7 Psykososialt barnehagemiljø

7.1 Bakgrunnen for forslaget

NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø (Djupedalutvalget) dokumenterte at mobbing forekommer blant barn i barnehagen, og at arbeid for et godt psykososialt barnehagemiljø er helt avgjørende for å forebygge mobbing. Utvalget fremhevet at barnehagen er en viktig arena der barn tilegner seg sosial kompetanse, og understreket betydningen av at arbeid med det psykososiale miljøet i barnehagen og i grunnopplæringen ses i sammenheng.

I Folkehelsemeldingen, Meld. St. 19 (2014–2015), varslet regjeringen en gjennomgang og oppdatering av regelverket for fysisk og psykososialt miljø i barnehager og skoler. I Prop. 1 S (2015–2016) påpekte regjeringen at barnehagene skal være inkludert i regjeringens arbeid mot mobbing.

I behandlingen av Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring – bedre innhold i barnehagen fattet Stortinget enstemmig følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om egen lovhjemmel om et trygt omsorgs- og læringsmiljø, jf. opplæringsloven § 9a.»

I innstillingen fra familie- og kulturkomiteen er vedtaket begrunnet i «behov for ytterligere lovstøtte for barnehagens relasjons- og antimobbearbeid», se Innst. 348 S (2015–2016). Under debatten i Stortinget ble vedtaket omtalt i forbindelse med mobbing og betydningen av at alle barnehagebarn føler trygghet i hverdagen sin som grunnlag for mestring, utvikling og læring.

Et godt leke- og læringsmiljø omfatter alle deler av det psykososiale miljøet, slik som vennskap, inkludering og forebygging av krenkelser, trakassering, vold og mobbing, se NOU 2012: 1. Et trygt og godt barnehagemiljø innebærer ikke bare fravær av krenkelser, men at barnet selv opplever at det er trygt og godt i barnehagen, at det er inkludert i barnegruppen og opplever å være betydningsfull for fellesskapet, og at det å gå i barnehagen er en positiv opplevelse og noe barnet ser frem til. De ansatte i barnehagen må være bevisst hva som påvirker det enkelte barns opplevelse av barnehagemiljøet.

Et høringsnotat med forslag til endringer i barnehageloven ble sendt på høring 12. august 2019. Departementet foreslo å lovfeste regler som skal bidra til å sikre at barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Begrepet barnehagemiljø omfatter vanligvis både det psykososiale og det fysiske miljøet. Fordi denne proposisjonen handler om det psykososiale miljøet alene, brukes begrepet barnehagemiljø for enkelthets skyld om det psykososiale miljøet.

Kvaliteten på det fysiske miljøet har betydning for det psykososiale miljøet. Utformingen av uteområdet kan for eksempel ha betydning for å hindre mobbing og utestenging. Fordi reglene om det psykososiale barnehagemiljøet må ses i sammenheng med reglene om det fysiske miljøet, ble forslag til regler som skal bidra til å sikre at barn har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø sendt på høring omtrent samtidig med forslag til en ny forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler. Når det gjelder regelverket om beredskap i barnehager og skoler, som i dag ligger i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv., vil Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om bestemmelsene eventuelt bør flyttes.

I høringsnotatet datert 12. august 2019 foreslo departementet å lovfeste at barnehagen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering, og at alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn ved slike krenkelser. Videre foreslo departementet å lovfeste at barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø, og for å forebygge tilfeller der barn opplever at barnehagemiljøet ikke er et trygt og godt. Departementet foreslo å lovfeste at hva som er barnas beste, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid.

Departementet foreslo å lovfeste en aktivitetsplikt som skal sikre at barnehagen handler raskt og riktig når et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Forslaget innebar at alle som arbeider i barnehagen, skal følge med og varsle styrer ved mistanke om, eller kjennskap til, at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Der det er varslet om mistanke om, eller kjennskap til, at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen undersøke saken og eventuelt sette inn egnede tiltak. Departementet foreslo en skjerpet aktivitetsplikt for tilfeller der en voksen i barnehagen krenker barn.

Departementet vurderte om det burde innføres en individuell rett til et trygt og godt barnehagemiljø og et system for håndheving av enkeltsaker. Departementet mente det var en bedre løsning å innføre tydelige plikter for barnehagen uten å innføre en individuell rett og et system for håndheving av enkeltsaker. Departementet viste til at det kan være aktuelt å foreslå å innføre en rettighetsbestemmelse og en håndhevingsordning på et senere tidspunkt dersom det viser seg at barnehagene ikke oppfyller pliktene de blir pålagt.

Høringsfristen var 13. november 2019. Dette var del av samme høring som forslagene i kapittel 6 i denne proposisjonen. Høringsforslaget ble sendt til høringsinstansene som er opplistet i kapittel 6.1. Departementet mottok 191 høringssvar innen fristen.

7.2 Kunnskapsgrunnlag

Forskning indikerer at mellom åtte og tolv prosent av barnehagebarna i Norge opplever mobbing i form av plaging, erting eller gjentatt utestenging fra lek. Enkelte opplever også mobbing av personalet i barnehagen.

Barn uttrykker at lek og vennskap er det viktigste i barnehagen. Lek og lekpregede aktiviteter i barnehagen fremmer inkludering i barnefellesskapet, vennskap og trivsel og utvikling av sosiale ferdigheter. For å skape gode vilkår for trivsel i barnehagen må man arbeide helhetlig, langsiktig og systematisk. Forskning viser at barn som ikke er sosialt inkludert, lett risikerer å bli utsatt for mobbing. Det antas å være en sammenheng mellom barns ønske om å opprettholde og forsterke vennskapsrelasjoner og mekanismer som systematisk stenger andre ute. Barn har ofte behov for støtte for å etablere vennskap. Et vennskapsforhold kan bidra til å beskytte et barn mot mobbing.

I 2012 ga foreldreutvalget for barnehager (FUB) ut brosjyren Mobbing i barnehagen. Brosjyren vekket motstand i enkelte fagmiljøer som blant annet hevdet at siden små barn ikke forstår konsekvensene av sine handlinger, er de heller ikke i stand til å mobbe.

Diskusjonen vekket imidlertid engasjement som resulterte i forskningsprosjektet Hele barnet – hele løpet om mobbing i barnehagen. Funnene fra studien bekrefter at mobbing er et problem i barnehagen, samt at vennskap og lek er avgjørende for barns trivsel i barnehagen og for forebygging av mobbing. Det vakte oppsikt at det i hver av de observerte barnehagene i prosjektet viste seg å være ett til to barn som systematisk ble avvist og utestengt fra lek av de andre barna. Typisk for disse barna var:

• manglende lekekompetanse

• manglende språk- eller kommunikasjonsferdigheter

• offeret ble oversett og negativt definert av de ansatte i barnehagen

Det fremkom videre at 7,5 prosent av de ansatte i barnehagen mente barn som blir mobbet, selv har noe av skylden for at de blir mobbet. Studien avdekket hvor alvorlig situasjonen var for en del barn i norske barnehager og bidro til at tematikken kom høyere opp på dagsorden i barnehage-Norge.

I 2012 ga Utdanningsdirektoratet ut veilederen Barns trivsel – voksnes ansvar. Forebyggende arbeid mot mobbing starter i barnehagen. Denne veilederen handler om hvordan ansatte kan støtte barnas sosiale utvikling og arbeide for å skape et godt psykososialt miljø som forebygger mobbing og krenkelser.

Undersøkelser viser at personalets kompetanse, evne og vilje til å inngå i gode relasjoner med barn, gi god omsorg, støtte barns lek og inspirere og støtte barns læringsprosesser, er vesentlig for at barn skal oppleve å være inkludert, og for at man skal kunne forebygge mobbing i barnehagen. Samtidig viser forskning fra norske barnehager at slik kompetanse både varierer mellom barnehagene og innad i personalgrupper. Resultater fra GoBan-undersøkelsen indikerer at barnehagene i særlig grad svikter i å støtte de minste barnas evne til å inngå i relasjoner med hverandre. Dette gir et dårlig grunnlag for inkludering av sårbare barn i barnegruppen og kan legge grunnlag for utestenging og mobbing.

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet leverte Læringsmiljøsenteret i Stavanger og Regionalt kunnskapssenter for barn og unge i Bergen (RKBU Vest) i 2017 en felles kunnskapsoppsummering om skadevirkningene etter mobbing. Rapporten dokumenterer svært alvorlige sammenhenger mellom mobbing og helseskader. De viktigste eksemplene er nedsatt selvtillit, emosjonelle plager som depresjon og angst og psykosomatiske problemer som hodepine, mage- og ryggsmerter, kvalme og søvnproblemer. I tillegg finner forskerne at mobbing øker risikoen for selvmordstanker og selvmordsforsøk.

Regjeringen har lansert nye tiltak mot mobbing og andre krenkelser i barnehage og skole gjennom lovendringer, kompetanseheving og støtte og veiledning til berørte barn og unge og deres familier. Det mest omfattende tiltaket er kompetansesatsingen for voksne i skoler og barnehager for å styrke deres evne til å forebygge og håndtere mobbing. Tiltakene omfatter både ledere, lærere og andre ansatte i barnehager og skoler, i tillegg til ansatte som arbeider med dette fagområdet i kommunene. Tiltakene er samtidig differensierte for å være best mulig tilpasset utfordringene som den enkelte kommune har i sine skoler og barnehager.

Kompetansearbeidet har siden starten i 2017 vært basert på at de kommunene som har de største utfordringene i skolene sine, får hjelp og støtte først. Disse kommunene får også mer bistand enn andre kommuner, herunder et betydelig innslag av faglig hjelp, veiledning og støtte fra eksterne. Dette inkluderer også de ansatte i barnehagesektoren i de aktuelle kommunene, og det er nå utviklet egne tiltak tilpasset barnehagene.

Andre kommuner, skoler og barnehager som også har utfordringer knyttet til mobbing, men som har gode forutsetninger for egenutvikling og som selv kan definere sine behov, får tilbud om barnehage- og skolebasert kompetanseutvikling i samarbeid med andre skoler og barnehager i samme situasjon. Dette er det mest benyttede tiltaket, både for barnehager og skoler.

Mange kommuner har gjennom flere år arbeidet godt og systematisk med utfordringene i læringsmiljøet og mobbing. Elevundersøkelsen viser at disse kommunene ofte har lave mobbetall i skolene sine. Men heller ikke slike kommuner kan melde seg ut av kompetansesatsingen, situasjonen kan raskt endre seg. Utdanningsdirektoratet tilbyr nå en rekke nettressurser som både skoler og barnehager kan benytte for å styrke arbeidet mot mobbing.

Partnerskap mot mobbing ble etablert i januar 2016 mellom regjeringen og tolv organisasjoner, og erstatter det tidligere Manifest mot mobbing. Videre er det fra høsten 2018 etablert en nasjonal ordning med fylkesvise mobbeombud for alle barn og elever i barnehage og grunnskole.

7.3 Relevant regelverk

Barnehageloven

Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, heretter kalt barnehageloven, regulerer barnehagene i Norge. Loven gjelder for både private og kommunale barnehager. Loven regulerer ikke direkte barns psykososiale barnehagemiljø. Ut fra formålsbestemmelsen og andre bestemmelser kan det utledes at barn skal ha et trygt og godt miljø i barnehagen. Departementet redegjør nærmere for kravene i barnehageloven under de aktuelle kapitlene i høringsnotatet.

Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver

Forskrift 24. april 2017 nr. 487 om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, heretter kalt rammeplanen, inneholder flere krav som har som formål å skape et barnehagemiljø som er trygt og godt for barna. Departementet redegjør nærmere for kravene i rammeplanen under de aktuelle kapitlene i høringsnotatet.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Forskrift 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. har til formål å bidra til at miljøet i barnehager og skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, samt forebygge sykdom og skade. Forskriften er en detaljering og presisering av den mer generelle forskriften om miljørettet helsevern og gjelder for barnehager og andre lignende virksomheter, grunnskoler og videregående skoler.

Forskriften har et generelt krav om at virksomhetene skal være helsemessig tilfredsstillende og stiller flere mer konkrete krav til virksomheten, blant annet krav til barnehagens fysiske miljø som lokaler og uteområder. Forskriften § 12 stiller krav til at «virksomheten skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold».

Virksomhetens eier har ansvaret for at det etableres et internkontrollsystem. Lederen for virksomheten har ansvaret for at virksomheten overholder forskriften og følger opp pålegg. Lederen har ansvaret for at nødvendige opplysninger gis til kommunen. Videre har lederen ansvaret for at foreldre og barn får informasjon om forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen.

Kommunen fører tilsyn med at barnehagene og skolene overholder bestemmelsene i forskriften. Kommunen kan fatte enkeltvedtak med hjemmel i folkehelseloven §§ 13 til 16, og kan blant annet gi pålegg om retting og stansing. Hvis noen har bedt kommunen om å gi pålegg i samsvar med forskriften, er avgjørelsen et enkeltvedtak selv om pålegg ikke blir gitt. Etter folkehelseloven § 19 er fylkesmannen klageinstans for kommunens vedtak.

Helse- og omsorgsdepartementet sendte på høring forslag om ny forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler 27. september 2019. Høringsfristen var 30. desember 2020.

Opplæringsloven

Opplæringsloven kapittel 9 A regulerer elevenes skolemiljø. Reglene om elevenes psykososiale skolemiljø ble revidert i 2017 og er en oppfølging av NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø (Djupedalutvalget). Kapitlet gir elevene rett til et trygt og godt skolemiljø og pålegger skolene konkrete plikter for å sikre dette. Reglene gjelder for elever i grunnskoler og videregående skoler, både når de er på skolen, i skolefritidsordninger og i leksehjelpordninger opprettet etter opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 9 A-1. Reglene gjelder også for private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12. Videre gjelder de for frittstående grunnskoler og videregående skoler, jf. friskoleloven § 2-4. Det er kommunene, fylkeskommunene og de private skoleeierne som har ansvaret for at den enkelte skole oppfyller kravene i loven.

Personvernregelverket

Personvernforordningen – forordning (EU) 2016/679 – er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom personopplysningsloven. Loven og forordningen gir regler for behandling av personopplysninger. Reglene legger plikter på virksomheter som behandler personopplysninger, samtidig som den gir en rekke rettigheter til de enkeltpersonene virksomhetene behandler personopplysninger om.

Kommunen som barnehagemyndighet og barnehagene har plikter etter barnehageloven som forutsetter behandling av opplysninger om barna. Personopplysninger behandles blant annet i forbindelse med opptak, oppfyllelse av rettigheter til for eksempel spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring og tilrettelegging på grunn av nedsatt funksjonsevne, og i kontakten mellom barnehagen og foreldrene. Det blir også behandlet særlige kategorier av personopplysninger i barnehagene, for eksempel helseopplysninger.

Dagens behandlinger av personopplysninger i barnehagene har rettslig grunnlag i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) og med supplerende grunnlag i barnehageloven.

Folkerettslige forpliktelser

Hva som er barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når det skal tas beslutninger som berører barn, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3.1. Barnekonvensjonen er tatt direkte inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4.

Barn som er i stand til å uttrykke seg skal stå fritt til å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Alle barn har rett til beskyttelse mot vold, som også omfatter beskyttelse mot mobbing og andre krenkelser, jf. barnekonvensjonen artikkel 19.

Konvensjonen inneholder flere grunnleggende rettigheter for barn og unge. Sentrale bestemmelser for barns helse og trivsel er blant annet artikkel 3.2 og 3.3. hvor det står at:

«2. Partene påtar seg å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel, idet det tas hensyn til rettighetene og forpliktelsene til barnets foreldre, verger eller andre enkeltpersoner som har det juridiske ansvaret for ham eller henne, og skal treffe alle egnede, lovgivningsmessige og administrative tiltak for dette formål.

3. Partene skal sikre at de institusjoner og tjenester som har ansvaret for barns omsorg eller beskyttelse, retter seg etter de standarder som er fastsatt av de kompetente myndigheter, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner samt kvalifisert tilsyn.»

7.4 Reguleringen i andre land

Hvordan barnehagemiljøet er regulert i Sverige og Danmark ble sett på i NOU 2012: 1 Til barnas beste. Barnehagemiljøet er regulert i lov i begge landene.

Den svenske skollagen kapittel 8 § 8 slår fast at barnehageeier skal sørge for et godt miljø. Etter formålsbestemmelsen i kapittel 8 § 2 skal barnehagen stimulere barns utvikling og læring, og den skal blant annet legge vekt på trygghet, omsorg og sosial kompetanse. Kapittel 8 § 11 gir regler om fortløpende utviklingssamtaler, som også skal ivareta barnehagens miljø. Skollagen kapittel 6 har bestemmelser om vern mot krenkende handlinger, men disse er ikke gjort gjeldende for barnehagene.

Etter den danske dagtilbudsloven § 7 første ledd skal barn ha et psykisk barnemiljø som fremmer trivsel, sunnhet, utvikling og læring. Loven § 8 bestemmer at arbeidet med barnehagemiljøet skal være en integrert del av barnehagens pedagogiske arbeid. Det skal fremgå av den pedagogiske læreplanen hvordan arbeidet med et godt barnehagemiljø blir integrert i det pedagogiske arbeidet i barnehagen. Barnehagemiljøet skal vurderes ut fra et barneperspektiv, og i vurderingen skal det tas hensyn til barnas alder og modenhet. § 7 er formulert som en rettighet og legger til grunn at mangler ved barnehagemiljøet kan påklages. Det er likevel ikke formaliserte klageregler som er knyttet direkte til miljøet.

7.5 Barn og foreldres medvirkning og hensynet til barnets beste

7.5.1 Gjeldende rett

Barnehageloven kapittel II har regler om barn og foreldres medvirkning. Disse reglene er utdypet i rammeplanen og skal sikre at det er et godt samspill mellom barnehageeier, de ansatte, foreldre og barn, blant annet for å sikre et godt barnehagemiljø.

Barn har rett til å uttrykke seg om, og få innflytelse på, hverdagen i barnehagen, jf. barnehageloven § 3. Barns rett til medvirkning krever kompetente ansatte i barnehagen som har gode og oppdaterte kunnskaper om, og respekt for barn. Godt arbeid med barns medvirkning krever systematisk pedagogisk arbeid over tid.

Små barn har begrenset verbalspråklig grunnlag til å fortelle hva de tenker og føler, men de fleste har et tydelig kroppsspråk og de kommuniserer gjennom handlinger. Personalet skal anerkjenne og respondere på barnas ulike verbale og non-verbale uttrykk slik at barna får mulighet til å medvirke i egen hverdag. Rammeplanen presiserer at barnehagen skal være bevisst på barnas ulike uttrykksformer og tilrettelegge for medvirkning på måter som er tilpasset barnas alder, erfaringer, individuelle forutsetninger og behov. Også de yngste barna, og barn som kommuniserer på andre måter enn gjennom tale, har rett til å gi uttrykk for sine synspunkter på egne premisser. Personalet må observere og følge opp alle barns ulike uttrykk og behov.

Hver barnehage skal ha et foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. barnehageloven § 4. Det er gitt regler om rollen til foreldrerådet og samarbeidsutvalget, og barnehagen skal forelegge alle saker av viktighet for disse organene.

Foreldrerådet skal ifølge rammeplanen bli forelagt saker som er viktige for foreldrenes forhold til barnehagen. Samarbeidsutvalget skal få forelagt saker som er av viktighet for barnehagens innhold og virksomhet, og for forholdet til foreldrene. Samarbeidsutvalget for hver barnehage, skal med utgangspunkt i rammeplanen fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten, jf. barnehageloven § 2 siste ledd. Andre saker av viktighet er blant annet forslag til budsjett, driftsendringer og arealutnyttelse. Samarbeidsutvalget skal informere eier, og kan melde fra til tilsynsmyndigheten, dersom barnehagen ikke driver innenfor de rammene som følger av gjeldende lover, forskrifter, barnehagens vedtekter og barnehagens budsjett.

Rammeplanen kapittel 5 utdyper samarbeidet mellom barnehagen og foreldrene, og sier blant annet følgende:

«Barnehagen skal legge til rette for foreldresamarbeidet og god dialog med foreldrene. Foreldresamarbeidet skal både skje på individnivå, med foreldrene til hvert enkelt barn, og på gruppenivå, gjennom foreldrerådet og samarbeidsutvalget. På individnivå skal barnehagen legge til rette for at foreldrene og barnehagen jevnlig kan utveksle observasjoner og vurderinger knyttet til enkeltbarnets helse, trivsel, erfaringer, utvikling og læring. Barnehagen skal begrunne sine vurderinger overfor foreldrene og ta hensyn til foreldrenes synspunkter. Samarbeidet skal sikre at foreldrene får medvirke til den individuelle tilretteleggingen av tilbudet.»

7.5.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebar ingen endringer i bestemmelsene om barns og foreldres medvirkning i barnehageloven §§ 3 og 4. Saker som gjelder barnehagemiljøet vil være «saker av viktighet» som barnehagen skal forelegge for foreldrerådet og samarbeidsutvalget. Foreldrenes rett etter rammeplanen til å medvirke i den individuelle tilretteleggingen av tilbudet til eget barn, omfatter det psykososiale barnehagemiljøet. Disse kravene vil gjelde i konkrete saker der et barn ikke opplever å ha et trygt og godt barnehagemiljø, og barnehagen skal følge opp saken etter aktivitetsplikten.

Det ble foreslått å lovfeste i barnehageloven § 3 at hva som er best for barna, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid.

7.5.3 Høringsuttalelsene

49 høringsinstanser har kommentert departementets vurdering av at det ikke er behov for å innføre nye regler om barn og foreldres medvirkning. 41 av disse høringsinstansene støtter departementets vurdering. 3 høringsinstanser mener at det er behov for lovendringer når det gjelder barn og foreldres medvirkning.

Blant de som støtter forslaget er Statped, 2 fylkesmenn, 23 kommuner, 6 barnehager eller barnehagekjeder, KS, Skolelederforbundet, Steinerbarnehageforbundet og Reform – Ressurssenter for menn.

Ålesund kommune viser til at barnehagen er i mange tilfeller helt avhengig av foreldrenes aktive bidrag for å lykkes med sitt oppdrag med å sikre barn et trygt og godt barnehagemiljø. De ser ikke at foreldrene sin medvirkningsplikt blir ivaretatt.

Kristiansand kommune og Norsk Forbund for utviklingshemmede, mener at det bør komme uttrykkelig frem av barnehageloven § 4 at saker om barnehagemiljøet regnes som «saker av viktighet». Når det gjelder barnehageloven § 3 er det noen som påpeker at ordlyden «Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet» er svært vid. Forandringsfabrikken har forslag til ny formulering av bestemmelsene. Barneombudet uttaler at formuleringen av retten til å bli hørt bør være mer lik formuleringen i Grunnloven § 104. Videre mener enkelte høringsinstanser at retten til å bli hørt bør fremgå som en delplikt under aktivitetsplikten slik som på skoleområdet, mens andre mener det er positivt at dette lovfestes som en plikt som gjelder generelt.

142 høringsinstanser har ikke gitt tilbakemelding på dette forslaget. Dette gjelder blant annet 5 fylkesmenn, 53 kommuner, 22 barnehager eller barnehagekjeder, Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Utdanningsforbundet.

88 høringsinstanser har kommentert departementets forslag om å lovfeste at hva som er best for barnet, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid. 83 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 1 støtter det ikke. 4 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Blant de som støtter forslaget er Statped, Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, Dronning Mauds Minne Høgskole, 4 fylkesmenn, 44 kommuner og 10 barnehager eller barnehagekjeder, KS, Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet, Steinerbarnehageforbundet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Norsk forbund for utviklingshemmede, Hørselshemmedes landsforbund, Dysleksi Norge,Kirkelig pedagogisk senter og Reform – Ressurssenter for menn.

Sametinget forstår begrepet «barns beste» også utfra samiske barns rettigheter og reagerer derfor på at samisk språk, kultur og samiske barns rettigheter ikke nevnes i høringsforslaget.

Universitetet i Agder mener at bestemmelsen ikke er tydelig nok når det gjelder det enkelte barns rettighet til å få en individuell vurdering av hva som er til dette barnets beste. Utdanningsforbundet mener at bestemmelsen bør fremgå av en egen lovparagraf og ikke av samme bestemmelse som barnas rett til å bli hørt. Videre mener Barneombudet og Utdanningsforbundet at ordlyden bør være mer lik Grunnloven § 104. Redd Barna mener ordlyden bør endres slik at den blir tilsvarende den i barnevernloven § 1-6. Forandringsfabrikken har forslag til ny formulering av bestemmelsen. UNICEF mener at bestemmelsen bør løftes til formålsbestemmelsen.

Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning (OMEP) Norge mener den foreslåtte ordlyden er for avdempet. De viser til tidligere utredninger, blant annet NOU 2012: 1 Til barnas beste der hensynet til barnas beste var formulert slik: Ved anvendelse av bestemmelsene i denne loven skal det legges avgjørende vekt på barnas beste.

Gjøvik kommune støtter ikke forslaget fordi kravet følger av Grunnloven § 104 og menneskerettsloven med barnekonvensjonen.

Blant de som ikke har gitt tilbakemelding på forslaget er Senter for Barnehageforskning, Universitetet i Sørøst-Norge, 3 fylkesmenn, 33 kommuner og 19 barnehager eller barnehagekjeder, Elev-, lærling- og mobbeombudene og PBL.

7.5.4 Departementets vurderinger

Barnas medvirkning

Det følger av barnehageloven § 3 at barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet. Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet. Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Rammeplanen utdyper blant annet at personalet har plikt til å tolke barnas non-verbale kommunikasjon, anerkjenne og respondere på barnas ulike verbale og non-verbale uttrykk, slik at barna får mulighet til å medvirke i egen hverdag.

Departementet er likevel enig i innspillet om at formuleringen «barnehagens daglige virksomhet» er vid i den forstand at den ikke viser til at barna skal få uttale seg i spørsmål som gjelder dem selv. På bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene ønsker departementet å legge til en formulering i § 3 første ledd om at barna også skal få uttale seg om spørsmål som gjelder dem selv. Departementet ønsker ikke å foreslå andre endringer i barnehageloven § 3 da et slikt forslag ikke har blitt hørt.

På skoleområdet fremgår barnets rett til å bli hørt som en egen delplikt under aktivitetsplikten. Dette henger sammen med at opplæringsloven ikke inneholder en egen felles bestemmelse om elevenes rett til å bli hørt. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov er det foreslått en egen felles bestemmelse om elevers rett til å bli hørt i opplæringsloven. Departementet skal ta stilling til forslaget i arbeidet med oppfølgingen NOUen. Departementet ønsker derfor ikke å endre plasseringen i barnehageloven nå.

Departementet viser til proposisjonen kapittel 7.9 om aktivitetsplikt hvor det er utdypet nærmere hva barns rett til å bli hørt innebærer i slike saker.

Foreldrenes medvirkning

Godt samarbeid mellom barnehagen og foreldre er viktig i utviklingen av gode og trygge barnehager. Departementet vil videreføre det systemet for foreldrenes medvirkning som allerede følger av barnehageloven, og de kravene til foreldresamarbeid som følger av rammeplanen. Ordningen med foreldreråd og samarbeidsutvalg er godt etablert, og legger til rette for at alle foreldre får informasjon og anledning til å uttale seg. Dermed kan foreldrene påvirke forhold ved barnehagens virksomhet som er viktige for barna og foreldrene. Rammeplanen stiller i tillegg krav til at barnehagen samarbeider med foreldrene til hvert enkelt barn.

For å sikre at foreldrerådet og samarbeidsutvalget får utført sine oppgaver, skal barnehagen legge viktige saker frem for både foreldrerådet og samarbeidsutvalget, jf. barnehageloven § 4 fjerde ledd. Det følger av rammeplanen kapittel 5 at foreldrerådet skal bli forelagt saker som er viktige for foreldrenes forhold til barnehagen. Barnehagen skal legge saker som er viktige for barnehagens innhold og virksomhet, og for forholdet til foreldrene, frem for samarbeidsutvalget. Dette innebærer at organene skal få informasjon fra barnehagen og anledning til å uttale seg. Alle saker som gjelder barnehagemiljøet og barnas trivsel i barnehagen, er saker av viktighet som barnehagen skal forelegge for begge organene. Saker om hvordan barnehagen skal arbeide forebyggende for å skape et godt miljø i barnegruppene og barnehagens generelle arbeid for å oppfylle aktivitetsplikten er eksempler på saker som barnehagen må forelegge for rådene. På grunn av taushetsplikten gjelder ikke kravet enkeltsaker der ett eller flere barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Noen høringsinstanser mener det bør fremgå uttrykkelig av barnehageloven § 4 fjerde ledd at saker om barnehagemiljø er «saker av viktighet». Departementet mener det er lite hensiktsmessig å liste opp alle typer saker som skal forelegges for samarbeidsorganene. Departementet mener dette heller bør presiseres i rundskriv og lignende. Det gjør bestemmelsen mer tilpasningsdyktig og loven mindre omfattende.

På individnivå skal barnehagen legge til rette for at foreldrene og barnehagen jevnlig kan utveksle observasjoner og vurderinger av enkeltbarnets helse, trivsel, erfaringer, utvikling og læring. Barnehagen skal begrunne sine vurderinger og ta hensyn til foreldrenes synspunkter. Samarbeidet skal sikre at foreldrene får medvirke til den individuelle tilretteleggingen av tilbudet.

I dag varierer det om det står «foreldre/de foresatte», «foreldrene» eller «foresatte» i de ulike bestemmelsene i barnehageloven. Departementet foreslår å endre disse bestemmelsene slik at det i loven gjennomgående brukes betegnelsen «foreldre». Endringene er ikke ment å endre gjeldende rett.

Plikten til å ta hensyn til barnets beste

Departementet mener at det bør lovfestes i barnehageloven at hva som er best for barna, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid. Prinsippet om barnets beste, som følger av både Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3, er så sentralt at det av opplysende hensyn bør få plass i barnehageloven § 3, på samme måte som barns rett til å bli hørt. Et stort flertall av høringsinstansene støtter lovforslaget.

Departementet er enig i innspillet om at formuleringen av bestemmelsen med fordel kan ligge nærmere opp til ordlyden i Grunnloven § 104. Departementet foreslår å endre formuleringen i forslaget til ny § 3 fjerde ledd til: «I alle handlinger og avgjørelser som gjelder barn i barnehagen, skal hva som er best for barnet, være et grunnleggende hensyn». Formuleringen ligger tett opp til formuleringen i Grunnloven § 104, samtidig som den har et noe enklere språk, jf. forslaget i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov.

Den foreslåtte bestemmelsen skal forstås i tråd med det som følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3. Barnets behov og forutsetninger er utgangspunktet for en vurdering av hva som er barnets beste. Der barnehagen skal ta avgjørelser om barn, må den i hvert tilfelle gjøre en konkret og individuell vurdering av hvilke tiltak som vil være til det beste for det enkelte barnet.

Barnehagens vurdering av hva som er barnets beste vil ikke alltid samsvare med hva barnet selv eller foreldrene ønsker. Barnehagen skal gjøre en selvstendig vurdering basert på faglig kompetanse av hva som er til det beste for det enkelte barn. Barnehagen skal avveie hensynet til barnets beste opp mot andre hensyn i saken. Hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn og en svært viktig faktor, men ikke alltid den eneste faktoren i en sak.

Sametinget forstår begrepet «barns beste» også utfra samiske barns rettigheter og reagerer derfor på at samisk språk, kultur og samiske barns rettigheter ikke nevnes i høringsforslaget. Departementet viser til at det foreslåtte kravet er generelt utformet, men at det skal gjøres en konkret og individuell vurdering knyttet til det enkelte barnet, der blant annet samisk språk, kultur og samiske barns rettigheter kan ha betydning.

7.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre ordlyden i barnehageloven § 3 slik at det går frem at barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn i saker som gjelder dem selv, i tillegg til på barnehagens daglige virksomhet.

Departementet foreslår å lovfeste at i alle handlinger og avgjørelser som gjelder barn i barnehagen, skal hva som er best for barnet, være et grunnleggende hensyn.

7.6 Krav til nulltoleranse og til å arbeide forebyggende

7.6.1 Gjeldende rett

Det følger av barnehagelovens formålsbestemmelse at barnehagen skal møte barna med respekt og tillit, og barnehagen skal bygge på grunnleggende verdier som blant annet likeverd og nestekjærlighet. Barnehagen skal «bidra til trivsel og glede i lek og læring, og være et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap», jf. barnehageloven § 1 tredje ledd. Videre skal barnehagen ha en helsefremmende og forebyggende funksjon, jf. barnehageloven § 2 sjette ledd.

I rammeplanen fra 2017 er barnehagens ansvar for å ivareta barnas behov for omsorg tydeliggjort. Barnehagen skal fremme et inkluderende og stimulerende miljø hvor alle barn skal oppleve å bli sett og få delta i lek. Det fysiske og det psykososiale miljøet skal støtte opp om barnas lyst til å leke, utforske, lære og mestre.

Det følger av rammeplanen at barnehagen skal ha en helsefremmende og forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Barnehagetilbudet skal fremme barnas fysiske og psykiske helse. Barnehagen skal bidra til barnas trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd og forebygge krenkelser og mobbing. Om et barn opplever krenkelser eller mobbing, skal barnehagen håndtere, stoppe og følge opp dette.

Rammeplanen stiller krav til hva personalet skal gjøre for å skape et godt barnehagemiljø, for eksempel

• støtte barnas initiativ til samspill og bidra til at alle kan få leke med andre, oppleve vennskap og lære å beholde venner

• samtale om normer for samhandling og invitere barna til å utforme normer for samhandling i fellesskap

• støtte barna i å ta andres perspektiv, se en sak fra flere synsvinkler og reflektere over egne og andres følelser, opplevelser og meninger

• støtte barna i å sette egne grenser, respektere andres grenser og finne løsninger i konfliktsituasjoner

• forebygge, stoppe og følge opp diskriminering, utestenging, mobbing, krenkelser og uheldige samspillsmønstre.

Inkludering i barnehagen handler om tilrettelegging for sosial deltakelse. Barnehagens innhold skal formidles på en måte som gjør at ulike barn kan delta ut fra egne behov og forutsetninger. Barnehagens viktigste sosialiseringsarena er leken. I barnehagen vil tidlig innsats blant annet innebære at personalet arbeider målrettet og systematisk med å inkludere barnet i meningsfulle fellesskap.

7.6.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebar å innføre en lovbestemmelse som presiserer at barnehagene skal ha nulltoleranse mot mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering, vold og andre typer krenkelser. Det ble foreslått å lovfeste i den samme bestemmelsen at alle som arbeider i barnehagen, skal gripe inn når et barn blir utsatt for slike krenkelser.

Videre ble det foreslått å lovfeste at barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring for alle barn, og for å forebygge tilfeller hvor barn ikke opplever at det er et trygt og godt barnehagemiljø.

7.6.3 Høringsuttalelsene

Nulltoleranse mot mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og andre krenkelser

128 høringsinstanser har kommentert departementets forslag om å lovfeste et krav om at barnehagen skal ha nulltoleranse mot mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering, vold og andre typer krenkelser. 96 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 7 støtter det ikke. 25 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Blant de som støtter forslaget er 4 fylkesmenn, 54 kommuner og 10 barnehager eller barnehagekjeder, Barneombudet, Statped, Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, Dronning Mauds Minne Høgskole, Forandringsfabrikken, Redd Barna, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Norsk forbund for utviklingshemmede, ADHD Norge, UNICEF, Steinerbarnehageforbundet, Trondhjems Asylselskap, NEMFO (nettverk for miljørettet folkehelsearbeid), FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Voksne for barn, Reform – Ressurssenter for menn, Kirkelig pedagogisk senter, Fagforbundet, Lederne og Skolelederforbundet.

Sametinget er enig med formålet til endringene i barnehageloven. Et klarere regelverk er ifølge Sametinget med på å forplikte både barnehageeiere og personalet i barnehagene til å forebygge og gripe inn og følge opp krenkelser, mobbing og utenforskap i barnehagene. Sametinget påpeker at det fortsatt er samiske barn som opplever diskriminering på grunn av at de snakker samisk i barnehagen. Sametinget viser til at samiske barn har krav på et godt barnehagemiljø med et inkluderende og likeverdig felleskap. For å lykkes må barnet få utvikle sitt samiske språk, sin samiske kultur og sin samiske identitet. Tidlig innsats og tilpasset opplæring for det samiske barnet er viktig for et godt læringsmiljø som er fri for mobbing og trakassering. Sametinget ser det som alvorlig at samiske barns rettigheter ikke nevnes i høringsforslaget til lovendringen.

Justisdepartementet uttaler at det er uklart hvilken rettslig betydning «nulltoleranse» skal ha. Etter Justisdepartementets syn fremstår dette som en visjon eller målsetning og uttrykket egner seg ikke til å ramme inn en rettslig plikt.

Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning er bekymret for at barnehageansatte vil tolke begrepet nulltoleranse svært konkret. Mangel på kompetanse om mobbing og krenkelser kan føre til at ansatte vil regulere barns atferd og gå for tidlig inn i konflikter. Dette kan føre til at barnas lek ikke vernes om og ivaretas, men i verste fall vil bli forstyrret og ødelagt. Dersom personalet løfter frem at barn ikke kan si nei til at andre barn skal få delta i en allerede etablert lek, kan det ifølge senteret føre til brutte vennskapsrelasjoner og manglende utvikling av sosial kompetanse.

Oslo kommune og Elev-, lærling- og mobbeombudene er bekymret for at innføring av et nulltoleranseprinsipp kan føre med seg utilsiktede negative konsekvenser i situasjoner der mobbing er en konsekvens av barnehagemiljøet og de voksnes praksis og holdninger. Slike konsekvenser kan være at enkeltbarn blir stigmatisert, en forsterkning av utrygghet og roller, skam m.m.

Utdanningsforbundet mener at nulltoleranse uttrykker en visjon som hører hjemme i barnehagelovens formålsparagraf. Forbundet stiller spørsmål ved om begrepet er tjenlig og en realistisk målsetting for samhandling mellom barn. Barnehagebarn er i en viktig sosialiseringsfase, og hvordan små barn tilnærmer seg hverandre, kan enkelte ganger virke truende uten at det var hensikten. Det er også enkelte andre høringsinstanser som påpeker at kravet om nulltoleranse fremstår som en visjon eller målsetting, og som derfor mener det er uklart hvilken rettslig betydning et slikt krav vil få.

Flere høringsinstanser ber om en nærmere avklaring av begrepene mobbing og krenkelse, deriblant Barneombudet og Private barnehagers landsforbund (PBL).

Høgskulen på Vestlandet, Dronning Mauds Minne Høgskole og Regionsenter for barn og unges psykiske helse Helseregion Øst viser til at det er problematisk å betegne atferd som krenkende når det gjelder barnehagebarn. Dronning Mauds Minne Høgskole viser til at barn i denne alderen vil av ulike grunner bruke ulike strategier for å løse konflikter og forhandle om sosiale posisjoner i jevnaldringsgruppen. Lek og andre hverdagssituasjoner må i denne sammenhengen forstås som læringssituasjoner der barn, gjennom sensitiv og respektfull veiledning fra barnehageansatte, skal lære å omgås andre på sosialt aksepterte måter, og oppleve betydningen av et inkluderende fellesskap. Høyskolen viser til at begrepet «nulltoleranse» vil kunne tolkes og praktiseres på måter som ikke er til barns beste. De foreslår derfor å formulere forslaget på en måte som understreker at det er de alvorlige og eventuelt gjentatte formene for krenkelser som det skal være nulltoleranse mot. Lillestrøm kommune viser til at en del av det pedagogiske arbeidet er å støtte barna gjennom de konflikter som oppstår. I dette er det for eksempel viktig å støtte barna i å kunne vise toleranse for annerledeshet, og å kunne la mindre alvorlige hendelser eller plagsom oppførsel «prelle av». Dersom grensen for hva som skal anses som krenkelse settes for lav, mener kommunen dette kan komme i konflikt med barnehagens mandat.

Utdanningsforbundet viser til at barnehagebarn er i en alder hvor egenskaper som empati og intensjon, og forståelsen av egne handlingers konsekvenser, ikke er ferdig utviklet. Et barn som slår, kan vel så gjerne forsøke å få kontakt med den andre som å ha en intensjon med å plage eller skade den andre. I de tidlige leveårene kan handlinger som senere i livet anses som krenkende eller voldelige, være barnets forsøk på å uttrykke seg. Forbundet mener at det derfor er vesentlig at hver situasjon vurderes for seg, og at vurderingene gjøres av fagpersoner. Utdanningsforbundet mener at de ansatte må ta barnets opplevelser på alvor, men hvorvidt det foreligger en krenkelse må bero på en konkret vurdering av det som har skjedd. Forbundet mener at barnets opplevelser er et relevant hensyn, men ikke nødvendigvis det avgjørende.

Forandringsfabrikken fremhever at barn har mange ytringer som kan oppleves som krenkende for andre barn, uten at de selv mener noe vondt med det som blir sagt. De mener det bør utøves skjønn i hvert enkelt tilfelle, ut i fra personalets faglige begrunnelser. Forandringsfabrikken viser til at barnehagen utøver mye av arbeidet allerede, og de synes det er positivt at nulltoleransen blir synliggjort i loven.

Trondhjems Asylselskap viser til at begrepet nulltoleranse må tolkes inn i barnehagesammenheng. Barn i denne alderen har varierende grad av impulskontroll og evne til å regulere seg selv. De bruker ulike strategier for å løse konflikter og forhandle om sosiale posisjoner. De er avhengige av barnehageansatte som kan gi sensitiv og respektfull veiledning for å utvikle sosial kompetanse. Trondhjems Asylselskap viser til at barn har rett til å prøve og feile også i sosial samhandling. Begrepet «nulltoleranse» vil kunne tolkes og praktiseres på måter som ikke er til barnets beste. Trondhjems Asylselskap foreslår derfor en formulering som understreker at det er de alvorlige og gjentatte former for krenkelser som det skal være nulltoleranse mot.

Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning (OMEP) Norge stiller spørsmål ved hvordan noen kan vurdere en ytring som akseptabel og at en slik vurdering vil stå over barnets egen opplevelse. OMEP argumenterer for å fjerne begrepene utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering som eksemplifisering av krenkelser.

FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold understreker viktigheten av at barnehagelærere har tilstrekkelig kunnskap om inkludering og diskriminering, inkludert de ulike diskrimineringsgrunnlagene. FRI viser til at de stedene særskilt sårbarhet nevnes i høringsnotatet, er det som oftest knyttet til nedsatt funksjonsevne. FRI understreker viktigheten av at seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk inkluderes.

KS er positive til tydeliggjøring av barnehagens ansvar i lovverket, men påpeker at flere av de formene for krenkelser som omtales i forslaget, allerede er regulert i annet lovverk, for eksempel i likestillings- og diskrimineringsloven. Videre påpeker de at en forståelse der mobbing er en av flere former for krenkelser, må innarbeides i rammeplanen der mobbing i dag er definert som noe annet enn krenkelser.

De fleste høringsinstansene som er imot forslaget, deriblant Gjøvik kommune, Molde kommune og Samvirkebarnehagene, begrunner dette med at de mener at dette allerede følger av rammeplanen.

Plikt til å gripe inn for å hindre at barn blir skadet eller utsettes for krenkelser

103 høringsinstanser har kommentert departementets forslag om å lovfeste krav om at alle som arbeider i barnehagen, skal gripe inn når barn utsettes for krenkelser. 83 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 5 støtter det ikke. 15 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

3 fylkesmenn, 49 kommuner, 7 barnehager eller barnehagekjeder, Barneombudet, Utdanningsforbundet og Skolelederforbundet er blant dem som støtter forslaget. KS påpeker at flere av de formene for krenkelser som omtales i forslaget allerede følger av annet regelverk. Videre er det flere høringsinstanser, inkludert Barneombudet og Utdanningsforbundet, som ber om en nærmere avklaring av begrepet krenkelse.

En del av dem som har gitt kommentarer til forslaget uten å ta stilling til det, deriblant Regionsenter for barn og unges psykiske helse Helseregion Øst, viser til at forslaget reiser en del vanskelige vurderinger av hva som er akseptabelt og ikke. De etterlyser en nærmere avklaring av begrepet krenkelse. Enkelte mener at barnets opplevelse må være avgjørende for om noe er en krenkelse, mens andre mener at barnets subjektive opplevelse ikke kan være avgjørende for om noe er en krenkelse.

En del høringsinstanser, deriblant Lørenskog kommune, Bodø kommune, Kristiansand kommune, Barneombudet, Voksne for Barn og Redd Barna kommenterer at plikten til å gripe inn bør være en del av aktivitetsplikten. Universitetet i Agder har forståelse for at gripe inn plikten har en klar sammenheng med nulltoleranse, men de anser at det samme også gjelder for plikten til å følge med. Skien kommune mener det er bra at plikten til å gripe inn er tatt med i bestemmelsen om nulltoleranse og ikke som en del av aktivitetsplikten. Enkelte høringsinstanser, som for eksempel Lillestrøm kommune, uttaler at de støtter departementets vurdering av en plikt til å gripe inn i en enkeltsituasjon, ikke automatisk utløser en plikt til å sette inn tiltak i den enkelte sak.

Det er også noen som mener at det i merknadene må presiseres hvordan man skal gripe inn, og at alle involverte barn må ivaretas på en etisk forsvarlig måte. For å understreke at det ikke er hvilke som helst måter å gripe inn på som er til enkeltbarns og barnegruppens beste, foreslår Dronnings Mauds Minne Høgskole å tilføye at ansatte må gripe inn på en etisk forsvarlig og omsorgsfull måte, og følge opp og ivareta alle de involverte barna. Trondhjems Asylselskap ser også behov for en utdyping av formuleringen som pålegger ansatte å gripe inn. Å reagere i øyeblikket, ved å gripe inn gjennom å stoppe krenkende handlinger spontant, er etter deres syn viktig. Like viktig er måten den ansatte griper inn, slik at både barnet eller barna som krenkes og barnet, barna eller ansatte som krenker, blir ivaretatt. Å gripe inn må ikke bety å støtte krenkende praksis som å ekskludere og isolere barn, definere time-out mv. Trondhjems Asylselskap foreslår en tilføyelse om å gripe inn på en etisk forsvarlig og omsorgsfull måte, og følge opp og ivareta alle de involverte barna. Dronnings Mauds Minne Høgskole og Trondhjems Asylselskap vil i tillegg ha en tilføyelse om at nulltoleranse også gjelder ansatte som krenker barn.

De fleste høringsinstansene som er imot forslaget, deriblant Gjøvik kommune og Samvirkebarnehagene, begrunner dette med at plikten allerede følger av rammeplanen.

Krav til å arbeide forebyggende med barnehagemiljøet

120 høringsinstanser har kommentert departementets forslag om å lovfeste krav til at barnehagen skal arbeide forebyggende med barnehagemiljøet. 99 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 7 støtter det ikke. 14 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Blant de som støtter forslaget er Helsedirektoratet, Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, Universitetet i Agder, Dronning Mauds Minne Høgskole, 4 fylkesmenn, 54 kommuner, 10 barnehager eller barnehagekjeder, Barneombudet, Forandringsfabrikken, Norsk forbund for utviklingshemmede, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, UNICEF, Redd Barna, Voksne for barn, ADHD Norge, NEMFO (nettverk for miljørettet folkehelsearbeid), Trondhjems Asylselskap, KS, Kirkelig pedagogisk senter, Utdanningsforbundet, Steinerbarnehageforbundet og Skolelederforbundet.

Datatilsynet mener at det er behov for en presisering av at det forebyggende arbeidet er noe annet enn undersøkelse og behandling av enkeltsaker. Tilsynet mener at forebygging og behandling av enkeltsaker må håndteres adskilt. Behandling av følsomme opplysninger knyttet til enkeltbarn må ifølge tilsynet forbeholdes enkeltsaker hvor forvaltningslovens saksbehandlingsregler og partsrettigheter gjelder som rettsikkerhetsgaranti. Datatilsynet ber om at dette kommer tydelig frem av bestemmelsen i barnehageloven.

Noen har gitt innspill til teksten i høringsnotatet eller til formuleringen av bestemmelsen. Dronning Mauds Minne Høgskole, Bodø kommune og Trondhjems Asylselskap foreslår å ta lek med i ordlyden.

Oslo kommune mener det er symbolsk viktig at kapitlet om barnehagemiljø innledes med en bestemmelse om forebygging og systematisk arbeid. Kommunen mener det er her barnehagens fokus må ligge, og ifølge kommunen er det muligens her potensialet for forbedringer er størst. Trondheim kommune er bekymret for at en ny lov vil kunne forsterke et allerede økende individ- og rettighetsfokus fremfor å fokusere på å styrke og utvikle sterke barnefellesskap.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) fremhever at barnehagens forebyggende arbeid er det primære og mest sentrale arbeidet med barnehagemiljøet. PBL mener det bør være en prioritert oppgave å styrke og videreutvikle barnehagenes kompetanse med forebyggende tiltak for et trygt og godt barnehagemiljø. PBL påpeker viktigheten av at barnehagens plikter tar utgangspunkt i og bygger videre på de prinsippene og føringene som allerede er gitt i rammeplanen. PBL viser til at barnehagene har lagt ned et betydelig arbeid med implementering av den nye rammeplanen, og at det er viktig at dette arbeidet videreføres og utvikles. Det er også noen flere høringsinstanser som etterlyser bedre sammenheng med barnehageloven og rammeplanen.

Av de som ikke støtter forslaget, er det flere som mener at dette er tilstrekkelig regulert gjennom rammeplanen.

7.6.4 Departementets vurderinger

Nulltoleranse mot mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og andre krenkelser

At barnehagen ikke skal godta krenkelser som for eksempel mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering, vold og andre typer krenkelser følger indirekte av dagens regelverk. Barnehageloven § 1 tredje ledd slår blant annet fast at barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motarbeide alle former for diskriminering. Dette er utdypet i rammeplanen der det fastslås at personalet skal forebygge, stoppe og følge opp diskriminering, utestenging, mobbing, krenkelser og uheldige samspillsmønstre. Videre vil likestillings- og diskrimineringslovens regler om å hindre diskriminering blant annet på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person, være relevant for barnehager.

For at det skal være tydelig at barnehagen skal ha nulltoleranse mot krenkelser, mener departementet at barnehageloven bør inneholde et uttrykkelig krav om dette. Formålet med bestemmelsen er å understreke viktigheten av tydelige holdninger fra barnehagens side. På bakgrunn av høringsinnspillene og forslaget i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslår departementet å endre ordlyden noe. Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen ikke skal godta krenkelser som for eksempel mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og vold.

Flere høringsinstanser ber om en nærmere avklaring av hva slags handlinger og ytringer som regnes som krenkelser, og som barnehagen ikke skal godta. Departementet viser til at det skal ikke være en høy terskel for hva som anses som krenkelser som barn kan utsettes for, og som barnehagen ikke skal godta. Barn er mer sårbare enn voksne, og når de er i barnehagen, er de i en situasjon som de er pålagt å være i. Det er likevel ikke slik at enhver kritisk ytring eller uenighet mellom barna er ment å omfattes. Det er en del av barnehagens oppgaver å lære barna å tenke kritisk og kunne akseptere og respektere ulike meninger og overbevisninger. Barnehagebarn kan bli irettesatt av de voksne eller oppleve uenighet med de voksne eller andre barn uten at dette vil være en krenkelse.

Departementet legger til grunn at begrepet krenkelse skal forstås på samme måte som på skolefeltet og viser i denne sammenhengen til den forståelsen som er lagt til grunn i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov. Dette innebærer at krenkelsesbegrepet i kravet om at barnehagen ikke skal godta krenkelser, er objektivt i den forstand at det må bero på en helhetlig vurdering om noe er en krenkelse og ikke bare på det enkelte barns opplevelse. Det vil likevel ikke alltid være en lik terskel for alle barn. For eksempel kan barnas alder ha betydning for hvilke handlinger og ytringer som anses å være krenkende. Personlige forhold ved det enkelte barn har også betydning for om noe må anses å være krenkende. Det kan være personlige forhold som barnets livssyn, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, funksjonsevne, at barnet har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker, eller forhold ved barnets familie- og hjemmesituasjon. Det har også betydning om barna er særskilt sårbare, og om det er synlig for omgivelsene. At et barn tidligere har vært utsatt for krenkelser, kan gjøre vedkommende særskilt sårbar.

Denne forståelsen av begrepet krenkelse innebærer at det ikke nødvendigvis er nulltoleranse for enhver handling eller ytring som det enkelte barn opplever som krenkende. Nulltoleransen inntrer ved situasjoner der personalet objektivt sett kan fastslå at det foreligger en krenkelse. Departementet vil likevel understreke at dersom et barn subjektivt har opplevd å bli krenket, uten at det objektivt har vært en krenkelse, og barnehagen blir gjort oppmerksom på dette, utløser det alltid aktivitetsplikten etter lovforslagets § 42. Selv om den aktuelle ytringen eller handlingen ikke omfattes av begrepet krenkelse objektivt sett, har barnehagen en plikt til å sette inn tiltak dersom et barn ikke opplever et trygt og godt barnehagemiljø. Det følger av aktivitetsplikten som er foreslått i kapittel 7.9 at barnehagen alltid skal ta barnets opplevelse på alvor og iverksette tiltak. Departementet viser til at aktivitetsplikten omfatter alle tilfeller hvor barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, uavhengig av årsak. Det kan for eksempel være at barnet trenger hjelp til å bygge sosial kompetanse slik at barnet lettere kan trives i samspill med andre.

Utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering er eksempler på krenkelser som barn kan bli utsatt for, og som barnehagen ikke skal godta. Det avgjørende er om ytringen eller handlingen fremstår som nedverdigende eller integritetskrenkende for ett eller flere barn. Bestemmelsen skal omfatte både aktive handlinger og verbale uttrykk rettet direkte mot et eller flere barn, eller mer passiv opptreden som utestenging, isolering og baksnakking. Henvisningen til diskriminering og trakassering gjelder uavhengig av diskriminerings- eller trakasseringsgrunnlag. Bestemmelsen skal gi vern mot diskriminering og trakassering på bakgrunn av forhold som kjønn, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, etnisitet, kultur, sosial status, språk, religion eller livssyn. Kravet om at barnehagen ikke skal godta krenkelser, gjelder ord og handlinger både fra barn og fra de som jobber i barnehagen.

Når det gjelder utestenging, legger departementet til grunn at det i mange tilfeller må dreie seg om gjentatt utestenging av samme barn for at det skal være omfattet av kravet om nulltoleranse. Det kan for eksempel skje at barn som er godt i gang med en lek, ikke tar nye barn med i leken. En slik situasjon vil i utgangspunktet ikke være utestenging som er omfattet av kravet om nulltoleranse, med mindre det skjer gjentatte ganger overfor det samme barnet. Hvis årsaken til at barn utestenger et annet barn er diskriminering eller trakassering, eller at situasjonen på annen måte er nedverdigende eller integritetskrenkende for det aktuelle barnet, vil dette være annerledes. Da vil hendelsen være omfattet av kravet om nulltoleranse selv om det skjer én gang. Rammeplanen fastslår at personalet i barnehagen aktivt skal bidra til at alle kommer inn i leken, og de skal veilede barna hvis leken medfører uheldige samspillsmønstre.

Plikt til å gripe inn for å hindre at barn blir skadet eller utsettes for krenkelser

Departementet mener at det bør lovfestes en plikt for personalet til å gripe inn ved krenkelser som mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og vold. Plikten til å gripe inn er knyttet til situasjoner der en som jobber i barnehagen, selv er vitne til at et barn blir utsatt for en krenkelse, enten av en voksen eller av ett eller flere andre barn. Plikten til å gripe inn handler ofte om umiddelbart å stanse negativ oppførsel, for eksempel ved å bryte opp en krangel eller stanse en fysisk krenkelse. Plikten til å gripe inn kan også handle om å inkludere et barn i en utfrysningssituasjon, for eksempel ved å si noe som kan støtte barnet eller ved å ta initiativ til lek med barnet, og dermed tiltrekke andre barn til samspill. Plikten kan innebære å stanse, korrigere eller veilede barn som krenker andre barn verbalt. Plikten kan også innebære å gripe inn overfor en av de andre ansatte som krenker et barn.

Krenkelsesbegrepet er objektivt i den forstand at det må bero på en helthetlig vurdering om noe er en krenkelse, ikke bare det enkelte barns opplevelse. Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser. Se departementets vurderinger i punktet ovenfor.

En plikt til å gripe inn er ikke det samme som en plikt til å sette inn tiltak. Handling gjennom å gripe inn er umiddelbar og rettet mot en situasjon som pågår og er forholdsvis akutt. Det kan oppstå tilfeller der ansatte må gripe inn for å stanse en verbal eller fysisk krenkelse, men at det er på det rene at barnet som ble krenket, ellers har et trygt og godt barnehagemiljø. I så fall er det ikke behov for tiltak etter aktivitetsplikten. Barn kjenner ikke alltid til hva som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, og når de trår over denne grensen. Det kan derfor oppstå en del enkeltsituasjoner der ansatte må gripe inn for å stanse krenkelser og veilede barn. Dette er ikke et uttrykk for at ett eller flere barn ikke opplever barnehagemiljøet som trygt og godt ellers. Selv om det ikke er grunn til å mistenke at barnet opplever barnehagemiljøet som utrygt eller dårlig, kan det ut fra situasjonen være grunn til å følge litt ekstra med på barnet som har blitt utsatt for krenkelsen. Barn som tidligere har vært utsatt for krenkelser, kan være særskilt sårbare.

Departementet er enig i innspillet om at barnehagebarn er i en alder hvor egenskaper som empati og intensjon, og forståelsen av egne handlingers konsekvenser, ikke er ferdig utviklet. Et barn som slår, kan vel så gjerne forsøke å få kontakt med den andre som å ha en intensjon med å plage eller skade den andre. I de tidlige leveårene kan handlinger som senere i livet anses som krenkende eller voldelige, være barnets forsøk på å uttrykke seg. Departementet understreker at selv om et barn ikke har som intensjon å krenke andre barn, skal de som arbeider i barnehagen stanser krenkelser og veilede barn om hvordan de skal opptre overfor hverandre. I noen tilfeller kan det være hensiktsmessig å veilede barn ved å utfordre dem på å håndtere situasjonen selv som et ledd i deres sosialisering. Departementet understreker videre viktigheten av at de som arbeider i barnehager griper inn mot krenkelser på en måte som ikke er stigmatiserende for barna, og som ivaretar alle involverte på en etisk forsvarlig og omsorgsfull måte.

En del høringsinstanser påpeker at plikten til å gripe inn bør tas inn som en del av aktivitetsplikten på samme måte som på skolefeltet. Departementet viser til at denne plikten handler om å gripe inn for å stanse krenkelser. Hva som må anses som en krenkelse, skal vurderes objektivt i den forstand at det må bero på en helhetlig vurdering om noe er en krenkelse, ikke bare det enkelte barns opplevelse. Departementet ønsker å påpeke at det er en viktig forskjell mellom disse pliktene; plikten til å gripe inn inntrer umiddelbart ved krenkelser, mens aktivitetsplikten handler om å følge opp tilfeller der ett eller flere barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Departementet mener det vil være en fordel at plikten til å gripe inn står i tilknytning til kravet om at barnehagen ikke skal godta krenkelser fordi det da blir tydeligere at denne plikten inntrer ved krenkelser. Aktivitetsplikten handler om å undersøke og sette inn tiltak der et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Denne plikten vil blant annet inntre der barnet ut fra en subjektiv opplevelse mener at barnehagemiljøet ikke er trygt og godt. Departementet vil vurdere om dette bør reguleres på tilsvarende måte i opplæringsloven kapittel 9 A.

Krav til å arbeide forebyggende med barnehagemiljøet

For å tydeliggjøre barnehagens ansvar for å sikre at alle barn har et trygt og godt barnehagemiljø, mener departementet at det bør lovfestes et krav om at barnehagen skal arbeide forebyggende for å fremme et trygt og godt barnehagemiljø. Et stort flertall av høringsinstansene støtter lovforslaget.

Gjennom rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver stilles det allerede flere krav til barnehagen som handler om å fremme et godt psykososialt barnehagemiljø. Departementet mener likevel det er behov for å løfte frem i loven at barnehagen skal arbeide forebyggende med det psykososiale barnehagemiljøet. At barnehagen arbeider forebyggende er avgjørende for at alle barna skal ha et trygt og godt barnehagemiljø. Aktivitetsplikten skal sikre at barnehagen setter inn tiltak dersom ett eller flere barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Målet er imidlertid å unngå slike situasjoner, og for å oppnå dette må barnehagen arbeide forebyggende. Departementet ønsker derfor å innføre en overordnet lovbestemmelse om dette i kapitlet om psykososialt miljø i barnehageloven.

Departementet mener ordlyden i bestemmelsen bør endres noe på bakgrunn av høringsinnspillene og forslaget i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov. Når det gjelder bestemmelsen om forebyggende arbeid på skoleområdet, er det her foreslått en formulering som etter departementets syn er noe enklere språklig sett. Videre er departementet enig i at lek bør fremgå av ordlyden på lik linje med læring. Dette vil også gjøre bestemmelsen bedre harmonisert med bestemmelser i den foreslåtte forskriften om miljø og helse i barnehager og skoler. Her er det blant annet foreslått at virksomhetens fysiske miljø skal være forsvarlig ut fra en vurdering av faktorer i miljøet som kan påvirke barnehagebarns og elevers helse, trivsel, lek og læring. Departementet foreslår på denne bakgrunn å lovfeste at barnehagen skal forebygge at barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen, leken og læringen til barna.

At barnehagen arbeider forebyggende, er avgjørende for at alle barn skal ha et trygt og godt barnehagemiljø. Barnehagen skal arbeide for å fremme faktorer som gir et positivt barnehagemiljø for barna. Personalet skal jobbe faglig og systematisk for å fremme vennskap og fellesskap, og å sikre at alle barn er inkludert i barnefellesskapet. Det er særlig viktig å kartlegge hvem de sårbare barna er, og å sørge for å være i forkant før en situasjon oppstår. Enkelte grupper er mer utsatt for å oppleve utrygghet og krenkelser i barnehagen, for eksempel barn med nedsatt funksjonsevne. Barnehagen må søke å finne frem til tiltak som kan forebygge at dette skjer.

Det følger av formålsbestemmelsen i barnehageloven § 1 blant annet at barnehagen i samarbeid og forståelse med hjemmet skal ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehagen skal bidra til trivsel og glede i lek og læring, og være et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap. Rammeplanen utdyper og utfyller lovens formålsbestemmelse og innholdsbestemmelsen § 2 og gir føringer for hvordan blant annet kravet til å arbeide forebyggende med barnehagemiljøet skal forstås.

Det nærmere innholdet i kravet til å forebygge tilfeller hvor barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, må bygge på kunnskap om hvordan barnehagen bør arbeide for å fremme et trygt og godt barnehagemiljø. Departementet understreker at barnehagens plikter skal ta utgangspunkt i og bygge videre på de prinsippene og føringene som er gitt i rammeplanen. Barnehagene arbeider mye med å implementere rammeplanen, og dette arbeidet skal videreføres og utvikles.

Når det gjelder samiske barn viser departementet til at barnehagen skal synliggjøre samisk kultur og bidra til at barna kan utvikle respekt og fellesskapsfølelse for det samiske mangfoldet. Samtidig skal barnehagen bidra til at språklig mangfold blir en berikelse for hele barnegruppen, støtte flerspråklige barn i å bruke sitt morsmål og aktivt fremme og utvikle barnas norske eller samiskspråklige kompetanse.

I dag inneholder forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. et krav om å «fremme trivsel og gode psykososiale forhold». Når det gjelder det psykososiale miljøet, vil forslagene i denne proposisjonen dekke det samme som kravet i dagens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Det er etter departementets syn behov for tydeligere krav om at barnehagene skal forebygge tilfeller hvor barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen, leken og læringen til barna. Forslagene i dette høringsnotatet gjør at pliktene blir tydeligere. Departementet viser videre til at hele forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. er foreslått endret. Det er blant annet foreslått at denne forskriften i hovedsak skal regulere det fysiske miljøet.

Mange høringsinstanser har trukket frem at kompetent og tilstedeværende personale er de viktigste faktorene for å sikre et godt psykososialt miljø. For eksempel viser UNICEF til at å bygge et inkluderende fellesskap der også sårbare barn finner sin plass, krever planmessig og kunnskapsbasert arbeid. Barnehageopprøret viser til at mobbing forbygges best ved at det er kvalifiserte ansatte til stede i det direkte arbeidet med barna og som kan utføre inkluderende og veiledende praksis. De viser til at barnehagenes problem ikke er retningslinjer for mobbing, men at de til enhver tid er underbemannet på grunn av en alt for svak bemanningsnorm. Høgskulen på Vestlandet viser til at et arbeidsmiljø som er preget av lav voksentetthet, tidsnød og høyt sykefravær kan være en grunn til at barn ikke får et trygt og godt psykososialt miljø. Høyskolen mener at å sørge for god og kompetent bemanning må prioriteres over en lovendring som gjør små barn til overgripere og som ikke styrker personalets forutsetninger for å kunne legge til rette for et trygt lekemiljø der alle kan delta i lek.

Regjeringen har innført en bemanningsnorm og skjerpet pedagognormen. Bemanningsnormen ble innført 1. august 2018, og barnehagene hadde frist frem til 1. august 2019 med å oppfylle normen. I perioden 2018–2020 gis det øremerkede tilskudd for å styrke innføringen av normen i små barnehager. I 2020 er tilskuddet 111,2 mill. kr.

For barn under tre år skal det være maks tre barn per voksen, mens for barn over tre år skal det være maks seks barn per voksen. 1. august 2018 ble også pedagognormen skjerpet. Nå skal det være minimum en pedagogisk leder per syv barn under tre år, og minst en pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Det er viktig å understreke at begge normene er minstekrav. Barnehagens eier har, uavhengig av normene, ansvar for tilstrekkelig bemanning, og at bemanningen er tilstrekkelig kvalifisert, til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i tråd med lover og regelverk.

7.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen ikke skal godta krenkelser som for eksempel mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og vold, og at de som arbeider i barnehagen skal ha plikt til å gripe inn ved slike krenkelser.

Departementet foreslår videre å lovfeste at barnehagen skal forebygge at barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen, leken og læringen til barna. Se forslag til ny § 41 i barnehageloven.

7.7 Aktivitetsplikt når barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø

7.7.1 Gjeldende rett

Barnehageloven har ikke bestemmelser som direkte regulerer barns psykososiale barnehagemiljø eller personalets plikt til å handle. Ut fra formålsbestemmelsen og øvrige bestemmelser kan det likevel indirekte utledes at barn skal ha et trygt og godt miljø i barnehagen. Det følger av rammeplanen at personalet skal «forebygge, stoppe og følge opp diskriminering, utestenging, mobbing, krenkelser og uheldige samspillsmønstre».

Kunnskap om barnegruppens og enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling, er viktig for å gi alle barn et tilrettelagt tilbud i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Derfor følger det av rammeplanen at barnehagen skal observere og vurdere barnets trivsel og allsidige utvikling fortløpende. Observasjonene og vurderingene skal gjøres med utgangspunkt i barnets individuelle forutsetninger og kunnskap om barns utvikling og behov. Barnets erfaringer og synspunkter er en del av det helhetlige bildet.

Dokumentasjon av det pedagogiske arbeidet skal inngå i barnehagens arbeid med å planlegge, vurdere og utvikle den pedagogiske virksomheten. Dokumentasjonen skal vise hvordan personalet arbeider for å oppfylle kravene i barnehageloven og rammeplanen. Barnehagen skal dokumentere vurderinger av barnegruppens og enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling når det er nødvendig for å gi barnegruppen og enkeltbarn et tilrettelagt tilbud.

7.7.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste en aktivitetsplikt for barnehagen for å sikre at alle barn har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø. Aktivitetsplikten består av flere delplikter. Departementets forslag innebærer at alle som jobber i barnehagen, skal følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø og varsle styrer ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Forslaget innebærer også en plikt for styrer til å varsle barnehageeier i alvorlige tilfeller.

Departementet foreslo at barnehagen skal ha plikt til å undersøke saken ved mistanke om, eller kjennskap, til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Videre foreslo departementet at barnehagen skal ha plikt til å sette inn tiltak for å sikre at barnet kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Plikten til å sette inn tiltak gjelder der barnehagens undersøkelse avdekker at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, og der barnet selv eller foreldrene sier ifra om det samme. Plikten til å sette inn tiltak skal gjelde så lenge barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, og det finnes egnede tiltak som barnehagen kan sette inn. Det kan være tilfeller der aktivitetsplikten er oppfylt selv om barnet og foreldrene fremdeles ikke er fornøyd med barnehagemiljøet. Dette vil være tilfellet hvis barnehagen har gjort alt som med rimelighet kan forventes, og barnehagens planer for videre tiltak er i samsvar med et godt faglig skjønn.

Det ble foreslått innført en skjerpet aktivitetsplikt ved mistanke om, eller kjennskap til, at en som jobber i barnehagen, krenker et barn. Den skjerpede aktivitetsplikten innebærer at styrer og barnehageeier alltid skal varsles i slike tilfeller, og at undersøkelser og tiltak skal iverksettes straks.

7.7.3 Høringsuttalelsene

Det er 142 høringsinstanser som har kommentert departementets forslag om å innføre en aktivitetsplikt med flere delplikter. 114 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 8 støtter det ikke. 20 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Innspill til forslaget om å innføre en aktivitetsplikt

7 fylkesmenn, 60 kommuner, 12 barnehager eller barnehagekjeder, Barneombudet, Statped, Dronning Mauds Minne Høgskole, Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, Senter for Barnehageforskning, Universitetet i Sørøst-Norge, Elev-, lærling- og mobbeombudene, Forandringsfabrikken, Reform – ressurssenter for menn, Redd Barna, UNICEF, ADHD Norge, Dysleksi Norge, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Hørselshemmedes landsforbund, Norsk forbund for utviklingshemmede, KS, Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Steinerbarnehageforbundet er blant høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en aktivitetsplikt. Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler generelt at de støtter forslag til regler om nye og tydelige plikter for barnehagens arbeid med å sikre barnas rett til et trygt og godt psykososialt miljø. De fleste som støtter forslaget begrunner dette med at loven bør inneholde tydelige og konkrete plikter for barnehagen der et barn ikke har det trygt og godt.

Sametinget skriver at de støtter formålet med de foreslåtte endringene i barnehageloven, og at de mener at et klarere regelverk vil være med på å forplikte både barnehageeiere og personalet i barnehagene til å forebygge, gripe inn og følge opp krenkelser, mobbing og utenforskap i barnehagene. De påpeker at det fortsatt er samiske barn som opplever diskriminering på grunn av at de snakker samisk i barnehagen. Sametinget er kritisk til at det ikke er skrevet noe om verken samisk språk, kultur eller samiske barns rettigheter i høringsforslaget. De viser til at samisk språk og kultur nevnes eksplisitt og er gjennomgående i rammeplanen.

Gjøvik kommune, Holmestrand kommune, Samvirkebarnehagene, Organisasjon for private barnehager i Larvik, Pedagoger i Natveitåsen barnehage, Utdanningsforbundet Trondheim, Utdanningsforbundet Melhus og en anonym person støtter ikke forslaget. Flesteparten av disse instansene viser til at mobbing ikke kan forebygges av regelverk eller at dette allerede er tilstrekkelig regulert gjennom rammeplanen. Noen viser til at det heller trengs mer kompetanse og bedre bemanning. De viser til at barnehager med høy kvalitet allerede gjør det som foreslås lovregulert. Videre er de bekymret for at kravene gir vesentlig merarbeid og dokumentasjon.

Av de høringsinstansene som har gitt kommentarer til forslaget uten å ta stilling til det, er det en del som fremhever at de i utgangspunktet er positive til forslagene, men at det må ses i sammenheng med at skriftlig dokumentasjon og oppfølging av barn, foresatte, personal etc. tar tid. De viser til at forslaget får konsekvenser for blant annet pedagognorm, bruk av plantid og styrers arbeidsmengde. Enkelte mener at forslaget bør utløse krav om full bemanning gjennom hele dagen. For eksempel skriver Barnehageopprøret at mobbing forebygges ved at det er kvalifiserte ansatte tilstede i det direkte arbeidet med barna og som kan utføre inkluderende og veiledende praksis. Barnehageopprøret viser til at mobbeforebyggende arbeid er allerede definert gjennom rammeplanen.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver at det bør vurderes hva den nedre terskelen for at et barn ikke har det «trygt og godt» skal være. De stiller seg også spørrende til om det i tilstrekkelig grad er tatt høyde for at det bør være proporsjonalitet mellom barnets problemer og aktivitetspliktene som inntrer. Sarpsborg kommune ber departementet vurdere om barnets subjektive opplevelse alltid skal ligge til grunn.

Noen høringsinstanser, som for eksempel Rælingen kommune, Namsos kommune, Aurskog-Hølandkommune, Sandnes kommune og KS mener det ikke i tilstrekkelig grad er problematisert hvordan barnehagen skal forholde seg til saker der flere barn inngår i mulige aktiviteter for å sikre et enkeltbarn et trygt og godt barnehagemiljø. Tiltak mot enkeltbarn kan også potensielt komme i konflikt med barns rett til medvirkning og hensynet til barns beste.

Hol kommune, Nes kommune, Gol kommune og Ål kommune mener at begrepet «aktivitetsplikt» bør endres til «handlingsplikt». Bodø kommune mener det bør fremkomme av overskriften at barnehagemiljøet skal være inkluderende. Noen, deriblant Justis- og beredskapsdepartementet, stiller også spørsmål ved om alle delpliktene bør omfatte alle som arbeider eller yter tjeneste i barnehagen, samtidig som andre trekker det frem som positivt at dette er personkretsen som skal være omfattet av delpliktene.

Noen av høringsinstansene mener det er avgjørende at endringene følges opp med å samtidig øke kunnskapen om barns utvikling hos barnehagelærere og andre som jobber i barnehagen. Flere mener det bør lages en veileder for hvordan barnehagen skal følge opp aktivitetsplikten. Noen høringsinstanser, inkludert Barneombudet, trekker frem at foreldre bør informeres om regelverket og hvor saken kan meldes.

Innspill til de konkrete delpliktene

Noen av høringsinstansene har gitt kommentarer til de konkrete delpliktene som aktivitetsplikten skal bestå av. Når det gjelder plikten til å varsle styrer, ber Barneombudet departementet om å vurdere om «varsle» bør endres til «melde fra». Det kan ifølge ombudet være en mer riktig beskrivelse av hva det er snakk om, og kan bidra til at det ikke blir blandet sammen med varsling etter arbeidsmiljøloven.

Departementet foreslo også at barnehagen skal ha en plikt til å varsle barnehageeier i alvorlige tilfeller. Flere av høringsinstansene ber om en klargjøring av hva som ligger i «alvorlige tilfeller».

Noen høringsinstanser trekker frem at det er positivt at undersøkelsesplikten også inntrer når foreldre mener at deres barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, men enkelte påpeker at det er uklart hvor langt barnets og foreldrenes muligheter til å kreve undersøkelser strekker seg. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon trekker frem at det er viktig at det at barnet «sier ifra» må tolkes vidt, og at det må sørges for at barn uten taleevne eller som har vanskeligheter med å formulere seg, blir tilstrekkelig ivaretatt. Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener det bør vurderes en tidsfrist på fem dager fra foreldre har tatt opp med barnehagen at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø til barnehagen oppfyller sin aktivitetsplikt.

Når det gjelder plikten til å sette inn egnede tiltak, er det noen av høringsinstansene som mener at høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad skisserer problemet som oppstår når en barnehage ikke tar tak i problemer, eller når tiltakene barnehagene iverksetter ikke har den ønskede effekt. Noen mener det bør presiseres at tiltakene skal være faglig fundert, og at skal fremgå at systemrettede tiltak alltid skal være vurdert før man setter inn individrettede tiltak. De fleste støtter kravet om en aktivitetsplan, og enkelte har innspill til hva denne planen bør inneholde. Noen etterspør presiseringer knyttet til tverrfaglig samarbeid. Datatilsynet og Utdanningsforbundet mener det bør fremgå at behandling av følsomme opplysninger knyttet til enkeltbarn må forbeholdes enkeltsaker hvor forvaltningslovens saksbehandlingsregler og partsrettigheter gjelder som rettsikkerhetsgaranti.

Flere av høringsinstansene er opptatt av hvordan de ansattes rettsvern skal sikres i forbindelse med forslaget om en skjerpet aktivitetsplikt der en ansatt krenker barn. Utdanningsforbundet støtter at det innføres en slik plikt, men mener at det er behov for at bestemmelsen tydeliggjøres. De viser til utfordringene knyttet til praktiseringen av bestemmelsen om skjerpet aktivitetsplikt som pekes på i evalueringen av opplæringsloven kapittel 9 A, og stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at styrer skal melde fra til barnehageeier allerede hvor det foreligger mistanke om at en ansatt krenker et barn. De mener at deres erfaringer fra skolemiljøfeltet tilsier at alt for mange saker meldes til kommunen og eskalerer før det er foretatt tilstrekkelige undersøkelser i saken. Forbundet mener derfor at det bør tydeliggjøres i loven at styrer skal undersøke saken før den eventuelt meldes til den som er barnehageeier.

Flere høringsinstanser påpeker at det er viktig å kunne gripe inn i situasjoner uten å bli oppfattet som krenkende. En del høringsinstanser mener at det er noe motstridende tekst i høringsnotatet når det gjelder betydningen av barnets subjektive opplevelse, og flere ber også om en nærmere avklaring av begrepet krenkelser. Flere støtter at ytringer som skal regnes som en del av et akseptabelt sosialt samspill ikke skal regnes som krenkelser. Bergen kommune mener at det bør gjøres en avgrensning i lovteksten når det gjelder hva som utløser den skjerpede aktivitetsplikten, og hva som går inn under det ordinære veiledningsansvaret som ligger hos styrer og pedagogisk leder i rammeplanen.

Noen høringsinstanser mener departementet bør tydeliggjøre forholdet til arbeidsmiljøloven. Elev- lærling- og mobbeombudene anbefaler at det utarbeides felles retningslinjer med Arbeidstilsynet og partene i arbeidslivet om dette temaet. Noen er også svært bekymret for samarbeidet og arbeidsmiljøet mellom ansatte på avdeling og på tvers av i kjølevannet av en slik endring.

Når det gjelder forslaget om å ikke innføre en ny generell dokumentasjonsplikt er høringsinstansene veldig delt. Mange trekker dette frem som positivt da de er enige i at dagens krav sammen med et nytt krav om å lage en aktivitetsplan er tilstrekkelig. Barneombudet er blant dem som støtter at det ikke er behov for en ny dokumentasjonsplikt. Samtidig mener PBL og mange andre at det bør innføres minimumskrav til dokumentasjon tilsvarende det som gjelder etter opplæringsloven kapittel 9 A.

7.7.4 Departementets vurderinger

7.7.4.1 En aktivitetsplikt som skal sikre at barn har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø

Departementet mener at det bør innføres en aktivitetsplikt tilsvarende den som er gitt i opplæringsloven. Formålet med en slik aktivitetsplikt er å bidra til at alle barnehagebarn opplever at barnehagen er et sted der det er trygt og godt å være og et miljø der de opplever tilhørighet, mestring og trivsel. Det er dette barnehagen må realisere. Etter departementets syn må barnehagen ha en klar forpliktelse til å reagere i alle tilfeller der et enkeltbarn eller flere barn i en barnegruppe ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Et stort flertall av høringsinstansene støtter dette.

Flere av høringsinstansene som ikke støtter forslaget om å gi barnehagen en aktivitetsplikt, mener at barnehagens plikter for å sikre at barna har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø er tilstrekkelig regulert i rammeplanen. Departementet mener at det sammenlignet med reglene som gjelder på skoleområdet, ikke går like tydelig frem av rammeplanen hva barnehagepersonalet har plikt til å gjøre for å sikre at barna har et trygt og godt barnehagemiljø. Departementet mener det er behov for flere og mer spesifikke plikter som presiserer hva barnehagen skal gjøre for å fange opp, og følge opp, barn som ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. For å understreke betydningen av aktivitetsplikten mener departementet at den bør fremgå av barnehageloven.

Departementet understreker at barnehagens aktivitetsplikt gjelder på lik linje for samiske barn som for alle andre barn. Barnehagen skal ifølge rammeplanen synliggjøre samisk kultur og bidra til at barna kan utvikle respekt og fellesskapsfølelse for det samiske mangfoldet. Samtidig skal barnehagen bidra til at språklig mangfold blir en berikelse for hele barnegruppen, støtte flerspråklige barn i å bruke sitt morsmål og aktivt fremme og utvikle barnas norske eller samiskspråklige kompetanse.

Aktivitetsplikten skal være knyttet til spørsmålet om barna har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø. Noen av høringsinstansene påpeker at det bør være en nedre terskel for hva som skal til for at et barn ikke har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø, og mener at departementet må klargjøre hva som skal til for at barnehagens aktivitetsplikt setter inn.

Departementet understreker at det er når barnet, eller barna i de ulike barnegruppene, ikke har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø at delpliktene trer inn. Dette vil være en annen terskel enn hva som utløser plikten til å gripe inn og den skjerpede aktivitetsplikten fordi det da må foreligge en krenkelse. Det kan oppstå tilfeller der ansatte må gripe inn for å stanse en verbal eller fysisk krenkelse, men det betyr ikke i seg selv at barnet som ble krenket ikke opplever det psykososiale barnehagemiljøet som trygt og godt. Et barn kan for eksempel oppleve å bli slått eller bitt av et annet barn som en enkelthendelse i barnehagen. I slike tilfeller har de som arbeider i barnehagen plikt til å gripe inn for å stanse krenkelsen, men det er ikke gitt at det i det konkrete tilfellet er grunn til å mistenke at barnet ikke har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø. Aktivitetsplikten gjelder hvis det er grunn til å mistenke at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø på en mer generell basis enn den aktuelle hendelsen isolert sett, eller hvis barnet selv eller foreldrene sier ifra om dette. En hendelse med en verbal eller fysisk krenkelse, kan være et uttrykk for at barnet ikke har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø, men det trenger ikke nødvendigvis å være det. Departementet viser til at barnehagebarn er i en alder hvor egenskaper som empati og intensjon, og forståelsen av egne handlingers konsekvenser, ikke er ferdig utviklet. Et barn som slår, kan vel så gjerne forsøke å få kontakt med den andre som å ha en intensjon om å plage eller skade den andre.

Videre vil foreldrene ofte ha en løpende dialog med barnehagen om enkeltstående situasjoner eller hendelser i barnehagen. Så lenge det ikke er en bekymring for barnets psykososiale miljø mer generelt, vil ikke dette innebære at barnehagens aktivitetsplikt trer inn. Vanligvis er det også en løpende dialog mellom foreldre og ansatte i barnehagen om mer alminnelige utfordringer barnet har i barnehagen. Et eksempel er tilfeller der foreldrene er bekymret for om barnet sover nok på dagen fordi de opplever at barnet er veldig sliten etter barnehagen. Med mindre det er grunn til å mistenke at søvnproblemene skyldes at barnet ikke opplever barnehagemiljøet som trygt og godt, er ikke dette ment å omfattes av den foreslåtte aktivitetsplikten. Det samme gjelder for eksempel dersom barnet i en periode ikke vil spise enkelte matvarer, eller ikke vil sitte ved bordet under måltidene. Små barn kan gå igjennom slike perioder hvor det er behov for ekstra dialog med foreldre uten at utfordringene har som årsak at barnet ikke har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø.

I tillegg til generelle, grunnleggende faktorer som er viktige for at barn skal ha det trygt og godt i barnehagen, må de ansatte ta hensyn til at barn har ulike individuelle behov. De ansatte må bli kjent med barna og barnas foreldre for å forstå hvilke behov det enkelte barnet har. Vurderingen av om et barn har et trygt og godt barnehagemiljø skal bygge på den virkningen barnehagemiljøet faktisk har på det enkelte barnet eller barna i barnegruppen. Noen barn kan ha en særskilt sårbarbarhet som gjør dem mer utsatt for å komme i en situasjon der de ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Slik sårbarhet kan være knyttet til for eksempel barnets funksjonsevne, at barnet har atferdsvansker, eller forhold ved barnets familie- og hjemmesituasjon. Personlige forhold ved det enkelte barnet kan gjøre at barnet er særlig sårbart. Det kan være personlige forhold knyttet til for eksempel barnets religion, seksuelle orientering, kjønnsuttrykk, funksjonsevne, til at barnet har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker, eller til forhold ved barnets familie- og hjemmesituasjon. Barn som tidligere har vært utsatt for krenkelser, kan være særskilt sårbare.

Det er barnets egen opplevelse som skal legges til grunn når barnehagen skal ta stilling til om barnet har et trygt og godt barnehagemiljø. Hvis et barn eller foreldrene gir uttrykk for at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen legge dette til grunn. Barnehagen kan ikke avvise barnets eller foreldrenes påstand om at det ikke er et trygt og godt barnehagemiljø ved å vise til at de andre barna opplever miljøet som godt eller at barnehagens ansatte ikke har vært vitne til krenkelser. Samtidig kan det være tilfeller der barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø selv om barnet selv eller foreldrene ikke har tatt opp dette. Dette kan for eksempel være i tilfeller der barnehagen etter eget initiativ har undersøkt en sak, og kommet til at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Departementet påpeker at det kan være mange ulike og sammensatte årsaker til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. At barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø trenger ikke bety at barnehagen har gjort noe galt.

At årsaken til barnets utrygghet ligger utenfor barnehagen eller tilbake i tid, skal ikke avgrense aktivitetsplikten. Aktivitetsplikten skal tre inn selv om årsaken til at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø skyldes forhold eller hendelser som har skjedd utenfor barnehagen eller tilbake i tid. Det avgjørende er om en eller flere hendelser påvirker barnets barnehagemiljø, relasjonen mellom barna eller relasjonen mellom barnet og ansatte, på en slik måte at barnet ikke har det trygt og godt når det er i barnehagen.

Departementet anbefaler å opprettholde begrepet «aktivitetsplikt», fremfor å endre dette til «handlingsplikt» slik enkelte av høringsinstansene foreslår, siden dette er et begrep som er godt etablert fra skoleområdet. Videre mener vi at begrepet «trygt og godt barnehagemiljø» også dekker det at miljøet skal oppleves som inkluderende.

7.7.4.2 En aktivitetsplikt med flere delplikter

Departementet mener at aktivitetsplikten bør bestå av flere delplikter:

• Plikt til å følge med

• Plikt til å melde fra

• Plikt til å undersøke

• Plikt til å sette inn tiltak

Delpliktene tilsvarer delplikter etter opplæringsloven § 9 A-4. Departementet ser ikke behov for å innføre en egen delplikt om at barnehagen skal sørge for at involverte barn blir hørt. Denne plikten følger allerede av barnehageloven § 3.

I det videre omtales delpliktene hver for seg.

Plikt til å følge med

Departementet mener at det bør lovfestes en plikt for alle som jobber i barnehagen til å følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø, både som enkeltbarn og som barn i barnegruppen. Et stort flertall av høringsinstansene støtter dette forslaget.

Etter departementets vurdering er plikten til å følge med på hvordan barna har det i barnehagen en sentral del av barnehagens arbeid for å sikre at barna har et trygt og godt barnehagemiljø.

I praksis vil plikten til å følge med inkludere systematiske tiltak, for eksempel rutiner for tilstedeværelse i barnegruppene og systematisk observasjon blant alle barna. En metode for å følge med på om barna har det trygt og godt, kan være å observere enkeltbarn eller barnegrupper. Det er viktig at personalet følger med på gruppedynamikken i tillegg til å følger med på hvordan enkeltbarn har det. Personalet må være oppmerksomme på gruppens samspillmønstre og endringer i disse mønstrene. Dette kan for eksempel være der et barn sjelden er med i lek eller der barnet blir tildelt de mindre attraktive rollene i leken og dette gjentar seg. De som jobber i barnehagen skal ikke bevisst kunne overse eller unngå å følge med på relasjoner mellom barna. En barnehage kan ikke unngå ansvar ved å vise til at personalet ikke visste hva som foregikk, eller at de ikke hadde noen mistanke om at noe var galt.

Et barn kan gjennom sin adferd gi mer eller mindre tydelig uttrykk for at det ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Dette kan være både utadvendt og aggressiv eller innadvendt og isolerende adferd. Det kan også være tilbaketrekning, eller aggressiv atferd overfor andre barn. Personalet må være særlig oppmerksomme på barnas atferd og reaksjoner og endringer i adferd og reaksjoner. Personalet må også følge med på signaler og tilbakemeldinger som kommer fra foreldre. En åpen tilnærming til hvordan barn uttrykker at de ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, er avgjørende fordi mange av barna mangler språk til å si ifra. Derfor vil de ofte uttrykke seg på andre måter.

Plikten til å følge med omfatter alle voksne som jobber eller yter tjenester i barnehagen, og ikke bare personer som er ansatt. Plikten varierer ut fra hvilken rolle, oppgaver og posisjon personen har i barnehagen.

Plikt til å melde fra til barnehagens styrer

Departementet mener at det bør innføres en plikt for personalet til å varsle barnehagens styrer hvis de får mistanke om eller kjennskap til at et enkelt barn, eller flere barn i en barnegruppe, ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Det stilles ikke formkrav til selve varslingen.

Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å innføre en plikt for personalet til å varsle barnehagens styrer. Når det gjelder begrepet «varsle», er departementet enig i Barneombudets innspill om at bruken av dette begrepet i reglene om barnehagemiljø kan være problematisk. Begrepet varsle brukes i dag vanligvis om varsling om kritikkverdige forhold etter arbeidsmiljøloven. Varslingsregelverket etter arbeidsmiljøloven gir virksomheten en rekke plikter, blant annet regler for hvordan varselet skal følges opp og plikt til å utarbeide rutiner for intern varsling. Departementet er enig i at det er uheldig om de foreslåtte reglene i barnehagemiljøloven forveksles med varslingsregelverket etter arbeidsmiljøloven. Departementet er enig med Barneombudet om at begrepet «melde fra» vil gi en riktigere beskrivelse av hva denne plikten går ut på. Departementet foreslår derfor at begrepet endres til «melde fra» i lovteksten. Departementet mener det vil være naturlig at den samme endringen gjøres i opplæringsloven kapittel 9 A, og vil følge opp dette i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2019: 23 Ny opplæringslov.

Departementet mener at de som jobber i barnehagen, må melde fra så raskt som det er rimelig å forvente av dem i det enkelte tilfellet. I noen tilfeller vil det være nødvendig å melde fra til styrer straks, mens i andre tilfeller kan det være forsvarlig å vente noe lenger, for eksempel til slutten av dagen eller til ukentlige oppsummeringer.

Styrer er ansvarlig for at barnehagen håndterer og følger opp slike meldinger på en forsvarlig måte. Styrer kan gjennom delegasjon bestemme at en annen person i barnehagen skal ta imot meldingene. Styrer er likevel ansvarlig for at barnehagen håndterer meldinger på en ansvarlig måte. For at delegasjonen skal være forsvarlig, må den som får delegert oppgaven, ha en funksjon eller myndighet i barnehagen som gjør at han eller hun kan ivareta oppgaven.

Plikt til å melde fra til barnehageeier

Departementet mener at styrer skal ha en plikt til å melde fra til barnehageeier i alvorlige tilfeller. Hensikten med meldingen er å gjøre de som er ansvarlige for virksomheten kjent med saken.

For kommunale barnehager er det kommunestyret som har det overordnede ansvaret, og kommunedirektøren har det øverste administrative ansvaret. Det er kommunedirektøren som forvalter oppgaven med å drive barnehager, og som derfor vil være ansvarlig for å motta en slik melding. Oppgavene med å motta og følge opp slike meldinger kan på vanlig måte delegeres til den som er styrers nærmeste leder i kommunen. Når det gjelder private barnehager, er det styret for det rettssubjektet som driver barnehagen som er barnehagens øverste organ, og ansvarlig for at barnehagen drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter. For private barnehager vil det derfor være styret v/styreleder som skal motta slike meldinger.

Plikt til å undersøke

Det er gjennom å undersøke at barnehagen kan avdekke om enkeltbarn eller flere barn i en barnegruppe ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Departementet mener derfor at det bør innføres en undersøkelsesplikt i barnehageloven. Et stort flertall av høringsinstansene støtter dette.

For det første, foreslår departementet at barnehagen skal ha plikt til å undersøke ved mistanke om, eller kjennskap til, at et enkeltbarn eller flere barn i en barnegruppe ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Det vises til omtalen av følge med-plikten ovenfor hvor det går frem at det finnes flere typer indikasjoner og kjennetegn på at barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Barnehagen skal alltid undersøke der en som jobber i barnehagen har meldt fra til styrer om mistanke om eller kjennskap til at barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Videre foreslår departementet at barnehagen skal ha en undersøkelsesplikt hvis barnet selv eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Barn som sier ifra om at de ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal bli tatt på alvor når de forteller om dette. Departementet ønsker å understreke barnets rett til å bli hørt, og tatt på alvor, ved å lovfeste at når barnet sier ifra, skal barnehagen alltid undersøke saken nærmere.

At barnet «sier ifra» må tolkes i vidt. Det er tilstrekkelig at et barn forteller at han eller hun utsettes for noe som er leit eller vanskelig eller at han eller hun mistrives. Barn har etter barnekonvensjonen artikkel 12, Grunnloven § 104 og barnehageloven § 3 rett til å bli hørt. En slik rett blir uten mening hvis de voksne i barnehagen ikke hører på barnet, sier seg uenig eller avviser barnets forsøk på å si ifra.

Samtidig viser departementet til at barnehagens plikt til å følge med på hvordan barna har det, sett i sammenheng med plikten til å undersøke ved mistanke om at et barn ikke har det trygt og godt, vil gjøre at de barna som ikke selv kan eller vil si i fra med ord at de ikke har det trygt og godt, men viser det ved atferd, også skal fanges opp.

Det kan skje at foreldrene får mistanke om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, uten at personalet i barnehagen har samme mistanke. Foreldrene kjenner barnet best, og vil ofte opptre som barnets talerør. Foreldrene kan for eksempel oppdage endrede adferdsmønstre eller reaksjoner som kan gi mistanke om eller kjennskap til at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Det kan også være at barnet har sagt ifra til sine foreldre, men ikke selv vil si ifra til de voksne i barnehagen. Departementet mener derfor at barnehagen skal ha plikt til å undersøke forholdet når foreldrene sier ifra om at de mistenker eller mener at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Dette gjelder selv om de som jobber i barnehagen har en annen oppfatning av hvordan barnet har det.

Namsos kommune mener at det er uklart hvor langt undersøkelsesplikten skal strekke seg. Departementet mener at barnehagen må gjøre de undersøkelsene som med rimelighet kan forventes. Barnehagen må innhente nok informasjon til å avdekke hva som har skjedd, og om ett eller flere barn opplever at det ikke er et trygt og godt miljø i barnehagen. Undersøkelsesplikten handler om å undersøke hva som ligger bak barnets eller barnas opplevelse og få bedre innsikt i hvordan barnet eller barna opplever hverdagen i barnehagen.

Hvor grundige undersøkelser barnehagen må gjennomføre i den enkelte sak, er etter departementets syn avhengig av den konkrete situasjonen. Barnehagen må se på hva som har skjedd akkurat der og da og hva som har skjedd tidligere, både med barnet eller barna det gjelder og den aktuelle barnegruppen som helhet. En episode som fremstår som en enkelthendelse, vil ikke alltid kreve store undersøkelser. Annerledes kan det stille seg hvis tilsvarende hendelser gjentar seg eller hvis situasjonen av andre årsaker er mer komplisert. Dette kan for eksempel være tilfellet der et barn gjentatte ganger holdes utenfor leken og det er behov for å arbeide med hele det sosiale miljøet i barnegruppen og barnas samspill. Et annet eksempel er der et barn over lengre tid har trukket seg unna eller har holdt seg for seg selv i barnehagen og virker isolert. Slike tilfeller vil kreve mer inngående undersøkelser. Departementet viser til det som tidligere er omtalt om at barnets adferd kan være tegn på at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Departementet viser også til at barnehagen har et skjerpet ansvar for barn med særskilt sårbarhet.

Etter departementets vurdering må målet for barnehagens undersøkelse være å få nok informasjon til å kunne vurdere om barnehagen må sette inn tiltak, og eventuelt hva slags tiltak den skal sette inn. Undersøkelsen må være reell og egnet til å finne ut hva som er problemet. Det er avgjørende at personalet under samtaler med barn klarer å finne ut av hva som er barnets perspektiv på situasjonen og forstå barnets opplevelse.

Barn som har problemer hjemme, psykiske plager eller andre utfordringer, kan utvikle atferd og reaksjonsmønstre som gjør at de ikke opplever å ha et trygt og godt barnehagemiljø. I slike tilfeller må barnehagen søke hjelp hos andre instanser som helsevesenet eller barneverntjenesten. Departementet viser til at de som utfører tjeneste eller arbeid i en barnehage, skal være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten, jf. barnehageloven § 22. I enkelte tilfeller har de plikt til å melde fra til barnevernet. Barnehagen kan drøfte saker anonymt med barnevernstjenesten og samarbeide med barnevernstjenesten etter samtykke.

Barnehagen må sette inn undersøkelser snarest. Det vil si så raskt som mulig. Hvis barnehagen, etter å ha gjort nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser, konkluderer med at barnet har et trygt og godt barnehagemiljø, og barnet og foreldrene selv mener at barnet har et trygt og godt barnehagemiljø, er barnehagens aktivitetsplikt utført. Barnehagens plikt til å følge med på barnas barnehagemiljø løper likevel hele tiden.

I tilfeller der barnehagen etter å ha undersøkt saken, derimot konkluderer med at et enkeltbarn, eller flere barn i en barnegruppe, ikke har det trygt og godt i barnehagen, skal barnehagen sette inn tiltak som retter opp dette. Det samme gjelder hvis barnet eller foreldrene mener at det ikke er et trygt og godt barnehagemiljø.

Plikt til å sette inn egnede tiltak

Departementet foreslår at det innføres en plikt for barnehagen til å sette inn tiltak som sikrer at alle barn kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Et stort flertall av høringsinstansene støtter dette forslaget. Tiltak skal settes inn både i situasjoner som gjelder enkeltbarn og i situasjoner der flere barn i en barnegruppe ikke har det trygt og godt.

Barnehagen må iverksette tiltak for å sikre at barnet eller barna kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Barnehagen må aktivt søke etter mulige og egnede tiltak, og sette inn de tiltakene som er tilgjengelige for barnehagen. Noen av høringsinstansene mener det bør presiseres at tiltakene skal være faglig fundert. Departementet er enig i at dette bør fremgå av lovteksten, og viser til at opplæringslovutvalget også har foreslått en tilsvarende presisering i opplæringsloven kapittel 9 A. Barnehagen må velge tiltak ut fra faglige vurderinger av hva som er egnede tiltak. Tiltakene skal være kunnskapsbaserte. Barnehageeier må sørge for at personalet i barnehagen har nødvendig og oppdatert kunnskap om hvilke tiltak som ut fra faglige vurderinger er egnet for ulike situasjoner og tilfeller. Departementet presiserer at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når barnehagen skal ta beslutninger som berører barn.

Departementet understreker at for barn i barnehagealder er systematiske tiltak rettet mot hele barnegruppen, og relasjoner og sosialt samspill mellom barn og mellom barn og voksne, av særlig betydning. Barnehagenes arbeid handler om å systematisk jobbe med barnegruppen for å etablere en god gruppedynamikk og et inkluderende fellesskap, og for å legge til rette for at det enkelte barn kan oppleve trygghet og tilhørighet i barnegruppen. Tiltak etter aktivitetsplikten vil ofte handle om denne typen arbeid. Systematiske tiltak kan også omfatte tiltak rettet særskilt mot enkeltbarn. Er det sårbare barn i barnegruppen, kan de ha behov for særskilte tiltak.

Det er etter departementets syn verken mulig eller hensiktsmessig å beskrive fullt ut i loven hvilke tiltak som kan bli aktuelle. Det må barnehagen avgjøre i hver enkelt sak etter en konkret og skjønnsmessig vurdering. Hvilke tiltak barnehagen skal sette inn, må bygge på en faglig vurdering ut fra tilgjengelig kunnskap om barnehagemiljø og arbeid mot mobbing og andre krenkelser. Videre må tiltakene være lovlige etter barnehageloven og annet regelverk. Tiltakene kan for eksempel ikke innebære tvang og makt overfor et barn.

En særlig problemstilling er når det er forhold utenfor barnehagen eller tilbake i tid som er grunnen til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Barnehagen vil likevel ha et ansvar for å sette inn tiltak som gjør at barnet kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. I noen tilfeller kan barnehagen hjelpe barnet ved å involvere andre instanser som kan bidra i den aktuelle situasjonen. Departementet presiserer at deling av opplysninger om enkeltbarn med andre instanser krever samtykke eller hjemmel i lov. I enkelte tilfeller har barnehagen plikt til å melde fra til barneverntjenesten etter barnehageloven § 22.

7.7.4.3 Hvem skal omfattes av aktivitetsplikten?

Departementet mener at aktivitetsplikten må favne vidt for at regelverket skal sikre at barna har et trygt og godt barnehagemiljø. Plikten til å følge med og melde fra til styrer skal gjelde både for barnehagelærere, fagarbeidere, assistenter, administrativt personell og for andre som regelmessig oppholder seg i barnehagen. Enkelte av høringsinstansene er kritiske til at aktivitetsplikten skal omfatte alle som arbeider eller yter tjenester i barnehagen. Det sentrale er etter departementets oppfatning at pliktene omfatter personer som jevnlig oppholder seg i barnehagen, har noe kontakt med barna og er i barnehagen for å utføre et arbeid eller en tjeneste for barnehagen. Barnehagens plikter skal derfor også omfatte personer med ansettelsesforhold hos en ekstern tjenesteleverandør, for eksempel innen renhold eller vaktmestertjenester.

Departementet er enig i at det er argumenter for at renholdere, vaktmestere og andre som ikke har en omsorgsrolle overfor barnet, ikke bør pålegges en slik aktivitetsplikt. På den andre siden, er plikten til å følge med og melde fra når barn ikke har det trygt eller godt, noe som bør kunne forventes og kreves av alle voksne. Opplæringslovutvalget foreslår i NOU 2019: 23 at den tilsvarende plikten for alle som arbeider ved skolen skal videreføres. De understreker imidlertid at det konkrete innholdet i aktivitetsplikten vil være avhengig av hvilken rolle, hvilke oppgaver og hvilken posisjon de ansatte har på skolen, og at «det kreves mer av en ansatt som har en omsorgsrolle overfor elevene, enn det kreves av ansatte med andre typer arbeidsoppgaver. Det vil for eksempel kreves en større og mer aktiv årvåkenhet fra en lærer, assistent, miljøarbeider eller rektor enn hva som kreves av en vaktmester eller renholdsarbeider» (se s. 457). Departementet mener at det samme må gjelde for innholdet i den foreslåtte aktivitetsplikten i barnehageloven. Plikten til å melde fra til barnehageeier vil gjelde for styrer. Plikten til å undersøke sakene og plikten til å sette inn tiltak vil ikke gjelde for alle som jobber i barnehagen, men for de personene som har fått tildelt oppgaver knyttet til å undersøke saker og sette inn tiltak.

Departementet understreker at det er barnehageeier som har det rettslige ansvaret for at pliktene blir oppfylt, og ikke den enkelte ansatte i barnehagen eller en ekstern tjenesteleverandør. Barnehagen kan gjøre eksterne tjenesteleverandører og andre kjent med hva de skal gjøre gjennom avtale, opplæring eller på andre måter.

Pliktene vil ikke omfatte dem som kun nå og da befinner seg i barnehagen. Eksempler på dette kan være personer som henter avfall, håndverkere som utfører enkeltoppdrag eller bud og andre som leverer varer til barnehagen. Pliktene skal heller ikke gjelde for foreldre, slektninger eller bekjente til barnehagebarn som regelmessig følger eller henter barna i barnehagen.

7.7.4.4 Når er barnehagens aktivitetsplikt oppfylt?

Departementet mener at aktivitetsplikten varer så lenge barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. En praktisk konsekvens av dette er at hvis tiltakene ikke har fungert etter hensikten, må barnehagen fortsette arbeidet og sette inn andre tiltak. Plikten til å iverksette egnede tiltak, omfatter også en plikt til å evaluere og eventuelt justere tiltakene underveis.

I rettspraksis på skoleområdet, jf. dom av Høyesterett (Rt. 2012 s. 146), er det lagt til grunn at skolen skal sette inn de tiltakene som med rimelighet kan forventes for å stoppe mobbing og andre krenkelser. Departementet mener at samme standard bør gjelde på barnehageområdet. Det betyr at barnehagen må fortsette å sette inn tiltak så lenge enkeltbarn eller flere barn i en barnegruppe ikke opplever at det er trygt og godt å være i barnehagen, og det finnes egnede tiltak som barnehagen kan sette inn. Rekkevidden av barnehagens plikt til å sette inn tiltak er den samme uavhengig av om det er barnehagen selv, barnet eller foreldrene som mener at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Barnehagens plikt til å sikre at barn kan ha et trygt og godt barnehagemiljø peker fremover i tid. Plikten gjelder uavhengig av hva som er grunnen til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Dette legger i utgangspunktet en streng forpliktelse på barnehagen.

Departementet vil samtidig understreke at det kan være tilfeller der aktivitetsplikten er oppfylt, selv om barnet eller foreldrene fremdeles ikke er fornøyd med miljøet i barnehagen. Etter departementets vurdering vil aktivitetsplikten være oppfylt hvis barnehagen har gjort alt som med rimelighet kan kreves av den, og barnehagens planer for videre tiltak er i samsvar med et godt faglig skjønn. Dette kan for eksempel være tilfellet der barnet eller foreldrene ønsker seg andre tiltak enn det barnehagen setter inn, men der en faglig vurdering tilsier at barnehagens vurderinger er riktige. Det avgjørende i en sak vil være om barnehagen har sørget for, og fortsatt vil sørge for, å vurdere ulike tiltak og sette inn tiltak som etter en faglig vurdering er egnet til å sikre at barnet har et trygt og godt barnehagemiljø. Hvis dette besvares positivt, har barnehagen oppfylt aktivitetsplikten.

Hva som skal til for at barnehagen har oppfylt aktivitetsplikten i en konkret sak, skal altså vurderes objektivt ut fra hva som utløste aktivitetsplikten og hva barnehagen har gjort av tiltak og tilrettelegginger for at barnet skal kunne ha et trygt og godt barnehagemiljø. Dette innebærer at barnehagens plikt til å sette inn tiltak løper så lenge barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, men at aktivitetsplikten samtidig er oppfylt så lenge barnehagen gjør alt som med rimelighet kan forventes for at barnet skal kunne ha et trygt og godt barnehagemiljø.

7.7.4.5 Krav til å dokumentere barnehagens aktivitet

Departementet mener at det bør innføres et krav om at barnehagen skal utarbeide en skriftlig aktivitetsplan for oppfølging av saken, og krav til innhold i denne planen. At det i en sak finnes en skriftlig plan for hvordan barnehagen skal ta tak i en sak, er i tråd med hva som er en hensiktsmessig måte å arbeide på og hva som er faglig forsvarlig praksis i en barnehage. Videre er det viktig for familiene som står i en sak, at det det er dokumentert at barnehagen tar tak i saken deres og forplikter seg til å hjelpe barnet eller barna. En skriftlig plan er dessuten viktig av hensyn til effektive arbeidsprosesser i barnehagen, av mellommenneskelige årsaker og av hensyn til at foreldrene skal kunne følge opp at barnet eller barna får de tiltakene de skal.

Departementet mener at planen bør beskrive hvordan barnehagen har besluttet å håndtere en konkret sak. Departementet foreslår å lovfeste at planen, for å oppfylle sitt formål, skal inneholde:

• Hvilke problemer tiltakene skal løse

• Hvilke tiltak barnehagen har planlagt

• Når tiltakene skal gjennomføres

• Hvem som skal gjennomføre tiltakene

• Når tiltakene skal evalueres.

Etter departementets syn utgjør disse kravene det som må til for å dokumentere barnehagens planer for hvordan den skal håndtere en bestemt sak og sikre en effektiv gjennomføring av tiltakene.

Departementet mener at dette er en lovfesting av hva som må regnes å være en forsvarlig praksis i barnehagen. Planen skal fungere som en støtte for barnehagen og foreldrene for å sikre at det er kjent og dokumentert hva barnehagen har bestemt seg for å gjøre i en sak. Innholdet i planen kan trygge barnet og foreldrene om at barnehagen tar tak i saken. Departementet foreslår ingen formkrav til planen utover at den skal være skriftlig.

Planen trenger ikke å knytte seg til ett barn, men kan ta for seg en situasjon eller utfordring som omfatter flere barn, typisk forhold i en barnegruppe. Barnehagen kan tilpasse omfanget av opplysninger under hvert av de obligatoriske punktene som planen skal inneholde. I en sak der barnehagen setter inn tiltak tidlig og tiltaket er ganske enkelt og lite omfattende, kan planen være kort og mer skjematisk, enn i en sak der det er et mer komplekst saksforhold og hvor tiltakene er sammensatte og mange.

Planen vil ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Departementet foreslo i høringen ikke å innføre en plikt til å dokumentere alle aktivitetene barnehagen gjør for å oppfylle de ulike delpliktene i aktivitetsplikten. Høringsinstansene er delt i synet på dette forslaget. Mange trekker dette frem som positivt da de er enige i at dagens krav sammen med et nytt krav om å lage en aktivitetsplan er tilstrekkelig, mens andre mener at det bør innføres minimumskrav til dokumentasjon tilsvarende det som gjelder etter opplæringsloven.

Departementet mener at det best vurderes og avgjøres lokalt hvordan barnehagens arbeid kan dokumenteres på en effektiv måte som samtidig sikrer etterprøvbarhet. Departementet legger til grunn at barnehagene ofte har en egeninteresse i å dokumentere det de har gjort for å oppfylle pliktene de har knyttet til barnehagemiljøet. Krav til dokumentasjon vil være aktuelt der det er nødvendig for å kunne gi barnegruppen og enkeltbarn et tilrettelagt tilbud. Slike krav gjelder allerede etter dagens rammeplan. Det er i dag et krav om at barnehagen skal dokumentere vurderinger om barnegruppens og enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling når det er nødvendig for å gi barnegruppen og enkeltbarn et tilrettelagt tilbud. Barnehagen skal dokumentere personalets vurderinger, planer, tiltak og evaluering av tiltak. Med unntak av det foreslåtte kravet til en skriftlig aktivitetsplan, foreslår ikke departementet å utvide kravene til dokumentasjon.

7.7.4.6 Skjerpet aktivitetsplikt der ansatte krenker barn

Det er grunnleggende i strid med en ansatts rolle å krenke et barn. Departementet mener at dette er et grovt tillitsbrudd og en helt uakseptabel adferd for en ansatt. De som arbeider i barnehagen har en makt- og tillitsposisjon overfor barna. Dette maktforholdet må ikke misbrukes. Departementet mener at tilfeller der ansatte krenker barn, må reguleres særskilt i loven. En lovfesting kan gi et tydelig signal om å være oppmerksomme også overfor krenkelser fra ansatte. I tillegg vil det gi en trygghet for den som mistenker dette til å melde fra til styreren. Departementet viser til at barnehagen ikke skal godta krenkelser som utstenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering.

Departementet mener at det bør innføres en skjerpet aktivitetsplikt ved mistanke om, eller kjennskap til, at en som jobber i barnehagen krenker et barn. Skjerpingen går ut på at ansatte som har mistanke om eller kjennskap til at en av arbeider i barnehagen krenker et barn, skal melde fra til styrer straks og at saken skal undersøkes straks. De ansatte skal melde fra til barnehageeier direkte dersom de har mistanke om eller kjennskap til at styrer krenker et barn. Kravene til ansattes handlinger følger ellers av den alminnelige aktivitetsplikten. Den skjerpede aktivitetsplikten departementet foreslår her tilsvarer den skjerpede aktivitetsplikten etter opplæringsloven § 9 A-5.

Etter departementets vurdering er det svært viktig at barnehagens styrer umiddelbart blir gjort oppmerksom på at noen har mistanke om, eller kjennskap til, at en som jobber i barnehagen krenker et barn. Dette er noe styreren straks må gripe tak i og få satt en stopper for. Det er også viktig at barnehageeier alltid får beskjed om slike saker. Dette fordi barnehageeier er arbeidsgiver og har det rettslige ansvaret for at barna har et trygt og godt barnehagemiljø. Hvis det er styreren i barnehagen som krenker et barn, bør den ansatte ha en plikt til straks å melde fra til barnehageeier direkte.

Videre tilsier sakens alvor at styrere og barnehageeiere som mottar en melding om slike forhold, straks skal undersøke forholdene og om nødvendig sette inn tiltak. Hvis det etter nærmere undersøkelser viser seg at en ansatt faktisk har krenket et barn, må barnehagen også vurdere ulike tiltak rettet mot den aktuelle ansatte. Hvilke tiltak som kan være aktuelle mot den ansatte, styres av arbeidsrettslige regler.

I utgangspunktet er det opp til den ansatte etter en konkret vurdering å ta stilling til om det er grunn til mistanke om eller kjennskap til at en som arbeider i barnehagen, krenker et barn. Den skjerpede aktivitetsplikten inntrer ved situasjoner der personalet objektivt sett kan fastslå at det foregår en krenkelse. Det må bero på en helthetlig vurdering om noe er en krenkelse, ikke bare det enkelte barns opplevelse. Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser. Det vil likevel ikke alltid være en lik terskel for alle barn. For eksempel kan personlige forhold ved det enkelte barnet ha betydning for hvilke handlinger og ytringer som anses å være krenkende. Se departementets vurderinger i punktet 7.7.4 ovenfor.

Departementet understreker at dersom et barn subjektivt har opplevd å bli krenket, uten at det objektivt har vært en krenkelse, og barnehagen blir gjort oppmerksom på dette, utløser det alltid aktivitetsplikten etter lovforslaget § 21. Selv om den aktuelle ytringen eller handlingen ikke omfattes av begrepet krenkelse objektivt sett, har barnehagen en plikt til å sette inn tiltak dersom et barn ikke opplever barnehagemiljøet som trygt og godt.

7.7.4.7 Behandling av personopplysninger

Når barnehager skal følge opp den nye aktivitetsplikten må de behandle personopplysninger av ulike slag. Etter departementets vurdering er dette personopplysninger som barnehagene alt behandler, da dette i hovedsak er oppgaver barnehagene har i dag i barnehageloven og rammeplanen. Rammeplanen setter krav til at barnehagen ivaretar barnas behov for omsorg, trygghet, tilhørighet og anerkjennelse, og sikrer at barna får ta del i og medvirke i fellesskapet.

Plikten til å sikre et trygt og godt barnehagemiljø innebærer at barnehagene må følge med på hvordan barna har det og identifisere om det er barn som er sårbare eller særlig utsatt for krenkelser eller utenforskap. Personlige forhold som barnets funksjonsevne, at barnet har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker, eller forhold ved barnets familie- og hjemmesituasjon, kan gjøre barnet særlig utsatt. At et barn mangler trygge relasjoner til andre barn i barnehagen eller tidligere har vært utsatt for krenkelser, kan også gjøre barnet særlig sårbar. De ansatte i barnehagen vil typisk få informasjon om hvordan barna har det og om de er særlig utsatte ved å observere barna og ved å snakke med barna og foreldrene. Det vil av og til være behov for å sammenstille slike observasjoner (opplysninger) om barna, uavhengig av konkrete hendelser. Sammenstillinger og deling i personalgruppen vil ofte være nødvendig for å ivareta barnas beste. Bare slik kan barnehagen se observasjoner i sammenheng og sikre at vurderingen av behovet for forebyggende tiltak ikke blir personavhengig.

Behandlingen av personopplysninger må alltid begrenses til det som er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle plikten. Opplysningene må ikke oppbevares lenger enn nødvendig og kan bare gjøres tilgjengelig for dem (i barnehagen) som trenger opplysningene i arbeidet med å oppnå et trygt og godt barnehagemiljø. Deling av opplysninger er bare tillatt dersom det er hjemmel i lov, eller etter samtykke. Det er den virksomheten som driver barnehagen som er ansvarlig for at barnehagen samlet sett, inkludert alle ansatte i barnehagen, oppfyller sine plikter etter både barnehageloven og personopplysningsloven.

Forslaget om meldeplikt til barnehageeier (i § 21 andre ledd «i alvorlige tilfeller» og i § 22 første ledd) vil i enkelte tilfeller medføre at også personopplysninger om barn må formidles. Behovet må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og begrenses så langt mulig. For eksempel vil meldeplikten etter § 22 ofte kunne ivaretas uten at det følger med identifiserbare opplysninger om barn. Kriteriene om nødvendighet og forholdsmessighet skal alltid ligge til grunn for vurderingene. Barnehageeier er den som er ansvarlig for den juridiske virksomheten som driver barnehagen. For kommunale barnehager vil det være barnehagestyrers leder i kommunen. For private barnehager vil det være styret for virksomheten som driver barnehagen. Kravet til å informere den som er ansvarlig for virksomheten omfatter ikke andre, som for eksempel aksjeeiere i et aksjeselskap.

Dagens behandlinger av personopplysninger i barnehagene har rettslig grunnlag i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) og med supplerende grunnlag i barnehageloven. Kunnskapsdepartementet har satt i gang et arbeid med å gjennomgå og vurdere behov for endringer i blant annet barnehageloven for å se om formålene i personvernforordningen om klarhet, forutsigbarhet mv. bør ivaretas på en bedre måte.

7.7.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at alle som arbeider i barnehagen, skal følge med på hvordan barna i barnehagen har det og at de skal melde fra til barnehagens styrer dersom de får mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Styrer skal melde fra til barnehageeieren i alvorlige tilfeller.

Departementet foreslår å lovfeste at ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken. Videre foreslår departementet å lovfeste at når et barn eller foreldrene sier at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken og så langt det finnes egnede tiltak, sørge for at barnet får et trygt og godt barnehagemiljø. Det samme gjelder når en undersøkelse som barnehagen selv har satt i gang, viser at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Tiltakene skal velges på grunnlag av en konkret og faglig vurdering.

Departementet foreslår videre å lovfeste at barnehagen skal lage en skriftlig plan når det skal gjøres tiltak i en sak. I planen skal det stå hvilke problemer tiltakene skal løse, hvilke tiltak barnehagen har planlagt, når tiltakene skal gjennomføres, hvem som skal gjennomføre tiltakene og når tiltakene skal evalueres.

7.8 Spørsmål om det skal innføres en individuell rett og en håndhevingsordning

7.8.1 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebar å innføre tydelige plikter for barnehagen, uten å innføre en individuell rett til et trygt og godt barnehagemiljø og et system for håndheving av enkeltsaker.

Hensynet til barnets rettssikkerhet taler for at foreldrene skal kunne få en sak om sitt barns barnehagemiljø vurdert av en myndighet på nivå over barnehagen. Dette er aktuelt i saker der foreldrene mener at barnehagen ikke oppfyller pliktene sine. Samtidig mente departementet at barnas alder kan tilsi at målet om et trygt og godt barnehagemiljø for det enkelte barn, best ivaretas ved å legge stor vekt på gruppedynamikk og forebyggende arbeid. En lovregulering med rettighetsfesting og håndhevingsordning vil rette mye oppmerksomhet mot enkeltbarn, fremfor barnehagens systematiske arbeid for å skape et godt miljø i barnegruppene. Barnehagenes arbeid handler om å skape trygge og gode barnegrupper og et miljø som grunnlag for lek, læring og allsidig utvikling, forebygge uheldige samspillsmønstre og stoppe krenkelser og mobbing. Det forebyggende arbeidet er helt sentralt for at alle barn skal ha et trygt og godt barnehagemiljø. Personalet må ha kompetanse til å arbeide med lek, vennskap og inkludering, og de må arbeide systematisk slik at alle barn blir inkludert i barnefellesskapet. De må ha rutiner for å observere og analysere samspillet mellom barna, slik at de kan oppdage barn som risikerer å falle utenfor, og de må kunne støtte dem inn i fellesskapet. Tiltakene vil som regel vare over lang tid og handle om et systematisk pedagogisk arbeid med barnegruppene. En tilnærming som legger stor vekt på håndheving i enkeltsaker, kan skape en ubalanse og vanskeliggjøre barnehagens forebyggende, gruppeorienterte arbeid.

Departementet la vekt på at en håndhevingsordning tilsvarende den på skoleområdet, vil føre til flere dokumentasjonskrav enn i dag. Barnehagen vil også måtte bistå med redegjørelser og opplysninger der håndhevingsorganet har saker til behandling. Dette vil ofte være mer skriftlig dokumentasjon enn det barnehagen trenger for å oppfylle aktivitetsplikten og krav til internkontroll.

Departementet viste til at lovreguleringen ikke bør være mer omfattende enn det som er nødvendig for å sikre barn et trygt og godt barnehagemiljø. På barnehageområdet er det ikke tidligere lovfestet tydelige regler for hva barnehagen skal gjøre for å sikre barna et trygt og godt barnehagemiljø. Et system tilsvarende skolemiljøreglene kan være mer omfattende og ressurskrevende enn det som er nødvendig for å sikre at barna har et trygt og godt barnehagemiljø. Dette tilsier at det i første omgang bør innføres tydelige krav til hva barnehagen skal gjøre for å sikre at barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Dersom det viser seg at barnehagene ikke oppfyller pliktene de blir pålagt, kan det være aktuelt å foreslå å innføre en rettighetsbestemmelse og en håndhevingsordning på et senere tidspunkt.

I høringsforslaget ble det videre vist til at kommunen allerede skal påse at barnehagene følger barnehageloven og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver. Kommunen kan bruke godkjenning, veiledning og tilsyn som virkemidler for å påse dette. Dersom en barnehage ikke arbeider godt nok for å sikre barna et trygt og godt barnehagemiljø, kan det være aktuelt å åpne tilsyn. I særlige tilfeller kan fylkesmannen føre tilsyn direkte med barnehager.

7.8.2 Høringsuttalelsene

109 av høringsinstansene som har svart på høringen, har ikke gitt tilbakemelding på forslaget om å ikke innføre en rettighetsbestemmelse med en tilhørende håndhevingsordning. Dette er blant annet Sametinget, 36 kommuner, 22 barnehager, Forandringsfabrikken, Utdanningsforbundet Bergen, Utdanningsforbundet i Moss, Utdanningsforbundet Ålesund, Utdanningsforbundet Stjørdal, Statped, Fagforbundet, KA – Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter, Norsk psykologforening, Dysleksi Norge, Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning (OMEP) Norge, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold og Reform – Ressurssenter for menn. Disse høringsinstansene støtter i hovedsak forslagene om å innføre tydelige plikter for barnehagene knyttet til barnehagemiljø.

81 høringsinstanser har gitt tilbakemelding på forslaget om å ikke innføre en rettighetsbestemmelse med en tilhørende håndhevingsordning. Av disse er det 44 høringsinstanser som støtter forslaget. Dette er 36 kommuner, 2 fylkesmenn, 3 barnehager, KS, Steinerbarnehageforbundet og Skolelederforbundet.

Flere av de som støtter forslaget uttaler at de er enige i at en tilnærming som legger vekt på håndheving i enkeltsaker, kan skape ubalanse og vanskeliggjøre barnehagens forebyggende, gruppeorienterte arbeid. Det blir også trukket frem at en individuell rettighet og en tilhørende håndhevingsordning kan føre til økt byråkrati og dokumentasjonsplikt.

27 høringsinstanser er imot forslaget om å ikke innføre en rettighetsbestemmelse med en tilhørende håndhevingsordning. Dette er blant annet Helsedirektoratet, Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, Regionsenter for barn og unges psykiske helse Helseregion Øst, Universitetet i Agder, 3 fylkesmenn, 7 kommuner, Barneombudet, Elev-, lærling- og mobbeombudene, Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Utdanningsforbundet, Redd Barna, UNICEF Norge, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, ADHD Norge,Norsk forbund for utviklingshemmede,Hørselshemmedes landsforbund og Voksne for Barn.

Flere av disse høringsinstansene er bekymret for at forslagene ikke vil gi en styrking av barnas rettssikkerhet på det psykososiale feltet. Mange av dem trekker frem at barnehagebarn bør ha individuelle rettigheter på lik linje med barn i skolen, og at det er behov for at en overordnet eller uavhengig instans fungerer som håndhever eller klageinstans. Flere trekker frem at de er uenige i at en rettighetsbestemmelse vil ta fokuset vekk fra det forebyggende arbeidet. De kan ikke se at det er en motsetning mellom at barnet har en individuell rettighet til et trygt og godt barnehagemiljø og at barnehagen samtidig har en plikt til å sikre et trygt og godt barnehagemiljø gjennom å jobbe med gruppedynamikk og forebyggende arbeid. De mener at det derimot kan øke kvaliteten på det forebyggende arbeidet siden et vedtak kan påpeke svakheter også her. En del trekker også frem at det er vanskelig å sikre at alle kommunene har den kompetansen og uavhengigheten som trengs for å sikre at regelverket blir etterlevd.

Barneombudet viser til at konsekvensene av mobbing i barnehagen kan være store, og ombudet mener derfor at rettighetene er like viktige i barnehagen som på skolefeltet. Barneombudet er ikke enig i at en individuell rett vil føre til for mye oppmerksomhet mot enkeltbarn. Ombudet peker på at det ikke er et motsetningsforhold mellom det å jobbe med enkeltbarn og det å jobbe med barnegruppen. Videre mener ombudet at barnas alder ikke kan ha noen betydning, tvert imot kan man etter ombudets syn stille spørsmål ved om ikke de yngste barna er de som trenger det beste vernet siden de er så avhengige av hjelpen de får fra de voksne. Siden det ikke blir foreslått en håndhevingsordning, vil det etter ombudets syn være opp til barnehagen og kommunen om de vil oppfylle pliktene. Ombudet opplever at kommunen i mange saker har tatt barnehagens side og at det er store forskjeller i regelverkskompetansen i kommunene.

PBL mener at en individuell rett med en håndhevingsordning kan virke konfliktdempende og bidra til en avslutning av saken der det er uenighet mellom barnehagen og foreldrene. PBL mener videre at kommunen ikke har den nødvendige kompetansen til å se til at regelverket etterleves gjennom tilsyn. De mener at håndheving av regelverket krever særskilt kompetanse som bør samles ved etablering av et eget uavhengig nasjonalt organ.

Utdanningsforbundet mener forslaget til rettighetsbestemmelse fra NOU 2012: 1 Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene bør lovfestes. Videre ber forbundet departementet utrede nærmere hvordan rettigheten bør håndheves. Forbundet påpeker at det ikke trenger å være samme håndhevingsordning som etter opplæringsloven. Et alternativ er at departementet utreder forslaget fra Barnehagelovutvalget hvor kommunen ble foreslått som en klageinstans. Et annet alternativ er å vurdere om det skal etableres en håndhevingsordning (fylkesmannen) i barnehageloven.

10 høringsinstanser har kommentert forslaget om å ikke innføre en rettighetsbestemmelse med en tilhørende håndhevingsordning uten å ta uttrykkelig stilling til det. Fylkesmannen i Agder viser til at uten en håndhevingsordning kan det bli et økende antall henvendelser til fylkesmannen om å følge opp enkeltsaker gjennom tilsyn i særlige tilfeller. Fylkesmannen påpeker at dette kan bli en indirekte håndhevingsordning. Oslo kommune gir argumenter for og mot en håndhevingsordning, men ønsker ikke å ta stilling til dette før departementet har grundig synliggjort konsekvensene av og mulige innretninger på en slik ordning. Norlandia Barnehagene AS uttaler blant annet at de ikke kan se at kommunen i dag har den nødvendige kompetansen til å følge opp at regelverket etterleves gjennom tilsyn. Læringsverkstedet er usikre på om kommunen har nødvendig kompetanse, samtidig som de mener det er uklart hvilke konsekvenser en individuell rett og system for håndheving av enkeltsaker vil få for barnehagene. Læringsverkstedet ønsker derfor en ytterligere utredning av om det bør innføres en individuell rett med en håndhevingsordning, og hvilke konsekvenser dette eventuelt vil få for barnehagene.

7.8.3 Departementets vurderinger

Det er flertall for forslaget om å ikke innføre en individuell rett og et system for håndheving av enkeltsaker. Flere av høringsinstansene er enige i at en tilnærming som legger vekt på håndheving i enkeltsaker, kan skape ubalanse ved at oppmerksomheten blir rettet mot enkeltsaker fremfor barnehagens systematiske arbeid for å skape et godt miljø i barnegruppene. Det blir også trukket frem at en innretning med en individuell rettighet og en tilhørende håndhevingsordning, kan føre til økte administrasjonsoppgaver og dokumentasjonsplikter. Samtidig mener flere høringsinstanser at en individuell rettighet og en tilhørende håndhevingsordning er nødvendig for at de foreslåtte lovendringene skal styrke barnas rettssikkerhet når det gjelder det psykososiale barnehagemiljøet.

Departementet er enig i at det ikke er et motsetningsforhold mellom det å jobbe med enkeltbarn og det å jobbe med barnegruppen. Tvert imot er arbeidet med miljøet i barnegruppene helt sentralt for at alle barn skal ha et trygt og godt barnehagemiljø. Samtidig er det etter departementets syn en fare for at en tilnærming som legger stor vekt på håndheving i enkeltsaker, kan trekke oppmerksomheten bort fra barnehagens forebyggende, gruppeorienterte arbeid. Videre er det etter departementets syn en fare for at et slikt system vil gi stort press på barnehagene i form av økt administrasjon og dokumentasjon.

Etter departementets syn bør ikke lovreguleringen være mer omfattende enn det som er nødvendig for å sikre barn et trygt og godt barnehagemiljø. På barnehageområdet er det ikke tidligere lovfestet tydelige regler for hva barnehagen skal gjøre for å sikre barna et trygt og godt barnehagemiljø. Med de foreslåtte lovendringene vil det bli tydelig hva barnehagene har plikt til å gjøre dersom ett eller flere barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Tydelige lovplikter vil også gi bedre grunnlag for å kunne følge opp barnehagene gjennom tilsyn.

Departementet mener at kompetansebyggende tiltak kan være mer hensiktsmessig enn å innføre en rettighetsbestemmelse og en håndhevingsordning. Kompetanse hos de som arbeider i barnehagen, er viktig for at de skal kunne ivareta de foreslåtte pliktene på en måte som gir barna i barnehagen et trygt og godt psykososialt miljø. Personalet må ha kompetanse til å arbeide med lek, vennskap og inkludering, og de må arbeide systematisk slik at alle barn blir inkludert i barnefellesskapet. De må ha rutiner for å observere og analysere samspillet mellom barna slik at de kan oppdage barn som risikerer å falle utenfor, og de må kunne støtte dem inn i fellesskapet. Tiltakene vil som regel vare over lang tid og handle om et systematisk pedagogisk arbeid med barnegruppene.

Barnehagesektoren har i flere år hatt en ordning der fylkesmennene har tildelt midler til kompetanseutvikling og utviklingsarbeid lokalt. I den reviderte kompetansestrategien Kompetanse for fremtidens barnehage (2018–2022) ble dette videreutviklet til en ordning kalt regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage. Læringsmiljø og mobbing er blant temaene det jobbes med. I 2020 foreslår regjeringen å bevilge om lag 190 mill. kroner til ordningen.

Samlet betyr dette at mer enn tusen barnehager og skoler over hele landet har deltatt – eller deltar – i kompetansearbeid mot mobbing. Utdanningsdirektoratet har i tillegg utarbeidet en prognose for hele perioden 2017–2020 som viser at 180 kommuner med samlet 700 skoler og 700 barnehager har fått eller vil få et tilbud om kompetansearbeid mot mobbing. Det nettbaserte kompetansetilbudet kommer i tillegg til denne satsningen.

Kommunen som barnehagemyndighet skal påse at barnehagene etterlever regelverket, blant annet gjennom veiledning og tilsyn. Enkelte høringsinstanser mener at kommunen ikke har et tilstrekkelig uavhengig forhold til å kunne ivareta denne oppgaven på en betryggende måte. Departementet viser til at det er foreslått å innføre et krav om at kommunen skal organisere oppgavene den har som barnehagemyndighet adskilt fra oppgavene den har som barnehageeier. Et slikt krav vil blant annet gjelde når kommunen fører tilsyn med om barnehagene etterlever de nye reglene om barnehagemiljø. Etter departementets syn vil dette bidra til å profesjonalisere tilsynet og gi økt tillit til at kommunen utfører oppgaven på en upartisk måte.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å ikke innføre en individuell rett og et system for håndheving av enkeltsaker. Dersom det viser seg at barnehagene ikke oppfyller pliktene de blir pålagt, kan det være aktuelt å foreslå å innføre en rettighetsbestemmelse og en håndhevingsordning på et senere tidspunkt.

7.9 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre ordlyden i barnehageloven § 3 slik at det går frem at barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn i saker som gjelder dem selv, i tillegg til på barnehagens daglige virksomhet. Bestemmelsene om medvirkning for foreldrerådet og samarbeidsutvalget vil omfatte barnehagens arbeid med barnehagemiljøet.

Departementet foreslår å lovfeste at i alle handlinger og avgjørelser som gjelder barn i barnehagen, skal hva som er best for barnet, være et grunnleggende hensyn.

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen ikke skal godta krenkelser som for eksempel mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering og vold, og at de som arbeider i barnehagen skal ha plikt til å gripe inn ved slike krenkelser.

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen skal forebygge at barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen, leken og læringen til barna.

Departementet foreslår å lovfeste en aktivitetsplikt som skal sikre at barnehagen handler raskt og riktig når et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Alle som arbeider i barnehagen, skal følge med på hvordan barna i barnehagen har det og at de skal melde fra til barnehagens styrer dersom de får mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Styrer skal melde fra til barnehageeieren i alvorlige tilfeller.

Ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken. Når et barn eller foreldrene sier at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken og så langt det finnes egnede tiltak, sørge for at barnet får et trygt og godt barnehagemiljø. Det samme gjelder når en undersøkelse som barnehagen selv har satt i gang, viser at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Tiltakene skal velges på grunnlag av en konkret og faglig vurdering.

Departementet foreslår videre å lovfeste at barnehagen skal lage en skriftlig plan når det skal gjøres tiltak i en sak. I planen skal det stå hvilke problemer tiltakene skal løse, hvilke tiltak barnehagen har planlagt, når tiltakene skal gjennomføres, hvem som skal gjennomføre tiltakene og når tiltakene skal evalueres.

Departementet vil vurdere om en del av bestemmelsene i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver bør endres som følge av forslagene i dette høringsnotatet og høringsnotatet om regulering av private barnehager. Departementet vil gjøre en felles gjennomgang av rammeplanen etter at lovendringene er vedtatt.