10 Plikta til å gi informasjon til tilsynsstyresmaktene ved fare for pasienttryggleiken
10.1 Innleiing
Det har blitt reist spørsmål om opplysningsplikta i helsepersonellova § 17 inneber at helsepersonell pliktar å gi tilsynsstyresmaktene opplysningar som er omfatta av teieplikta, og som dei er kjende med i kraft av å yte helsehjelp til anna helsepersonell, når vilkåra i føresegna er oppfylt. Dette går ikkje klart fram av føresegna. I høyringsnotatet gjorde departementet ei avveging av omsyna til teieplikt i behandlingssituasjonen og formålet med opplysningsplikta i § 17 og foreslo å føye til ei presisering i føresegna. Presiseringa går ut på at det klart går fram at opplysningsplikta ikkje omfattar opplysningar som er underlagde teieplikt.
10.2 Gjeldande rett
Det følger av helsepersonellova § 17 at helsepersonell på eige initiativ skal gi tilsynsstyresmaktene informasjon om forhold som kan føre til fare for tryggleiken til pasientar. Plikta gjeld alt helsepersonell. Plikta gjeld òg for personell i kommunane som ikkje er helsepersonell, men som yt helse- og omsorgstenester etter helse- og omsorgstenestelova. Det følger av helse- og omsorgstenestelova § 2-1 at helsepersonellova gjeld for personell som yt slike tenester.
Det er tilstrekkeleg at forholdet utgjer ein fare for tryggleiken til pasientar. Plikta oppstår først når forholdet er av ein slik art at det er pårekneleg/sannsynleg at helsetilstanden til pasientar kan bli forverra, eller at pasientar kan bli påført skade, smitte eller liknande.
I forarbeida til § 17, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998–99) Om lov om helsepersonell mv. går dette fram av dei særskilte merknadene:
«Med «forhold» menes tiltak, rutiner, teknisk utstyr, svikt og mangler i organiseringen av tjenesten, herunder mangel på helsepersonell. Det kan også være enkeltpersoner som på bakgrunn av manglende personlige eller faglige kvalifikasjoner representerer en alvorlig fare for pasienters sikkerhet, for eksempel på bakgrunn av psykiske lidelser, rusmiddelmisbruk, manglende oppdatering av faglige kvalifikasjoner eller vilje til å innrette seg etter egne kvalifikasjoner.»
I rundskriv IS-8/2012 «Helsepersonelloven med kommentarer» har Helsedirektoratet utdjupa dette:
«Bestemmelsen i § 17 opphever ikke helsepersonells taushetsplikt om pasienters helsemessige – eller personlige forhold. Bestemmelsen kan derfor ikke anvendes til å melde fra om taushetsbelagte forhold som helsepersonell er blitt kjent med i kraft av å yte helsehjelp til annet helsepersonell. Det kan for eksempel gjelde en fastlege som blir oppmerksom på at en av hennes pasienter, som er anestesisykepleier ved et sykehus, har et rusmisbrukerproblem i et slikt omfang at det er fare for pasientsikkerheten. I slike tilfeller er det ev. helsepersonelloven § 23 nr. 4 som etter en konkret vurdering kan gi legen adgang til å melde fra om sykepleierens rusmisbruk til virksomheten der vedkommende er ansatt eller til helsemyndighetene.»
Det følger av helsepersonellova § 21 at helsepersonell skal hindre at andre får tilgang eller kjennskap til opplysningar om folk sine lekams- eller sjukdomsforhold eller andre personlege forhold som dei får vite om i eigenskap av å vere helsepersonell.
Det er ei rekke føresegner som gir unntak frå teieplikta. Nedanfor omtaler vi nokre av dei mest aktuelle føresegnene i denne samanhengen.
Helsepersonellova § 23 gir fleire grunnlag for at opplysningar som er underlagde teieplikt, kan givast vidare. Det følger av § 23 nr. 3 at teieplikta ikkje er til hinder for å gi opplysningane vidare når behovet for vern må reknast for å vere vareteke ved at individualiserande kjenneteikn er utelatne, jf. § 23 nr. 3. Det må vurderast konkret om enkeltpersonar kan identifiserast på grunnlag av opplysningane. Det avgjerande er om opplysningane inneheld tilknytingspunkt som til saman er tilstrekkelege for å kunne identifisere enkeltpersonar.
Opplysningar som er underlagde teieplikt, kan òg givast vidare når tungtvegande private eller offentlege interesser gjer det rettmessig å gi opplysningar vidare, jf. § 23 nr. 4. Det må vurderast konkret om situasjonen tilseier at teieplikta kan settast til side. Omsyna og interessene som taler for å sette teieplikta til side, må vege vesentleg tyngre enn omsyna som taler for å bevare teieplikta. Unntaket i føresegna omfattar hovudsakleg truande farar eller situasjonar der det er fare for ei skadevaldande handling, og vil i utgangspunktet gjelde fare for menneskeliv og helse. Ordlyden i føresegna kan derimot òg omfatte interesser utover menneskeliv og helse. Vurderingane som helsepersonellet må gjere, vil langt på veg vere dei same vurderingane som blir gjort i nødretts- og nødverjesituasjonar. Vurderinga må baserast på ei konkret vurdering av den aktuelle situasjonen. Føresegna gir berre tilgang til å utlevere dei opplysningane som er nødvendige for å avverje skade.
Teieplikt er ikkje til hinder for at opplysningar kan givast vidare dersom det er uttrykkeleg fastsett eller det finst ein klar føresetnad i lov eller i medhald av lov om at teieplikta ikkje skal gjelde, jf. § 23 nr. 6. Ei rekke føresegner gjer innskrenkingar i teieplikta til helsepersonellet, blant anna føresegner om opplysningsplikt i kapittel 6 og føresegner om meldeplikt i kapittel 7 i helsepersonellova, smittevernlova § 2-3, folketrygdlova § 21-4 og legemiddellova § 25.
10.3 Forslag i høyringsnotatet
Departementet foreslo i høyringsnotatet å gjere ei presisering i helsepersonellova § 17, slik at det går fram at opplysningsplikta i føresegna ikkje omfattar opplysningar som er underlagde teieplikt.
10.4 Høyringsinstansane sitt syn
Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Bergen kommune og Norsk psykologforening støttar forslaget slik det er lagt fram i høyringsnotatet. Statens helsetilsyn seier dette:
«Vi ser behovet for å presisere bestemmelsen på dette punktet, og støtter den presiseringen som er foreslått. De øvrige bestemmelsene om taushetsplikt for helsepersonell vil imidlertid ha stor betydning for hvordan bestemmelsen skal forstås i deres daglige arbeid. Ettersom dette er et komplisert regelverk, ser vi et behov for å konkretisere dette i merknadene til helsepersonelloven. Særlig gjelder dette i de situasjonene hvor helsepersonell er behandler for annet helsepersonell. Vi vil samtidig vise til helsepersonelloven § 23 nr. 4 som angir at taushetsbelagte opplysninger kan gis videre når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre.»
Andre høyringsinstansar foreslår ulike endringar. Pasient- og brukerombudet i Vestfold –på vegne av landets 17 pasient- og brukerombud, uttaler blant anna dette:
«Ombudene støtter derfor forslaget om at det inntas en presisering i loven, men foreslår at man i stedet for benytter den formuleringen som i dag fremgår av rundskrivet til bestemmelsen, se IS 8/2012 s 48 «Informasjonsplikten opphever ikke helsepersonells taushetsplikt om pasienters helsemessige- og personlige forhold».»
Den Norske Advokatforeningen uttaler seg slik:
«Advokatforeningen frykter at måten forslaget til nytt annet punktum i helsepersonelloven § 17 er formulert på, kan bli oppfattet slik at man ikke skal melde overhodet dersom informasjonen i utgangspunktet inneholder taushetsbelagte opplysninger. Vi anser at det er en fare for at regelen kan bli oppfattet slik at taushetsplikten går foran informasjonsplikten, og at det dermed ikke blir meldt. Etter vår oppfatning vil det være bedre å presisere at informasjon skal gis uten individualiserende kjennetegn, for eksempel slik som i § 26:
«Opplysningene skal så langt det er mulig, gis uten individualiserende kjennetegn».»
Norges Farmaceutiske Forening seier:
«Farmaceutene mener det er uheldig dersom § 17 presiseres, slik det er foreslått, med mindre det også settes inn henvisninger til § 21 og § 23.
For «vanlig» helsepersonell vil den faktiske adgangen til å melde, også når den det meldes om er egen pasient, være lite tilgjengelig uten en tydelig henvisning. «Vanlig» helsepersonell vil fort avslutte letingen etter hjemler etter å ha lest § 17, med presiseringen departementet foreslår.
Farmaceutene foreslår følgende tillegg til § 17: «Taushetsplikt etter § 21 gjelder, se likevel § 23».»
10.5 Departementet sine vurderingar og forslag
Departementet opprettheld i hovudsaka forslaget frå høyringsnotatet ved å presisere innhaldet i helsepersonellova § 17.
Dei viktigaste omsyna bak teieplikta er å sikre personvernet til pasientar, å verne om den personlege integriteten til pasienten og å skape tillit mellom pasienten og helsepersonellet. Teieplikt vil kunne vere ein føresetnad for at hjelpetrengande oppsøker helsetenesta, og for å sikre nødvendig openheit i kontakten mellom pasient og helsepersonell.
Den klare hovudregelen er at opplysningar som helsepersonell blir gjort kjende med under behandlinga av ein pasient, er underlagde teieplikt og ikkje kan vidareformidlast for andre formål enn behandlingsformål.
Omsyna bak teieplikta tilseier eit sterkt vern om denne. Når lova i gitte situasjonar fritar helsepersonell frå teieplikta deira, kjem det av at andre omsyn blir rekna for å vege tyngre enn dei omsyna som dannar grunnlag for teieplikta. I helsepersonellova kapittel 5 er det gjort fleire avgrensingar av teieplikta. Det går fram av helsepersonellova § 23 nr. 6 at teieplikta ikkje er til hinder for at opplysningar kan givast vidare etter reglar som er fastsette i lov eller i medhald av lov, når det er uttrykkeleg fastsett eller er ein klar føresetnad at teieplikta ikkje skal gjelde.
Det er ikkje klart fastsett i helsepersonellova § 17 at føresegna gir unntak frå teieplikta. Det går heller ikkje fram av forarbeida til føresegna at ho vil frita for teieplikt som oppstår i ein behandlingssituasjon. Helsedirektoratet har i rundskriv IS-8/2012 «Helsepersonelloven med kommentarer» lagt til grunn at føresegna ikkje inneber noko fritak frå teieplikt. Departementet er einig i Helsedirektoratet si tolking av føresegna.
Opplysningsplikta i helsepersonellova § 17 omfattar forhold som kan føre til fare for pasientar sin tryggleik. Omsynet bak plikta er å førebygge pasientskade og hindre moglege brot på pasienttryggleiken i helse- og omsorgstenesta. I merknaden til føresegna går det fram at ein med «forhold» meiner tiltak, rutinar, teknisk utstyr, svikt og manglar i organiseringa av tenesta, medrekna mangel på helsepersonell. I tillegg blir det vist til at enkeltpersonar kan representere ein alvorleg fare for tryggleiken til pasientane på grunn av manglande faglege eller personlege føresetnader. Føresegna er plassert i kapittelet om krav til organisering av verksemd og er meint å skulle rette seg mot forhold som utgjer ein fare for pasienttryggleiken i verksemda.
Som nemnt over ligg det sterke omsyn bak teieplikta. Behovet for å verne mot spreiing av opplysningar og å verne den personlege integriteten til pasienten er, slik departementet vurderer det, ikkje mindre i situasjonar der helsepersonell yt helsehjelp til anna helsepersonell enn i andre tilfelle. Behovet for tillit til helsetenesta er etter departementet si vurdering like viktig i slike saker som i andre saker. Helsepersonell som er pasient i ein behandlingssituasjon, bør derfor ha det same vernet mot spreiing av opplysningar underlagde teieplikt som andre pasientar. Departementet meiner av den grunn at dei same reglane for fritak frå teieplikt som i andre behandlingssituasjonar bør gjelde når helsepersonell yt helsehjelp til anna helsepersonell.
I helsepersonellova er det gjort ei avveging av omsyna bak teieplikta og andre omsyn, noko som har resultert i fleire avgrensingar av teieplikta, sjå nærmare omtale i punkt 10.2. I denne samanhengen viser vi blant anna til helsepersonellova § 23 nr. 4, som gir heimel for å gi opplysningar underlagde teieplikt vidare når tungtvegande private eller offentlege interesser gjer det rettmessig å gi opplysningane vidare. Denne føresegna kan gi heimel for å gi opplysningar underlagde teieplikt vidare for å motverke risiko for skadar av eit visst omfang. Risikoen for at ei skadevaldande handling oppstår, må vurderast konkret opp mot omsyna som teieplikta er meint å sikre.
Formålet bak opplysningsplikta i helsepersonellova § 17 er å bidra til betre pasienttryggleik og å førebygge pasientskadar. Det har blitt reist spørsmål om formålet bak føresegna kan sikrast dersom føresegna ikkje gir fritak for teieplikt. Som nemnt over gjeld opplysningsplikta tiltak, rutinar, teknisk utstyr, svikt og manglar i organiseringa av tenesta, medrekna mangel på helsepersonell, som utgjer ein fare for pasienttryggleiken. Føresegna rettar seg òg mot enkeltpersonar i verksemda som representerer ein alvorleg fare for tryggleiken til pasienter på grunn av manglande faglege eller personlege føresetnader. Eit eksempel på det siste er dersom helsepersonellet opplever at ein kollega møter rusa på jobb eller utfører oppgåver som vedkommande ikkje har kompetanse til. Dette gjeld òg sjølv om den same kollegaen i andre situasjonar i tillegg er pasient av helsepersonellet. Slik departementet vurderer det, må det kunne varslast om slike forhold utan at helsepersonellet må utlevere opplysningar som er underlagde teieplikt.
Tilsynsstyresmaktene har heimel til å få utlevert dokument m.m. utan at det er til hinder for teieplikta, jf. helsepersonellova § 30. Føresegna har som formål å gi tilsynsstyresmaktene tilgang til opplysningar som relaterer seg til yrkesutøvinga til helsepersonell. Det går fram av forarbeida til føresegna at ho ikkje gir tilgang til å krevje å få utlevert opplysningar der helsepersonell er pasientar, for eksempel i ei tilsynssak der det er mistanke om at helsepersonellet har rusproblem eller psykiske lidingar som kan verke inn på yrkesutøvinga. Dersom tilsynsstyresmaktene ønsker å få utlevert pasientopplysningane som gjeld eit helsepersonell, er kravet anten at vedkommande helsepersonell samtykker til dette, eller at det finst ein heimel i dei andre føresegnene som gir unntak frå teieplikt, for eksempel helsepersonellova § 60 om plikt for helsepersonell til å underkaste seg sakkyndig undersøking.
På bakgrunn av fleire av høyringsfråsegnene ser vi likevel at det er behov for ei tydelegare presisering av føresegna enn den som blei foreslått i høyringsnotatet. Departementet er einig med Den Norske Advokatforeningen i at måten forslaget til presisering i § 17 er formulert på i høyringsnotatet, kan bli oppfatta slik at ein ikkje skal melde frå i det heile teke dersom informasjonen i utgangspunktet inneheld opplysningar underlagde teieplikt. Det er viktig at ordlyden ikkje fører til at føresegna blir misforstått, slik at konsekvensen blir at færre melder frå.
Departementet foreslår derfor å gjere ei slik endring i § 17 nytt andre punktum: «Det skal ikke gis informasjon om taushetsbelagte opplysninger.»
Denne ordlyden vil slik departementet vurderer det i større grad tydeleggjere korleis opplysningsplikta skal forståast. Opplysningsplikta fritar ikkje for teieplikta som helsepersonellet har i ein behandlingssituasjon, samtidig som ho heller ikkje stenger for at unntak frå lovbestemd teieplikt kan bli aktuelt. Ved å få fram at det er opplysningane som blir gitt, og ikkje teieplikta i seg sjølv som er det sentrale, kjem dette tydelegare fram, slik departementet ser det.
Departementet foreslår også å tilføye «eller brukeres» i § 17 første punktum, slik at det blir tydeleg at føresegna også gjeld for brukarar. Dette følger opp eit forslag som er fremma av Arianson-utvalget i NOU: 2015: 11 «Med åpne kort».
10.6 Økonomiske og administrative konsekvensar
Den foreslåtte presiseringa av innhaldet i opplysningsplikta i helsepersonellova § 17 vil slik departement ser det ikkje gi økonomiske eller administrative konsekvensar i særleg grad.