Prop. 96 L (2019–2020)

Endringer i folkehøyskoleloven, barnehageloven og voksenopplæringsloven m.m. (samleproposisjon)

Til innholdsfortegnelse

8 Regulering av private barnehager

8.1 Bakgrunnen for forslagene

I 2003 inngikk Stortinget et historisk barnehageforlik. Barnehageforliket gikk ut på at alle familier som ønsket det, skulle få tilbud om barnehageplass. Dette har ført til full barnehagedekning og en enklere hverdag for småbarnsfamiliene. I 2019 gikk 92,2 prosent av alle barn i alderen ett til fem år i barnehage. Om lag halvparten av barna som går i barnehage, går i dag i en privat barnehage. Dette utgjør om lag 140 000 barn.

Barnehagesektoren består i dag av om lag 5 700 barnehager, hvorav om lag 3 000 er private. Dette omfatter både private ordinære barnehager, private familiebarnehager og private åpne barnehager. I 2018 var 54 prosent av de private ordinære barnehagene organisert som aksjeselskap og 23 prosent organisert som samvirkeforetak. 42 prosent av de private ordinære barnehagene inngikk i et foretak eller i foretaksgrupper sammen med andre barnehager. Både private og kommunale barnehager har blitt større de siste årene, og vi har fått større og mer profesjonelle private aktører som er organisert i konsernstrukturer.

Departementet har foretatt en helhetlig gjennomgang av regelverket for private barnehager. I forbindelsen med denne gjennomgangen har departementet blant annet innhentet et omfattende og oppdatert kunnskapsgrunnlag om ulike sider ved finansieringssystemet, lønnsomhet i private barnehager, utvikling i gjeldsbelastning i private barnehager og hvordan tilsynssystemet fungerer.

De private barnehagene mottar årlig om lag 20 milliarder kroner i offentlige tilskudd og om lag 4 milliarder kroner i foreldrebetaling. Tilstrekkelig kontroll og tilsyn med at tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode bidrar til å skape tillit i og til sektoren. Regjeringens politiske plattform fastslår at regjeringen vil utvikle et bedre og mer uavhengig tilsynssystem for barnehagene. Dette vil bidra til å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til å drive gode barnehager.

Dagens tilsynssystem er ikke laget for en sektor med eiere som organiserer flere barnehager og annen virksomhet i samme rettssubjekt, og som har barnehager i flere kommuner. I en undersøkelse fra Agenda Kaupang (rapport R9607, 2017) går det frem at kommunene mener at de verken har kapasitet eller kompetanse til å føre tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager, og at regelverket for bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling er uklart. Sektoren består i dag av mer profesjonelle aktører med til dels kompliserte selskapsstrukturer, noe som innebærer at det er behov for et bedre økonomisk tilsyn med de private barnehagene. Tilsyn med private aktører er en spesialisert og teknisk oppgave som krever tilstrekkelige ressurser og høy kompetanse.

Departementet sendte en rekke forslag til endringer i regelverket for private barnehager på høring 26. april 2019. Forslagene i høringen følger opp åtte ulike anmodningsvedtak fra Stortinget. I denne proposisjonen følger departementet opp forslagene i høringen som handler om tydeliggjøring av kravene til bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling og opprettelsen av et nasjonalt tilsyn, med tilhørende reguleringer om hjemmel for å kreve nødvendig dokumentasjon i forbindelse med tilsyn og reaksjoner. Forslagene om stedlig leder og vikarbruk omtales i kapittel 10. Departementet har, blant annet basert på høringsinnspillene, behov for å vurdere øvrige forslag i høringen nærmere. Dette gjelder blant annet endringer i ulike deler av finansieringssystemet, herunder spørsmål om tilskudd til pensjon, krav til barnehagens organisering, regnskapskrav og meldeplikt til kommunen ved salg av private barnehager. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag til endringer i regelverket på disse områdene.

Fristen for å avgi høringsuttalelser var 26. juli 2019. Departementet mottok 217 høringssvar innen fristen.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

  • Departementene

  • Arbeidstilsynet

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Barneombudet

  • Brønnøysundregisteret

  • Datatilsynet

  • Folkehelseinstituttet

  • Forbrukerombudet

  • Forbrukerrådet

  • Foreldreutvalget for barnehager

  • Foreldreutvalget for grunnskolen

  • Fylkesmennene

  • Helsedirektoratet

  • Helsetilsynet

  • Husbanken

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)

  • Kompetanse Norge

  • Konkurransetilsynet

  • Kriminalomsorgsdirektoratet

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Mattilsynet

  • Miljødirektoratet

  • Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)

  • Norges forskningsråd

  • Riksrevisjonen

  • Sametinget

  • Språkrådet

  • Statens arbeidsmiljøinstitutt

  • Statens institutt for forbruksforskning

  • Statistisk sentralbyrå

  • Statped

  • Sysselmannen på Svalbard

  • Utlendingsdirektoratet

  • Fylkeskommunene

  • Kommunene

  • Longyearbyen lokalstyre

  • Høgskoler

  • Universiteter

  • Universitets- og høgskolerådet

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Atferdssenteret

  • Delta

  • Dysleksi Norge

  • Espira

  • Fafo

  • Fagforbundet

  • Fellesorganisasjonen

  • Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

  • Handikappede barns foreldreforening

  • Humanetisk forbund

  • Innvandrernes landsorganisasjon

  • Institutt for samfunnsforskning

  • Kanvas

  • Kirkelig pedagogisk senter

  • Kirkens arbeidsgiverorganisasjon

  • Kliniske ernæringsfysiologers forening

  • Kristent pedagogisk forum

  • KS

  • Kvinnefronten

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

  • Lederne

  • Likestillingssenteret

  • Læringsverkstedet

  • Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk

  • Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

  • Nasjonalt senter for fremmedspråk i opplæringen

  • Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringa

  • Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforskning

  • Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning

  • Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet

  • Nasjonalt senter for matematikk i opplæringen

  • Nasjonalt senter for naturfag i opplæringa

  • Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa

  • Norges bygdekvinnelag

  • Norges døveforbund

  • Norges handikapforbund

  • Norges idrettsforbund

  • Norges kvinne- og familieforbund

  • Norges Montessoriforbund

  • Norsk forbund for utviklingshemmede

  • Norsk foreldrelag for funksjonshemmede

  • Norsk innvandrerforum

  • Norsk senter for barneforskning

  • Norsk senter for menneskerettigheter

  • Norsk studentorganisasjon

  • Norske kveners forbund

  • Norske samers riksforbund

  • Private barnehager

  • Private barnehagers landsforbund

  • Private barnehager i Asker

  • REFORM ressurssenter for menn

  • Regelrådet

  • Røde Kors

  • Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

  • Senter for IKT i utdanningen

  • Senter for samisk i opplæringa

  • Sentralledelsen for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

  • Skolelederforbundet

  • Steinerbarnehagene Norge

  • Stiftelsen barnas rettigheter

  • Taterne/Romanifolkets menneskerettighetsforening

  • Trygge barnehager

  • Tvillingforeldreforeningen

  • Unge funksjonshemmede

  • UNICEF Norge

  • Unio

  • Utdanningsforbundet

  • Velferdsforskningsinstituttet – NOVA

  • Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning

  • Virke

  • YS

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslagene:

  • Statistisk sentralbyrå

  • Statens arbeidsmiljøinstitutt

  • Sametinget

  • Fylkesmannen i Agder

  • Fylkesmannen i Innlandet

  • Fylkesmannen i Oslo og Viken

  • Fylkesmannen i Rogaland

  • Fylkesmannen i Troms og Finnmark

  • Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

  • Fylkesmannen i Vestland

  • Alta kommune

  • Arendal kommune

  • Asker kommune

  • Askim kommune

  • Aurskog-Høland kommune

  • Bamble kommune

  • Bergen kommune

  • Bjerkreim kommune

  • Bærum kommune

  • Bømlo kommune

  • Drammen kommune

  • Eidsberg kommune

  • Elverum kommune

  • Evje og Hornnes kommune

  • Fitjar kommune

  • Fjell kommune

  • Fredrikstad kommune

  • Frøya kommune

  • Gausdal kommune

  • Giske kommune

  • Gjerdrum kommune

  • Gjesdal kommune

  • Gjøvik kommune

  • Gol kommune

  • Gran kommune

  • Hadsel kommune

  • Hemsedal kommune

  • Holmestrand kommune

  • Horten kommune

  • Indre Fosen kommune

  • Jevnaker kommune

  • Klepp kommune

  • Kongsberg kommune

  • Kragerø kommune

  • Kristiansand kommune

  • Lillehammer kommune

  • Lunner kommune

  • Lørenskog kommune

  • Molde kommune

  • Moss og Rygge kommune

  • Namsos kommune

  • Nannestad kommune

  • Nes kommune

  • Oppdal kommune

  • Os kommune

  • Oslo kommune

  • Porsgrunn kommune

  • Randaberg kommune

  • Re kommune

  • Ringerike kommune

  • Ringsaker kommune

  • Rælingen kommune

  • Sande kommune

  • Sandefjord kommune

  • Sandnes kommune

  • Sarpsborg kommune

  • Skedsmo kommune

  • Skien kommune

  • Skiptvedt kommune

  • Stavanger kommune

  • Stjørdal kommune

  • Stord kommune

  • Stor-Elvdal kommune

  • Sveio kommune

  • Time kommune

  • Tolga kommune

  • Tromsø kommune

  • Trondheim kommune

  • Tynset kommune

  • Tønsberg kommune

  • Ullensaker kommune

  • Vanylven kommune

  • Vefsn kommune

  • Verdal kommune

  • Vestre Toten kommune

  • Ørsta kommune

  • Østre Toten kommune

  • Øyer kommune

  • Øygarden kommune

  • Øystre Slidre kommune

  • Ål kommune

  • Ålesund kommune

  • Handelshøyskolen ved Universitetet i Agder

  • Abelia

  • Delta

  • Fagforbundet

  • Fellesskap for ideelle barnehager

  • Foreldreutvalget for barnehager (FUB)

  • IKO – Kirkelig pedagogisk senter

  • KA – Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

  • KS

  • KPMG

  • Lederne

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Montessori Norge

  • Norges kommunistiske parti, Østfold distrikt

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • OMEP (Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og utdanning)

  • Organisasjonen for private barnehager i Larvik

  • Private barnehagers landsforbund (PBL)

  • Revisorforeningen

  • Samskipnadsrådet

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund Karmøy

  • Spekter

  • Stavangerbarnehagenes foreldreforening

  • Steinerbarnehageforbundet

  • Utdanningsforbundet

  • Utdanningsforbundet Bergen

  • Utdanningsforbundet Skiptvedt

  • Virke

  • Akasia barnehage AS

  • Akrobaten barnehage

  • Ameliahaugen barnehage

  • Arbeidsutvalget for private barnehager i Trondheim kommune

  • Asdal barnehage AS

  • Askeladden barnehage Borg AS

  • Babuschka barnehage AS

  • Banktrollet barnehage

  • Barnas Have avd. Bugården AS

  • Barnas Have avd. sentrum AS

  • Barnas Moa

  • Bekkevollen barnehage AS

  • Berg barnehage SA

  • Bergheim barnehage SA

  • Bjerkås barnehage

  • Blåklokka barnehage AS

  • Borg barnehager AS

  • Båsemor Gårdsbarnehage

  • Dampsaga barnehage AS

  • Endrestø barnehage SA

  • Espira gruppen AS

  • Fire private enkeltstående barnehager

  • Fjellsøya barnehage AS

  • Frelsesarmeens barnehager

  • Furutoppen barnehage

  • Galleberg barnehage SA

  • Gnist barnehager AS

  • Gnisten barnehage SA

  • Grotterødløkka AS

  • Hanevold barnegård AS

  • Heggum barnehage AS

  • Hov barnehage SA

  • Kulturbarnehagen Tromsø

  • Lahaug gårds og naturbarnehage

  • Lekestua barnehage

  • Lia barnehage Kongsvinger

  • Lia barnehage SA

  • Lillevollen barnehage

  • Linnesbakken barnehage AS

  • Liøya barnehage SA

  • Lundåsen barnehage

  • Læringsverkstedet AS

  • Løvset barnehage SA

  • Mamma Mia barnehage

  • Medbroen Drift AS

  • Missingmyr barnehage AS

  • Nesåsen barnehage SA

  • NLM-barnehagene AS

  • Nordlys barnehage AS

  • Norlandia barnehagene AS

  • Nye Kakhaugen barnehage

  • Nystrand barnehage AS

  • Nærsnes Kystbarnehage AS

  • Private barnehager i Asker

  • Ragnas hage

  • Rodamyr barnehage SA

  • Ryggstranden barnehage SA

  • Skattekista barnehage og Trollsteinen barnehage

  • Skogens lykke barnehage AS

  • Skogkanten barnehage SA

  • Smedhusåsen barnehage SA

  • Småfolk barnehage

  • Solbergelva barnehage AS

  • Solbergmoen barnehage AS

  • Sole barnehage SA

  • Solvang barnehage SA

  • Steinrøysa andelsbarnehage SA

  • Stiftelsen Kanvas

  • Stiftinga Hjellbakkane barnehage

  • TDM Barnehager

  • Trollskogen Barnehage SA

  • Trollstua barnehage SA

  • Tronvik Gårdsbarnehage

  • Trygge barnehager AS

  • Ulna AS

  • Ulset barnehage

  • Utsikten barnehage SA

  • Økernly barnehagedrift AS

  • Åheim barnehage

  • Anders og Elin Skrede

  • Anonym

  • Kent Atle Eriksen

  • Per Arne Sandvold

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke ville gi uttalelse i saken, eller at de ikke hadde merknader til forslagene:

  • Forsvarsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Brønnøysundregisteret

  • Folkehelseinstituttet

  • Kompetanse Norge

  • Kriminalomsorgsdirektoratet

  • Statens arbeidsmiljøinstitutt

  • Maurtuva barnehage

  • Polarhagen barnehage

  • Skaarlia barnehage

8.2 Bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling

8.2.1 Gjeldende rett

8.2.1.1 Systematikken i § 14 a

Kravene til hvordan private barnehager skal bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling følger i dag av barnehageloven § 14 a. Det framgår av denne bestemmelsen at

«Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Barnehagen kan ha et rimelig årsresultat. Dette innebærer at følgende vilkår må være oppfylt:
  • a) barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen.

  • b) barnehagen kan ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter.

  • c) barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.

Som eiers nærstående menes nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 første ledd. Med konsern menes selskaper som står i slikt forhold til hverandre som beskrevet i aksjeloven § 1-3.
Barnehageeier skal kunne dokumentere at offentlige tilskudd og foreldrebetaling er brukt i samsvar med formålet i første ledd.
Kongen kan gi utfyllende forskrift om krav til regnskap, revisjon, og rapportering, krav til barnehagens dokumentasjon av bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, og den ikke-kommunale barnehagens opplysningsplikt om økonomiske forhold.»

Første ledd første punktum fastslår at offentlige tilskudd og foreldrebetaling «skal komme barna i barnehagen til gode». I utgangspunktet ser dette ut til å være et selvstendig krav som barnehagens disposisjoner skal vurderes opp mot. Denne forståelsen av «til gode»-kravet er for eksempel lagt til grunn i friskoleloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, der tilskuddet og skolepengene i sin helhet skal komme elevene eller studentene til gode.

Det framgår imidlertid av andre punktum at barnehagen «kan ha et rimelig årsresultat». Det betyr at barnehagen kan ha et overskudd som barnehagen kan disponere fritt.

I tredje punktum er det fastsatt at årsresultatet skal anses som rimelig dersom de tre kumulative vilkårene i bokstavene a–c er oppfylt. Systematikken i bestemmelsen er altså slik at dersom barnehagen har brukt tilskuddet og foreldrebetalingen i tråd med kravene i bokstavene a, b og c, skal årsresultatet anses som rimelig. Barnehagen kan dermed disponere årsresultatet fritt, for eksempel ved å utdele utbytte til barnehageeieren.

8.2.1.2 Bokstav a

Bokstav a fastslår at barnehagen bare kan belastes kostnader «som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen». Det betyr at alle transaksjoner som kostnadsføres i barnehagens resultatregnskap, må være direkte knyttet til den driften som kommunen har godkjent etter barnehageloven. Transaksjoner som gjelder annen virksomhet eller andre barnehager, skal i sin helhet holdes utenfor regnskapet.

Departementet er kjent med at det har vært noe uklarhet rundt spørsmålet om barnehagen kan belastes kostnader for oppkjøp av andre barnehager. Departementet vil derfor presisere at det vil være i strid med vilkåret i bokstav a å belaste barnehagen slike kostnader. Dette gjelder også renter og avdrag på lån som finansierer oppkjøp av barnehager.

8.2.1.3 Bokstav b

Det følger av bokstav b at barnehagen ikke overfor eier, eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier, kan foreta transaksjoner og belastes kostnader «på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter». Med «eiers nærstående» forstås nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 første ledd. Med «konsern» forstås selskaper som står i et slikt forhold til hverandre som beskrevet i aksjeloven § 1-3.

I merknaden til bestemmelsen i Prop. 98 L (2011–2012) er det presisert at bestemmelsen innebærer at barnehagens vederlag i transaksjoner med eier, eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier, ikke kan overstige alminnelige forretningsmessige vilkår og prinsipper for prisfastsettelse mellom uavhengige parter. Barnehagen må derfor dokumentere at transaksjonen ikke innebærer en overkompensasjon for den ytelsen som barnehagen har kjøpt. Det betyr at barnehagen må dokumentere at prisen ville vært på samme nivå dersom transaksjonen hadde blitt gjennomført mellom uavhengige parter. Barnehagen må også dokumentere at det ikke er inngått andre avtaler, slik som for eksempel avtaler om lån, på vilkår som er mer gunstige for eier, eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier, enn markedsvilkårene.

Bestemmelsen innebærer at barnehagen må dokumentere at transaksjonen i det hele tatt ville ha funnet sted mellom uavhengige parter. Barnehagen kan derfor ikke kjøpe inn varer eller tjenester fra eier, eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier, som overstiger barnehagens behov. Dette gjelder også selv om prisen tilsvarer markedspris.

8.2.1.4 Bokstav c

Bokstav c fastslår at barnehagen «ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnader per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager». Bestemmelsen er ment å sikre at barnehagen ikke sparer kostnader ved å ha lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn tilsvarende kommunale barnehager.

I merknaden til bestemmelsen i Prop. 98 L (2011–2012) er det presisert at bestemmelsen gir rom for at private barnehager kan ha en annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn tilsvarende kommunale barnehager. Bestemmelsens vurderingstema er derfor kun om barnehagens personalkostnader er vesentlig lavere per heltidsplass. Barnehagens personalkostnader per heltidsplass skal sammenlignes med kommunens personalkostnader per heltidsplass i tilsvarende barnehager. Dersom kommunen ikke har kommunale barnehager, skal barnehagens personalkostnader sammenlignes med det tallmaterialet som ligger til grunn for beregningen av nasjonale satser.

Fra 1. august 2018 ble det innført en bemanningsnorm i barnehageloven § 18. Fra samme tidspunkt ble det også innført en skjerpet pedagognorm i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1. Departementet er kjent med at det har vært noe uklarhet rundt spørsmålet om de nasjonale normene innebærer at det ikke lenger skal gjøres en konkret sammenligning mellom barnehagens personalkostnader og kommunens personalkostnader i tilsvarende barnehager. Departementet vil derfor understreke at normene ikke har betydning for den vurderingen som skal gjøres etter § 14 a bokstav c. Dersom kommunen har høyere personalkostnader enn det som er nødvendig for å oppfylle normene, må barnehagen derfor dokumentere at barnehagens personalkostnader ikke er vesentlig lavere.

Formuleringen «vesentlig lavere» innebærer at det ikke er tilstrekkelig at det foreligger en differanse mellom barnehagens kostnader og kommunens kostnader i tilsvarende barnehager. Differansen må også være av en viss størrelse. Vurderingen av hvor mye som skal til for å anse differansen som vesentlig, vil være opp til kommunens skjønn.

Fra 2016 skal kommunens pensjonsutgifter ikke lenger tas med i grunnlaget for beregningen av driftstilskuddet til de private barnehagene. I stedet skal kommunen gi et påslag for pensjonsutgifter som tilsvarer 13 prosent av lønnsutgiftene i de kommunale barnehagene, fratrukket pensjonsutgift og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. I og med at pensjonsutgifter nå skal holdes utenfor tilskuddsutmålingen, skal pensjonskostnadene også holdes utenfor beregningen av personalkostnaden per heltidsplass etter bokstav c.

8.2.1.5 Krav til dokumentasjon og rapportering

Rapporten fra Agenda Kaupang om kommunenes erfaring med å drive økonomisk tilsyn med private barnehager (rapport nr. R9607, 2017), viser at enkelte kommuner oppfatter det som uklart om det er tilsynsmyndigheten eller barnehagen som har bevisbyrden for at kravene i § 14 a og tilhørende forskrift er oppfylt. Departementet vil derfor bemerke at det framgår av § 14 a tredje ledd at barnehageeieren skal kunne dokumentere at tilskuddet og foreldrebetalingen er brukt i samsvar med kravene i første ledd bokstavene a, b og c.

Tilsynsmyndigheten kan til enhver tid kreve de opplysningene og den dokumentasjonen som er nødvendig for å føre tilsyn med disse kravene. Barnehageeieren skal for eksempel kunne redegjøre for hvorfor en kostnad er relevant for barnehagedriften. Hvis barnehagen har handlet med nærstående, skal barnehageeieren også kunne redegjøre for behovet for transaksjonen, prisfastsettingen og andre forhold som kan være av betydning for om vilkårene er markedsmessige.

Departementet har fastsatt utfyllende krav til dokumentasjon og rapportering i økonomiforskriften til barnehageloven.

8.2.2 Relevant regelverk

Friskoleloven

Det følger av friskoleloven § 6-3 at:

«Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode. Dette inneber mellom anna at skolen ikkje kan
  • a) gi utbytte eller på annan måte overføre overskot til eigarane eller deira nærståande, verken når skolen er i drift eller om drifta blir nedlagd

  • b) pådra seg kostnader i form av leigeutgifter for eigedom eller lokale som tilhører skolens eigarar eller deira nærståande eller på anna måte pådra seg kostnader som kan innebere at alle offentlege tilskot eller eigendelar frå elevane ikkje kjem elevane til gode.

Departementet kan gi nærare forskrift om forbod mot utbytte eller anna overføring som nemnt i første ledd.
Departementet kan gi forskrift om korleis skolane skal dokumentere at første ledd er oppfylt og skolane si plikt til å godtgjere at innkjøp og leige er gjort på grunnlag av vilkåra i marknaden.»

Bestemmelsen om at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode er en sentral regel i forvaltningen av offentlig finansierte friskoler og kom inn allerede i den første friskoleloven av 1970. Regelen er videreført i alle etterfølgende lover om private skoler.

I friskoleloven er kravet om at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, et selvstendig krav som alle skolens disposisjoner skal vurderes opp mot. Kravet er nærmere konkretisert i første ledd bokstavene a og b. Friskoleloven § 6-3 er ikke uttømmende i sin beskrivelse av hvilke overskudds- og kostnadsdisposisjoner som er forbudt, jf. lovens ordlyd «mellom anna».

Det er gjennom fast forvaltningspraksis lagt til grunn at § 6-3 innebærer at alle kostnader som pådras og finansieres gjennom statstilskudd og skolepenger, må være relevante for skolevirksomheten. Det framgår av Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kapittel 10.2.3 at skolevirksomhet er virksomhet som er formålstjenlig eller nødvendig for å nå målene i læreplanen som skolen skal følge.

Det er presisert i friskoleloven § 6-3 bokstav a at kravet om at tilskuddet i sin helhet skal komme elevene til gode, blant annet innebærer at det ikke kan gis utbytte eller foretas andre utdelinger til skolens eier eller nærstående. Det er videre presisert at skolen heller ikke på andre måter kan overføre overskudd til eierne eller nærstående. Bestemmelsen innebærer et forbud mot alle former for åpne eller skjulte uttak av verdier.

Universitets- og høyskoleloven

Universitets- og høyskoleloven har ulike regler for private høyskoler som mottar og ikke mottar offentlige tilskudd. Det følger av universitets- og høyskoleloven § 8-3 tredje ledd at private høyskoler som mottar tilskudd, skal la tilskudd og studentenes egenbetaling «komme studentene til gode». På samme måte som i friskoleloven er dette et selvstendig krav som skolens disposisjoner skal vurderes opp mot, noe som også presiseres i merknadene til bestemmelsen, jf. Prop. 44 L (2016–2017). Bestemmelsen fastsetter videre at private høyskoler som mottar statstilskudd, ikke kan foreta utdelinger. Dette omfatter alle former for åpne eller skjulte uttak av verdier fra driften. Utdelingsforbudet gjelder for hele virksomheten, og omfatter dermed også eventuell annen virksomhet enn høyskoledrift som drives i samme rettssubjekt.

Private høyskoler som ikke mottar tilskudd, kan ta utbytte eller foreta andre utdelinger av et positivt årsresultat. Det er likevel fastsatt at utdelingene ikke kan medføre at egenkapitalen blir lavere enn 20 prosent av eiendelene i virksomheten, jf. § 8-3 fjerde ledd. Videre skal alle private høyskoler benytte studentenes egenbetaling til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål, uavhengig av om høyskolen mottar tilskudd eller ikke, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-3 andre ledd.

8.2.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at setningen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, framheves i en egen formålsbestemmelse. Det betyr at denne setningen ikke lenger vil framgå av samme bestemmelse som kravene i nåværende § 14 a første ledd bokstavene a til c. Spørsmålet om tilskuddet og foreldrebetalingen kommer barna i barnehagen til gode, vil være et relevant tolkningsmoment når man vurderer om barnehagen har brukt tilskuddet og foreldrebetalingen i tråd med kravene i nåværende § 14 a første ledd bokstavene a) til c).

Departementet foreslo at det ikke gjøres andre innholdsmessige endringer i bestemmelsen om hvordan barnehagene skal bruke tilskuddet og foreldrebetalingen.

I høringsnotatet foreslo departementet også at det utarbeides en statlig veileder om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

8.2.4 Høringsuttalelser

Det er 74 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Av disse er det 66 instanser som støtter forslaget. Dette inkluderer 36 kommuner, 6 fylkesmenn, 8 organisasjoner og 13 private barnehager. Det er kun 3 instanser som ikke støtter forslaget. Hovedbegrunnelsen til disse er at de ønsker at det skal innføres strengere krav til bruk av tilskudd og foreldrebetaling. De resterende 5 instansene har innspill uten at det gis uttrykkelig uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.

Et stort antall kommuner støtter forslaget om å opprette en egen formålsbestemmelse, og la vilkårene i dagens § 14 a første ledd bokstav a–c fremgå av en egen bestemmelse. Også en rekke fylkesmenn støtter denne rettstekniske endringen, blant annet Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Innlandet og Fylkesmannen i Rogaland. Fylkesmannen i Oslo og Viken støtter også forslaget om en egen formålsbestemmelse. Samtidig peker de på at behovet for denne endringen nødvendigvis ikke er like stor dersom et nasjonalt organ overtar tilsynsoppgaven.

Enkelte høringsinstanser som støtter forslaget om egen formålsbestemmelse, påpeker samtidig at reglene for bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling bør tydeliggjøres. Private Barnehagers Landsforbund (PBL) er blant organisasjonene som støtter forslaget om å tydeliggjøre regelverket ved å lage en egen formålsbestemmelse. Samtidig mener PBL at det fremdeles må framgå av lovteksten at barnehager kan ha et rimelig årsresultat. PBL mener videre det er behov for å definere hva et rimelig årsresultat skal være. PBL mener at dette vil kunne sikre trygghet for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode, og gi et avklart handlingsrom for private barnehager til utvikling og bærekraftig drift.

Enkelte høringsinstanser har innspill til de ulike vilkårene knyttet til bruk av tilskudd og foreldrebetaling, jf. dagens § 14 a første ledd bokstav a–c.

PBL viser til høringens omtale av vilkåret i bokstav b, hvor departementet skriver at barnehagen må dokumentere at transaksjonen ville funnet sted mellom uavhengige parter, og at transaksjonen ikke overstiger barnehagens behov. PBL skriver:

«PBL forutsetter at private barnehager ikke skal kjøpe varer og tjenester hos nærstående som ikke er relevant for godkjent barnehagedrift. Dette er også regulert i barnehageloven. Vi mener imidlertid at departementet med disse uttalelsene trekker lovforståelsen lengre enn det som kan utledes gjennom dagens lovgivning. Et utgangspunkt i dagens lov er at eier har frihet til selv å organisere virksomheten. Eier vurderer barnehagens behov og velger ønskede tiltak. … PBL anbefaler at bestemmelsen klargjør prinsippet om at eier selv organiserer egen virksomhet.»

Utdanningsforbundet støtter forslaget om en egen formålsbestemmelse, men mener at departementet i større grad burde drøftet om kravene i § 14 a fungerer etter hensikten. Utdanningsforbundet stiller blant annet spørsmål ved om kravet til personalkostnader sikrer at barnehager ikke har vesentlig lavere bemanning enn kommunale barnehager, og at alle ansatte har akseptable lønns- og arbeidsvilkår. Utdanningsforbundet savner en problematisering av at § 14 a kun er rettet mot den enkelte barnehage, og en drøfting om hvorvidt dette er problematisk sett opp mot at mange barnehager inngår i kjeder, og hvilke eventuelle endringer dette krever.

Espira gruppen AS kommenterer også særlig vilkåret i dagens § 14 a første ledd bokstav c om personalkostnader, og skriver:

«Ref §14 c, så bør det være tilstrekkelig at barnehagens personalkostnader er et resultat av at den tilfredsstiller bemannings- og pedagognormen, og benytter tariffavtale for lønnsbetingelser og pensjon. Vi vil også påpeke at barnehagenes livssyklus ofte er av en slik karakter at det er lavere personalkostnader ved oppstart av en barnehage, enn senere i livssyklusen. Dette er en faktor som må hensyntas når man vurderer personalkostnadene i en privat vs. kommunale barnehager.»

Også PBL er opptatt av vilkåret i bokstav c. PBL mener departementet legger til grunn en for snever forståelse av vilkåret i høringsnotatet, og foreslår at formålet med kravet til personalkostander inkluderes i lovteksten. PBL skriver blant annet:

«Ved vurderingen av vesentlighet, er det ikke bare størrelsen på avviket som er relevant. Det følger av forarbeidene at lovgivers formål har vært å ramme «urimelige innsparinger ved lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår». Lovgiver klargjør her hvilke avviksårsaker som er relevante å vurdere opp mot bestemmelsen.
Ved vesentlighetsvurderingen må det avklares hvilke årsaker som ligger til grunn for avviket i personalkostnadene. Det er nødvendig for å kunne vurdere om avviket er en konsekvens av en «urimelig innsparing ved lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår». Avvik som kan føres tilbake til andre årsaker, som for eksempel tariffbundet lønnsutvikling, herunder forskjeller i ansiennitet, forskjeller i tilskuddsnivå med mer, vil ikke være i strid med bestemmelsen.»

Blant instansene som støtter forslaget, er det enkelte som mener regelverket bør strammes inn fremfor kun å tydeliggjøres. Oslo kommune mener at regelverket bør gjøres strengere med hensyn til adgangen til å ta utbytte og gi konsernbidrag og skriver:

«Oslo kommune er trolig den kommunen som mest erfaring med å føre tilsyn med private barnehagers etterlevelse av reglene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. (…) Resultatene fra tilsynene viser at regelverket gir mulighet til å kontrollere at private barnehager bruker offentlige tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med regelverket. Oslo kommunes erfaring er likevel at det er fullt mulig for en privat barnehage å oppnå urimelige høye overskudd selv om vilkårene i loven overholdes. Kommunen mener derfor at det bør gjøres innholdsmessige endringer i kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling for å sikre at midlene kommer barna til gode. Departementet bør bl.a. vurdere om det er flere bestemmelser fra tilsvarende regelverk for friskoler og private høyskoler som kan tas inn i barnehageregelverket.»

Asker kommune påpeker at de ikke kan se at det er foreslått forbud mot å låne ut penger fra barnehagen, og viser til at utlån til nærstående kan være en form for kamuflert utbytte. Asker kommune mener derfor det bør inkluderes en regulering om at utlån av barnehagens midler ikke er tillatt for å sikre at tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode.

Også enkelte private barnehager uttrykker at regelverket bør strammes inn. Kulturbarnehagen Tromsø og Utsikten barnehage er blant instansene som mener det bør strammes ytterligere inn på muligheter til å ta utbytte og gi konsernbidrag for private barnehager.

Det er få instanser som ikke støtter forslaget. Skolelederforbundet er blant disse, og mener det bør innføres et utdelingsforbud for private barnehager, tilsvarende som for friskoler. Skolelederforbundet uttaler at de ikke ser hvorfor det skal være forskjellig regelverk for friskoler og barnehager på dette området.

Det er 54 instanser som har gitt innspill til forslaget om å utarbeide en statlig veileder om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Av disse er det 52 instanser som støtter forslaget, mens to instanser gir kommentarer uten å ta stilling til forslaget. Det er ingen instanser som uttaler at de ikke støtter forslaget.

Enkelte høringsinstanser kommenterer forslaget om veileder. Kristiansand kommune antyder at veilederen bør være så konkret som mulig, og skriver:

«Kristiansand kommune mener den nye statlige veilederen om bruk av offentlige tilskudd bør være spesifikk på hva som faktisk menes med at «offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode». Det kan være en god ide å forskriftsfestes at overskudd over en gitt prosent av omsetningen (f.eks. 5 %) ikke er å anse som at pengene kommer barna til gode, og derfor som hovedregel vil bli krevd tilbakebetalt.»

Lunner kommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken peker på sammenhengen mellom forslaget om å legge oppgaven med økonomiske tilsyn til et nasjonalt organ, og forslaget om en veileder. Sistnevnte skriver:

«Vi støtter forslaget om innholdsmessige endringer i barnehageloven § 14a, selv om behovet for dette kanskje ikke er like stor dersom et nasjonalt organ overtar tilsynsrollen. En eventuell statlig veileder om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, vil det da trolig heller ikke være like stort behov for.»

8.2.5 Departementets vurderinger

8.2.5.1 Formålsbestemmelse

Det er viktig å ha et regelverk som sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetalingen blir brukt til å drive gode barnehager. Dagens § 14 a ble innført i 2013 og er ment å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode. På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har Agenda Kaupang kartlagt kommunenes erfaringer med å praktisere regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Undersøkelsen viser at kommunene har delte meninger om hvorvidt § 14 a er et godt verktøy for å sikre at tilskuddet og foreldrebetalingen kommer barna i barnehagen til gode. 27,7 prosent av kommunene mener at bestemmelsen er et godt verktøy, mens 32,6 prosent mener at den ikke er et godt verktøy. Flere kommuner påpeker at regelverket er for lite konkret, og at det gir for stort rom for tolkninger og skjønnsmessige vurderinger. Rapporten viser at kun én prosent av de private barnehagene har hatt økonomisk tilsyn i perioden fra 2013 til 2016. At det føres få tilsyn kan også være et tegn på at kommunene opplever regelverket som vanskelig å praktisere.

Departementet er kjent med at flere kommuner har ført tilsyn med § 14 a etter at rapporten fra Agenda Kaupang ble lagt fram. Departementet har også fått tilbakemelding fra enkelte kommuner og fylkesmenn om at det gradvis vil bli enklere å praktisere regelverket når det blir mer forvaltningspraksis på området.

Setningen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, er i dag ikke et selvstendig krav som barnehagens disposisjoner skal vurderes opp mot. Dersom barnehagen kun har blitt belastet kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen, ikke har overført verdier til eier, eiers nærstående mv. i strid med regelverket, og ikke har for lave personalkostnader, forutsetter loven at tilskuddet og foreldrebetalingen har kommet barna i barnehagen til gode.

Flere kommuner og private barnehager opplever dagens bestemmelse i § 14 a som uklar. Dette ser blant annet ut til å skyldes at bestemmelsen er rettsteknisk komplisert. For å tydeliggjøre regelverket mener departementet derfor at det kan være hensiktsmessig å endre bestemmelsen i § 14 a første ledd, slik at den kun angir kravene i bokstavene a, b og c. Samtidig mener departementet at det kan være hensiktsmessig å framheve «til gode»-setningen i en egen formålsbestemmelse, slik at det blir klart at det er dette som er formålet med reglene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Det er bred støtte blant høringsinstansene for å tydeliggjøre «til gode»-setningen i en egen formålsbestemmelse. Høringsinstansene som støtter forslaget, viser blant annet til at en slik endring vil gjøre regelverket enklere å forstå og forvalte. Departementet legger derfor til grunn at det er hensiktsmessig å endre regelverket på denne måten. Dette vil ikke innebære noen innholdsmessige endringer i kravene til hvordan barnehagene skal bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

PBL viser til at det fortsatt bør fremgå av lovteksten at barnehagene kan ha et rimelig årsresultat, slik det i dag gjør av § 14 a først ledd andre punktum. At denne formuleringen fortsatt fremgår av lovteksten, tydeliggjøre at det fortsatt skal være adgang for eier til å velge hvordan et eventuelt positivt årsresultat skal disponeres.

I nåværende § 14 a første ledd andre punktum fremgår det at «Barnehagen kan ha et rimelig årsresultat». I denne formuleringen ligger det implisitt at dersom barnehagen oppfyller kravene til hvordan tilskudd og foreldrebetaling kan brukes, kan et positivt årsresultat disponeres fritt. Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre lovteksten også på dette punktet. I forslaget til lovtekst, foreslår departementet derfor at det fremgår uttrykkelig at dersom barnehagen oppfyller kravene i lovens kapittel V, kan barnehagen disponere et eventuelt overskudd fritt. Dette er kun ment å innebære en språklig presisering, og ikke en materiell endring.

8.2.5.2 Vilkårene for lovlig bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling

I høringsnotatet vurderte departementet om det er nødvendig å gjøre innholdsmessige endringer i kravene til hvordan offentlige tilskudd og foreldrebetaling i dag kan anvendes. Enkelte høringsinstanser mener det er behov for å gjøre endringer i vilkårene for lovlig bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Oslo kommune peker blant annet på at det bør vurderes om utdelingsforbudet som gjelder for friskoler også bør gjelde for private barnehager.

Departementet vil vise til at den historiske bakgrunnen til henholdsvis barnehage- og friskolesektoren er svært ulik. Friskoler er et supplement til det offentlige skoletilbudet, og har vært underlagt et forbud mot utdelinger siden friskoleloven ble innført i 1970. Private barnehager utgjør til forskjell om lag 50 prosent av sektoren, og er en helt nødvendig aktør for at kommuner kan oppfylle retten til barnehageplass. Et utdelingsforbud vil potensielt kunne føre til at mange eiere vil ønske å trekke kapital ut av barnehagene. Dette kan medføre at barnehagesektoren mister eiere med langsiktige interesser i sektoren, og skape usikkerhet om barnehageplassene. Et utdelingsforbud vil derfor potensielt kunne få store konsekvenser for kommunene og mange barnefamilier. Departementet ønsker derfor ikke å innføre et utdelingsforbud i barnehageloven.

Selv om barnehagene kan ha et rimelig overskudd som eierne kan ta ut, begrenser loven fortjenestemulighetene sammenlignet med markedsutsatte private virksomheter. Uten nærmere regulering er det risiko for at begrensningene omgås. Dette kan skje ved at barnehagene kostnadsfører transaksjoner som ikke er direkte relevante for barnehagedriften eller kjøper tjenester fra selskaper i samme konsern til priser over markedspris, slik at eier kan ta ut verdiene i andre deler av konsernet enn barnehagen. I tillegg kan de ha insentiver til å holde ressursbruken og kostnadene nede for å øke overskuddet som barnehagen kan disponere fritt. Personalkostnader utgjør cirka 80 prosent av kostnadene i private barnehager. Det er derfor særlig personalkostnadene som kan være utsatt for innsparing hvis barnehageeierne ønsker å øke overskuddet på denne måten.

Som det framgår av kapittel 8.2.1, rammer § 14 a første ledd bokstavene a til c alle disse typetilfellene. Det betyr at slike verdiuttak allerede vil være forbudt etter dagens regulering. Det er videre fremmet andre forslag som også skal bidra til å sikre at midlene blir benyttet i tråd med formålet. Dette gjelder blant annet forslaget om å innføre forbud mot at det kan drives annen virksomhet sammen med barnehagedriften og innføringen av en hjemmel for å innhente nødvendig dokumentasjon. Departementet vil også se nærmere på en regulering som sikrer tilstrekkelig åpenhet om de økonomiske forholdene i selskaper som driver flere barnehager i samme rettssubjekt.

Som omtalt i kapittel 8.3, foreslår departementet at det opprettes et nasjonalt tilsyn som får i oppgave å føre økonomisk tilsyn med de private aktørene. Det nasjonale tilsynet får hjemmel til å kreve dokumentasjon for at barnehagene benytter midlene i tråd med disse kravene. Departementet mener et nasjonalt tilsynsorgan vil ha bedre forutsetninger til å føre tilsyn med de private barnehagene, enn det kommunene i dag har. Dette vil derfor kunne bidra til å redusere risikoen for at eventuelle brudd på regelverket ikke avdekkes.

Departementet mener derfor at dagens regelverk gir lite rom for å ta verdier som er ment å komme barna i barnehagen til gode, ut av barnehagedriften.

Departementet vil videre vise til at private barnehager er underlagt de samme kvalitetskravene som kommunale barnehager. Eventuelle overskudd i private barnehager skal derfor kun være et uttrykk for at barnehagen kan levere like god kvalitet som de kommunale barnehagene, til noe lavere kostnad. Så lenge barnehagene oppfyller kravene i loven, mener departementet derfor at det er rimelig at barnehageeierne kan få en rimelig avkastning på arbeids- og kapitalinnsatsen som de legger inn i barnehagene.

Departementet har merket seg at Utdanningsforbundet viser til at mange private barnehager inngår i større barnehagekjeder. Forbundet ber departementet avklare hvilken betydning dette har for forståelsen av § 14 a. Departementet vil vise til at kravet i § 14 a første ledd bokstav a innebærer at alle kostnader som føres i barnehagens regnskap, skal være relevante for driften av den aktuelle barnehagen. Kostnader som gjelder andre barnehager, skal derfor ikke føres i barnehagens regnskap. Det betyr at barnehageeieren må holde oversikt over hvilke kostnader som er påløpt i de ulike barnehagene. Som omtalt i kapittel 8.1, vil departementet se videre på hvilke krav det bør stilles for å tydeliggjøre kravet om at de enkelte barnehagers økonomi må holdes adskilt, i tilfeller hvor flere barnehager inngår i samme rettssubjekt.

Asker kommune mener at det bør tydeliggjøres at det ikke er tillatt å låne ut tilskudd og foreldrebetaling fra barnehagen. Til dette vil departementet bemerke at spørsmålet om en transaksjon er knyttet til den godkjente barnehagedriften, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Det vil kunne være i strid med § 14 a første ledd bokstav a å kostnadsføre utlån av midler på barnehagens resultatregnskap. Dersom barnehagen oppfyller kravene i loven og har et positivt årsresultat, kan barnehagen derimot disponere overskuddet fritt. Det betyr at overskuddet for eksempel kan disponeres som konsernbidrag eller lånes ut. Departementet vil samtidig peke på at den foreslåtte veilederen vil kunne gi retningslinjer for vurderingen av om en kostnad er knyttet til barnehagedriften. Departementet mener at det er mer hensiktsmessig å gi retningslinjer for dette i veilederen enn å detaljregulere alle typetilfeller i loven.

Departementet har merket seg at PBL mener at departementet trekker forståelsen av § 14 a første ledd bokstav b lenger enn det er grunnlag for. Vilkåret i bokstav b har til formål å forhindre at barnehagene tar ut verdier ved å handle med nærstående på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, jf. første ledd bokstav b. Som redegjort for i kapittel 8.2.1.3, innebærer bestemmelsen at barnehagen må kunne dokumentere at transaksjonen ikke innebærer en overkompensasjon for ytelsen barnehagen har kjøpt, sammenlignet med markedspris. Bestemmelsen innebærer også at barnehagen må kunne dokumentere at transaksjonen i det hele tatt ville funnet sted mellom uavhengig parter, og at omfanget av anskaffelsen tilsvarer det som ville vært avtalt mellom uavhengige parter. Dette følger av formuleringen «foreta transaksjoner (…) på vilkår (…) som avviker fra (…) det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter».

Departement legger til grunn at forståelsen av vilkåret er i tråd med alminnelig krav til handel med nærstående. Tilsvarende forståelse er lagt til grunn i friskoleloven. I kravet ligger det at prissettingen av transaksjoner mellom nærstående må tilsvare vilkårene som ville blitt lagt til grunn mellom uavhengige parter. Bestemmelsen innebærer videre at selve transaksjonen må fremstå som rasjonell. Et eksempel kan være at det må være rasjonelt for barnehagen å leie lokaler av nærstående, fremfor å eie lokalene selv. Det vil si at barnehagen også ville leid lokalene dersom utleier var en uavhengig part. Departementet mener ikke beskrivelsen legger til grunn en strengere forståelse av vilkåret enn det som ligger til grunn etter gjeldende rett.

Det er enkelte høringsinstanser som mener at § 14 a første ledd bokstav c er uklar. Departementet viser til at vilkåret i bokstav c skal forhindre at barnehagene øker overskuddet ved å spare inn på bemanning eller tilby dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Siden vilkåret ble innført i 2013, er det fastsatt en bemanningsnorm og en skjerpet pedagognorm. Departementet legger til grunn at dette vil kunne redusere betydningen av vilkåret i bokstav c.

Enkelte høringsinstanser peker på sammenhengen mellom vilkåret i bokstav c og bemannings- og pedagognormene. Departementet vil påpeke at det ikke i seg selv er tilstrekkelig at en barnehage følger pedagog- og bemanningsnormene for å oppfylle kravet i bokstav c. I tilfeller hvor en kommune legger til grunn en høyere bemannings- og pedagognorm enn det loven krever, vil dette også gi utslag i tilskuddsgrunnlaget. Departementet mener derfor bestemmelsen fortsatt er relevant for å sikre at midlene blir benyttet til formålet.

Enkelte høringsinstanser viser til at det må avklares hvilke årsaker som kan ligge til grunn for avviket i personalkostnadene, jf. vesentlighetsvurderingen i bokstav c. Bestemmelsen innebærer at det må beregnes hva som er den gjennomsnittlige personalkostnaden per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager, og tilsvarende størrelse i den private barnehagen. Disse størrelsene må sammenlignes for å vurdere om den private barnehagens kostnader er lavere enn kommunens gjennomsnittlige kostnad. Dersom det foreligger et avvik, må det vurderes om dette er vesentlig. Det er ikke mulig å gi en uttømmende liste over forhold som kan eller bør vektlegges ved denne vesentlighetsvurderingen. Vurderingen må bygge på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. I den foreslåtte veilederen vil det være aktuelt å vise til typetilfeller av hvilke momenter som kan og bør inkluderes i denne vurderingen.

Departementet mener etter dette at dagens reguleringer, jf. vilkårene i bokstav a–c, gir lite rom for å ta verdier som er ment å komme barna i barnehagen til gode ut av barnehagedriften. Som nevnt, er tilsynspraksisen i kommunene økt noe de senere årene, og som en følge har dette gitt mer praksis og erfaringer med bruk av kravene. Departementet ser derfor ikke grunn til å gjøre ytterligere endringer.

Høringen viser også bred støtte til forslaget om å utarbeide en statlig veileder. Enkelte høringsinstanser peker på at behovet for en veileder ikke nødvendigvis er like stort dersom tilsynsansvaret flyttes til nasjonalt nivå. Departementet vil likevel bemerke at en veileder ikke kun vil være et verktøy for å føre tilsyn. Veilederen vil også være et hensiktsmessig verktøy for de private barnehagene ved etterlevelsen av regelverket. Departementet vil sette i gang arbeidet med en statlig veileder når Stortinget har behandlet denne proposisjonen.

8.2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at setningen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, framheves i en egen formålsbestemmelse. Spørsmålet om tilskuddet og foreldrebetalingen kommer barna i barnehagen til gode, vil være et relevant tolkningsmoment i vurderingen av om barnehagen har brukt tilskuddet og foreldrebetalingen i tråd med kravene i nåværende § 14 a.

De øvrige kravene i nåværende § 14 a om krav til lovlig bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling vil fremgå av en egen bestemmelse. Departementet foreslår at det ikke gjøres noen innholdsmessige endringer i bestemmelsen om hvordan barnehagene skal bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Departementet foreslår at det utarbeides en statlig veileder om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Departementet vil sette i gang arbeidet med en veileder når forslagene i lovproposisjonen har blitt behandlet av Stortinget.

Departementet viser til lovforslaget §§ 21, 22 og 23.

8.3 Ansvaret for å føre tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager

8.3.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 8 regulerer kommunens ansvar som lokal barnehagemyndighet. Kommunen som barnehagemyndighet har tre sentrale virkemidler; godkjenning, veiledning og tilsyn. Godkjenning innebærer å behandle søknader om godkjenning av barnehager i kommunen, jf. barnehageloven §§ 10 og 11. Når kommunen skal veilede, betyr det at kommunen aktivt eller på forespørsel skal gi informasjon til barnehager og andre om rettigheter og plikter.

Kommunens plikt til å føre tilsyn med barnehagene er regulert i barnehageloven § 16. Plikten gjelder overfor både kommunale og private barnehager. Kommunen skal føre økonomisk tilsyn med private barnehager, som retter seg mot bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, jf. barnehageloven § 14 a og tilhørende forskrift. Kommunen skal også føre tilsyn med andre krav i barnehageloven og forskrifter til loven.

Det er ikke stilt krav til omfanget av kommunens tilsyn. Kommunen skal selv vurdere om tilsyn er nødvendig for å påse at barnehagene etterlever regelverket, jf. § 8 første ledd, eller om kommunen i stedet kan og vil påse regeletterlevelse gjennom andre virkemidler.

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunene oppfyller pliktene som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannen kan i tillegg føre tilsyn direkte med kommunale og private barnehager i særlige tilfeller, jf. § 9 andre ledd. Det følger av denne bestemmelsen at:

«Fylkesmannen kan i særlige tilfeller føre tilsyn med at den enkelte barnehage blir drevet i samsvar med denne loven med forskrifter. Fylkesmannen kan gi pålegg til barnehageeier om å rette forhold som er i strid med bestemmelser i loven her. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan fylkesmannen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen.»

Eksempler på særlige tilfeller kan være tilfeller hvor kommunen har ført tilsyn og avdekket brudd på regelverket, men hvor bruddene ikke er rettet opp. Det kan også være tilfeller hvor kommunen ikke har ført tilsyn med en barnehage, men hvor fylkesmannen mener tilsyn er nødvendig. Bakgrunnen kan være henvendelser eller andre opplysninger som tilsier at tilsyn er nødvendig. Departementet viser til omtalen av dette i Prop. 33 L (2015–2016) kapittel 3.

8.3.2 Relevant regelverk

Friskoleloven

Etter friskoleloven § 7-2 er det departementet som fører tilsyn med skoler som er godkjent etter friskoleloven. Oppgaven er delegert til Utdanningsdirektoratet. Direktoratet fører tilsyn med både de innholdsmessige kravene og den økonomiske reguleringen. Temaer og skoler det skal føres tilsyn med, velges ut fra risikovurderinger og vesentlighetsbetraktninger. Risikovurderingene skal sikre at direktoratet fører tilsyn der behovet for tilsyn er størst. Det vil si at direktoratet vurderer sannsynligheten for og konsekvensen av at lovkravene ikke oppfylles.

Tilsynet med friskolene ble overført fra fylkesmennene til Utdanningsdirektoratet i august 2009. Kompleksiteten i tilsynet med skolenes økonomiforvaltning var en sentral begrunnelse for at denne oppgaven ble overført til statlig nivå, og delegert til en spesialisert tilsynsavdeling i Utdanningsdirektoratet.

Universitets- og høyskoleloven

Etter universitets- og høyskoleloven § 8-5 er det departementet som fører tilsyn med private universiteter og høyskoler. Tilsvarende er departementet tilsynsmyndighet for private fagskoler, jf. fagskoleloven § 31. Bestemmelsene ble innført gjennom Prop. 44 L (2016–2017). Tilsynet med private høyskoler og fagskoler ble delegert til NOKUT i 2018.

Oppgaven med å føre tilsyn med økonomiske og administrative forhold ved private høyskoler og fagskoler er delegert til NOKUT fordi den krever en spesialisert og økonomifaglig kompetanse. Videre kreves det en kjennskap til de private institusjonene som er mer nærliggende å bygge opp i en underliggende virksomhet. NOKUT har i dag en egen tilsynsenhet for tilsyn med økonomiske forhold ved private høyskoler og fagskoler.

8.3.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å legge ansvaret for tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager til departementet. Dette vil innebære at departementet får ansvaret for tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene i barnehageloven kapittel V og tilhørende forskriftsreguleringer. Ansvaret vil også inkludere tilsyn med eventuelle nye bestemmelser om økonomiske forhold i private barnehager.

Departementet foreslo at oppgavene som tilsynsmyndighet skal kunne delegeres til et underliggende organ. Departementet vil delegere tilsynsoppgaven til Utdanningsdirektoratet. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er Utdanningsdirektoratet eller fylkesmannen som bør ivareta veiledningsoppgaven knyttet til det aktuelle regelverket. Departementet foreslo at veiledningsansvaret skal omfatte de samme delene av regelverket som tilsynet med økonomiske forhold, men ba også her om høringsinstansenes synspunkter.

Departementet foreslo at kommunen fortsatt skal være tilsynsmyndighet for øvrige reguleringer i barnehageloven med forskrifter. Departementet foreslo at regelen om at fylkesmannen i særlige tilfeller kan føre tilsyn med enkeltbarnehager videreføres, men at den ikke skal gjelde for tilsyn med økonomiske forhold.

Forslaget er også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak hvor departementet ble pålagt å «ved evalueringen av kommunens tilsynsansvar sikre at det etableres et uavhengig tilsynssystem for barnehagesektoren», jf. vedtak nr. 805 i forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018), jf. Innst. 319 L (2017–2018).

8.3.4 Høringsuttalelser

8.3.4.1 Nasjonalt tilsyn

146 høringsinstanser har gitt innspill til forslaget om å opprette et nasjonalt tilsyn med økonomiske forhold ved private barnehager. Av disse er det 96 som støtter forslaget. Dette er blant andre 40 kommuner, 3 fylkesmenn, 13 organisasjoner og 34 private barnehager. Blant organisasjonene som støtter forslaget finner vi Private Barnehagers landsforbund (PBL), Skolelederforbundet, Utdanningsforbudent, Virke, Abelia og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO).

Det er 41 instanser som ikke støtter forslaget. Dette er 33 kommuner, to fylkesmenn og 6 organisasjoner. Blant organisasjonene finner vi blant annet Kommunesektorens Organisasjon (KS) og LO.

Utdanningsforbundet støtter forslaget om et nasjonalt tilsynsorgan, og uttaler:

«Utdanningsforbundet støtter at ansvaret for å føre økonomisk tilsyn med private barnehager flyttes fra kommunene til nasjonalt nivå. Mange barnehager eies av kjeder som overskrider kommune- og fylkesgrenser. Dette gjør det tilnærmet umulig for kommunene å føre et effektivt og helhetlig økonomisk tilsyn. Utdanningsforbundet støtter departementets vurdering av at interkommunalt samarbeid, flytting til en eller flere fylkesmannsembeter eller økt statlig veiledning, ikke vil løse de utfordringene vi ser. Utdanningsforbundet støtter departementets vurdering om at det er behov for et spesialisert miljø og at det kan være fordelaktig å benytte seg av den ekspertisen som allerede finnes i Udir (Utdanningsdirektoratet).»

Også PBL støtter forslaget, og skriver blant annet:

«Å flytte tilsynet til departementet og Utdanningsdirektoratet vil gjøre det mer uavhengig og faglig kompetent og bidra til å sikre at pengene kommer barna til gode. Et slikt system kan også bidra til å styrke tilsynets legitimitet i sektoren, og til å bevare og styrke tilliten til private barnehager.»

Med kun ett unntak, er de private barnehagene som har gitt innspill positive til forslaget om et nasjonalt tilsyn. En rekke private barnehager har samtidig innspill til hva det nasjonale tilsynet bør omfatte, noe også organisasjonene er opptatt av.

Flere private barnehager mener at hele tilsynet bør overføres til en nasjonal tilsynsenhet. Dette omfatter også tilsynet med kvaliteten i de kommunale barnehagene. Også Utdanningsforbundet, PBL, Trygge Barnehager AS og Espira gruppen AS mener at også øvrig tilsyn bør løftes til nasjonalt nivå.

Enkelte private barnehager mener det nasjonale tilsynet også bør inkludere tilsyn med de økonomiske forholdene i de kommunale barnehagene. Andre anfører at det nasjonale tilsynet må omfatte kommunens beregningsgrunnlag for tilskudd til de kommunale barnehagene, blant andre NHO og Espira gruppen AS. PBL er blant instansene som mener at det nasjonale tilsynet må være klageinstans for kommunens beregning av tilskudd til private barnehager.

Kommunene er delt i spørsmålet om det skal opprettes et nasjonalt tilsyn, men et flertall av de som uttaler seg støtter forslaget. Kristiansand kommune støtter forslaget, og skriver:

«Et statlig tilsynsorgan med et bredt fagmiljø bestående av økonomer, revisorer og jurister m.fl. vil kunne gå i dybden i regnskapene på en helt annen måte enn hver enkelt kommune kan klare. Det er også ressursbesparende at konsernregnskap gjennomgås én gang og ikke av hver kommune.»

Sandefjord kommune og Stjørdal kommune er eksempler på kommuner som ikke støtter forslaget, og som mener at et uklart regelverk er en av årsakene til at det er ført lite tilsyn i sektoren. Bærum kommune mener det er uheldig dersom tilsynet med private barnehager flyttes fra kommunene, og skriver:

«Prinsipielt mener kommunen at det er kommunen som yter tilskuddet selv må kunne følge opp og føre tilsyn med at tilskuddet blir brukt etter formålet. Kommunene har også erfaring med at det er sammenheng mellom økonomiske disponeringer og andre bestemmelser i barnehageloven og at begge typer av tilsyn opplyser hverandre.»

Bærum kommune peker videre på at øvrige endringer som presiserer og avgrenser barnehagens muligheter for å ha kompliserende eierskapsstrukturer, taler for at kommunene kan beholde ansvaret for å gjennomføre økonomisk tilsyn selv. Også Trondheim kommune er blant kommunene som mener at et tydeligere regelverk vil gjøre kommunene bedre rustet til å føre tilsyn.

Enkelte høringsinstanser mener tilsynsansvaret bør legges til ett eller flere fylkesmannsembeter, herunder Fylkesmannen i Vestland og Fylkesmannen i Rogaland. To instanser, Bærum kommune og Trondheim kommune, foreslår en modell hvor kommunene beholder ansvaret for å føre tilsyn med enkeltbarnehager, mens tilsyn med konsern og kjeder på tvers av kommune- og fylkesgrenser flyttes.

Fem kommuner, herunder Vefsn og Aurskog-Høland, har gitt innspill om at kommunen bør få beholde en hjemmel til å kunne føre tilsyn med økonomiske forhold, eventuelt avgrenset til særlige tilfeller, selv om det blir innført et nasjonalt tilsynsorgan.

Flere høringsinstanser fremhever at kommunen må ha et ansvar for å varsle den nasjonale tilsynsmyndigheten om risiko for brudd på regelverket. Tre høringsinstanser, inkludert KS og Utdanningsforbundet, mener loven må forplikte kommunen til å varsle om risiko for lovbrudd.

8.3.4.2 Veiledningsansvar

33 høringsinstanser har gitt innspill til spørsmålet om Utdanningsdirektoratet eller fylkesmannen bør ha veiledningsansvaret for de delene av regelverket det føres økonomisk tilsyn med. 12 instanser, herunder Private barnehagers landsforbund (PBL), Foreldreutvalget for barnehager, Virke, Utdanningsforbundet og flere kommuner, mener veiledningsansvaret bør ligge hos fylkesmannen.

14 høringsinstanser mener veiledningsansvaret bør ligge hos Utdanningsdirektoratet. Fem av disse er fylkesmannsembeter som påpeker at det er uheldig å dele ansvaret på flere organer. Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener både tilsyns- og veiledningsansvaret bør ligge hos direktoratet, og peker på at de har behandlet få klagesaker på området, og at de derfor heller ikke har et tilstrekkelig spesialisert og kompetent miljø for å føre tilsyn og gi veiledning på en tilfredsstillende måte. Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener videre at dette vil gi myndighetene bedre oversikt over sektoren på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

Også Fylkesmannen i Oslo og Viken mener veiledningsansvaret bør ligge hos direktoratet. De viser til ansvarsfordelingen på friskoleområdet, hvor fylkesmannen veileder om regelverket, mens Utdanningsdirektoratet fører tilsyn, og skriver:

«Vår erfaring er at det organet som forvalter regelverket får en mye mer inngående kunnskap om regelverket, enn dersom det kun har veiledningsansvar. Det sikres en mye mer korrekt veiledning når oppgavene ivaretas av samme organ. Det ville vært mer hensiktsmessig om Utdanningsdirektoratet veiledet om reglene i friskoleloven. Vi mener også det er mer ressursbesparende om det samme organet veileder og forvalter det samme regelverket.»

8.3.5 Departementets vurderinger

8.3.5.1 Nasjonalt økonomitilsyn for private barnehager

Regjeringens politiske plattform slår fast at regjeringen vil utvikle et bedre og mer uavhengig tilsynssystem for barnehagene. Økonomisk tilsyn med de private barnehagene er viktig for å sikre et gjennomsiktig system, som viser at midlene benyttes i tråd med regelverket og kommer barna til gode. En undersøkelse fra Agenda Kaupang (rapport R9607, 2017) viser at det er varierende kompetanse og kapasitet i kommunene til å føre økonomisk tilsyn med private barnehager. Undersøkelsen viser videre at kun én prosent av de private barnehagene hadde hatt økonomisk tilsyn i perioden fra 2013 til 2016. Rapporten viser at i de tilfellene kommunene avdekker brudd på regelverket, har de private barnehagene i stor grad fått medhold i klager som har blitt behandlet hos fylkesmennene. KS og kommuner melder om behov for mer veiledning og støtte fra statens side, og Utdanningsdirektoratet får jevnlig spørsmål fra kommuner og fylkesmenn om forståelsen av regelverket.

Utviklingen i sektoren gjør kommunenes tilsynsoppgave mer utfordrende. Dagens regelverk er innrettet med utgangspunkt i at kommunen fører tilsyn med enkeltbarnehager i egen kommune. Fremveksten av barnehagekjeder har komplisert dette. For det første fordi barnehager i samme konsern vil kunne få tilsyn fra ulike kommuner i sine barnehager. Når det ikke er én kommune som har det helhetlige tilsynsansvaret for alle barnehagene, blir det vanskeligere å avdekke om det foregår transaksjoner på konsernnivå som er i strid med regelverket. Dette kan for eksempel være høye internpriser eller konsernbidrag. Videre stiller konserndannelsene større krav til selskapsrettslig og økonomifaglig kompetanse hos tilsynsmyndigheten.

Departementet merker seg at det er bred støtte blant høringsinstansene om å flytte oppgaven med økonomisk tilsyn med private barnehager til et nasjonalt tilsynsorgan. Økonomisk tilsyn med private aktører er en spesialisert oppgave som krever tilstrekkelige ressurser og høy kompetanse. En viktig del av kommunenes begrunnelse for hvorfor det føres så få tilsyn, er at det ikke finnes tilstrekkelig kompetanse og ressurser i kommunene til å gjøre dette på en effektiv måte. Tilbakemeldinger indikerer at kommunene mener dagens krav til bruk av tilskudd og foreldrebetaling er for skjønnsmessige og krevende å omsette i praksis, og dermed også krevende å føre tilsyn med.

Enkelte høringsinstanser peker samtidig på at årsaken til at det føres få tilsyn, er at regelverket er for krevende og skjønnsmessig. Høringsinstansene mener at endringene departementet foreslår i kapittel 8.2.6 i proposisjonen, til en viss grad kan avhjelpe dette. Enkelte høringsinstanser mener tydeligere veiledning vil bidra til at kommunen settes bedre i stand til å føre tilsyn.

Departementet vil påpeke at de foreslåtte endringene i dagens § 14 a i stor grad er av regelteknisk art. Det foreslås ikke endringer i vilkårene til hvordan offentlig tilskudd og foreldrebetaling kan benyttes, jf. bestemmelsens bokstav a–c. Å føre tilsyn med at de private barnehagene etterlever disse bestemmelsene vil fortsatt være en omfattende oppgave, og innebære krevende og skjønnsmessige vurderinger. Den private delen av barnehagesektoren har gått gjennom en betydelig utvikling de seneste årene, med økende grad av konserndannelse, oppkjøp og konsolidering. Dette har gitt utslag i mer kompliserte selskapsstrukturer og organisering, og en stadig mer profesjonalisert sektor. I tillegg til god kunnskap om regelverket knyttet til private barnehager, forutsettes det derfor solid kompetanse om blant annet regnskaps- og selskapsrettslige forhold.

Den siste tiden har kommuner gjennomført noe flere tilsyn med private barnehager. Mer forvaltningspraksis og øvrige erfaringer fra tilsynene kan bidra til at det over tid blir lettere for andre kommuner å praktisere regelverket. Departementet vil likevel vise til at erfaringer fra de gjennomførte tilsynene viser at det krever betydelige ressurser og spesialisert kompetanse å gjennomføre tilsyn. Det er også de største kommunene som i all hovedsak har gjennomført tilsyn.

Som nevnt i kapittel 8.1, vil departementet se nærmere på flere av forslagene som ble sendt på høring. Dette gjelder blant annet forslagene om det skal innføres forbud mot å drive annen virksomhet sammen med barnehagedriften og et krav om at hver barnehage må være et selvstendig rettssubjekt. Forslagene og departementets gjennomgang er samtidig egnet til å understreke hvor krevende det er å følge midlene i virksomheten. En veileder som utdyper regelverket kan etter departementets mening kun i begrenset grad avhjelpe dette. Også erfaringer fra friskoleområdet tilsier at det kreves både økonomisk og juridisk kompetanse på et spesialisert nivå for å føre tilsyn på en tilfredsstillende måte.

Departementet har vurdert ulike alternativer for innretning av oppgaven med økonomisk tilsyn med de private barnehagene. Departementet kan ikke se at fylkesmannen eller interkommunale løsninger er tilfredsstillende alternativer til en nasjonal tilsynsmyndighet. Enkelte høringsinstanser mener det er tilstrekkelig at tilsyn med konserner flyttes til nasjonalt nivå, mens tilsyn med enkeltbarnehager blir i kommunen. Departementet mener dette vil føre til en for stor fragmentering av det økonomiske tilsynet med de private barnehagene. Departementet mener det bør vektlegges at oppgaven bør innrettes på en effektiv måte. Ved å samle det økonomiske tilsynet i én enhet, vil det legge til rette for risikobasert tilsyn og muligheten til å vurdere de økonomiske forholdene hos de private barnehagene i en helhet.

Enkelte høringsinstanser mener at også øvrig tilsyn bør legges til den nasjonale tilsynsenheten. Dette gjelder for det første økonomisk tilsyn med kommunens egne barnehager. Kommunen er et selvstendig folkevalgt organ som har ansvaret for en rekke velferdstjenester. Kommunen er underlagt egne kontrollmekanismer, både økonomiske og faglige. Departementet mener det ikke er naturlig å sammenligne kommunen og private aktører ved behovet for tilsyn og kontroll med økonomiske forhold.

Departementet merker seg at enkelte mener at også tilsyn med kvalitet bør overføres fra kommunene til den nasjonale tilsynsenheten. Det er kommunen som er lokal barnehagemyndighet, og som har ansvaret for både godkjenning, veiledning og tilsyn, samt å oppfylle retten til barnehage i sin kommune. Som vist, er det gode grunner til at tilsynet med økonomiske forhold ovenfor private barnehager bør utføres av en egen enhet. For øvrig mener departementet at dagens ansvarsfordeling bør videreføres, for å legge best mulig til rette for at kommunen kan ivareta sin rolle som lokal barnehagemyndighet.

Departementet mener at argumentene som taler for et nasjonalt økonomitilsyn, ikke gjør seg tilsvarende gjeldende for tilsyn med øvrig regelverk. Kvalitet og innhold i barnehagetilbudet er en oppgave som i større grad enn økonomitilsynet krever innsikt i lokale forhold og prioriteringer. Den politisk valgte ledelsen i kommunen skal ha handlingsrom til å foreta prioriteringer i sin kommune. Tilsyn med innholdet og kvaliteten i tilbudet, vil i større grad basere seg på stedlige tilsyn og kjennskap til den aktuelle barnehagen det føres tilsyn med. Departementet mener derfor at tilsyn med kvalitet er en oppgave som forutsetter lokalkunnskap og nærhet til de aktuelle barnehagene. Slikt tilsyn kan derfor best utføres av den enkelte kommune. Departementet mener samtidig at ved å flytte ansvaret for økonomitilsynet til nasjonalt nivå, vil kommunen kunne få større mulighet til å prioritere tilsyn med andre deler av regelverket.

Departementet viderefører derfor forslaget om å opprette et nasjonalt tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager. I høringen presiserte departementet at oppgaven vil legges til Utdanningsdirektoratet. Departementet foreslår at oppgaven i loven legges direkte til direktoratet. I tråd med forvaltningslovens alminnelige regler, vil departementet være klageinstans for vedtak fattet av direktoratet i forbindelse med økonomisk tilsyn.

Enkelte høringsinstanser foreslår at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med, eller være klageinstans for, kommunens beregningsgrunnlag for tilskuddet. Denne oppgaven ligger i dag hos fylkesmannen. Departementet mener fylkesmannen ivaretar denne oppgaven på en god måte, og har ikke fått øvrige indikasjoner på at det er et behov for å overføre denne oppgaven på nåværende tidspunkt. Departementet kan ikke se at oppgaven har tydelig nok sammenheng med det økonomiske tilsynet for øvrig, til at det er nødvendig å overføre denne.

Et nasjonalt økonomitilsyn vil innebære å føre tilsyn med kommunens midler. Dette forutsetter et tett og nært samarbeid mellom det nasjonale tilsynet og kommunene. Departementet legger til grunn at en kommune vil måtte varsle tilsynsmyndigheten dersom de mener det foreligger særlig risiko for brudd på regelverket om bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Departementet ser ikke behov for å lovfeste dette ansvaret, men legger til grunn at det vil inngå i det løpende samarbeidet som opprettes mellom kommunene og den nasjonale tilsynsmyndigheten.

Departementet legger til grunn at det nasjonale økonomitilsynet skal være basert på risikovurderinger og eventuelle stikkprøver. Departementet legger videre til grunn at det må utvikles rapporteringsløsninger som tilrettelegger for risikobasert kontroll og tilsyn. I dimensjoneringen av det økonomiske tilsynet med de private barnehagene, må risikoen for lovbrudd, og dermed behovet for tilsyn, avveies mot omfang, vesentlighet og risiko samt hvilken ressursbelastning tilsynet utløser både for forvaltningen og barnehagene.

Departementet vil foreta en nærmere vurdering av tidspunktet for overføring av ansvaret for å føre tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager. Inntil regelendringen trår i kraft, er det kommunene som har ansvaret for å føre økonomisk tilsyn. Departementet vil fastsette nærmere overgangsregler i forskrift.

8.3.5.2 Veiledningsansvar og fylkesmannens oppgaver

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er Utdanningsdirektoratet eller fylkesmannen som bør ivareta veiledningsoppgaven. Veiledningsansvaret skal omfatte de samme delene av regelverket som tilsynet med økonomiske forhold.

Høringsinstansene er delt i spørsmålet om veiledningsansvaret for regelverket knyttet til økonomisk tilsyn bør ligge hos fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet. Departementet merker seg særlig at en rekke fylkesmenn mener ansvaret for å veilede på dette feltet bør overføres til direktoratet.

Departementet ser at hensynet til en effektiv organisering kan tale for at veiledningsansvaret for dette regelverket skal ligge hos direktoratet. Ved å utføre tilsyn vil tilsynsmyndigheten få bedre kunnskap om og praktiske erfaringer med regelverket. Dette vil kunne føre til bedre og mer korrekt veiledning enn om oppgaven skal utføres at fylkesmennene. Dette forsterkes av at det er tilsynsmyndigheten som vil få oppgaven med å utarbeide en statlig veileder om regelverket for bruk av offentlige midler og foreldrebetaling. Departementet mener derfor dette ansvaret bør ligge til tilsynsmyndigheten.

Kun et begrenset antall høringsinstanser har gitt innspill til forslaget om at fylkesmannen fortsatt skal kunne føre tilsyn med enkeltbarnehager i særlige tilfeller, men at dette ikke skal gjelde for tilsyn med økonomiske forhold. Departementet mener det følger som en naturlig konsekvens av ansvarsfordelingen for øvrig at fylkesmannen ikke skal kunne føre tilsyn med økonomiske forhold. Fylkesmannen bør likevel beholde muligheten til å føre tilsyn i særlige tilfeller om annet regelverk.

8.3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å legge ansvaret for tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager til Utdanningsdirektoratet. Dette vil innebære at Utdanningsdirektoratet får ansvaret for tilsyn med de foreslåtte bestemmelsene i barnehageloven kapittel V og tilhørende forskriftsreguleringer. Ansvaret vil inkludere tilsyn med eventuelle nye bestemmelser knyttet til økonomiske forhold.

Departementet er klageinstans for vedtak fattet av direktoratet i forbindelse med økonomisk tilsyn med private barnehager.

Departementet foreslår at Utdanningsdirektoratet skal få veiledningsansvaret for de delene av regelverket som tilsynet med økonomiske forhold forvalter.

Forslaget innebærer at kommunen fortsatt vil være tilsynsmyndighet for øvrige reguleringer i barnehageloven med forskrifter. Departementet foreslår å videreføre regelen om at fylkesmannen i særlige tilfeller kan føre tilsyn med enkeltbarnehager, men at den ikke skal gjelde for tilsyn med økonomiske forhold.

Departementet viser til lovforslaget §§ 10, 53, 55 og 56.

8.4 Hjemmel til å få opplysninger som er nødvendige for å føre tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager

8.4.1 Gjeldende rett

Etter dagens regler er det kommunen som fører tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager, se kapittel 8.3.1. Kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning det anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven § 8 femte ledd. I økonomiforskriften til barnehageloven § 4 er det videre presisert at kommunen til enhver tid kan kreve de opplysningene og den dokumentasjonen som er nødvendig for å gjennomføre tilsyn etter barnehageloven. Dette kan for eksempel være opplysninger om regnskap eller dokumentasjon om barnehagens rutiner for å ta vare på barna.

Barnehageloven inneholder ingen bestemmelser som gir rett til innsyn i dokumentasjon hos andre virksomheter enn barnehagen som kommunen fører tilsyn med.

8.4.2 Relevant regelverk

Friskoler

Det følger av friskoleloven § 7-2 første ledd at departementet skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Dersom departementet i forbindelse med tilsyn har behov for dokumentasjon fra eieren av skolen eller nærstående av eieren, skal departementet også ha tilgang til slik dokumentasjon.

Bestemmelsen innebærer at tilsynsmyndigheten får rett til dokumentasjon fra skolens eiere og deres nærstående. Retten til innsyn gjelder i tilfeller hvor skolens eiere og deres nærstående handler med skolen. Med «nærstående» menes nærstående slik dette er definert i § 1-5 både i aksjeloven og allmennaksjeloven. Tilsynsmyndigheten har bare rett til innsyn hos skolens eiere og deres nærstående når slikt innsyn er nødvendig for å føre tilsyn med om skolen oppfyller kravene i friskoleloven. For eksempel kan det være nødvendig med innsyn i avtaler, timelister, fakturagrunnlag mv.

Retten til dokumentasjon gjelder uten hinder av taushetsplikt, jf. friskoleloven § 7-2 første ledd siste punktum. Bestemmelsen sikter til både dokumentasjon fra skolen og fra skolens eiere og deres nærstående. Tilsynsmyndighetens krav på dokumentasjon gjelder uavhengig av både lovpålagt og avtalefestet taushetsplikt.

Universitets- og høyskoleloven

Departementets adgang til å innhente opplysninger fra institusjonene i forbindelse med tilsyn følger av universitets- og høyskoleloven § 8-5 andre ledd. Av bestemmelsen framgår det at private universiteter og høyskoler plikter å gi «opplysninger som kan ha betydning for oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av denne loven». Videre framgår det at departementet kan kreve at «institusjonen dokumenterer og redegjør for slike opplysninger, for eksempel ved å utlevere eller sammenstille regnskapsmateriale med bilag, korrespondanse og styreprotokoller.» Ifølge forarbeidene til bestemmelsen er eksemplene et uttrykk for at opplysningsplikten omfatter alle måter som institusjonene kan gi opplysninger på, jf. Prop. 44 L (2016–2017) kapittel 11.4.

Avtaler med nærstående er særskilt regulert i universitets- og høyskoleloven § 8-4. Det framgår av § 8-4 andre ledd at institusjonen skal kunne dokumentere at den ikke overfor nærstående har gjennomført avtaler eller på annen måte overført midler på vilkår som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter. Hvis departementet ber om det, skal også nærstående til private høyskoler gi departementet innsyn i dokumentasjon om denne typen avtaler, jf. tredje ledd.

8.4.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo at private barnehager skal ha plikt til å legge frem alle opplysninger som tilsynsmyndigheten trenger for å føre tilsyn med kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Departementet foreslo at barnehagen skal gi den nasjonale tilsynsmyndigheten adgang til barnehagens lokaler.

Videre foreslo departementet at barnehagens eier og nærstående skal ha plikt til å legge frem alle opplysningene som tilsynsmyndigheten trenger for å føre tilsyn med barnehagens bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Med «nærstående» menes begrepet slik dette er definert i § 1-5 i aksjeloven, og som er lagt til grunn som definisjon i nåværende § 14 a i barnehageloven.

Departementet viste til at et pålegg om å legge frem opplysninger vil være omfattet av reglene om saksbehandling og klage i forvaltningsloven § 14. Departementet foreslo at plikten til å legge frem opplysninger skal gjelde uten hinder av taushetsplikt.

8.4.4 Høringsuttalelser

Det er 70 høringsinstanser som har innspill til forslaget om at alle private barnehager skal ha plikt til å legge frem alle opplysninger som den nasjonale tilsynsmyndigheten trenger. Samtlige støtter forslaget. Dette er blant annet 39 kommuner, fire fylkeskommuner, 10 organisasjoner og 15 private barnehager. Blant organisasjonene som støtter forslaget finner vi Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Abelia, Virke og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO).

Videre er det 66 høringsinstanser om uttaler seg om forslaget om at barnehagens eier og nærstående skal ha plikt til å legge frem alle opplysninger tilsynsmyndigheten trenger. Også samtlige av disse støtter forslaget. Blant høringsinstansene er det 38 kommuner, 8 organisasjoner og femten private barnehager.

Oslo kommune er blant høringsinstansene som uttrykkelig støtter forslaget. Oslo kommune skriver:

«Innsyn i opplysninger fra nærstående selskaper vil ofte være nødvendig for å kunne føre et effektivt tilsyn med økonomien i private barnehager. Oslo kommune støtter innføringen av en slik plikt for private barnehager til å legge frem alle opplysninger som tilsynsmyndigheten trenger for å føre tilsyn med kravene til bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling.»

NHO er positive til at det gis hjemmel til at tilsynsmyndighetene skal få alle opplysninger som er nødvendige for å utføre tilsynet, men skriver også:

«Samtidig er det viktig å peke på at tilsynets rolle er å føre økonomisk tilsyn, og ikke å gjøre revisors jobb. Informasjonen tilsynet krever må være relevant for å ivareta denne rollen, samtidig som tilsynet ikke bør utøve sin virksomhet på en slik måte at de det facto utgjør et inngrep i de private barnehagers frihet til å organisere egen virksomhet etter ordinære forretningsmessige vilkår.»

Departementet foreslo at plikten skal gjelde uten hinder av taushetsplikt. PBL støtter kun delvis denne delen av forslaget. PBL anerkjenner at hensynet til sakens opplysning tilsier at taushetsplikten ikke bør være til hinder for at tilsynsorganet får tilgang til relevante opplysninger, men tilføyer:

«Opplysninger knyttet til noens personlige forhold synes imidlertid å være mindre relevant for de vurderinger tilsynsorganet skal utføre. PBL foreslår derfor at bestemmelsen begrenses, slik at opplysninger knyttet til noens personlige forhold ikke kan pålegges fremlagt.»

8.4.5 Departementets vurderinger

For å kunne utføre et økonomisk tilsyn trenger tilsynsmyndigheten tilstrekkelig informasjon om hvordan tilskudd og foreldrebetaling har blitt brukt. I kapittel 8.3.6 i proposisjonen foreslår departementet at oppgaven med å føre økonomisk tilsyn med private barnehager, blir lagt til Utdanningsdirektoratet. Det betyr at direktoratet må ha mulighet til å innhente opplysninger og dokumentasjon som er relevant for tilsynet.

Departementet mener at tilsynsmyndigheten skal ha rett til å få innsyn i opplysninger og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning den finner det nødvendig for å kunne utføre tilsynet med økonomiske forhold i private barnehager. Departementet anser dette som vesentlig for at tilsynsmyndigheten skal kunne vurdere om tilskudd og foreldrebetaling blir brukt i samsvar med regelverket.

Hjemmelen innebærer at tilsynsmyndigheten kan kreve opplysninger i den grad de finner det nødvendig. Eksempler på opplysninger og dokumentasjon tilsynsmyndigheten anser som nødvendig kan for eksempel være behov for regnskapsopplysninger, husleieavtaler, innkjøpsavtaler, timelister m.m. Det presiseres for ordens skyld at eksemplifiseringen her ikke er uttømmende.

Det følger av § 14 a første ledd bokstav b at barnehagen ikke overfor eieren, eierens nærstående eller selskap i samme konsern som eieren, skal foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter. Barnehageeieren skal kunne dokumentere at barnehagen oppfyller dette kravet, jf. tredje ledd. Det betyr at eieren skal kunne redegjøre for behovet for transaksjonen, prisfastsettingen og andre forhold som kan være av betydning for om vilkårene er markedsmessige.

Handel med nærstående kan i noen tilfeller være hensiktsmessig og bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse. Når barnehagen handler med eieren, eierens nærstående eller selskaper i samme konsern som eieren, vil det likevel være en særlig risiko for at barnehagen betaler en høyere pris enn den ellers ville ha gjort. Det vil også være en risiko for at barnehagen kjøper varer og tjenester som den ellers ikke ville ha kjøpt. Dette skyldes at parter som ikke er uavhengige av hverandre, på generelt grunnlag kan ha andre insentiver enn kun å utveksle varer og tjenester.

Etter dagens regelverk kan tilsynsmyndigheten til enhver tid kreve de opplysningene og den dokumentasjonen som er nødvendig for å føre tilsyn med barnehagen. Selv om barnehagen i dag skal gi tilsynsmyndigheten innsyn i dokumentasjon og andre opplysninger, vil opplysningene fra barnehagen bare knytte seg til handelen mellom barnehagen og det nærstående selskapet. Slik informasjon vil ikke alltid gjøre det mulig for tilsynsmyndigheten å etterprøve om barnehagen oppfyller alle kravene i barnehageloven med forskrifter. Annen virksomhet som drives av eieren, eierens nærstående eller selskaper i samme konsern, er derimot ikke underlagt reglene i barnehageloven. Det betyr at tilsynsmyndigheten ikke kan kreve å få opplysninger eller dokumentasjon som stammer fra de nærstående selskapene som barnehagen handler med.

For å kunne etterprøve at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir brukt i samsvar med barnehageloven, kan det i noen tilfeller være nødvendig med opplysninger også fra eieren eller nærstående selskaper. For å vurdere om prisen som barnehagen betaler er markedsmessig, kan det for eksempel være nødvendig med opplysninger om hvilken pris det nærstående selskapet tar for å levere tilsvarende tjenester til andre enn barnehagen. Det kan også være nødvendig at det nærstående selskapet legger frem regnskapsinformasjon som viser at det ikke har fakturert flere barnehager eller andre selskaper for den samme tjenesten. Opplysninger fra nærstående vil dermed gjøre det enklere for tilsynsmyndigheten å avdekke dobbeltfakturering og mangelfull levering. Slike forhold kan være en indikasjon på at barnehagen belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter.

Departementet bemerker at det er bred støtte til forslaget om at det bør innføres en lovhjemmel som gir den nasjonale tilsynsmyndigheten rett til innsyn i opplysninger hos eier eller nærstående til eier dersom slikt innsyn anses nødvendig for å føre tilsyn med de økonomiske kravene. Med «nærstående» menes begrepet slik dette er definert i § 1-5 i aksjeloven, og som er lagt til grunn som definisjon i nåværende § 14 a i barnehageloven.

Selv om eierens nærstående eller selskaper i samme konsern ikke er omfattet av barnehageloven, vil de ha et særlig tilknytningsforhold til barnehagedriften. Departementet mener derfor at det er behov for egne regler for når eieren, eierens nærstående eller selskaper i samme konsern som eieren, skal legge frem opplysninger for direktoratet.

Hensikten med å gi tilsynsmyndigheten rett til å få opplysninger fra nærstående, er å gi et bedre informasjonsgrunnlag for å vurdere om en barnehage har opptrådt i tråd med regelverket. Hensikten er ikke å vurdere det nærstående selskapets virksomhet. Departementet vil for ordens skyld bemerke at denne bestemmelsen ikke i seg selv innebærer begrensninger i barnehagenes mulighet til å handle med nærstående. Hjemmelen innebærer kun at i den grad det foretas transaksjoner med nærstående, vil tilsynsmyndigheten få bedre tilgang til dokumentasjon på at disse skjer i tråd med regelverket.

Direktoratet skal kunne kreve å få lagt frem opplysninger i tilfeller hvor dette anses nødvendig for å vurdere om en barnehage har opptrådt i samsvar med økonomiregelverket. De nærstående selskapene kan påklage innsynskravet etter forvaltningsloven § 14 dersom de mener at kravet gjelder opplysninger som ikke er nødvendige for tilsynsmyndigheten.

Tilsynsmyndighetens krav på opplysninger vil gjelde uavhengig av både lovpålagt og avtalefestet taushetsplikt.

8.4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at private barnehager skal ha plikt til å legge frem alle opplysningene som direktoratet trenger for å føre tilsyn med kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Barnehagen skal gi tilsynsmyndigheten adgang til barnehagens lokaler.

Videre foreslår departementet at eieren, eierens nærstående og selskap i samme konsern som eieren skal ha plikt til å legge frem alle opplysningene som tilsynsmyndigheten trenger for å føre tilsyn med barnehagens bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Et pålegg om opplysninger vil være omfattet av reglene om saksbehandling og klage i forvaltningsloven § 14. Plikten til å legge frem opplysninger er foreslått å gjelde uten hinder av taushetsplikt.

Departementet viser til lovforslaget § 56.

8.5 Reaksjoner på brudd på regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling

8.5.1 Gjeldende rett

Kommunens mulighet til å iverksette reaksjoner overfor de private barnehagene er i dag regulert i barnehageloven § 16 andre og tredje ledd. Det følger av § 16 andre ledd at kommunen kan pålegge en barnehage å rette forhold som er i strid med barnehageloven med forskrifter. Kommunen har også hjemmel til å pålegge barnehagen å rette uforsvarlige forhold. Dersom barnehagen ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten, jf. § 16 andre ledd andre punktum. Dette gjelder både ved brudd på regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling og ved brudd på andre bestemmelser i barnehageloven.

Hvis kommunen avdekker brudd på regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, kan kommunen iverksette økonomiske reaksjoner overfor barnehagen. Barnehageloven § 16 a regulerer hvilke økonomiske reaksjoner kommunen kan iverksette. Kommunen kan holde tilbake tilskudd, redusere tilskudd og kreve at barnehagen betaler tilbake tilskudd. Det framgår av Prop. 98 L (2011–2012) at det i stor grad er opp til kommunen å avgjøre hvilken reaksjon som det er hensiktsmessig å iverksette i det aktuelle tilfellet. Videre går det frem at kommunen står fritt til å avgjøre hvordan den skal iverksette reaksjonen, med hensyn til frister, avbetalingsterminer og lignende praktiske forhold.

Kommunens utmåling av tilskudd som den skal tilbakeholde, redusere eller kreve tilbakebetalt, skal stå i forhold til regelbruddets art og økonomiske betydning, jf. barnehageloven § 16 a tredje ledd. Dersom det er avdekket misbruk av tilskudd eller foreldrebetaling må utmålingen ta utgangspunkt i hvor mye midler som er misbrukt av barnehagen. Videre skal kommunen legge vekt på hvor alvorlig regelbruddet ellers er.

Det framgår av § 16 tredje ledd at kommunen kan iverksette økonomiske reaksjoner enten i stedet for eller i tillegg til å stenge barnehagen. Å stenge barnehagen er den mest inngripende reaksjonen som kommunen kan iverksette etter barnehageloven. Denne reaksjonen skal kommunen bare bruke ved gjentatte eller alvorlige regelbrudd.

8.5.2 Relevant regelverk

Friskoleloven

Dersom det blir oppdaget forhold som er i strid med friskoleloven, forskriftene til loven eller forutsetningene for godkjenningen, kan departementet pålegge skolen å rette opp forholdet, jf. friskoleloven § 7-2 a første ledd. Videre kan departementet holde tilbake tilskuddet eller trekke godkjenningen tilbake dersom skolen ikke oppfyller vilkårene i loven, forskrifter til loven eller forutsetningene for godkjenningen, jf. friskoleloven § 7-2 a andre ledd første punktum. Departementet kan også kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd og tilskudd som er brukt i strid med loven, forskrifter til loven eller forutsetningene for godkjenningen, jf. friskoleloven § 7-2 a andre ledd andre punktum. Departementet har delegert myndigheten til å ilegge reaksjoner til Utdanningsdirektoratet.

Muligheten til å ilegge reaksjoner etter friskoleloven § 7-2 a første og andre ledd gjelder også dersom det er oppdaget forhold i strid med andre lover og forskrifter, og forholdet svekker tilliten til skolen, jf. friskoleloven § 7-2 a tredje ledd. Ved bruk av reaksjoner skal det legges vekt på de verdiene som følger av friskoleloven § 1-1 andre ledd.

Tilsynsmyndigheten kan pålegge juridiske enheter og enkeltpersoner karantene dersom den avdekker alvorlige eller gjentatte brudd på friskoleloven, forskrifter til loven eller forutsetningene for godkjenningen, jf. friskoleloven § 7-2 b. Forutsetningen er at regelbruddene klart svekker tilliten til at skolen eller den ansvarlige personen er egnet til å drive skole i samsvar med regelverket.

Karantene kan som hovedregel gis for to år. Karantenen kan være kortere eller lengre enn to år, men ikke mer enn totalt fire år. Rettsvirkningen av karantene er at den juridiske enheten som skolen er registrert som, ikke kan søke nye godkjenninger eller driftsendringer i karanteneperioden. For en enkeltperson innebærer karantene at vedkommende ikke kan tre inn i sentrale stillinger i godkjente friskoler eller virksomheter som søker godkjenning som friskole, i den perioden karantenen varer.

Universitets- og høyskoleloven

Universitets- og høyskoleloven §§ 8-8 til 8-12 fastsetter hvilke reaksjoner som kan benyttes dersom det avdekkes forhold i strid med loven eller forutsetningene for tilskuddet. Departementet har delegert myndigheten til å ilegge reaksjoner til NOKUT. Etter § 8-8 kan departementet pålegge en institusjon å rette regelstridige forhold. Dersom statstilskuddet disponeres i strid med lov, forskrift eller det som er forutsatt ved tildelingen av tilskudd, kan departementet kreve tilskuddet tilbakebetalt, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-9.

For å sikre at pålegg om retting blir fulgt opp kan departementet kreve tvangsmulkt fra den pålegget retter seg mot, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-10. Departementet kan også møte overtredelser av lov eller forskrift med overtredelsesgebyr, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-11. Departementet kan gi forskrift om nærmere bestemmelser om både tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Etter universitets- og høyskoleloven § 8-12 kan alvorlige forhold i strid med bestemmelser i lov eller forskrift som ikke rettes i tråd med § 8-8, møtes med tilbaketrekking av akkrediteringen av studietilbudet eller institusjonen.

8.5.3 Høringsforslaget

I lys av forslaget om at oppgaven med å føre økonomisk tilsyn med private barnehager blir lagt til Utdanningsdirektoratet, foreslo departementet at direktoratet får mulighet til å pålegge en privat barnehage å rette forhold som er i strid med kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Videre foreslo departementet at direktoratet får mulighet til å vedta at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake. Det er kommunen som forvalter det offentlige tilskuddet til private barnehager. Dersom direktoratet vedtar at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake, må direktoratet samarbeide med kommunen om dette. Det er vedtaket fra direktoratet og ikke kommunens gjennomføring av vedtaket som er bestemmende for barnehagens plikter, og som eventuelt kan påklages av den private barnehagen.

Departementet foreslo at direktoratet får mulighet til å vedta at en privat barnehage skal tilbakebetale tilskudd. Departementet presiserte i høringsnotatet at barnehagen ikke kan bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling til å dekke denne typen tilbakebetalingskrav. Dette følger av dagens krav om at alle utgifter som kostnadsføres i barnehagens regnskap skal være knyttet til godkjent barnehagedrift.

Departementet var usikker på om det er behov for å gi direktoratet mulighet til å vedta reduksjon av tilskudd til en privat barnehage. Departementet ba derfor høringsinstansene om å gi innspill til dette spørsmålet.

Departementet foreslo at direktoratet skal kunne vedta tidsbegrenset eller varig stenging av en privat barnehage dersom direktoratet avdekker gjentatte eller alvorlige brudd på regelverket.

Vedtak om reaksjoner vil være enkeltvedtak som skal følge framgangsmåten i forvaltningsloven. Det betyr blant annet at barnehagen skal få mulighet til å uttale seg og til å klage på vedtaket. Kunnskapsdepartementet vil være klageinstans når direktoratet fatter vedtak om reaksjoner.

Departementet foreslo at kommunen skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet fatter vedtak om retting av regelstridige forhold i en privat barnehage, at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake eller at en privat barnehage skal tilbakebetale tilskudd. Departementet foreslo at kommunen også skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet vedtar at en privat barnehage skal stenge. Departementet stilte spørsmål om foreldrerådet i en barnehage bør gis uttalerett før det fattes vedtak om stenging. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om kommunen også bør få mulighet til å klage på vedtak om stenging.

Departementet foreslo at alle vedtak som direktoratet fatter skal sendes kommunen til orientering.

8.5.4 Høringsuttalelser

8.5.4.1 Pålegg om retting

Det er 53 høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge den private barnehagen å rette et lovstridig forhold knyttet til økonomiske forhold. Av disse støtter 50 av instansene forslaget. Blant høringsinstansene som støtter forslaget, er det 29 kommuner, tre fylkesmenn og 11 private barnehager. Syv organisasjoner støtter forslaget, blant annet Utdanningsforbundet, Virke, Skolelederforbundet og Private barnehagers landsforbund (PBL).

Utdanningsforbundet Skiptvedt, Trondheim kommune og Skiptvedt kommune kommenterer forslaget. Alle disse tre instansene støtter ikke forslaget i lys av at de er imot opprettelsen av et nasjonalt tilsynsorgan.

8.5.4.2 Tilbakehold av tilskudd

Det er 49 høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal ha mulighet til å vedta tilbakehold av tilskudd som en reaksjon på regelbrudd. Av disse støtter 45 av instansene forslaget. Høringsinstansene som støtter forslaget, består blant annet av 27 kommuner, tre fylkesmenn og 11 private barnehager. Utdanningsforbundet og PBL er blant organisasjonene som støtter forslaget.

Virke støtter forslaget om å gi den nasjonale tilsynsmyndigheten mulighet til å holde tilbake tilskudd til private barnehager, men mener dette skal skje i et samarbeid med kommunen:

«Virke støtter ikke at direktoratet skal ha mulighet til å holde tilbake tilskudd til en privat barnehage uten i samarbeid med kommunen. Dette kan ha store konsekvenser for barna og deres foreldre.»

Utdanningsforbundet Skiptvedt, Trondheim kommune og Skiptvedt kommune viser til at de er imot opprettelsen av et nasjonalt tilsyn, og i lys av dette også imot forslag til reaksjoner.

8.5.4.3 Reduksjon av tilskudd

Det er 43 høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal ha anledning til å vedta reduksjon av tilskudd overfor private barnehager. Av disse støtter 31 forslaget, mens seks høringsinstanser er imot forslaget. Seks instanser gir kommentarer uten å ta uttrykkelig stilling til forslaget. Blant høringsinstansene som støtter forslaget, finner vi 18 kommuner, to fylkesmenn og syv private barnehager. Høringsinstanser som støtter forlaget er blant annet Kristiansand kommune, Fylkesmannen i Innlandet og Fylkesmannen i Vestland, Skolelederforbundet, Organisasjonen for private barnehager i Larvik, Utdanningsforbundet og Virke.

Arbeidstakerorganisasjonen Lederne påpeker at bruk av denne reaksjonen må være nøye vurdert på grunnlag av risikoen for negative konsekvenser for barna i barnehagen. Fylkesmannen i Oslo og Viken er også kritiske, og skriver i sitt høringssvar:

«Vi er ikke kjent med at kommunene har tatt i bruk alternativet reduksjon av tilskudd. Vi tror heller ikke direktoratet vil ha behov for dette reaksjonsmiddelet.»

Tønsberg kommune, Øyer kommune og Hanevold barnegård AS er blant instansene som er imot forslaget. Også Oslo kommune er imot, og skriver:

«Oslo kommune vurderer det som ikke nødvendig at direktoratet får hjemmel til å vedta reduksjon av tilskudd til en privat barnehage.»

8.5.4.4 Tilbakebetaling av tilskudd

Det er 56 høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal ha anledning til å kreve tilbakebetaling av tilskudd. Av disse støtter 46 forslaget.

Blant instansene som støtter forslaget, er det 27 kommuner, tre fylkesmenn og 11 private barnehager. Blant organisasjonene som støtter forslaget, finner vi PBL, Utdanningsforbundet og Virke.

Kommunesektorens organisasjon (KS) mener at det i enkelte tilfeller må være adgang til å bruke tilskudd eller foreldrebetaling til tilbakebetalingskrav. KS støtter ikke innføring av sjablonmessige tilbakebetalingskrav.

De tre private barnehagene Askeladden Barnehage Borg, Grotterødløkka barnehage og Missingmyr barnehage har gitt et likelydende kommentar til forslagene om reaksjoner. Barnehagene viser her til at de mener utgangspunktet om hva tilskudd og foreldrebetaling kan benyttes til er uklart, som fører til at det er uklart i hvilken grad midler bør kunne benyttes til reaksjoner. Barnehagene skriver:

«Det er samtidig viktig at det presiseres hvem som er ansvarlig for tilbakebetaling av det beløpet som en slik straff medfører, dvs. barnehageselskapet eller eier(e), og hvordan barnehagen skal finansiere tilbakebetalingen dersom kravet reises mot selskapet. Et ytterligere alternativ er et solidarisk ansvar for tilbakebetalingen.
Dersom barnehagen skal tilbakebetale mottatte tilskudd vil det være nødvendig at selskapets samlede midler skal kunne benyttes. I praksis vil det si at opparbeidet balanse kan benyttes uansett når balansen er bygget opp.»

PBL støtter forslaget om at direktoratet får mulighet til å vedta at en privat barnehage skal tilbakebetale tilskudd. PBL skriver videre:

«PBL støtter også et videre arbeid som kan føre til et hovedprinsipp om at midler som ulovlig er hentet ut fra barnehagen ikke skal kunne betales tilbake med offentlige midler.»

8.5.4.5 Stenging

Det er 52 høringsinstanser som kommenterer forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal ha anledning til å vedta midlertidig eller permanent stenging av den private barnehagen. Blant disse er det 49 som støtter forslaget. Det er ingen som uttrykkelig er imot forslaget.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget, finner vi 29 kommuner, to fylkesmenn og 11 private barnehager. Også Organisasjonen for private barnehager i Larvik, Virke og PBL er blant høringsinstansene som støtter forslaget.

Tilsvarende som for øvrige forslag om reaksjoner viser Utdanningsforbundet Skiptvedt, Trondheim kommune og Skiptvedt kommune til at de er imot opprettelsen av et nasjonalt tilsyn, og i lys av dette også imot forslag til reaksjoner.

Det er 51 høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at kommunen skal gis rett til å uttale seg før det fattes vedtak om stenging av en privat barnehage. 49 av høringsinstansene støtter forslaget.

Departementet stilte spørsmål om Foreldrerådet ved en barnehage bør gis uttalerett før det fattes vedtak om stenging av en barnehage. Stiftelsen Kanvas, Tønsberg kommune og Smedhusåsen barnehage mener at Foreldrerådet bør få uttalerett. Hanevold barnegård foreslår at også Samarbeidsrådet får uttalerett.

Flere høringsinstanser mener at kommunen bør ha en klagerett, fremfor kun en uttalerett. Dette inkluderer Trygge barnehager, Virke, Bømlo kommune og Tromsø kommune.

På den andre siden, er det også flere som tar til orde for at kommunen ikke bør gis en klagerett, men at en uttalerett er tilstrekkelig. Blant disse finner vi Oslo kommune, Utdanningsforbundet og Fylkesmannen i Vestland.

8.5.5 Departementets vurderinger

8.5.5.1 Generelt

Forslaget om å opprette et nasjonalt tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager, innebærer at kommunen ikke lenger vil ha ansvaret med å kontrollere at de private barnehagene oppfyller kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunen vil heller ikke ha i oppgave å reagere på eventuelle brudd på dette regelverket. I lys av forslaget er det derfor behov for å se nærmere på hvilke reaksjoner direktoratet skal kunne iverksette hvis det avdekkes brudd på regelverket.

Å kontrollere at barnehagene følger regelverket om lovlig bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling skal bidra til at alle barnehagebarn får et tilbud av god kvalitet, uavhengig av hvilken barnehage de går i og hvor i landet de bor. For å sikre at de private barnehagene etterlever regelverket, er det viktig at direktoratet har tilstrekkelige virkemidler til å sørge for at regelstridig praksis opphører.

Departementet mener det er hensiktsmessig å vurdere om det bør innføres reguleringer om gjennomskjæring i forbindelse med regulering av reaksjoner overfor private barnehager. Reglene om gjennomskjæring innebærer man behandler en transaksjon eller avtale som om den ikke har funnet sted, i tilfeller hvor man finner at en transaksjon eller avtale er opprettet for å omgå et regelverk, uten annet reelt innhold eller begrunnelse. Departementet ønsker likevel å vurdere dette spørsmålet samlet for private barnehager og friskoler, da dette regelverket bør ses i sammenheng. Tilsvarende vil departementet på et senere tidspunkt vurdere om tilbakebetalingskrav skal være tvangsgrunnlag for utlegg, og muligheten for å fastsette sjablongmessige tilbakebetalingskrav.

8.5.5.2 Pålegg om retting

Retting er et alminnelig virkemiddel i tilsynssaker, oftest som et første steg for å få barnehagen til å korrigere regelstridig praksis. I lys av forslaget om at oppgaven med å føre økonomisk tilsyn overføres til Utdanningsdirektoratet, må direktoratet ha en tilsvarende lovhjemmel for å kunne pålegge barnehagene å rette forhold som er i strid med regelverket direktoratet fører tilsyn etter. Forslaget om at direktoratet får dette virkemiddelet mottar bred støtte i høringen. Departementet mener derfor at direktoratet skal gis hjemmel til å pålegge barnehagene å rette forhold som er i strid med kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Kommunen vil fortsatt ha i oppgave å føre tilsyn med at barnehagene oppfyller øvrige krav i barnehageloven. Det er viktig å sikre at tilsynet med barnehagene er samordnet og helhetlig, og at kommunen som lokal barnehagemyndighet har nødvendig kjennskap til tilsynet som gjennomføres og vurderes av direktoratet. Departementet mener derfor at kommunen skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet fatter vedtak, og alle vedtak som direktoratet fatter skal sendes kommunen til orientering.

8.5.5.3 Tilbakehold av tilskudd

Kommunen kan i dag holde tilbake tilskudd til barnehagen dersom barnehagen ikke oppfyller kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Formålet med å holde tilbake tilskudd er blant annet å gi barnehagen insentiver til å rette regelbruddet raskt.

Departementet mener at tilbakehold av tilskudd til en privat barnehage er et effektivt virkemiddel i tilsynssaker. Departementet er kjent med at det i flere tilsyn har blitt varslet at tilskudd vil bli holdt tilbake, uten at dette har skjedd i praksis fordi pålegget har blitt fulgt opp innen fristen. Der det blir aktuelt å holde tilbake tilskudd, vil tilskuddet bli utbetalt til barnehagen så snart regelbruddet er rettet opp. Departementet mener derfor at dette er en effektiv reaksjon som ikke får varige negative konsekvenser for barnehagen.

Et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal ha anledning til å fatte vedtak om tilbakehold av tilskudd.

Departementet mener at direktoratet bør ha mulighet til å vedta tilbakehold av tilskudd til en privat barnehage. Det er kommunen som forvalter det offentlige tilskuddet til private barnehager. Departementet mener derfor at bruken av dette virkemiddelet skal skje i samarbeid med kommunen, og at kommunen skal ha en rett til å uttale seg før direktoratet fatter et slikt vedtak.

Dersom direktoratet vedtar at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake, må direktoratet samarbeide med kommunen om dette. Det er vedtaket fra direktoratet og ikke kommunens gjennomføring av vedtaket som er bestemmende for barnehagens plikter, og som eventuelt kan påklages av den private barnehagen.

8.5.5.4 Reduksjon av tilskudd

Kommunen kan i dag velge å redusere tilskuddet til en privat barnehage som følge av brudd på kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Barnehagen vil i slike tilfeller ikke få utbetalt tilskuddet når det regelstridige forholdet opphører. Dette i motsetning til når kommunen holder tilbake tilskuddet til barnehagen.

Departementet var usikker på om reduksjon av tilskudd fortsatt bør brukes som en reaksjon på regelstridige forhold. I høringen viste departementet til at en reduksjon av tilskudd kan gå utover likviditeten og driften i barnehagen. Det er derfor en risiko for at denne reaksjonen går utover tilbudet til barna.

Det er likevel 31 høringsinstanser som støtter forslaget om at direktoratet skal ha anledning til vedta reduksjon av tilskudd. Et mindretall av seks høringsinstanser var imot å gi tilsynsmyndigheten dette reaksjonsmiddelet. Blant instansene som er imot, finner vi Oslo kommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken. Detter er instanser som har opparbeidet seg erfaringer med økonomisk tilsyn med private barnehager. At disse instansene ikke kan se at reaksjonsmiddelet er nødvendig, er derfor av en viss betydning.

Departementet mener likevel det er tilfeller hvor reduksjon av tilskudd er en relevant og forholdsmessig reaksjon å benytte ved brudd på regelverket. Et eksempel kan være tilfeller der direktoratet påviser at barnehagen ikke har kostnader som den skulle hatt etter regelverket, og som det vil ta noe tid å rette opp. Å redusere tilskudd knytter seg til framtidige utbetalinger til barnehagen. Reaksjonen vil typisk være aktuell å iverksette hvis barnehagen kan rette opp regelbrudd, og det kan være et effektivt virkemiddel for å få barnehagen til å rette opp de regelstridige forholdene. En slik reaksjon kan vare frem til barnehagen oppfyller de aktuelle kravene. Hvis direktoratet i stedet holder tilbake tilskudd, innebærer det at tilskuddet vil bli utbetalt når regelbruddet er rettet opp. Dette kan virke ulogisk i tilfeller der tilskuddet tilsvarer størrelsen på kostnader som barnehagen skulle hatt, men som den faktisk ikke har hatt i den aktuelle perioden.

Departementet mener derfor at direktoratet skal få mulighet til å vedta reduksjon av tilskudd. Departementet foreslår at kommunen skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet fatter vedtak. Direktoratet må på samme måte som ved tilbakehold av tilskudd samarbeide med kommunen om den praktiske gjennomføringen av vedtaket, da det er kommunen som forvalter det offentlige tilskuddet.

8.5.5.5 Tilbakebetaling av tilskudd

Dersom kommunen avdekker at en privat barnehage har misbrukt offentlige tilskudd og foreldrebetaling, kan kommunen i dag kreve å få dette tilskuddet tilbakebetalt. Departementet mener at det er rimelig at private barnehager som har misbrukt offentlige tilskudd, skal betale dette tilskuddet tilbake til kommunen. Hvis direktoratet avdekker at en barnehage har misbrukt tilskuddet, mener departementet derfor at direktoratet bør ha mulighet til å vedta at barnehagen skal betale dette tilskuddet tilbake til kommunen.

Departementet mener at kommunen bør få mulighet til å uttale seg før direktoratet treffer et slikt vedtak, på samme måte som når direktoratet vedtar andre reaksjoner. Dersom direktoratet treffer vedtak om tilbakebetaling, skal direktoratet utmåle størrelsen på tilbakebetalingskravet og fastsette frister, avbetalingsterminer og lignende praktiske forhold i vedtaket.

Et bredt flertall av høringsinstansene støtter også dette forslaget. Kommentarene fra enkelte høringsinstanser retter seg i hovedsak mot enkeltheter ved forslaget, og ikke mot reaksjonen i seg selv.

KS mener det i enkelte tilfeller bør gis anledning til å benytte tilskudd og foreldrebetaling til å dekke tilbakebetalingskrav. Departementet viser til at departementet i 2016 utarbeidet en instruks om forståelsen av utbytteforbudet i friskoleloven § 6-3. I denne instruksen presiserte departementet at det er i strid med § 6-3 å benytte statstilskudd og skolepenger til å dekke tilbakebetalingskrav som følge av brudd på friskoleloven § 6-3. Dette fordi en slik praksis fører til at skolen kan finansiere denne typen tilbakebetalingskrav med tilskudd og skolepenger. Departementet presiserte at skolen heller må få tilbakeført det som er tatt ut av skolen som regelstridig utbytte for eierne eller deres nærstående, og bruke det eller andre midler til å dekke tilbakebetalingskravet.

Det framgår av barnehageloven § 14 a første ledd bokstav a at barnehagen bare kan dekke kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen. PBL viser i sin uttalelse til at de støtter et videre arbeid med å innarbeide dette som et hovedprinsipp. Departementet mener det ikke er behov for videre utredning av dette temaet, da det følger av gjeldende § 14 a første ledd bokstav a at barnehagen ikke kan bruke tilskudd og foreldrebetaling til å dekke tilbakebetalingskravet. Dette er viktig for å sikre at tilbakebetalingskravet ikke går utover tilbudet til barna.

Departementet ser at tilbakebetalingskrav som må regnes ut krone for krone, i noen tilfeller kan medføre mye arbeid for tilsynsmyndigheten. Dette kan være en krevende reaksjon å håndheve, særlig når det flere år etter disponeringen skal gjøres en skjønnsmessig vurdering av forhold som er svakt dokumentert. Dette kan føre til at tilsynsmyndigheten unnlater å benytte reaksjonen, til tross for at det er en adekvat og forholdsmessig reaksjon på lovbruddet. Departementet mener derfor det skal innføres en lovhjemmel som gir direktoratet mulighet til å ilegge barnehagene et overtredelsesgebyr med en sjablongmessig sum basert på lovbruddets karakter og omfang.

8.5.5.6 Stenging

Kommunen har i dag mulighet til å vedta tidsbegrenset eller varig stenging av en privat barnehage. Dette gjelder både i tilfeller der barnehagen har misbrukt offentlige tilskudd og foreldrebetaling og ved alvorlige eller gjentatte brudd på andre bestemmelser i barnehageloven. Å stenge en barnehage for godt er den mest inngripende reaksjonen som kan iverksettes etter barnehageloven. Det betyr i praksis at barnehagen mister godkjenningen etter loven.

Departementet mener at det er viktig å sikre at barnehager som misbruker offentlige tilskudd eller foreldrebetaling gjentatte ganger eller på en særlig alvorlig måte, ikke får fortsette driften. Departementet mener derfor at direktoratet bør ha mulighet til å vedta tidsbegrenset eller varig stenging av en privat barnehage. Dette forslaget fikk også bred støtte i høringen.

Departementet legger til grunn at det typisk kan være hensiktsmessig å vedta tidsbegrenset stenging av en barnehage i tilfeller der andre reaksjoner har vært prøvd, eller der det foreligger regelbrudd som først kan rettes etter en viss tid. Ved tidsbegrenset stenging vil barnehagen kunne åpne igjen etter at regelbruddet har blitt rettet.

Hvis direktoratet vedtar at en privat barnehage skal stenge, kan dette skape praktiske utfordringer for kommunen. Kommunen må flytte barna til andre barnehager for å oppfylle retten til barnehageplass. Departementet mener at kommunen skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet vedtar at en privat barnehage skal stenge. Direktoratet vil på den måten bli orientert om hvordan et slikt vedtak kan påvirke kommunens samlede barnehagetilbud, og om hvordan kommunen stiller seg til saken.

Enkelte høringsinstanser foreslår at kommunen får en klagerett, fremfor kun en uttalerett. Andre høringsinstanser uttaler på sin side uttrykkelig at det er tilstrekkelig med en uttalerett. Departementet mener ikke det er hensiktsmessig at kommunen får en klagerett, da dette utløser en del saksbehandlingsregler som vil kunne gi unødig forsinkelser i saksgangen. Departementet legger til grunn at en uttalerett langt på vei vil ivareta de samme hensynene som en klagerett vil.

Departementet foreslår etter dette at kommunen ikke vil ha klagerett på direktoratets vedtak om stenging av en privat barnehage. Departementet viser til at kommunen heller ikke i dag har klagerett hvis fylkesmannen vedtar stenging av en privat barnehage etter barnehageloven § 9.

For å opplyse saken mener departementet at det kan være hensiktsmessig at også foreldrerådet i barnehagen får mulighet til å uttale seg før direktoratet vedtar at barnehagen skal stenge. Foreldrerådet vil ikke være part i saken selv om de kommer med en slik uttalelse. Det var få innspill i høringen om dette spørsmålet, men forslaget mottok noe uttrykkelig støtte. Departementet kan ikke se vesentlige innvendinger mot at foreldrerådet får en slik uttalerett. Departementet mener en tilsvarende uttalerett bør gjelde også for kommunen og fylkesmannens vedtak om stenging.

Det vil være uheldig hvis direktoratets vedtak om stenging av en privat barnehage fører til at barn og foreldre må akseptere flere midlertidige løsninger eller får en overgang til en ny barnehage som er dårlig planlagt. Hvis direktoratet vedtar stenging av en privat barnehage, mener departementet derfor at kommunen som hovedregel bør få noe tid til å plassere barna i andre barnehager før barnehagen skal stenge.

8.5.5.7 Klage

Vedtak om reaksjoner vil være enkeltvedtak som skal følge framgangsmåten i forvaltningsloven. Det betyr blant annet at barnehagen skal få mulighet til å uttale seg og til å klage på vedtaket.

Kunnskapsdepartementet vil være klageinstans når Utdanningsdirektoratet fatter vedtak om reaksjoner.

8.5.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at direktoratet får mulighet til å pålegge en privat barnehage å rette forhold som er i strid med kravene til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Videre foreslår departementet at direktoratet får mulighet til å vedta at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake. Departementet foreslår også at direktoratet får mulighet til å vedta reduksjon av tilskudd til en privat barnehage.

Departementet foreslår at direktoratet får mulighet til å vedta at en privat barnehage skal tilbakebetale tilskudd. Det presiseres at barnehagen ikke kan bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling til å dekke denne typen tilbakebetalingskrav.

Det er kommunen som forvalter det offentlige tilskuddet til private barnehager. Dersom direktoratet vedtar at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake, reduseres eller tilbakebetales, må direktoratet samarbeide med kommunen om dette. Det er vedtaket fra direktoratet, og ikke kommunens gjennomføring av vedtaket, som er bestemmende for barnehagens plikter, og som eventuelt kan påklages av den private barnehagen.

Departementet foreslår at direktoratet kan vedta tidsbegrenset eller varig stenging av en privat barnehage dersom direktoratet avdekker gjentatte eller alvorlige brudd på regelverket.

Vedtak om reaksjoner vil være enkeltvedtak som skal følge framgangsmåten i forvaltningsloven. Det betyr blant annet at barnehagen skal få mulighet til å uttale seg og til å klage på vedtaket. Kunnskapsdepartementet vil være klageinstans når direktoratet fatter vedtak om reaksjoner.

Departementet foreslår at kommunen skal få mulighet til å uttale seg før direktoratet fatter vedtak om retting av regelstridige forhold i en privat barnehage, at tilskuddet til en privat barnehage skal holdes tilbake, reduseres eller tilbakebetales. Kommunen skal også få mulighet til å uttale seg før direktoratet fatter vedtak om stenging av en privat barnehage. Ved vedtak om stenging av en privat barnehager, foreslår departementet at også foreldrerådet skal få mulighet til å uttale seg før vedtak fattes.

Alle vedtak som direktoratet fatter skal sendes kommunen til orientering.

Departementet viser til lovforslaget § 56.

Til dokumentets forside