i tråd med høringsforslaget, at regelen i straffeprosessloven § 202 a syvende ledd om hastekompetanse til påtalemyndigheten videreføres i straffeprosessloven § 202 e annet ledd. Dette innebærer at ordre fra påtalemyndigheten kan tre istedenfor rettens avgjørelse dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide. Det foreslås også å videreføre henvisningen til straffeprosessloven § 216 d, som blant annet innebærer at beslutning truffet ved hastekompetanse snarest mulig, og senest innen 24 timer etter at den skjulte kameraovervåkingen ble påbegynt, må forelegges retten for godkjennelse. Paragraf 216 d annet ledd angir hvem i påtalemyndigheten som har kompetanse til å treffe avgjørelse eller be om rettens samtykke til den skjulte kameraovervåkingen.

6.3.7 Særlig om vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking mot person på privat sted som ikke er synlig for allmennheten

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre reguleringen i straffeprosessloven gjeldende § 202 a annet ledd av vedvarende eller regelmessig gjentatt skjult kameraovervåking «på privat sted» i ny § 202 f. I likhet med forslaget til ny § 202 e, bør det være den overvåkedes plassering som er avgjørende, og ikke kameraets plassering. I forslaget utformes vilkårene slik at bestemmelsen gjelder skjult kameraovervåking som «rettes mot personer på privat sted som ikke er synlig for allmennheten».

De nærmere vilkårene for slik overvåking etter gjeldende rett videreføres i forslaget til § 202 f. Skjult kameraovervåking mot slikt privat sted vil bare kunne iverksettes når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer, eller som rammes av et av straffebudene nevnt i § 202 a annet ledd bokstav b. Videre innebærer forslaget at retten må gi tillatelse ved kjennelse, som i dag. Nordland statsadvokatembeter støtter forslaget om videreføringen av reglene om strafferammekrav og beslutningskompetanse. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot denne delen av forslaget.

Departementet er også enig med Oslo politidistrikt i at påtalemyndigheten fortsatt bør ha hastekompetanse. Det foreslås en videreføring av regelen om hastekompetanse til påtalemyndigheten, som hovedregel ved politimesteren eller dennes stedfortreder. I tråd med høringsforslaget foreslås det også en videreføring av vilkårene om at tillatelse bare kan gis «for sted hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg» og bare dersom «det må antas at slik overvåking vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort.»

6.3.8 Forbud mot overvåking i private hjem og særlig om steder hvor særskilt vernede samtaler finner sted

I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet å videreføre regelen om at det ikke kan «gis tillatelse til å overvåke noens private hjem» etter bestemmelsene om skjult kameraovervåking. Det foreslås at dette forbudet videreføres i straffeprosessloven § 202 g første ledd om fellesregler. Det er ikke tilsiktet realitetsendringer på dette punktet, og det vises til spesialmerknadene til § 202 g i punkt 11.1 nedenfor.

Videre foreslår departementet, som i høringsforslaget, å videreføre regelen i nåværende straffeprosessloven § 202 a femte ledd annet punktum om at tillatelse til overvåking av sted hvor advokat, lege, prest eller andre erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art eller av redaksjonslokale eller tilsvarende sted hvor redaktør eller journalist fører samtaler av yrkesmessig art, bare kan gis når det foreligger særlige grunner, såfremt vedkommende ikke selv er mistenkt i saken. Det er ikke tilsiktet realitetsendringer på dette punktet. Det foreslås at gjeldende § 202 a femte ledd inntas i straffeprosessloven § 202 g annet ledd, samt at det inntas en presisering i annet punktum om at tillatelse til overvåking av slike steder bare kan gis etter reglene i straffeprosessloven §§ 202 e og 202 f. Dette innebærer en videreføring av gjeldende rett, ved at slik tillatelse underlegges domstolskontroll, likevel slik at reguleringen også på slike steder gir hjemmel for bruk av kamerautstyr som ikke er fastmontert og fjernbetjent eller automatisk virkende.

Departementet har merket seg at Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener at vilkåret «særlige grunner» ikke i tilstrekkelig grad gir uttrykk for den høye terskelen for inngrep i kildevernet som er oppstilt i praksis fra Høyesterett og EMD. Til dette bemerker departementet at det gjelder strenge inngangsvilkår, samt et krav om rettens tillatelse, for skjult kameraovervåking etter straffeprosessloven §§ 202 e og 202 f. Det må videre foretas en forholdsmessighetsvurdering etter straffeprosessloven § 170 a, i tråd med forpliktelsene etter EMK, herunder EMK artikkel 10, se Prop. 147 L (2012–2013) punkt 8.5.3 side 154. Videre forslås vilkåret «særlige grunner» i gjeldende § 202 a femte ledd videreført i ny § 202 g annet ledd. Dette vilkåret gir uttrykk for et særlig strengt forholdsmessighetsprinsipp, se Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet) punkt 13.1 side 145. Departementet viser også til at det i forbindelse med endringene i reglene om skjult kameraovervåking ikke er hørt endringer i gjeldende § 202 a femte ledd. På denne bakgrunnen foreslår departementet i proposisjonen her å videreføre gjeldende rett på dette punktet.