4 Inkorporasjon av verdipapirsentralforordningen, nasjonalt handlingsrom mv.

4.1 Høringsforslaget

Arbeidsgruppen har foreslått at forordningen gjennomføres ved inkorporasjon, slik at det fastsettes i ny lov om registrering av finansielle instrumenter og om verdipapiroppgjør at forordningen gjelder som lov, i EØS-tilpasset form. Arbeidsgruppen har foreslått at någjeldende verdipapirregisterlov oppheves.

I arbeidsgruppens rapport pkt. 5.3 fremgår følgende om nasjonalt handlingsrom med videre:

«En konsekvens av EØS-avtalen artikkel 7 er at EØS relevante forordninger må gjøres til en del av norsk interne rettsorden. Dette er forstått slik at forordningene skal gjennomføres i nasjonal rett ord for ord, normalt ved at det i lov eller forskrift fastsettes at forordningen (i EØS-tilpasset form) skal gjelde som norsk lov. Norske myndigheter kan således ikke endre ordlyden eller på annen måte omforme reglene for å få dem til å passe bedre inn i norsk rett.

Forordninger vil alltid innebære krav om totalharmonisering. Dette innebærer at norske myndigheter som utgangspunkt ikke kan gi regler som avviker fra CSDR, hverken ved å gi strengere eller lempeligere regler. Forordningen vil fullt ut regulere forhold innenfor dens virkeområde, og erstatter også reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalen. Dette innebærer at norske myndigheter heller ikke kan påberope seg allmenne hensyn for å innføre tiltak som strider mot CSDRs bestemmelser. Det blir således av betydning i hvilken grad CSDR selv åpner for å gjøre slike unntak i nasjonal lovgivning.

CSDR åpner på enkelte punkter uttrykkelig for nasjonal særregulering, der de viktigste er at medlemsstatene:

• Skal utpeke en eller flere kompetente myndigheter som er ansvarlig for å gi tillatelse til verdipapirregistre og føre tilsyn med disse, jf. artikkel 11. Vedkommende kompetente myndigheter skal ha slik tilsyns- og undersøkelsesmyndighet som er nødvendig for at de skal kunne ivareta sine oppgaver. Dette er nærmere behandlet i kapittel

• Skal innføre sanksjoner for overtredelser av pliktene som påhviler verdipapirregistrene og de utpekte kredittinstitusjonene etter CSDR. De fastsatte sanksjonene skal minimum inkludere administrative overtredelsesgebyrer. Straff omfattes imidlertid ikke av EØS-avtalen. Dette er nærmere behandlet i kapittel …

• Kan fastsette i nasjonal lovgivning at andre enn verdipapirregistrene kan føre kontoer i verdipapirregistrene, jf. artikkel 31. Dette er nærmere behandlet i kapittel … om kontoførere.

• Kan videreføre krav om individuell klientsegregering, jf. artikkel 38 nr. 5, det vil si krav om at eierne av de finansielle instrumentene skal ha dem på en egen konto i verdipapirregistrene. Medlemsstatene kan imidlertid ikke innføre nye krav om individuell segregering, eller endre eksisterende lovgivning. Norge kan dermed videreføre gjeldende forbud mot at norske foretak og statsborgere, samt personer bosatt i Norge, forvalterregistrerer aksjer utstedt av norske aksje- og allmennaksjeselskaper, jf. aksjeloven § 4-4 og allmennaksjeloven § 4-10.

Norske myndigheter kan fortsatt regulere de forhold av betydning for verdipapirregistrering og verdipapiroppgjør som ikke direkte reguleres av CSDR. Reguleringen kan imidlertid ikke være i strid med formålet bak CSDR og må være i overensstemmelse med generelle EØS-rettslige prinsipper, som de fire friheter.

Store deler av gjeldende verdipapirregisterlov regulerer forhold utenfor CSDRs virkeområde. Norge har derfor et betydelig handlingsrom på disse områdene. Dette gjelder blant annet rettsvernsreglene i kapittel 7 og bestemmelsene om registreringsberettigede i kapittel 6. CSDR inneholder heller ikke bestemmelser om verdipapirregistres taushetsplikt og plikt til å gi ut opplysninger, jf. verdipapirregisterloven kapittel 8, eller om erstatning ved registreringsfeil, jf. verdipapirregisterloven kapittel 9.

Det understrekes i artikkel 49 nr. 1 at medlemsstatenes selskapsrett og lignende rett fortsatt skal gjelde.»

4.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har hatt særskilte merknader til denne delen av arbeidsgruppens rapport. Verdipapirsentralen ASA (VPS) har i en generell merknad til lovforslaget uttalt at det er viktig at lovgiver ikke fastsetter norske særregler i tillegg til verdipapirsentralforordningen uten at det gjøres en vurdering av hvilken betydning de vil ha for videreføring av en konkurransedyktig norsk infrastruktur på verdipapirområdet, hvor VPS er en viktig del. VPS har videre uttalt:

«Lovgiver bør gjøre en avveining av fordelene ved de aktuelle særreglene så lenge en har en norsk CSD, sett i forhold til risikoen for at kravene hver for seg eller i sum fører til at det ikke finnes en norsk CSD som kan ivareta spesielle norske forhold i fremtiden. …

Lovgiver bør videre hensynta at de særkrav som stilles til en norsk CSD for å beskytte eller på annen måte å legge til rette for norske investorer ikke vil få virkning dersom utstederen av instrumentene benytter sin valgfrihet etter CSDR artikkel 49.»

4.3 Departementets vurdering

4.3.1 Inkorporasjon av forordningen i ny verdipapirsentrallov

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at verdipapirsentralforordningen bør inkorporeres i ny lov om registrering av finansielle instrumenter og om verdipapiroppgjør, og at gjeldende verdipapirregisterlov (lov 5. juli 2002 nr. 64) oppheves.

I vurderingen av om forordningen bør inkorporeres ved endringer i någjeldende verdipapirregisterlov eller om det bør foreslås en ny lov, har departementet lagt vekt på at forordningen i betydelig grad regulerer forhold som ikke er omfattet av gjeldende verdipapirregisterlov, slik at det saklige virkeområdet til loven endres som følge av forordningen. Konsesjonsplikten for verdipapirsentraler etter forordningen er knyttet til det som er hovedtjenester etter forordningen. Det vil si første innføring av verdipapirer i et kontobasert system («innføringstjeneste) eller levering og vedlikehold av verdipapirkontoer på høyeste nivå («sentral kontoføringstjeneste») kombinert med det å drive et oppgjørssystem for verdipapirer, jf. avsnitt A i vedlegget til forordningen. Gjeldende verdipapirregisterlov § 3-1 knytter derimot konsesjonsplikten opp mot rettsvirkningene i verdipapirregisterloven, det vil først og fremst si rettsvernsvirkninger. Det å drive et verdipapiroppgjørssystem, eller føre et register over verdipapirer uten rettsvirkninger i form av rettsvern med videre, er ikke konsesjonspliktig etter gjeldende verdipapirregisterlov. Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 8 om krav om tillatelse med videre og kapittel 17 om rettsvirkninger av registrering med videre.

Videre utvides lovens personelle virkeområde på en del punkter, siden forordningen også oppstiller plikter for andre enn verdipapirsentraler. Blant annet pålegges utstedere av visse finansielle instrumenter plikter, i tillegg til at verdipapirforetak, markedsplasser, sentrale motparter og enkelte kredittinstitusjoner får plikter etter forordningen.

Endringene som følge av forordningen er etter departementets syn av såpass grunnleggende betydning, og så omfattende, at gjeldende verdipapirregisterlov bør erstattes av en ny lov. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forordningen inkorporeres i ny verdipapirsentrallov § 1-1. Det vil si at den inkorporeres i norsk rett ved å fastsette i loven at forordningen i EØS-tilpasset form gjelder som lov.

4.3.2 Kort om terminologi

I det følgende vil departementet benytte korttittelen «verdipapirsentralforordningen» om forordning 909/2014, det vil si forordningen som arbeidsgruppen og høringsinstansene omtaler som «CSD-forordningen» og «CSDR». Departementet foreslår at korttittelen «verdipapirsentralforordningen» tas inn i lovforslaget, jf. forslaget til ny verdipapirsentrallov § 1-1 tredje ledd.

Videre vil departementet i forslaget til ny verdipapirsentrallov bruke ordet «verdipapirsentral» om foretak som har tillatelse etter verdipapirsentralloven. Dette er i tråd med terminologien i den norske uoffisielle oversettelsen av verdipapirsentralforordningen. Siden forordningen blir en del av loven, bør samme ord også brukes i den delen som supplerer forordningen. Under redegjørelsene for gjeldende rett vil ordet «verdipapirregister» likevel brukes, siden det er dette som benyttes i gjeldende verdipapirregisterlov.

Departementet foreslår videre at tittelen på den nye loven skal være lov om verdipapirsentraler og verdipapiroppgjør mv. (verdipapirsentralloven), slik at navnet blir i samsvar med innholdet og terminologien i forordningen.

4.3.3 Nasjonalt handlingsrom

Forordningen innebærer at det blir harmoniserte regler i EU innenfor forordningens virkeområde. Det har derfor betydning på hvilke punkter forordningen selv åpner for nasjonale valg. Videre må det vurderes hvilke områder som faller utenfor forordningens reguleringsområde, slik at medlemsstatene kan ha nasjonal regulering i tillegg til forordningen, jf. arbeidsgruppens fremstilling ovenfor i kapittel 4.1.

Når det gjelder punkter der forordningen selv åpner for nasjonale valg, åpner for det første forordningen art. 31 for at medlemsstatene på visse vilkår kan tillate at andre parter enn verdipapirsentralen selv har ansvar for posteringer på kontoer som forvaltes av en verdipapirsentral. Dette behandles nærmere i proposisjonen kapittel 16 om kontoførere. Der foreslår departementet at valgmuligheten som forordningen art. 31 åpner for benyttes. Det innebærer at den norske ordningen der en verdipapirsentral kan bruke kontoførere, videreføres.

Videre er utgangspunktet etter forordningen art. 38 at deltakere i verdipapiroppgjørssystemer skal tilby sine kunder muligheten til å velge mellom to ulike kontoløsninger. Det er samlekontoer, der finansielle instrumenter som tilhører ulike kunder står på samme kontoer, og individuelle kundekontoer, der det skal være mulig å atskille finansielle instrumenter tilhørende hver av kundene i verdipapirsentralen. Forordningen art. 38 nr. 5 annet avsnitt åpner imidlertid for at en verdipapirsentral og dens deltakere skal ha plikt til å tilby kontoer som står i reell eiers navn, når dette kreves etter nasjonal lovgivning per 17. september 2014 i medlemsstaten der de finansielle instrumentene er utstedt. Plikten til å tilby enkeltkonto i reell eiers navn gjelder ifølge forordningen bare så lenge den nasjonale lovgivningen ikke endres eller oppheves og dens formål fortsatt er gyldig. Det innebærer at medlemsstatene ikke kan innføre nye forbud mot forvalterregistrering. Verken arbeidsgruppen eller departementet har foreslått endringer i forbudet mot forvalterregistrering for norske aksjeeiere i allmennaksjeloven § 4-10 eller aksjeloven § 4-4. Departementet foreslår derfor at muligheten til å videreføre gjeldende forbud mot forvalterregistrering for norske aksjeeiere i norske allmennaksjeselskaper og aksjeselskaper som har registrert aksjene sine i en verdipapirsentral, videreføres. Dette vil bli omtalt nærmere nedenfor i proposisjonen kapittel 15.

Kravet i forordningen art. 11 om at medlemsstatene skal utpeke vedkommende myndigheter som skal utføre en rekke oppgaver etter forordningen, behandles i kapittel 21. Departementet foreslår der at Finanstilsynet skal utpekes som vedkommende myndighet etter forordningen. I kapittel 21 behandles også kravene i forordningen om at vedkommende myndighet i samsvar med nasjonal lovgivning skal kunne benytte visse tiltak og sanksjoner ved overtredelser av forordningen.

Etter departementets vurdering er forordningen ikke til hinder for å videreføre bestemmelsene i gjeldende verdipapirregisterlov om blant annet registrering av rettigheter til finansielle instrumenter på verdipapirkontoer, rettsvirkninger av registrering, taushetsplikt og rett til innsyn i opplysninger og erstatningsansvar. Dette vil bli gjennomgått nærmere i proposisjonen under de ulike temaene.

Departementet tar i proposisjonen utgangspunkt i kronologien i forordningen, men slik at temaer som naturlig hører sammen, hovedsakelig vil bli behandlet samlet. Blant annet vil forordningens bestemmelser om tilsyn med videre, som er spredt på flere steder i forordningen, bli behandlet samlet i kapittel 21 om tilsyn og sanksjoner. Kapittel 17 til 20 omhandler forhold som ligger helt utenfor forordningens saklige virkeområde. Dette gjelder rettsvirkninger av registrering, taushetsplikt (med unntak av taushetsplikt ved varsling) og innsynsrett, erstatningsansvar, avvikling og krisehåndtering.