Prop. 75 L (2016–2017)

Endringar i pasient- og brukarrettslova, helsepersonellova m.m. (styrking av rettsstillinga til barn ved yting av helse- og omsorgstenester m.m.)

Til innhaldsliste

8 Harmonisering av straffeføresegnene for brot på teieplikt

8.1 Innleiing

Brot på teieplikta etter helsepersonellova, pasientjournallova og helseregisterlova blir etter at ny straffelov tredde i kraft, ramma både av den generelle straffeføresegna i straffelova og straffeføresegnene i dei nemnde lovene. For å unngå at den same handlinga blir ramma av to konkurrerande straffebod, foreslo departementet i høyringsnotatet å endre straffeføresegnene i særlovene slik at dei viser til straffelova § 209 for brot på teieplikt.

8.2 Gjeldande rett

8.2.1 Helsepersonellova

Etter helsepersonellova § 67 blir den som forsettleg eller grovt aktlaust bryt føresegner i helsepersonellova eller forskrifter gitt i samsvar med lova, straffa med bøter eller fengsel i inntil tre månader.

Straffebodet rammar i prinsippet alle brot på plikter som følger av helsepersonellova og forskrifter gitt i samsvar med føresegna. Dei brota som det er mest aktuelt å straffeforfølge, er brot på § 4 (Forsvarlighet), § 7 (Øyeblikkelig hjelp), § 8 (Pliktmessig avhold), § 21 (Hovedregel om taushetsplikt), § 21 a (Forbud mot urettmessig tilegnelse av taushetsbelagte opplysninger), opplysningspliktene i kapittel 6, § 38 (Melding om betydelig personskade), § 39 (Plikt til å føre journal) og § 74 (Bruk av beskyttet tittel).

Det følger av føresegna at det blir offentleg påtale dersom allmenne omsyn krev det, eller etter krav frå Statens helsetilsyn. I rundskriv nr. 5/2001 frå Riksadvokaten «Lov om helsepersonell – påtalemessige direktiver», går det fram at krav om påtale bør vere det prinsipale, og at bakgrunnen for påtaleregelen var å trekke tilsynsstyresmaktene meir aktivt inn i vurderinga av om det er grunn til å ta i bruk straff på forholdet. I rundskrivet under punkt IV går dette fram:

«(…) terskelen for å anvende straff ved uhell under pasientbehandling bør være relativt høy, men at det reageres overfor de markante avvik fra forsvarlig virksomhet. Ved avgjørelsen av påtalespørsmålet bør en ha i erindring at helsepersonale har som oppgave å yte behandling – ikke sjelden av livreddende karakter og under tidspress – hvor konsekvensene av små feil lett blir katastrofale. Det har også en viss vekt at en for intensiv straffeforfølgning kan lede til dårligere behandlingstilbud totalt sett. Overdreven engstelse for konsekvensene av å begå feil, kan medføre uheldig ressursbruk for å gardere seg mot kritikk og straffeforfølgning.»

Helsetilsynet har følgt opp dette i rundskriv IK – 2/2008, der det går fram at terskelen for straffeforfølging er relativ høg. Det vil vere aktuelt å reise krav om påtale ved markante brot på føresegnene i helsepersonellova eller føresegner i medhald av denne.

8.2.2 Pasientjournallova

Det følger av pasientjournallova § 30 første ledd at den som forsettleg eller grovt aktlaust bryt § 15 om teieplikt eller § 16 om forbod mot urettmessig tileigning av helseopplysningar, blir straffa med bøter eller fengsel i inntil tre månader.

Det følger av pasientjournallova § 15 at alle som handsamar helseopplysningar etter pasientjournallova, har teieplikt etter helsepersonellova § 21 flg. Andre som får tilgang eller kjennskap til helseopplysningar frå eit behandlingsretta helseregister, har same teieplikt. Etter pasientjournallova § 16 er det forbode å lese, søke etter eller på annan måte tileigne seg, bruke eller sitte på helseopplysningar frå behandlingsretta helseregister utan at det er motivert i helsehjelp til den enkelte, administrasjon av slike tenester eller er særskilt heimla i lov eller forskrift.

8.2.3 Helseregisterlova

Etter helseregisterlova § 30 første ledd blir den som forsettleg eller grovt aktlaust bryt § 17 om teieplikt eller § 18 om forbod mot urettmessig tileigning av helseopplysningar, straffa med bøter eller fengsel i inntil tre månader.

Det følger av helseregisterlova § 17 at alle som handsamar helseopplysningar etter helseregisterlova, har teieplikt etter helsepersonellova §§ 21 flg. Andre som får tilgang eller kjennskap til helseopplysningar frå helseregister, har same teieplikt. Etter helseregisterlova § 18 er det forbode å lese, søke etter eller på annan måte tileigne seg, bruke eller sitte på helseopplysningar etter lova, utan at det er særskilt heimla i lov eller forskrift.

8.2.4 Straffelova

Det følger av straffelova § 209 første ledd at den som røper opplysningar som han har teieplikt om i samsvar med lovføresegn eller forskrift, eller utnyttar ei slik opplysning med forsett om å skaffe seg eller andre ei urettvis vinning, blir straffa med bot eller fengsel i inntil 1 år. Straffelova § 209 krev i utgangspunktet ikkje at gjerningsmannen er tilsett i eller har anna tilknyting til det offentlege. Det går fram av andre ledd at føresegna gjeld tilsvarande ved brot på teieplikt som følger av gyldig instruks for teneste eller arbeid for statleg eller kommunalt organ.

Etter tredje ledd kjem også brot på teieplikt etter at tenesta eller arbeidet er avslutta, inn under føresegna. Det følger av fjerde ledd av føresegna at grovt aktlaust brot er omfatta. Medverknad er derimot ikkje omfatta, jf. femte ledd.

Etter straffelova § 210 blir grovt brot på teieplikt straffa med fengsel inntil 3 år. Når det skal avgjerast om teiepliktsbrotet er grovt, skal det leggast særleg vekt på om gjerningsmannen har hatt urettvis vinning som formål, og om handlinga har ført til tap eller fare for tap for nokon.

8.3 Forslag i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet å endre straffeføresegnene i særlovene slik at dei viser til straffelova § 209 for brot på teieplikt. Dette inneber å endre strafferamma for brot på teieplikt etter dei nemnde lovene frå bot eller fengsel i inntil 3 månader til bot eller fengsel inntil 1 år, jf. straffelova § 209.

Departementet foreslo vidare å presisere at medverknad til brot på teieplikta etter dei nemnde særlovene framleis skal kunne straffast. I tillegg foreslo departementet å oppretthalde den særskilde påtaleregelen i helsepersonellova § 67.

Straffeføresegna i helsepersonellova rammar òg andre brot på helsepersonellova. For å harmonisere strafferamma for andre brot etter helsepersonellova med strafferamma for brot på teieplikt foreslo departementet i høyringsnotatet å utvide strafferamma frå bot eller fengsel inntil 3 månader til bot eller fengsel inntil 1 år.

8.4 Høyringsinstansane sitt syn

Høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å harmonisere straffeføresegnene i helsepersonellova, pasientjournallova og helseregisterlova med straffelova § 209, er positive til forslaget.

Politidirektoratet uttaler seg slik:

«Politidirektoratet støtter forslaget om at straffebestemmelser i de nevnte særlovene harmoniseres med straffeloven § 209, herunder at strafferammen for brudd på taushetsplikt etter særlovene økes fra bot eller fengsel i inntil 3 måneder til bot eller fengsel i inntil 1 år.
Medvirkning til brudd på taushetsplikt etter straffeloven § 209 er ikke straffbart, i motsetning til brudd på taushetsplikt etter helsepersonelloven, pasientjournalloven og helseregisterloven. Departementet stiller spørsmål ved om denne særregelen videreføres. Departementet har ikke oversikt over hvilke konsekvenser det vil få dersom denne særregelen fjernes, og ønsker derfor innspill fra høringsinstansene på om en slik særregel er nødvendig.
Politidirektoratet er ikke kjent med hvilke konsekvenser det vil få dersom den nevnte særregelen om medvirkning fjernes i helsepersonelloven, pasientjournalloven og helseregisterloven. Vi viser likevel til at det ikke er gitt en egen straffebestemmelse i politiregisterloven. Brudd på taushetsplikt følger av den generelle straffebestemmelsen i straffeloven § 209. Politiet besitter betydelig sensitiv informasjon. Det kan argumenteres for at det ikke bør gjelde et strengere straffeansvar for helsepersonell enn for politiet.»

Den norske legeforening uttaler seg slik:

«Vi er positive til en harmonisering for å unngå at samme handling blir rammet av to konkurrerende straffebestemmelser. (…)»

Universitetet i Oslo, Farmasøytisk institutt uttaler seg slik:

«Mht til forslaget om «Harmonisering av straffeføresegnene for brot på teieplikt» støtter vi dette forslag. Det vil gjøre det letter å kommunisere viktigheten av taushetsplikten ved pasientkontakt mm overfor studentene både i praksis og i annen opplæringssituasjon.»

Den Norske Advokatforeningen har likevel ein merknad til harmoniseringa av straffeføresegnene:

«Når det gjelder forslaget om at særlovene skal vise til straffeloven hva gjelder straff for brudd på taushetsplikt, bør man være klar over at gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209 er annerledes enn innretningen av taushetspliktbestemmelser i helselovgivningen. Straffeloven § 209 rammer det å «røpe», noe som kan indikere at straffebudet ikke omfatter helselovgivningens plikt til å hindre at andre får tilgang. Denne «hindringsplikten» kan innbefatte en aktivitetsplikt i de tilfeller man må forstå at taushetsbelagte opplysninger står i fare for å tilflyte uvedkommende. Å ikke hindre dette, vil således anses som et selvstendig brudd på taushetsplikten. Etter Advokatforeningens syn bør det være mulig å straffe også brudd på denne hindringsplikten, og de særskilte straffebestemmelsene bør ikke oppheves dersom det medfører at kun brudd på enkeltelementer i taushetsplikten kan belegges med straff.»

Høyringsinstansane støttar dessutan vidareføringa av regelen om at Statens helsetilsyn kan reise krav om påtale.

Den norske legeforeningen uttaler seg slik:

«Vi vil fremheve at vi mener det har avgjørende betydning å videreføre regelen om at Statens helsetilsyn kan begjære påtale. Det er helt sentralt at politi – og påtalemyndighet samarbeider med tilsynsmyndighetene, som har nødvendig kompetanse og erfaringsgrunnlag. Påtaleregelen kom inn i helsepersonelloven etter forslag fra Riksadvokaten. Bakgrunnen for forslaget var ønsket om å trekke tilsynsmyndigheten mer aktivt inn i saker hvor det er grunn til å vurdere straffereaksjoner mot helsepersonell eller virksomheter innen helsetjenesten. Vi vil her særlig vise til at Riksadvokaten fremhevet nettopp at det er avgjørende for påtalemyndigheten å kunne få råd av tilsynsmyndigheten som fagorgan i slike saker, da påtalemyndigheten ikke har denne type kompetanse.»

Bergen kommune uttaler seg slik:

«Bergen kommune mener det er viktig å beholde denne særregelen fordi Statens helsetilsyn er den beste til å vurdere alvorlige brudd på taushetsplikten etter helsepersonelloven.»

8.5 Departementet sine vurderingar og forslag

Departementet opprettheld i hovudsak forslaget frå høyringsnotatet om å endre straffeføresegnene i helsepersonellova § 67, pasientjournallova § 30 og helseregisterlova § 30 slik at dei viser til straffelova § 209 for brot på teieplikt. Forslaget får støtte av høyringsinstansane og vil forhindre at den same handlinga blir ramma av to konkurrerande straffebod.

Justis- og beredskapsdepartementet vurderer å foreslå endringar i straffelova § 209. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår derfor å utsette iverksettinga av dei foreslåtte endringane i særlovene.

Departementet har vurdert om den generelle strafferamma i helsepersonellova bør utvidast frå bot eller fengsel inntil 3 månader til bot eller fengsel inntil 1 år. Etter straffelova § 209 er strafferamma for brot på teieplikt som følger av lov eller forskrift, bot eller fengsel inntil 1 år. Strafferamma for brot på helsepersonellova er bøter eller fengsel inntil 3 månader. Straffeføresegna i helsepersonellova omfattar òg andre brot på helsepersonellova. Det å bryte blant anna plikta til forsvarlegheit i helsepersonellova § 4 eller plikta til å gi øyeblikkeleg hjelp i helsepersonellova § 7 vil slik departementet ser det vere like alvorleg og kan ofte vere meir alvorleg enn å bryte teieplikta.

Av denne grunn meiner departementet at strafferamma ikkje bør vere lågare for slike brot enn for brot på teieplikta. Departementet opprettheld derfor forslaget om å endre strafferamma i helsepersonellova til bot eller fengsel inntil 1 år. Den foreslåtte strafferamma er vid nok til at ho gir tilgang til å sette ei mild straff for dei mindre alvorlege brota og samtidig ei tilstrekkeleg streng straff for dei svært alvorlege brota.

Når strafferamma blir utvida til bot eller fengsel inntil eitt år, rammar det òg forsøk på brot, jf. straffelova § 16, med mindre noko anna er bestemt. Føresegna lyder slik:

«Den som med forsett om å fullbyrde et lovbrudd som kan medføre fengsel i 1 år eller mer, og som foretar noe som leder direkte mot utføringen, straffes for forsøk, når annet ikke er bestemt.

Den som frivillig avstår fra å fullbyrde lovbruddet eller avverger at det blir fullbyrdet, straffes likevel ikke for forsøk.»

Kjernen i det rettslege omgrepet «forsøk» er at skyldkravet i straffeføresegna er oppfylt, men ikkje gjerningsinnhaldet. I forarbeida til straffelova, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) står dette på side 100 om forsøk:

«Slik straff for forsøk er utformet i norsk rett, og slik den er foreslått videreført i utkastet til en alminnelig del, ligger forsøk såpass tett opp til en fullbyrdet straffbar handling at også forsøket normalt er straffverdig, i alle fall når det dreier seg om lovbrudd av et visst alvor. Gjerningspersonen må forutsetningsvis ha passert planleggings- og forberedelsesstadiet, og med forsett begynt å utføre handlinger som skal bevirke at lovbruddet blir utført. På det subjektive plan, i gjerningspersonens hode, er det lite som skiller et forsøk fra en fullbyrdet forbrytelse. Som påpekt av politimesteren i Drammen under høringen av delutredning V, er det ofte bare tilfeldigheter som avgjør om handlingen fullbyrdes eller ikke. Departementet er derfor enig med Straffelovkommisjonen i at straffelovens alminnelig del fortsatt bør inneholde en generell bestemmelse om straff for den som forsøker å utføre en straffbar handling.»

Departementet viser til grunngivinga over og meiner at hovudregelen i straffelova § 16 bør gjelde for forsettleg forsøk på straffbare brot på helsepersonellova, pasientjournallova og helseregisterlova. Departementet foreslår derfor ikkje særskilde unntaksføresegner for forsøk.

Departementet opprettheld òg forslaget om at medverknad til brot på teieplikt blir ramma av straffeføresegnene i særlovene. I motsetning til straffelova § 209 rammer straffeføresegnene i helsepersonellova, pasientjournallova og helseregisterlova også medverknad til brot på teieplikta. Som det går fram av sitatet frå forarbeida til straffelova, kan det ved spesielle behov vere mogleg å fastsette ei regulering i den enkelte særlova som avvik frå den alminnelege straffeføresegna om brot på teieplikt.

Høyringsinstansane blei oppmoda til å uttale seg om ein slik særregel er nødvendig, men det er berre Politidirektoratet som har uttalt seg. Direktoratet peiker på at politiet sit på store mengder sensitiv informasjon, og at det ikkje er gitt noka eiga straffeføresegn om medverknad for politiet, og at det ikkje bør gjelde strengare straffeansvar for helsepersonell enn for politiet. Departementet sluttar seg ikkje til dette. Helsepersonell si teieplikt står slik departementet vurderer det i ei særstilling, sidan den alminnelege tilliten til at helsepersonell overheld teieplikta ofte vil vere avgjerande for om pasientar oppsøker eller vil ta imot helsehjelp.

Departementet opprettheld òg den særskilde påtaleregelen for brot på teieplikta etter helsepersonellova. Helsepersonellova § 67 har i tillegg ein annan påtaleregel enn den alminnelege påtaleregelen etter straffeprosesslova § 62 a.

Etter helsepersonellova blir det aktuelt med offentleg påtale dersom allmenne omsyn krev det, eller etter krav frå Statens helsetilsyn. Pasientjournallova og helseregisterlova følger den alminnelege påtaleregelen etter straffeprosesslova § 62 a. Bakgrunnen for påtaleregelen i helsepersonellova er at tilsynsstyresmaktene skal vere meir aktivt med på å vurdere om det er grunn til å bruke straff på forholdet. Statens helsetilsyn vil ha særleg kompetanse til å vurdere om eit brot på helsepersonellova er så klanderverdig at det er grunn til å bruke straff, eller om administrative reaksjonar som tilbakekall eller avgrensingar i helsepersonell sin autorisasjon er betre eigna til å sikre at regelverket blir overhalde, og til å sikre omsynet til pasienttryggleiken. Dette gjeld òg ved brot på teieplikta.

I likskap med høyringsinstansane meiner departementet at regelen bør vidareførast fordi Statens helsetilsyn har særleg kompetanse til å vurdere om det faktisk ligg føre eit brot på føresegnene om teieplikt i helsepersonellova.

Etter gjeldande praksis er det sett ein relativt høg terskel for å straffeforfølge brot på helsepersonellova. Straff er det sterkaste verkemiddelet som samfunnet kan ta i bruk ved brot, og bør derfor brukast med varsemd. Dersom det er andre verkemiddel som kan sikre at regelverket blir følgt, samt sikre omsynet til pasienttryggleiken, meiner departementet at desse i første rekke bør takast i bruk. Når det skal vurderast kva brot som bør straffeforfølgast, er det derfor rett å sjå på om det er andre mindre inngripande verkemiddel ein kan bruke for å oppnå det same. Etter helsepersonellova kan ein gi administrative reaksjonar, for eksempel å tilbakekalle eller avgrense autorisasjonen til helsepersonell. Slike reaksjonar vil i dei fleste tilfella vere betre eigna enn straff til å sikre at regelverket blir overhalde, og til å sikre omsynet til pasienttryggleiken. Departementet viser i denne samanhengen til NOU 2015: 11 «Med åpne kort» (Arianson-utvalget), som på side 264–265 blant anna uttaler dette:

«Et samlet utvalg mener at administrative reaksjoner gjennomgående vil være bedre egnet enn straff for å ivareta hensynet til pasientsikkerhet mv. I grove tilfeller vil det imidlertid kunne være på sin plass også med straff, men utvalget mener generelt sett at det ikke er grunn til å gi straffeforfølgning en større plass enn i dag ved alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene.
(…)
Brudd på helsepersonelloven, herunder kravet om faglig forsvarlighet, er straffbart dersom det er utvist forsett eller grov uaktsomhet. Dette er i samsvar med utvalgets oppfatning om at terskelen for strafforfølgning på grunn av den faglige utøvelsen av yrket, ikke bør være for lav. Straff bør reserveres til de særlig markante avvik fra forsvarlig praksis. Utvalget slutter seg til riksadvokatens uttalelse om at
«(…) helsepersonale har som oppgave å yte behandling – ikke sjelden av livreddende karakter og under tidspress – hvor konsekvensene av små feil lett blir katastrofale. Det har også en viss vekt at en for intensiv straffeforfølgning kan lede til dårligere behandlingstilbud totalt sett. Overdreven engstelse for konsekvensene av å begå feil, kan medføre uheldig ressursbruk for å gardere seg mot kritikk og straffeforfølgning.»
(…)
Utvalget legger til grunn at helsepersonell og ledere i helse- og omsorgstjenesten i sin alminnelighet gjør sitt beste og at en kun helt unntaksvis har å gjøre med helsepersonell eller ledere som ønsker å skade eller som opptrer grovt uaktsomt. I de sjeldne tilfeller det er forsettlige eller grovt uaktsomme handlinger eller unnlatelser som ligger til grunn for en alvorlig hendelse, må det være mulighet for strafforfølgning. For eksempel dersom helsepersonell bevisst forsømmer sine plikter, utfører arbeidet skjødesløst eller unnlater å utføre oppgaver av bekvemmelighetsgrunner, vil det kunne være aktuelt med straffansvar. Det samme vil kunne gjelde ved tilsidesettelse av rutiner uten faglig grunn og uten at en særlig krevende arbeidssituasjonen gjør det umulig å utføre alle de konkurrerende oppgavene. Terskelen for strafforfølgning må ikke være så høy at det strider mot den allmenne rettsoppfatningen.»

Departementet er einig i vurderingane over og i at terskelen for straffeforfølging framleis bør vere relativt høg ved uhell i pasientbehandling og reserverast til dei særleg markante avvika frå forsvarleg praksis. Terskelen må likevel ikkje vere så høg at det strid mot den allmenne rettsoppfatninga.

8.6 Økonomiske og administrative konsekvensar

For å unngå at den same handlinga blir ramma av konkurrerande straffebod, foreslår departementet å endre straffeføresegnene i særlovene slik at dei viser til straffelova § 209 for brot på teieplikt. Slik departementet vurderer det vil ikkje dette innebere økonomiske eller administrative konsekvensar.

Departementet foreslår å utvide strafferamma i helsepersonellova frå bot eller fengsel inntil 3 månader til bot eller fengsel inntil 1 år. Det å utvide strafferamma kan i prinsippet verke inn på straffeutmålinga. I den grad det er snakk om å idømme fengsel utan vilkår, kan skjerpingar i straffeutmålinga få konsekvensar for kriminalomsorga. Som det går fram over, foreslår departementet å ikkje endre terskelen for straffeforfølging. Det er få brot på helsepersonellova som blir straffeforfølgde. Av desse sakene er det igjen berre nokre få saker som resulterer i fengselsstraff utan vilkår. Det er domstolane som skal utmåle straffa i den enkelte saka, og ein er svært usikre på om den utvidinga av strafferamma som er foreslått her, vil føre til noka skjerping i utmålinga av fengselsstraff. Det vil uansett berre vere aktuelt å idømme fengsel utan vilkår i svært få saker.

Til forsida av dokumentet