Prop. 75 L (2016–2017)

Endringar i pasient- og brukarrettslova, helsepersonellova m.m. (styrking av rettsstillinga til barn ved yting av helse- og omsorgstenester m.m.)

Til innhaldsliste

9 Helsepersonellnemnda – forslag om å utvide delegasjonstilgangen

9.1 Innleiing

Det har dei siste åra vore ein markant auke i talet på klagesaker som har komme inn til Statens helsepersonellnemnd (heretter Helsepersonellnemnda), og talet har meir enn dobla seg sidan 2012. Talet på innkomne klagesaker var på 296 i 2015. Trass i at Helsepersonellnemnda gjennom ein ekstraordinær innsats i 2015 har handsama 273 saker mot 216 klagesaker i 2014, har ikkje Helsepersonellnemnda kapasitet til å få handsama alle sakene som kjem inn. I tillegg inneber den store saksmengda at nemnda får mindre tid til å handsame kvar enkelt klagesak. For å legge til rette for ein meir effektiv bruk av ressursane, samtidig som rettstryggleiken til klagaren blir sikra, foreslo departementet i høyringsnotatet å endre reglane om delegasjon av vedtakskompetanse i helsepersonellova.

9.2 Kort om Helsepersonellnemnda

Helsepersonellnemnda handsamar klager frå helsepersonell over vedtak om avslag på søknad om autorisasjon og lisens som Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAK) har gjort, over vedtak om administrative reaksjonar som Statens helsetilsyn har gjort, og vedtak om spesialistgodkjenning som Helsedirektoratet har gjort.

I 2015 tok sekretariatet imot totalt 363 saker. Av desse var 296 saker ordinære klagesaker som skal til handsaming i nemnda, mens 67 saker var av administrativ karakter. Totalt 273 saker blei handsama i ni nemndmøte i 2015. Dette er det høgaste talet på klagesaker nemnda nokon gong har handsama.

Dei fleste av sakene er handsama av SAK i første instans. I alt 145 handsama nemndsaker var klager over vedtak frå SAK. Frå 1. januar 2016 er SAK blitt innlemma i Helsedirektoratet.

Klager over vedtak frå Statens helsetilsyn utgjorde 119 saker. Sakene gjaldt i hovudsak tilbakekall av autorisasjon, åtvaring, suspensjon av autorisasjon og avslag på søknad om ny eller avgrensa autorisasjon. I tillegg handsama nemnda ni klager over vedtak frå Helsedirektoratet om avslag på søknad om spesialistgodkjenning.

Gjennomsnittleg sakshandsamingstid for handsaminga av klagesaker i nemnda auka i 2015 og var i gjennomsnitt på 7,03 månader mot 5,46 månader i 2014.

For visse klager etter apoteklova blir Helsepersonellnemnda sett som apotekklagenemnd. Når nemnda blir sett som apotekklagenemnd, blir to av medlemmene i Helsepersonellnemnda med helsefagleg bakgrunn erstatta med to som har farmasøytisk kompetanse, sjå forskrift om Statens helsepersonellnemnd av 21. desember 2000 nr. 1383 § 4 andre ledd.

Apotekklagenemnda handsamar klager frå provisorfarmasøytar, reseptarfarmasøytar og apotek for vedtak som Statens legemiddelverk har gjort etter apoteklova. Eksempel på slike klager er klager over avslag på godkjenning som filialapotek, jf. apoteklova § 3-4, og klager over vedtak om åtvaring, jf. apoteklova § 8-4. Apotekklagenemnda hadde i 2013, 2014 og 2015 ingen saker til handsaming.

9.3 Gjeldande rett

Helsepersonellova § 69 regulerer organiseringa av Helsepersonellnemnda. Det følger av føresegna at Helsepersonellnemnda skal vere eit uavhengig organ med høg helsefagleg og juridisk ekspertise. Nemnda skal bestå av i alt sju personar. Tre av medlemmene skal vere juristar, og tre medlemmer skal ha helsefagleg bakgrunn. Den siste medlemen skal vere lekrepresentant. Medlemmene i nemnda blir oppnemnde av departementet for tre år om gongen. Nemnda kan i tillegg nemne opp to sakkyndige i kvar enkelt sak.

Departementet har etter føresegna heimel til å gi nærmare reglar om organiseringa av nemnda. Det følger vidare av helsepersonellova § 70 at departementet òg kan gi nærmare reglar om sakshandsaming i nemnda. I forskrift 21. desember 2000 nr. 1383 om Statens helsepersonellnemnd – organisering og saksbehandling, er det gitt nærmare føresegner om organiseringa og sakshandsaminga.

Det følger av forskrifta § 7 at avgjersler som avsluttar ei klagesak, skal treffast av ei samla nemnd i møte/fjernmøte eller ved å sirkulere skriftlege utkast til avgjersle. Det går vidare fram at nemnda i særlege tilfelle kan treffe vedtak når ho består av fem medlemmer, så framt desse består av ein leiar, ein av dei andre juridiske medlemmene, to helsefaglege medlemmer samt lekrepresentanten. Leiaren for nemnda kan åleine ta avgjersler av prosessuell karakter eller delegere til sekretariatet å ta slike avgjersler.

Avgjerslene nemnda tar er endelege og kan ikkje klagast inn administrativt, men kan bringast inn for domstolane.

9.4 Forslag i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at nemndleiar i Statens helsepersonellnemnd kan avgjere saker som ikkje byr på vesentlege tvilsspørsmål, og at nemnda òg kan delegere vedtakskompetanse til sekretariatet i slike saker.

Formålet bak forslaget er å legge til rette for ein meir effektiv bruk av ressursane, samtidig som rettstryggleiken til klagaren blir sikra.

9.5 Høyringsinstansane sitt syn

Av høyringsinstansane som har uttalt seg, er det berre Statens helsetilsyn og Pasient- og brukerombudet i Vestfold –på vegne av landets 17 pasient- og brukerombud, som støttar forslaget slik det er lagt fram i høyringsnotatet. Dei andre høyringsinstansane er enten imot forslaget eller foreslår endringar.

Helsedirektoratet uttaler seg slik:

«Helsedirektoratet ser behovet for raskere klagesaksbehandling i Statens helsepersonellnemnd, men vurderer at det i de fleste saker vil være behov for helsefaglig og utdanningsfaglig kompetanse ved avgjørelsene. Statens helsepersonellnemnds sekretariat eller nemndleder, vil ikke inneha helsefaglig eller utdanningsfaglig kompetanse. Både utdanningsfaglige og helsefaglige spørsmål vil kunne ha avgjørende betydning for utfallet av saken.»

Helseklage, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten uttaler seg slik:

«Helseklage ser positivt på forslaget om at avgjørelsesmyndigheten for å treffe vedtak i Statens helsepersonellnemnd kan delegeres til nemndas sekretariat. En utvidet delegasjonsadgang er i tråd med hensynet til effektivisering, som er en av grunntankene bakopprettelsen av Helseklage. Slik kan ressursbruken i den enkelte sak være i samsvar med sakens kompleksitet.
Helseklage finner det ikke hensiktsmessig med delegasjon til lederen i nemnda. Avbyråkratisering er et av hensynene bak fusjonen. Helseklage mener at bestemmelsen bør formuleres på samme måte som for Pasientskadenemnda i pasientskadeloven § 16, 7. ledd. Hensikten med fusjonen av sekretariatene for nemndene er blant annet å effektivisere saksbehandlingen. Alle saker er ikke like komplekse og noen sakstyper vil være avklart etter fast nemndpraksis. Enklere saker bør derfor kunne behandles av sekretariatet etter delegasjon fra nemndlederen. En mellom-løsning der det er nemndlederen som fatter vedtakene, vil i realiteten være en form for «mininemnd», noe vi mener ikke er hensiktsmessig.
Nemndlederen vil kunne bestemme hvorvidt delegasjonsadgangen til å begynne med skal være snever, og om den kan utvides etter hvert, f.eks. dersom saksmengden på noe tidspunkt skulle øke vesentlig. Dermed beholdes fleksibiliteten i systemet på en hensiktsmessig måte.
I tråd med hensynene bak fusjonen, mener Helseklage at det er formålstjenlig med harmonisering av regelverket som gjelder de ulike nemndene som Helseklage er sekretariat for. Vi ønsker derfor at bestemmelsen i helsepersonelloven § 68, nytt tredje ledd utformes etter samme form som pasientskadelovens § 16, 7. ledd og foreslår følgende bestemmelse:
«Helsepersonellnemndas leder kan bestemme at sekretariatet kan treffe avgjørelser på vegne av nemnda»
Helseklage vil i samarbeid med helsepersonellnemndas leder utforme en fullmakt hvor eventuelle begrensninger for delegasjonen fremgår.»

Bergen kommune uttaler blant anna dette:

«Bergen kommune mener at departementet ikke har foreslått riktig tiltak for denne problemstillingen. Departementet må sørge for at det er tilstrekkelig kapasitet i sekretariatet og at sakene utredes med høy helsefaglig og juridisk ekspertise. Særlig gjelder dette dersom sekretariatet skal utrede enklere saker uten vesentlig tvil til nemdsleder som skal avgjøre saker alene, og enda viktigere dersom sakene skal kunne avgjøres av sekretariatet alene. Bergen kommune mener at en kapasitetsøkning i sekretariatet og avklart praksis om vilkåret for vesentlig tvil er en forutsetning for å kunne støtte forslaget om å utvidet delegasjonstilgangen. Dersom departementet ikke sørger for økte ressurser til sekretariatet finner Bergen kommune ikke å kunne støtte forslaget.»

Den Norske Advokatforening uttaler blant anna dette:

«Etter Advokatforeningens syn er ordlyden i forslaget om utvidet kompetanse for nemndleder og sekretariatet altfor vidtgående. For det første vil vi anta at et klart flertall av sakene ikke byr på «vesentlige tvilsspørsmål», og i så fall innebærer forslaget at nemndsbehandling bare er nødvendig i et fåtall saker. Vi mener derfor at unntaket må innrettes mot de avgjørelsene som ikke byr på særlig tvil. For det annet bør alltid saker som angår tilbakekall og begrensning av autorisasjon og tap av rett til å rekvirere legemidler, behandles i nemnd. Dette er avgjørelser av så stor betydning for helsepersonell at det alltid bør være gjenstand for full nemndsbehandling.
Annet ledd kan for eksempel lyde:
«Saker som ikke byr på særlig tvil kan avgjøres av nemndlederen eller delegeres til sekretariatet, jf. helsepersonelloven § 68 tredje ledd. Saker som gjelder tap av rett til å rekvirere legemidler, tilbakekall av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning eller begrensing av autorisasjon skal alltid avgjøres av den samlede nemnd etter første ledd.»»

Den norske legeforening uttaler blant anna dette:

«(…) Som nevnt innledningsvis kan vi imidlertid ikke se at det presenterte vil ha forutsatt effekt, og det vil svekke rettsikkerheten i en slik grad at vi ikke kan støtte forslaget.
(…)
Viktige rettssikkerhetshensyn lå bak opprettelsen av Helsepersonellnemnda. Uavhengighet, bred faglig sammensetning og muligheten til å klage på vedtakene til «en fullstendig uavhengig instans uten noen formell tilknytning til tilsynsmyndighetene» var viktige elementer i dette. Vi har tidligere tilskrevet departementet om vår bekymring knyttet til lav omgjøringsprosent i nemnda og muligens et for tett samarbeid mellom Statens helsetilsyn og sekretariatet i Helsepersonellnemnda. Vi viste til at det i årsrapportene fra Statens helsetilsyn fremgår bl.a. at omgjøringsprosenten var betydelig lavere i 2014 enn tidligere år. Vi mente det var grunn til å problematisere at kun 4 av 72 fikk medhold i klagen på administrativ reaksjon i 2014. Det er 5,5 %, mot 10,25 % i 2013 og 12,5 % i 2012. Dersom man f.eks. sammenligner med Trygderetten, oppgir de i sin årsmelding at i 2014 ble 24,7 % av de overprøvde vedtakene endret i favør av den ankende part, og at endrings («gunst») andelen har holdt seg ganske stabil over tid. Dette gir en indikasjon på at nemnda ikke fungerer som det korrektiv den var ment å være. Løsningen er likevel ikke å innføre en ordning som svekker rettsikkerheten til de som klager, potensielt kan utfordre uavhengigheten ytterligere og svekke legitimiteten til nemnda.
Klager har rett til en grundig saksbehandling, hvor det ligger viktige rettsikkerhetsgarantier både i at sakene er godt forberedt, at det er mulig å møte personlig å fremlegge saken sin og besvare eventuelle spørsmål – og bli vurdert av en kompetent og faglig bredt sammensatt nemnd. Vi mener at denne kompetansen også kreves for å vurdere om det foreligger et tvilsspørsmål.
I denne sammenheng er det også vesentlig å fremheve at vi har fått opplyst at kapasiteten til sekretariatet er mindre enn nemndas kapasitet til å behandle sakene. Det fremstår dermed mer logisk å styrke kapasiteten i Nasjonalt klageorgan.
Det følger av dette at departementets forslag ikke vil ha den ønskede effekt. For oss fremstår det som at det vil kreve at sakene er minst like grundig utredet dersom de skal avgjøres av nemndsleder eller sekretariat, i tillegg til at sekretariatet må ta stilling til om det foreligger tvil i saken. Etter vår vurdering vil dette gi minst like lang saksbehandlingstid, med en vesentlig svekket behandling og rettssikkerhetsgaranti for klager. Vi vil på denne bakgrunnen ikke anbefale en gjennomføring av den foreslåtte endringen.»

Norsk Sykepleierforbund uttaler seg slik:

«NSF ser behovet for å effektivisere saksbehandlingen i nemnda. Vi er imidlertid i tvil om nemndleder alene bør kunne vurdere om en sak reiser vesentlige tvilsspørsmål. En bedre løsning kan etter vårt syn være at to fra nemnda, og som representerer både juridisk og helsefaglig kompetanse, gjør slike vurderinger.»

Norsk psykologforening uttaler seg slik:

«Norsk psykologforening mener at tiltak for å redusere saksbehandlingstid i klagesaker er viktig. Ut fra de opplysninger vi har er det imidlertid ikke nemndskapasiteten som er flaskehalsen, men sekretariatsfunksjonen og kapasitet til å forberede sakene. Det kan også være grunn til å stille spørsmålstegn ved å endre regelen her nå siden det er en omorganisering og flytting på gang med alle de implikasjoner det kan ha for saksbehandlingen en periode.»

9.6 Departementet sine vurderingar og forslag

Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert høyringsfråsegnene og opprettheld ikkje lovendringsforslaget. Forslaget har fått stor motstand i høyringa. Argumenta mot forslaget går dels ut på at lovendringa vil gå utover rettstryggleiken for helsepersonellet, og på at tiltaket ikkje vil redusere sakshandsamingstida. Dette er argument som, slik departementet ser det, må vege tungt. Avgjerslene som blir tekne i slike saker, har mykje å seie for helsepersonell. Dette gjeld særleg i saker som gjeld tap av rett til å rekvirere legemiddel, tilbakekall av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning eller avgrensing av autorisasjon.

Departementet legg òg vekt på at leiaren for nemnda allereie i dag åleine kan ta avgjersler av prosessuell karakter eller delegere slike avgjersler til sekretariatet.

Slik departementet vurderer det, er det viktig at befolkninga har tillit til at avgjerslene frå nemnda sikrar rettstryggleiken til klagar på ein god måte. Vi sluttar oss òg til høyringsinstansane som meiner at tidspunktet for å endre reglane kan vere uheldig med tanke på at Nasjonalt klageorgan for helsetenesta er i ferd med å bli omorganisert og flytta.

Til forsida av dokumentet