10 Krav om stedlig leder og vikarbruk
10.1 Gjeldende rett
10.1.1 Krav om stedlig leder
Det framgår av barnehageloven § 17 første ledd at barnehagen «skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse». Videre fremgår det av andre ledd at barnehagen «skal ha en daglig leder», dvs. en styrer.
I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) er det presisert at det i utgangspunktet stilles krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Videre fremgår følgende av merknaden:
«Det kan imidlertid tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. Departementet forutsetter at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven. Rent unntaksvis kan det også være positivt at flere små barnehager organiseres sammen som én felles virksomhet med én styrer, for eksempel der det er vanskelig å få kvalifisert personale. Også her må kommunen ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. Ved vurderingen må det legges vekt på virksomhetens størrelse etter en sammenslåing, barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale. Felles organisering av skole og barnehage som én mindre virksomhet kan være en god løsning i områder der barnehagebarn og skolebarn til sammen bare utgjør noen få titalls barn.»
Merknaden til bestemmelsen viser at det er en forutsetning at en eventuell samordning av styrerressursene ikke fører til en reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det betyr at bestemmelsen ikke skal kunne brukes til å redusere kostnader i barnehagene.
10.1.2 Vikarbruk
Det følger av barnehageloven § 18 første ledd at bemanningen skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette kravet gjelder for både kommunale og private barnehager. Kravet skal være oppfylt i hele barnehagens åpningstid. Det betyr at både kommunale og private barnehager må innkalle vikarer når dette er nødvendig for at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.
10.2 Høringsforslaget
10.2.1 Krav om stedlig leder
I forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018) ba Stortinget regjeringen om å «gjennomgå regelverket for krav til stedlig leder i barnehager, og tilse at unntaksbestemmelsen er slik at den ikke benyttes til å redusere kostnader i barnehagesektoren», jf. vedtak nr. 801, jf. Innst. 319 L (2017–2018).
Departementet foreslo å fastsette en ny forskriftsbestemmelse om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, som regulerer når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer. Bakgrunnen for dette er at dette i dag kun fremgår av merknadene til dagens § 18. Departementet foreslo at direktoratet skal utarbeide og høre et forslag til en slik forskriftsbestemmelse.
10.2.2 Vikarbruk
I forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018) ba Stortinget regjeringen om å «tydeliggjøre forventningen til innkalling av vikarer i kommunale barnehager og at alle relevante kostnader til vikarbruk tas med i regnskapet til kommunene», jf. vedtak 803 jf. Innst. 319 L (2017–2018).
Gjeldende rett stiller krav til at det skal innhentes vikarer dersom bemanningssituasjonen i barnehagen tilsier dette. Departementet kunne ikke se at det er behov for å regulere spørsmålet om vikarbruk ytterligere, og foreslo ingen endringer knyttet til dette spørsmålet.
10.3 Høringsuttalelser
10.3.1 Krav til stedlig leder
Det er 85 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag i kapittel 14 om å fastsette en ny bestemmelse i forskrift om krav til stedlig leder. Blant disse høringsinstansene finner vi 38 kommuner, 33 private barnehager og ti organisasjoner.
Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å fastsette en ny bestemmelse i forskriften som regulerer når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer.
Et fåtall av høringsinstansene som har gitt innspill til forslaget støtter ikke at krav til stedlig leder bør forskriftsfestes. Dette er i hovedsak kommuner, inkludert Elverum kommune, Lillehammer kommune og Kristiansand kommune. Den gjennomgående begrunnelsen for dette er at disse ikke ser behov for ytterligere regulering av krav til stedlig leder i barnehagene, ut over dagens regulering.
En rekke høringsinstanser som støtter forslaget om å regulere spørsmålet nærmere, kommenterer også på innholdet i forskriftsreguleringen. Dette gjelder først og fremst på stillingsbrøken styrer bør ha. Noen mener at stillingsbrøken burde bli regulert i forskriften, mens andre mener at det bør være opp til hver barnehage å vurdere dette.
Utdanningsforbundet støtter forslaget om å regulere spørsmålet, og har også innspill til den nærmere reguleringen:
«... det bør presiseres at hvert barnehagehus skal ha en styrer i full stilling (en minimumsnorm for styrerressurs) uavhengig av størrelsen på barnehagen. Ledelsesressurs utover denne normen bør knyttes opp mot antall årsverk.»
Skolelederforbundet mener også at forskriftsbestemmelsen bør regulere hvor høy stillingsbrøk styrer skal ha, da det av erfaring kan være vanskelig at det blir opp til hver barnehage å vurdere stillingsbrøken. Skolelederforbundet skriver:
«I praksis vil det bli barnehagens eier som avgjør dette og det kan være enkelte vurderer dette ut fra et ønske om å ha flere barnehager i en enhet som deler på ressursen.»
En del av høringsinstansene som støttet forslaget om en ny bestemmelse i forskrift mener at stillingsbrøken ikke skal reguleres i forskriften, men at det skal være opp til hver barnehage å vurdere dette. KS er blant disse, og mener at:
«... det er barnehagens ansvar å vurdere hvor stor styrerressurs den enkelte barnehage skal ha for å ivareta sine oppgaver. Staten bør ikke definere hvordan barnehagen skal organisere og bemanne tjenesten for å ivareta sine forpliktelser. Det er stor variasjon i hvilke støttefunksjoner og tilgang på annen ledelseskapasitet den enkelte styrer har. Å definere en stillingsbrøk for en enkeltgruppe på nasjonalt nivå, er en inngripen i det lokale handlingsrommet som KS ikke kan støtte.»
PBL støtter også at det reguleres i forskrift når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer. PBL mener blant annet at departementet bør vurdere en øvre grense og skriver i sin høringsuttalelse at:
«forskriftsbestemmelsen ikke bør regulere hvor høy stillingsbrøk styreren skal ha. Dette er et tilsynelatende evig pågående spørsmål som partene i arbeidslivet har ansvaret for, og stadig forhandler om i ulike hovedoppgjør.»
Oslo kommune støtter forslaget og uttaler følgende:
«Unntaksbestemmelsen bør utformes slik at barnehageeier skal kunne tilpasse nivået på styrerressurs ut fra behovet i den enkelte barnehage. Behovet for styrerressurs varierer mellom barnehagene ut fra sosioøkonomiske og demografiske forhold, personalmessige faktorer, kompetanse, barnehagenes størrelse, barnehagebyggenes beskaffenhet og tilgangen på støtteressurser.»
10.3.2 Vikarbruk
32 høringsinstanser har gitt innspill til forslaget om vikarbruk. Blant høringsinstansene som har gitt innspill finner vi 14 kommuner og 13 private barnehager.
Flere av høringsinstansene mener at det trengs både tydeligere og strengere regelverk for bruk av tilkallingsvikarer. Mange påpeker også at dagens regelverk ikke følges.
Utdanningsforbundet uttaler følgende:
«Når det gjelder departementets utkvittering av anmodningsvedtaket om bruk av vikarer, mener Utdanningsforbundet det trengs lovendringer som nettopp presiserer hva som ligger i kravet om tilstrekkelig bemanning i hele barnehagens åpningstid. Utdanningsforbundet mener det er nødvendig med en presisering av at dette betyr at grunnbemanningsnormen skal være oppfylt hele barnehagens åpningstid, og at eier må sørge for en god og tilstrekkelig vikarstyrke. Grunnbemanningsnormen er en minimumsnorm. Dersom barnehagen ikke har en bedre grunnbemanning enn minstenormen, er det helt nødvendig at barnehagene bruker vikarer om mandatet skal oppfylles.»
Skien kommune mener det er behov for å tydeliggjøre regelverket om vikarbruk:
«Skien kommune mener at lovverket bør tydeliggjøre terskelen for bruk av vikar ved sykdom, for å kunne innfri normen for grunnbemanning. Videre mener Skien kommune at lovverket bør si noe om forhold knyttet til at assistenter/fagarbeidere kan/ikke kan benyttes som vikar for pedagoger, og hvor lenge dette eventuelt er akseptabelt før det må søkes om dispensasjon.»
10.4 Departementets vurderinger
10.4.1 Krav til stedlig leder
Departementet mener det er uheldig at unntaket fra hovedregelen om at hver barnehage skal ha en styrer, kun fremgår av merknaden til bestemmelsen og ikke av lov eller forskrift. Dette fører til at regelverket blir mindre tilgjengelig for barnehagene.
Departementet merker seg at et flertall støtter forslaget om å regulere dette spørsmålet nærmere i forskrift. Høringsinstansene som støtter forslaget, er enig i departementets begrunnelse om at dette vil gjøre regelverket tydeligere.
Kun et fåtall av høringsinstansene mener at krav til stedlig leder ikke bør forskriftsfestes. Disse høringsinstansene mener at dagens regelverk allerede regulerer dette godt nok. Departementet viser til at krav til stedlig leder og pedagogisk bemanning er viktige reguleringer, med stor betydning for den enkelte barnehage. Etter departementets mening tilsier dette at reguleringen bør tydeliggjøres og fremgå av forskriften. Gjennom å forskriftsfeste spørsmålet vil dette klargjøre regelverket, og gjøre vilkårene for unntak mer tilgjengelig enn etter dagens regulering.
Barnehageloven § 17 tredje ledd fastslår at departementet kan gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. Det fremgår av merknaden til bestemmelsen i Prop. 101 L (2016–2017) at bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser som utfyller kravene til pedagogisk bemanning, og regler om dispensasjon fra utdanningskravet og pedagognormen. Departementet legger derfor til grunn at barnehageloven allerede gir departementet hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser om unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer.
Departementet pekte også på at innholdet i merknaden er noe uklart. Et fåtall av høringsinstansene har gitt innspill også til dette spørsmålet. Enkelte instanser mener departementet bør vurdere å eksplisitt regulere krav til styrers stillingsbrøk. Andre mener at stillingsbrøken ikke skal reguleres i forskriften, men at det skal være opp til hver barnehage å vurdere dette selv.
Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å utrede spørsmålet nærmere og sende forslag til nye forskriftsbestemmelser på høring. Departementet vil be direktoratet om å ta hensyn til innspillene i høringen i dette arbeidet.
10.4.2 Vikarbruk
Det følger av barnehageloven § 18 første ledd at bemanningen skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Kravet om tilstrekkelig bemanning for å drive pedagogisk virksomhet gjelder for både kommunale og private barnehager, og skal være oppfylt i hele barnehagens åpningstid. I dette ligger det at både kommunale og private barnehager må innkalle vikarer når dette er nødvendig for at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Utgifter til vikarer skal tas med både i beregningen av kommunens gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter og i regnskapene til de private barnehagene.
Utdanningsforbundet mener det er behov for å presiserer hva som ligger i kravet om tilstrekkelig bemanning i hele barnehagens åpningstid. Etter dagens regelverk skal hva som er «tilfredsstillende pedagogisk bemanning» vurderes etter barnegruppens størrelse og barnas behov. Barnehagen skal drives i samsvar med lovens krav og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Som nevnt, ligger det i kravet at bemanningen skal være tilstrekkelig i hele barnehagens åpningstid. Departementet ser derfor ikke behov for å regulere bestemmelsen ytterligere.
Skien kommune mener at regelverket bør tydeliggjøre terskelen for bruk av vikar ved sykdom, for å kunne innfri normen for grunnbemanning. Dagens regelverk stiller krav om at barnehagen skal innhente vikarer dersom bemanningssituasjon tilsier det. Dette er en vurdering hver enkelt barnehage må foreta konkret i det enkelte tilfellet. Departementet kan ikke se at det er behov for å regulere spørsmålet ytterligere.
10.5 Departementets forslag
Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å utrede og sende forslag til nye forskriftsbestemmelser om krav til stedlig leder på høring.