St.meld. nr. 17 (2004-2005)

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

2 Folkestyret

2.1 Innledning: Makt og demokrati

Alle mennesker er likeverdige, uavhengig av individuelle kjennetegn, egenskaper og gruppetilhørighet. Regjeringens utgangspunkt er at bare et demokrati som legger til grunn at alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse, kan ivareta denne respekten for folks likeverd.

Fordelingen av goder og byrder i et samfunn bestemmes i stor grad ved politiske beslutninger. Staten skiller seg fra andre sammenslutninger ved at den har enerett på bruk av tvangsmakt. Et nødvendig minimumskrav til et demokrati er at det gir befolkningen et vern mot misbruk av denne makten. Men dette er ikke tilstrekkelig. I vårt samfunn er det bred enighet om at ambisjonene når det gjelder å utvikle demokratiet må være høyere enn dette. Regjeringen legger vekt på å desentralisere beslutninger og gjøre det mulig med reell politisk innflytelse for alle. Makt og ansvar hører sammen. Den instans som har makt, må også ta ansvaret for konsekvensene av maktutøvelsen. Det gjelder forholdet mellom Stortinget og regjeringen, mellom stat og kommune, og i forholdet mellom rettsorganer og politiske myndigheter. Når makt- og demokratiutviklingen i Norge skal vurderes, er Regjeringens utgangspunkt at denne må måles mot i hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for alles likeverd, og hvordan makt og ansvar er sammenkoblet. Regjeringen legger til grunn at demokrati er noe mer enn rent flertallsstyre. Også individuelt rettighetsvern og rettssikkerhetsgarantier er grunnleggende elementer i demokratiet.

2.2 Makt- og demokratiutredningens diagnose

Flertallet i Makt- og demokratiutredningen presenterer et bilde av at folkestyret forvitrer. Utredningen hevder at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre, dvs. et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer, er i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform hevdes å være i forvitring snarere enn i omforming. Utredningen påpeker at demokrati ikke bare bygger på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier, ulike former for deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Ifølge flertallet er dette former for tilleggsdemokrati som supplerer folkestyret som formelt beslutningssystem, men som ikke kan erstatte det.

«Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemokrati, blir forvitringen av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig.» (sluttrapporten s. 60–61)

Dissensen fra Hege Skjeie uttrykker uenighet i et slikt syn på folkestyrets utvikling. Rettighetsfesting handler, slik hun ser det, om muligheter for individuell og kollektiv bemektigelse og ses på som grunnlagsdemokrati snarere enn tilleggsdemokrati.

Makt- og demokratiutredningens diagnose av det norske demokratiets virkemåte og utviklingstrekk er, om den legges til grunn, en alvorlig utfordring for vårt politiske styringssystem. Utredningen peker på sentrale problemstillinger knyttet til for eksempel lokaldemokratiets framtid, og utfordringer ved rettsliggjøring. Samtidig viser den faglige diskusjonen om diagnosen, både i form av dissensen fra Hege Skjeie og fra ulike høringsuttalelser og kommentarer fra forskere, at det er behov for å reflektere nærmere over det politiske demokratiets utforming og begrunnelse.

2.3 Forventninger, avveininger og idealer for det moderne demokratiet

2.3.1 Forventninger til staten i en mer individualisert verden

I tradisjonelle samfunn gir familietilknytning og fødested sterke føringer på utviklingsmuligheter, yrkesvalg og valg av ektefelle. I et moderne samfunn oppløses slike føringer. Gruppetilhørigheter blir svakere. Med økt utdannelsesnivå og større grad av økonomisk selvstendighet (ved økt yrkesdeltakelse for kvinner), får enkeltindivider både kapasitet og vilje til å være mer selvstendige i forhold til sosiale fellesskap og økt selvbevissthet i forhold til offentlig tjeneste- og myndighetsutøvelse. Eksempelvis var både lovverk og holdninger hos pasienter for 50 år siden basert på at legen visste best, mens moderne pasientlovgivning legger vekt på at pasienten har rett til informasjon og medvirkning ved behandling. Generelt påvirker denne utviklingen i retningen av individualisering også de forventninger samfunnsmedlemmene har til politiske beslutninger og politikkens grenser.

Omfanget og innretningen av felles politiske løsninger er vanligvis den sentrale politiske konfliktlinje i et demokrati. De offentlige utgiftenes andel av BNP økte i mange europeiske land fram til noe etter 1980, og flatet deretter ut, jf. St.meld. nr. 8 (2004–2005) s. 62. I Norge har det offentliges andel av BNP økt fra om lag 40 pst. i 1975 til noe over 45 pst. i 2003. På viktige velferdsområder og innen utdanning er tilbudet, som i hovedsak er offentlig finansiert, økt sterkt. Samtidig har det skjedd endringer i synet på hvilke oppgaver som bør være et offentlig ansvar og hvilke som bør være et privat ansvar. Mens eksempelvis ansvaret for utbygging av teletjenester i større grad har blitt privat, har finansiering og utbygging av tilbudet knyttet til tilsyn av og omsorg for barn i større grad blitt et offentlig ansvar.

Det vokste etter hvert fram en større skepsis til effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon og hvordan statens myndighetsutøvelse burde være. Offentlig sektor har blitt omdannet, ved fristilling av etater, ved selskapsomdannelser og ved at tjenesteproduksjon har blitt konkurranseutsatt. Innbyggernes valgfrihet har blitt økt, og deres rettigheter til ulike offentlige tjenester har blitt styrket. Økt bruk av markedsløsninger har medført behov for uavhengige organer for å sikre forbrukerinteresser. Forholdet mellom denne omdanningen av offentlig sektor og konsekvenser for folkestyret blir nærmere gjennomgått i kapittel 2.5, og i kapittel 3 om rettsliggjøring.

Regjeringen vil understreke at en endring i innretning av offentlige virkemidler ikke i seg selv bør beskrives som en svekkelse av folkestyret. Slike endringer kan tvert i mot være en naturlig respons på økt vektlegging av individuell selvbestemmelse også i forhold til offentlige tjenester, samtidig som det offentliges ansvar for de grunnleggende velferdstjenester beholdes.

2.3.2 Avveining mellom påvirkningsmulighet og størrelsen på den politiske enheten

En side ved demokratisk styre er befolkningens kontroll over politiske beslutninger. Ytringsfrihet, offentlig innsyn og frie valg er sentrale elementer i en slik kontroll. En annen side er i hvilken grad samfunnets politiske styre faktisk har makt til å påvirke innbyggernes livssituasjon. Hvis en stat for eksempel er dominert av utenlandske forhold og aktører, er statens makt liten og det er liten verdi i å påvirke statens handlinger.

Det vil måtte foretas en avveining mellom disse to sidene ved demokratisk styre. I antikkens Aten ble det for en begrenset andel av byens mannlige innbyggere praktisert direkte demokrati, der byens innbyggere på byens torg bestemte felles anliggender. Direkte kontroll med politiske beslutninger ble vektlagt. Men allmøtedemokrati er tidkrevende og mest hensiktsmessig i mindre politiske enheter. Hvis innbyggernes interesser blir påvirket av adferd fra mange andre mennesker, gjerne bosatt langt borte, er det behov for å utvikle større politiske enheter. Men større enheter kan gjøre det vanskeligere med like stor direkte påvirkning av beslutninger. Påvirkning ved hjelp av representasjon blir dermed nødvendig.

Det moderne demokratiet har vokst fram som et representativt demokrati der ulike grupper blant innbyggerne gradvis har fått mulighet til å la seg representere i lovgivende forsamlinger. Utviklingen av det moderne demokratiet skjedde parallelt med utviklingen av nasjonalstaten og var en del av nasjonsbyggingen. Et felles språk og en felles kultur utgjorde forutsetninger for demokratiske beslutninger og muliggjorde felles løft ved utbygging av infrastruktur og velferdsordninger.

Globalisering er en samlebetegnelse på alle de kreftene som gjør verden mindre – og som innebærer at det som skjer ett sted i verden i økende grad får betydning for enkeltmennesker, bedrifter og samfunn andre steder i verden. Mange oppfatter i dag landegrenser og nasjonalstater som stadig mindre viktige som rammer for menneskelig samhandling i sin alminnelighet og særlig for økonomisk samhandling. Utviklingen innen moderne økonomi, med et økende omfang av internasjonale transaksjoner og stadig større muligheter for global kommunikasjon, peker i denne retning. Makt- og demokratiutredningen refererer til de mest dystre spådommene på slutten av 1990-tallet som gikk ut på at globaliseringen ville skape massearbeidsløshet ved at teknologien gjorde mye menneskelig arbeid overflødig. Flernasjonale storkonserner ville tømme de politiske institusjonene for makt og innflytelse, og de rike landene ville oppleve en velferdskrise etter hvert som kapitalen fløt dit hvor kostnadene var lave og fortjenesten stor. Men Makt- og demokratiutredningen påpeker at dette ikke har slått til i Norge. Staten har fortsatt handlingsrom i forhold til private og utenlandske markedsaktører.

Regjeringen vektlegger globaliseringens muligheter, jf. St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av muligheter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringe r. Gjennom å åpne for samhandling mellom mennesker skaper globaliseringen nye muligheter for verdiskaping, velferd og utvikling. Samtidig ser vi at mange land og grupper faller utenfor den positive utviklingen. Det er viktig at alle mennesker i verden gis de samme mulighetene. Regjeringens mål er å legge til rette for at det enkelte menneske skal kunne realisere sine evner, slik at flest mulig skal kunne oppleve globaliseringens tidsalder som en verden av muligheter, ikke begrensninger.

St.meld. nr. 19 (2002–2003) gir en grundig drøfting av utfordringene i globaliseringens tidsalder. Det legges vekt på at det internasjonale samarbeidet må styrkes, regionalt og globalt, gjennom forpliktende regelverk og effektive, legitime og demokratiske institusjoner. Deltakelse i multilateralt samarbeid innen FN er en hovedprioritet i norsk utenrikspolitikk. Samtidig understrekes at det er behov for en nasjonal politikk for å kunne utnytte globaliseringens muligheter, blant annet ved å modernisere og effektivisere offentlig sektor.

Store utfordringer for verdenssamfunnet er grenseoverskridende i sin natur. Terrorisme, internasjonal kriminalitet og globale miljøforurensninger er eksempler på utfordringer som overskrider de enkelte lands styringsmuligheter. Regjeringen vil understreke at regionale og globale politiske utfordringer må møtes med politiske tiltak på tilsvarende nivå.

Det er ulike syn på hvordan dette bør gjøres, og hvordan Norge bør delta. Særlig har det vært en viktig demokratisk debatt om Norges forhold til EU. Noen vil vektlegge de demokratiske mulighetene et medlemskap vil kunne gi ved å åpne for deltakelse i felles beslutninger om internasjonale utfordringer. Andre vil vektlegge at EU-organene ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller krav til demokratisk deltakelse og at en del beslutninger tas på et overnasjonalt nivå som burde vært ivaretatt på nasjonalt nivå med aksept for nasjonale variasjoner. To folkeavstemninger har vært avholdt. Ved avstemningen i 1994 var deltakelsen 89 pst., noe som er den høyeste noensinne i norsk politisk historie. Dette illustrerer samtidig at den politiske interessen og deltakelsen er stor ved viktige veivalg knyttet til rammebetingelsene for Norge.

Den danske maktutredningen vektlegger at en ikke bør overdrive globaliseringens betydning for politikkutformingen i Danmark.

«Politikk gjør en forskel, og politik styrer også samfundet. Eksempelvis behøver man blot se til et naboland som Tyskland for at finde en velfærdsstat, der er lige så dyr som den danske, men har en helt annen indretning – hvilket både påvirker befolkningens hele levevis og den forskellige måde, landenes økonomier fungerer på. Derfor kan det ikke sterkt nok understreges, at politikkens rolle går langt ud over blot at tilpasse sig endringer i det omgivende samfund.» (Togeby m.fl. 2003 s. 38)

Både for land som er medlemmer og for land som ikke er medlemmer av EU, blir viktige politiske beslutninger avklart og bestemt på lokalt eller nasjonalt nivå. Utformingen av offentlige tjenester som angår folks hverdag, det være seg eldreomsorg, skole, helse eller barnehager, bestemmes innenfor det nasjonale demokratiske system. Pensjonsspørsmål, prioriteringer innen offentlige finanser (for eksempel hovedprinsipper for skattesystem og skattenivå) og infrastruktur (veiutbygging og/eller kollektivsatsinger) er viktige stridsspørsmål for det nasjonale politiske systemet. Og systemet har handlingsrom til å svare på utfordringer knyttet til slike spørsmål. Regjeringen mener derfor at det er viktig å videreutvikle det nasjonale folkestyrets vilkår også i globaliseringens tidsalder.

2.3.3 Demokratiske idealer: En avveining mellom vekt på avstemninger, vekt på konsensusdannelse og konstitusjonelle forhåndsbegrensninger

En gruppe mennesker som skal fordele byrder og goder mellom seg, kan ha to tilnærminger til hvordan en på demokratisk vis skal gjøre dette: 1) En kan formulere ett eller flere forslag til vedtak og avholde avstemninger mellom disse, etter bestemte prosedyrer. 2) En kan ta sikte på å diskutere seg fram til enighet og dermed overflødiggjøre formelle avstemninger.

Avstemningstilnærmingen bygger på at en skal summere gruppemedlemmenes opprinnelige ønsker og interesser, og ved beslutningsprosedyrer komme fram til den løsning som tilfredsstiller folks ønsker best mulig. Den tar utgangspunkt i at demokrati er lik flertallsstyre. En slik tilnærming kan være rask og effektiv, men den har visse klare svakheter. For det første er det en rekke problemer i forbindelse med hvordan alternativer formuleres og voteringsordninger gjennomføres. Det er vanskelig å avklare hva som er flertallssynspunktet. Rekkefølgen på avstemningene kan bestemme de vedtak som fattes. For det andre må et demokrati også inneholde visse mindretallsgarantier. I boks 2.1 beskrives nærmere problemer med å finne fram til hva som er flertallets vilje.

Boks 2.1 Problemer med avstemningsregler

Et grunnleggende utgangspunkt i et demokratisk system er at flertallet skal bestemme. Men det kan være uklart hva slags flertall som kreves, og det kan være ubestemt hva flertallsbeslutningen er. Hvordan regler for voteringer utformes, kan avgjøre hvilke vedtak som gjøres.

For det første må det avklares hvilket flertall som skal kreves. En kan tenke seg at det alternativet som får flest stemmer, blir vedtatt. Et slikt prinsipp kalles simpelt flertall . Gitt at det er tre alternativer det skal stemmes over i en omgang, vil det kreves over 33 1/3 pst. av stemmene for å vinne. Et mer krevende flertallskrav vil være å kreve vanlig ( eller rent) flertall som betyr minst 50 pst. av stemmene. I visse tilfeller (for eksempel knyttet til grunnlovsendringer) kan det kreves kvalifisert flertall (dvs. for eksempel minst 2/3 av stemmene). Et krav om absolutt flertall innebærer at det kreves oppslutning av minst halvparten av dem som kan stemme. Hvis ikke alle deltar i avstemningen, innebærer dette i praksis kvalifisert flertall.

Dernest må det avklares hvordan avstemningen skal foretas. Ved valg mellom minst tre alternativer i parlamentariske forsamlinger, er det vanlig å ha flertrinns avstemninger. I visse tilfeller kan det tenkes at det finnes såkalte roterende flertall. Alternativ A kan foretrekkes framfor alternativ B. B foretrekkes framfor alternativ C, mens alternativ C foretrekkes framfor alternativ A. I slike tilfeller er det ubestemt hva flertallet går inn for. Dette paradokset er kjent som Condorcets paradoks etter en fransk matematiker i det 18. århundre. Avstemningsprosedyren vil da bestemme hva som blir vedtatt.

I Stortinget benyttes den såkalte seriemetoden ved avstemninger . Den går ut på å ta opp til avstemning alternativene som foreligger, ett for ett i en på forhånd fastsatt rekkefølge inntil et alternativ oppnår flertall. I mange andre lands parlamenter (Storbritannia, Finland og Sverige) benyttes den såkalte eliminasjonsmetoden. Her tas alternativene opp til avgjørelse to og to . Det alternativet som vinner i den parvise sammenlikningen, går videre til neste trinn, mens det alternativet som får flertall mot seg elimineres. Vedtaket fattes endelig når de to siste alternativene settes mot hverandre.

Det finnes ikke perfekte avstemningsregler. Et kriterium er det såkalte Condorcet-kriteriet. Det sier at: Hvis det finnes et alternativ som er i stand til å slå alle andre foreliggende alternativer med rent flertall i parvise sammenlikninger (gitt oppriktig stemmegivning), så bør dette også bli det kollektive vedtak. Seriemetoden vil ikke nødvendigvis medføre at Condorcet-kriteriets vinneralternativ blir plukket ut. (Eliminasjonsmetoden vil for øvrig sørge for det.) Det er de siste 50 årene arbeidet mye med logiske utfordringer ved voteringer. Den amerikanske økonomen Kenneth Arrow som fikk Nobelprisen i økonomi i 1972, har vist at det ikke er mulig å forene flere rimelige krav til avstemningsprosedyrer. For en nærmere gjennomgang av problemer ved voteringer mv., se Hovi og Rasch 1993. Valg av voteringsregler og makt knyttet til å bestemme rekkefølge, kan være viktig. Det er viktig å vurdere de ordninger vi har. I kapittel 2.7 vil det bli redegjort for hvordan avstemningsreglene for budsjettvedtak i betydelig grad kan påvirke de endelige budsjettvedtak.

Selv om problemene med å avklare hva som faktisk følger av flertallsprinsippet kan være alvorlige, er likevel det andre problemet med flertallsstyre viktigere. Flertallsstyre kan utarte til flertallsdiktatur. Hvis alle beslutninger kan fattes med for eksempel rent flertall, kan et regjerende flertall bestemme prosedyreregler som begunstiger det eksisterende flertallet. Å sette opp valgkretser slik at man maksimerer antall representanter fra regjeringspartiet, kan være et eksempel på flertallsovergrep.

I et demokrati vil den enkelte i noen tilfeller tilhøre flertallet og vinne fram med sine synspunkter, mens en i andre tilfeller vil tilhøre mindretallet og måtte akseptere flertallets beslutninger. I noen situasjoner og samfunn kan det imidlertid utvikle seg grupper av mennesker som permanent kommer i mindretall. Ofte vil slike skiller mellom flertall og permanente mindretall være basert på etnisitet eller religion. Grupper i permanente mindretall vil oppleve manglende likeverdighet som samfunnsborgere, og deres situasjon vil være preget av at de ikke kan hente noen fordeler ut av deltakelsen i samfunnsfellesskapet.

Det er et grunnleggende demokratisk utgangspunkt at hvert enkelt individ har visse rettigheter som ikke noe flertall skal kunne frata vedkommende. Prinsippet om flertallsavgjørelser som byggesteinen i et demokrati må derfor modereres både i retning av å sikre samfunnet mot at permanente mindretall oppstår, og at alle individer sikres et sett grunnleggende rettigheter. Videre vil en sentral utfordring for et demokratisk system være hensynet til senere generasjoner. Våre etterkommere har ikke stemmerett i dag. Deres interesser må likevel ivaretas.

Demokrati må på denne bakgrunn være noe mer og/eller noe annet enn å summere sammen enkeltpersoners ønsker gjennom avstemningsprosedyrer.

Et alternativt demokratiideal legger vekt på at en kommer fram til et vedtak som alle vurderer som gode og rimelige. Etter en åpen debatt der alle kommer med sine argumenter og der ikke enkeltpersoner dominerer debatten på grunn av status og makt, skal det beste argumentet vinne. Opprinnelige ønsker og oppfatninger fra enkeltmedlemmer om fordeling av byrder skal kunne omformes i lys av debatten. Forslag som vil overkjøre enkeltindividers rettigheter, etniske gruppers legitime interesser, eller på urimelig måte påvirke våre etterkommere, skal ikke kunne vinne fram i en slik ideell debattsituasjon.

Vedtak i mindre grupper vil ofte bli foretatt uten avstemninger. Gjennom en debatt kan det være mulig å bli enig om de beste argumenter. I tillegg kan en komme fram til kompromisser som ivaretar de ulike gruppemedlemmenes interesser på en rettferdig måte. Det er imidlertid også flere problemer med konsensusdannelse som demokratiideal. Det vil åpenbart være svært tidkrevende å diskutere enhver sak i store forsamlinger helt til en blir enig. I noen saker kan det være grunnleggende verdimotsetninger som en ikke kan bli enige om. I praksis kan dermed resultatet bli at kravet til konsensus blir at alle medlemmene får vetorett og at det ikke fattes vedtak som endrer status quo. Store organisasjoner kan ikke på ethvert tidspunkt styres med vekt på konsensus. I det praktiske liv må en foreta tillempinger og avbryte debatten og om nødvendig avgjøre saken med avstemninger. Ved diskusjonen om en ny forfatningstraktat for EU våren 2004 var det for eksempel et viktig poeng å innføre større grad av avstemningsprosedyrer (dvs. redusere områder for enstemmighet) for å effektivisere beslutningsprosedyrene.

Samtidig er det en grunnforutsetning for et reelt demokrati at det finnes en levende debatt der argumenter brynes mot hverandre. Slik kan en finne fram til gode vedtak som sikrer alles interesser på en rimelig måte.

For å hindre at flertallet på urimelig vis overkjører mindretall eller enkeltindividers rettigheter, vil et viktig virkemiddel være å fastsette ulike begrensninger på hvilke beslutninger et flertall kan fatte. Konstitusjoner inneholder bestemmelser som skal hindre maktmisbruk knyttet til hvordan beslutninger fattes (for eksempel valgordninger). I tillegg er det vanlig å ha innholdsmessige begrensninger på flertallsbeslutninger i folkevalgte organer. Dette kan beskytte grupper som kommer i permanente mindretall, eller det kan sikre at enkeltindivider ikke kan overkjøres av statsmakten. Viktige slike paragrafer i den norske Grunnloven er for eksempel § 97 som forbyr lover med tilbakevirkende kraft og § 105 som skal sikre full erstatning ved ekspropriasjon. Også folkerettslige forpliktelser legger begrensninger på de vedtak som et flertall på et gitt tidspunkt kan fatte.

Det er viktig for Regjeringen å slå fast at visse begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunnleggende forutsetninger for et demokrati. Hvor stort omfanget av bindinger på flertallsavgjørelser bør være, og hvordan slike bindinger bør håndheves, er sentrale spørsmål i et demokrati. Økte begrensninger kan være et demokratisk problem, men de trenger ikke være det. I kapittel 3 blir disse spørsmålene nærmere drøftet på bakgrunn av Makt- og demokratiutredningens vurdering av en tiltakende rettsliggjøring av politikken.

2.4 En vurdering av folkestyrets utvikling og situasjon i Norge. Deltakelsesmønster

Flertallet i Makt- og demokratiutredningen har levert en dyster diagnose for det norske folkestyret. I det følgende drøftes nærmere noen sentrale utviklingstrekk.

2.4.1 Mistillit til det politiske systemet?

Et levende demokrati er avhengig av interesse for politiske saker. Det vises i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport til at 20 pst. av de spurte svarte at politikk var viktig for dem. Omkring 40 pst. sa at de ikke var interessert i politikk og at de fulgte lite med, mens 20 pst. hevdet at politikk ikke spilte noen som helst rolle for dem. Ifølge utredningen tyder tallene likevel på at den generelle politiske interessen snarere har økt enn gått tilbake siden 1960-tallet.

En innfallsvinkel til en vurdering av det norske folkestyrets «sunnhet» er hvorvidt systemet har tillit blant borgerne. I Medborgerundersøkelsen, som er en spørreundersøkelse i befolkningen om deltakelse og holdninger i regi av Makt- og demokratiutredningen, er det stilt spørsmål om: «I det store og hele er du meget fornøyd, ganske fornøyd, ikke særlig fornøyd eller ikke fornøyd i det hele tatt med hvordan demokratiet fungerer i Norge?» (Strømsnes 2003 s. 161) Her oppgir 4 pst. at de er meget fornøyd, 67 pst. oppgir at de er ganske fornøyd, 22 pst. er ikke særlig fornøyd og 4 pst. er ikke fornøyd i det hele tatt. Målt i forhold til et sett av påstander om politikere er det mer negative vurderinger. 25 pst. er helt enig i at «[D]e som sitter på Stortinget og bestemmer tar ikke mye hensyn til det som vanlige folk tror og mener» , mens 47 pst. er delvis enig, 25 pst. er delvis uenige, og 3 pst. er helt uenige. Enda større mistillit uttrykkes til politiske partier. 82 pst. er helt eller delvis enig i påstanden om at «[m]an kan aldri stole på at noe parti har tenkt å holde sine løfter.» Tilliten er lav både blant kvinner og menn, unge og eldre og blant personer med høy inntekt og med lav inntekt.

Valglovutvalget ledet av fylkesmann Sigbjørn Johnsen, jf. NOU 2001: 3, trekker fram data som viser utviklingen i borgernes holdninger til det norske politiske systemet, også sammenliknet med andre land. Det er siden 1970-tallet i regi av EU blitt undersøkt hvorvidt borgerne er fornøyde med måten demokratiet fungerer på. Snittet for EU-landene lå i 1995 på 55 pst. Norge og Danmark toppet listen med en andel på over 80 pst. som var fornøyde med demokratiet. Lavest lå Italia med 20 pst. og Hellas med 30 pst. Tverrnasjonale studier av tilliten til det som omtales som demokratiske kjerneinstitusjoner (forsvar, rettsvesen, politi, parlament og offentlig forvaltning) viste en negativ utvikling fra 1981 til 1991, også for Norge. Imidlertid hadde Norge hatt en positiv utvikling på 1990-tallet. Det konkluderes med at de fleste samfunnsinstitusjoner ser ut til å ha stor tillit i den norske befolkningen. Når det gjelder tillit til politikerne, har den langsiktige trenden vært negativ i de fleste land, men utviklingen har ikke vært den samme i Norge. Tilliten ligger ifølge Valglovutvalget i dag litt over nivået på slutten av 1960-tallet.

I boken Velgere i villrede refereres det til sammenlikninger basert på tall fra samarbeidende valgforskningsprogram i perioden 1996–2001 (Aardal 2003). Også disse tallene viser høy tilfredshet med demokratiet i Norge. Når det gjelder oppfatning om partiers lydhørhet og politikeres kjennskap til hva folk tenker, er tilfredsheten mye lavere (henholdsvis knapt 40 pst. og vel 30 pst.), og Norge er heller ikke helt på topp sammenliknet med andre land. I en drøfting av utviklingen i Norge vises det blant annet at tilliten steg i forbindelse med 1997-undersøkelsen, mens den deretter sank fram til 2001. Tilliten ser ut til å svinge med ulike begivenheter. Høsten 1998 sank oljeprisen kraftig, kronekursen falt og rentenivået steg. Tillitsundersøkelser viste da kraftig synkende tillit til politiske institusjoner. Våren 1999 steg oljeprisen igjen og rentene vendte tilbake til et mer normalt nivå. Tilliten til institusjonene tok seg da kraftig opp igjen.

Det kan være vanskelig å tolke betydningen av slike tall. Valglovutvalget reflekterer noe nærmere over spørsmål om tillit til politikere. «Et moderne samfunn ønsker seg kritiske borgere, og det eksisterer nærmest en norm om at borgerne skal forholde seg skeptisk til politikerne. Kritikk oppfattes som politisk korrekt, stor tillit som naivt», påpekes det blant annet i denne sammenheng, jf. NOU 2001: 3, kapittel 5.1.3.

Holdningsdata viser at tilliten til det norske demokratiske systemet generelt er høy. Det er etter Regjeringens syn et viktig demokratisk aktivum. Men et fungerende demokrati trenger også aktive borgere som deltar i det politiske systemet.

2.4.2 Valgdeltakelse i Norge

I sluttboken fra Makt- og demokratiutredningen sies det blant annet følgende: «Valgdeltakelsen er sunket jevnt ved både riks- og lokalvalg, og mest for dem med lav utdanning og inntekt.» (sluttboken s. 78)

Figur 2.1 Utviklingen i deltakelse i valg og folkeavstemninger fra 1967
 til i dag. Pst.

Figur 2.1 Utviklingen i deltakelse i valg og folkeavstemninger fra 1967 til i dag. Pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, blant annet NOS C 621, 622, 710

Figur 2.1 viser en relativt jevn nedgang i valgdeltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg, fra over 70 pst. for begge valg i 1975 til under 60 pst. i 2003. Siden det ble innført direkte valg til fylkestinget fra 1975, er disse valgene avholdt samtidig. Det er i hele perioden høyere valgdeltakelse ved kommunevalget enn ved fylkestingsvalget. Fram til 1987 ble denne forskjellen større, men den har vært mer stabil etter dette. Når det gjelder deltakelsen ved stortingsvalg, er utviklingen mindre jevn. I de tre siste valgene har deltakelsen vært på vel 75 pst., mens deltakelsen i de foregående valg i perioden var på vel 80 pst. Selv med en slik reduksjon, er valgdeltakelsen i et lengre tidsperspektiv ikke spesielt lav. Den er for eksempel høyere enn på 1920-tallet og omtrent lik valgdeltakelsen i 1945 da den var på vel 76 pst. Deltakelsen ved folkeavstemningene har vært stor, særlig i 1994 da den var på 89 pst. Det vil si mer enn 13 prosentpoeng høyere enn ved stortingsvalget året før.+

Et moment som trekkes fram for å forklare forskjeller i valgdeltakelse, er konflikt og konkurranse ved valget. Den lavere valgdeltakelsen ved kommunevalgene sammenliknet med stortingsvalg, kan knyttes til at de politiske alternativene er mindre klare og intensiteten i valgkampen gjennomgående er lavere (Aardal 2002 s. 31f). Et utbredt synspunkt er at statlig overstyring av kommunene kan bidra til å redusere interessen for lokalvalg. I kapittel 4 gis det en nærmere drøfting av vilkårene for det lokale selvstyret.

Et moment ved vurdering av nivået på valgdeltakelsen kan være om det er de samme personene som permanent lar være å stemme. Valgforsker Bernt Aardal trekker fram at det er svært få som lar være å stemme flere valg på rad. Med visse metodiske forbehold vises det til at det bare er 5 pst. i valgundersøkelsene som lot være å stemme både ved stortingsvalgene i 1993 og 1997. 12 pst. lot være å stemme både ved kommunevalgene i 1995 og 1999 (Aardal 2002 s. 36).

Valglovutvalget drøftet ulike tiltak for å øke deltakelsen i valg. En mulighet kan være databaserte løsninger for valg. Kommunal- og regionaldepartementet nedsatte i juni 2004 en arbeidsgruppe under ledelse av Bernt Aardal som innen utløpet av 2005 skal vurdere om og eventuelt hvordan det bør innføres mulighet for elektronisk stemmegivning her i landet. Ved behandlingen av Dok.nr. 8:76 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 35 (2004–2005), uttrykte flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen (alle unntatt representantene fra Fremskrittspartiet) at en burde avvente dette utvalgets arbeid før man eventuelt vurderte gjennomføring av elektroniske valg.

Makt- og demokratiutredningen hevder at det er blitt en økt sosial ulikhet i valgdeltakelsen knyttet til inntekt og utdanning. Likhet i mulighet for deltakelse er en demokratisk kjerneverdi og økt sosial ulikhet kan dermed være bekymringsfullt. Men i Valglovutvalgets oppsummering av utfordringene for det representative demokratiet, konkluderes det annerledes: «Det er et klart demokratisk fremskritt at det, over tid, har skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen.» (NOU 2001: 3 punkt 5.3) I en fersk analyse av valgdeltakelsen ved lokalvalg, der også valg til og med høsten 2003 er analysert (Bjørklund 2005), hevder valgforskeren Tor Bjørklund at utviklingen mht. inntekt og utdanning har vært ganske jevn i perioden 1971 til 2003. Det er relativt lik nedgang i deltakelsen for de ulike gruppene. Det kan imidlertid registreres en større nedgang i valgdeltakelse blant arbeidere sammenliknet med andre yrkesgrupper. Den klareste endringen i valgdeltakelsen i perioden følger ikke sosial status, men alder. Det er en betydelig økning av unge hjemmesittere. Mindre enn 40 pst. av velgere under 30 år avgav stemme i 2003.

2.4.3 Rollen til politiske partier

Oppbyggingen av politiske partier har vært sentral i utviklingen av det representative demokrati. Makt- og demokratiutredningen beskriver hvordan de politiske partiene er i ferd med å eldes ved at det er de middelaldrende og eldre som i størst grad deltar i valg og er partimedlemmer. Siden 1990 har det samlede antallet partimedlemmer blitt halvert. Sosial bakgrunn betyr mye mindre for valg av parti enn det gjorde før. Det er lite stabilitet i partivalg over tid. Partiene er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering.

Reduksjonen i antall partimedlemmer synes å være felles i de fleste europeiske demokratier, og kan i noen grad tilskrives økende individualisering.

I en egen studie i regi av Makt- og demokratiutredningen Hva skjer med partiene? (Heidar og Saglie 2002) gis det en grundig drøfting av utviklingen i partiaktivitet og holdninger blant landsmøtedelegater og partimedlemmer i de senere år. Studien drøfter ulike idealer for politiske partier i et demokrati. I massepartiet er det mange medlemmer som mobiliserer en hel sosial gruppe og styrer partiet gjennom landsmøte og programarbeid. Som en motsatt stilisert partitype kan en beskrive politiske partier som er styrt fra toppen ut fra den hensikt å vinne oppslutning i valg, og der medlemsoppslutning er mindre viktig. Ifølge studien har idealet i norsk politikk vært massepartiet. Siden 1990 har imidlertid antallet medlemmer samlet sett gått ned fra 417 000 til om lag 228 000 i 2000. Andelen av antall stemmeberettigede som er partimedlemmer har dermed sunket fra knapt 13 pst. til om lag 6 1/2 pst. De gjenværende medlemmene beskrives imidlertid som minst like aktive som partimedlemmene ved begynnelsen av 1990-tallet. Landsmøtets betydning og det forberedende arbeid knyttet til dette (med innspill til partiarbeid mv.) karakteriseres som like viktig som tidligere, men altså basert på færre medlemmer. Partiene beskrives ikke som spesielt topptunge og de er fortsatt sterkt koblet til organisasjonssamfunnet (Saglie og Heidar 2002). Også Demokratifinansieringsutvalget (NOU 2004: 25) tegner et positivt bilde av norske partier. Det vises blant annet til at «[f]orskningen friskmelder langt på vei partienes interndemokrati – til tross for sviktende medlemstall.» (s. 33)

I spørreundersøkelser blant medlemmer i politiske partier var det i perioden 1991 til 2000 en økende andel som hadde politiske motiver for innmelding, og en redusert andel som nevner politisk miljø og passiv støtte som motiv (Heidar og Saglie 2002). Ifølge Medborgerundersøkelsen nevnt ovenfor er den viktigste begrunnelse for ikke å være medlem at folk vil ta stilling fra sak til sak og ikke la seg binde av bestemte politiske synspunkter. Opp mot 60 pst. nevner dette som et meget eller nokså viktig motiv for ikke å være partimedlem. Partisekretariatene oppfatter ifølge studien til Heidar og Saglie samfunnets individualisering som årsak til rekrutteringsproblemene. En reduksjon i antall partimedlemmer observeres generelt i Europa (med unntak av nye demokratier som Hellas, Ungarn, Slovakia og Spania). Tilbakegangen på 1990-tallet har vært størst i Østerrike og Norge. Men blant 20 europeiske land som er gjennomgått, ligger Norge og Østerrike blant de tre land med høyest medlemstetthet blant velgerne. Heidar og Saglie påpeker i denne sammenheng at høye medlemstall i utgangspunktet også gir størst tilbakegang.

Valglovutvalget peker på at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer, og at dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Personstemmegivningen ved kommunevalg (dvs. bruken av muligheten til å rette på listene) har økt betydelig. Som andel av avgitte stemmer har den økt fra knapt 25 pst. i 1983 til over 35 pst. i 2003 (Bjørklund 2005). På bakgrunn av Valglovutvalgets vurderinger foreslo Regjeringen i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) at velgerne skulle få innflytelse ved personvalg også for fylkestingsvalg og stortingsvalg. Mens valglovutvalget foreslo en sperregrense på 5 pst, foreslo departementet 8 pst. med henvisning til at dette er grensen ved svenske riksdagsvalg. Stortinget, jf. Innst. O. nr. 81 (2001–2002), har vedtatt dette for fylkestingsvalg, men flertallet i Stortinget gikk mot at disse reglene i denne omgang skulle gjelde for stortingsvalg. I eget anmodningsvedtak ble Regjeringen bedt om å foreta en gjennomgang og evaluering av ordningen med velgerpåvirkning på personvalget ved fylkestingsvalget i 2003, jf. Innst. O. nr. 102 (2002–2003). I Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) er det gitt en vurdering av effektene av personvalgordningen ved fylkestingsvalget 2003 basert på en foreløpig rapport fra Rokkan-senteret. Erfaringene tyder på at velgerne i stor grad deltok ved personvalget, men at de endringene som ble gjort på stemmesedlene bare i svært liten grad påvirket hvilke personer som ble valgt. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme nærmere tilbake til evalueringen, særlig ordningen med personvalg ved kommunestyrevalg i kommuneproposisjonen senere i vår.

I ett henseende kan en si at de landsomfattende partiene er styrket de siste tiår ved at de nasjonale partiene stiller liste i en større andel av landets kommuner enn før (Bjørklund 2005). Dette gjelder i særlig grad «nye» partier som Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, men også i noen grad et parti som Høyre. Slik sett kan partiene i større grad enn før koble sammen det lokale nivå med det nasjonale nivået.

2.4.4 Deltakelse utenom valg til representative folkevalgte organer

I det foregående er det vist til en mindre reduksjon i valgdeltakelse og en betydelig reduksjon i medlemskap i politiske partier. Imidlertid kan politiske beslutninger og viktige avgjørelser om fordeling av goder og byrder påvirkes også gjennom andre kanaler. Det kan dreie seg om alt fra å skrive under på opprop, til ulike former for «politisk forbruk» (for eksempel boikott av visse produkter) til direkte kontakter. Makt- og demokratiutredningen viser til at deltakelse i opprop, demonstrasjoner og ulike former for direkte påvirkning av beslutningstakere har økt.

Ifølge Medborgerundersøkelsen som har kartlagt folks deltakelsesmønster, er det relativt få som har deltatt i politiske aksjonsgrupper eller liknende (6 pst.) eller deltatt i offentlige demonstrasjoner (9 pst.) Men betydelig flere (nesten 40 pst.) har i løpet av det siste året vært i direkte kontakt med enten en politiker, offentlig tjenestemann, media eller advokat for å få til en forbedring i samfunnet. Mest vanlig har det vært å ta kontakt med offentlig tjenestemann (29 pst.). Det er også en betydelig andel som oppgir at de har boikottet visse produkter (30 pst.), eller bevisst kjøpt varer av politiske, moralske eller miljømessige hensyn (44 pst.). Det er også en betydelig aktivitet i forbindelse med rollen som bruker. Ifølge undersøkelsen er det innenfor helsesektoren 37 pst. av dem det er aktuelt for som har gjort noe for å forbedre situasjonen. Framgangsmåten for dem som har gjort noe, har i hovedsak vært kontakt med lege eller ansvarlig for behandling (85 pst.), mens 15 pst. har byttet lege eller sykehus. Tilsvarende har 52 pst. gjort noe for å forbedre situasjonen på eget barns skole, vanligvis ved å ta kontakt med lærer eller annen skoleansatt eller andre foreldre på samme skole. Bare et lite mindretall har byttet klasse eller skole.

Gjennomgående er det ganske lik deltakelse blant kvinner og menn. Det er en viss sosial skjevhet i deltakelsesmønster, i forhold til inntekt og særlig i forhold til utdannelse. Økt utdannelsesnivå gir gjennomgående høyere deltakelsesnivå. Det er imidlertid ikke de samme grupper mennesker som er overrepresentert innenfor alle former for deltakelse (Strømsnes 2003 s. 207). Ifølge Strømsnes er mye av bildet en sitter igjen med at ulike sosiale grupper til dels benytter ulike kanaler for politisk påvirkning, men at de aller fleste grupper likevel har tilgjengelig en kanal hvor de kan gi uttrykk for det de mener.

En form for demokrati som ikke er belyst i Makt- og demokratiutredningen, er bruk av folkeavstemninger. Enkeltsaker kan forelegges velgerne direkte. Nasjonalt var det seks folkeavstemninger i det 20. århundre. I 1905 ble folket (den gang bare mannlige velgere) forelagt spørsmålet om oppløsning av unionen og spørsmålet om republikk eller monarki. I 1919 og 1926 ble det avholdt folkeavstemninger om alkoholforbud, mens en i 1972 hadde folkeavstemning om tilslutning til EF og i 1994 om tilslutning til EU. Lokalt ble det ifølge Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) i perioden 1970–2000 avholdt i overkant av 500 folkeavstemninger, blant annet om målform i skolen, alkoholspørsmål og kommunesammenslåinger.

I enkelte land (særlig Sveits, men også i visse delstater i USA) finnes muligheten for folkeinitiativ. Ved folkeinitiativ initieres folkeavstemninger av velgerne ved at en viss andel av dem kan drive gjennom en folkeavstemning, dvs. uavhengig av representative organers synspunkter eller tilslutning.

2.4.5 Samlet vurdering av deltakelse

Funnene fra Makt- og demokratiutredningen tyder på en endring i deltakelsesform. Det har vært en viss reduksjon i valgdeltakelse, særlig ved lokalvalg, og en betydelig reduksjon i partimedlemskap. Andre deltakelsesformer har økt i omfang. Deltakelsen blant unge ved valg er lav.

Et sentralt spørsmål er om de tall for deltakelse som er gjengitt er så lave at demokratiet som sådan er svakt. Professor Willy Martinussen hevdet for om lag 30 år siden at den politiske deltakelsen i Norge var svært begrenset. Dette hadde sammenheng med lav politisk interesse og følelse av avstand og avmakt i forhold til det norske politiske systemet. I tillegg var deltakelsen skjevt fordelt. Professor William Lafferty protesterte sterkt mot denne konklusjonen og mente å kunne vise at deltakelsen var omfattende og stort sett lik mellom ulike sosiale grupper (Strømsnes 2003 s. 19ff). En samlet vurdering av demokratiets virkemåte vil avhenge av idealer for deltakelsesnivå og former. Selv om mange (blant samfunnsforskere og politikere) oppfatter politikk og politisk deltakelse som blant det mest sentrale i livet, krever ikke et demokrati at alle borgere deler dette synet. Politiske beslutninger og ordninger skaper etter Regjeringens vurdering rammeverk for at den enkelte, individuelt og i fellesskap, kan skape gode liv. Også former for deltakelse må vurderes i lys av hvordan de kan bidra til utviklingen av et godt samfunn.

Norges Fiskarlag har i en grundig høringsuttalelse betont at den viktigste politiske deltakelse ikke lenger foregår i en tidlig fase av politiske beslutningsprosesser, men at mer reelle avgjørelser er flyttet til iverksettingsfasen. Fiskarlaget setter dette i sammenheng med blant annet overføring av tidligere politisk styrte oppgaver til markeder og markedsaktører. Deltakelsesmønster kan av denne grunn endres. En endring i former for politisk styring, for eksempel knyttet til fristilling, vil bli drøftet i kapittel 2.5. Den danske maktutredningen er opptatt av en stigende bevissthet om at effekten av politiske vedtak først avklares ved gjennomføringen, og at derfor samfunnsforskning etter hvert har fått et bredere syn på politisk deltakelse. Politikken kan ikke bare besluttes på Stortinget. Hvilken virkning for eksempel en skolereform vil ha, vil avhenge av oppfølgingen i den enkelte kommune, og i siste instans hos den enkelte lærer.

I perioden 1996 til 1999 delte Kommunenes Sentralforbund ut en lokaldemokratipris. Tor Bjørklund (Bjørklund 2005) gjennomgår og drøfter begrunnelsene for tildelingene. Ulike demokratielementer ble vektlagt. Løten kommune som fikk prisen i 1997, ble berømmet for å trekke inn brukere i styringen av kommunale tjenester. Kristiansand kommune som fikk prisen i 1998, fikk den for å legge opp til bred debatt og diskusjon utenfor den ordinære valgkanalens organer. Sollund kommune som fikk den i 1999, ble tildelt den for en sterk økning i valgdeltakelsen.

Det kan etter Regjeringens vurdering være for snevert å vurdere demokratiets levedyktighet kun etter direkte deltakelse i de representative kanaler. Å beskrive øvrige demokratiske kanaler bare som «tilleggsdemokrati» kan i noen tilfeller være misvisende. Også et representativt demokrati er avhengig av at saker reises og synspunkter debatteres. Brukersynspunkter, direkte kontakter og lokal organisering og engasjement er viktige også i et demokrati som er basert på representativt demokrati.

En kan stille som et krav til politisk deltakelse at det skal ha et videre sikte enn ens eget ve og vel. Moderne politisk deltakelse kan ut fra dette vurderes som mindre allmennorientert enn den tradisjonelle deltakelsen. Men selv direkte myndighetskontakt som bruker for å ta opp egen eller egne barns situasjon, kan være motivert også ut fra andres situasjon (for eksempel andre elevers situasjon). Effektene kan i tillegg være positive for andre. Initiativ for å få gjort noe med lite tilfredsstillende forhold på sykehjemmet der en selv har pårørende, vil kunne bedre situasjonen også for andre.

Valglovutvalget drøfter ulike former for brukerstyring og brukermedvirkning. Brukermedvirkning kan bidra til at tjenestene i større grad utvikles i tråd med brukernes ønsker og behov. Dette vil også være en hovedmålsetning for de representative organene. Men det har vært reist en del kritikk mot økt brukerstyring ved at den kan undergrave de representative organene. Synet på kommunene som rene statlige serviceapparater kan forsterkes. Brukerstyring kan videre bidra til å gi brukere særrettigheter framfor andre interesserte borgere. For eksempel kan det være andre enn skolebarnas foreldre som kan være interessert i den lokale skolen. Valglovutvalget understreket at alternativet til brukerstyring imidlertid ikke trenger være mer politisk styring, men snarere en offentlig sektor der de sterke profesjonene fritt får legge premissene. Utvalget konkluderte med at brukerstyringen ikke bør skje på bekostning av representative organer, men i samspill med disse. Det er staten, kommunestyrene og fylkestingene som skal gi rammene, mens brukerne bør få innflytelse på institusjonsnivå.

Det er etter Regjeringens vurdering ikke bare ved å ta opp saker og gi uttrykk for sin misnøye (enten ved kontakt med politiske organer eller i brukerfora) at en handler demokratisk. Også ved å forlate en organisasjon og velge et annet tilbud, kan en bidra til bedring av kvaliteten både generelt og i den organisasjonen som forlates. Inspirert av danske og svenske erfaringer er noen norske kommuner i ferd med å prøve ut individuelt brukervalg knyttet til skole og eldreomsorg. Etablering av private skoler og private helsetilbud kan være en spore til skjerpet kvalitet også for offentlige tjenestetilbud. Det kan imidlertid være ulike utfordringer ved brukervalg, herunder begrenset befolkningsunderlag og mangel på leverandører som kan svekke den reelle muligheten til å etablere alternativer. Valg på tvers av kommunegrenser kan i noen tilfeller avhjelpe slike problemer. Private tilbud med høye egenandeler kan bidra til å trekke ressurssterke vekk som brukere av offentlige tjenestetilbud og dermed kunne svekke dette tilbudet. Selv om det kan være slike mulige utfordringer med brukervalg, vil Regjeringen understreke at også det å «stemme med føttene» og velge alternative løsninger kan gi viktige bidrag til et bedre samfunn. Kommunal- og regionaldepartementet initierte i 2002 i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund et nettverk der kommuner ble invitert til å være med å prøve ut ulike modeller for brukervalg i kommunal tjenesteyting.

Regjeringen vil understreke betydningen av ulike alternative politiske deltakelsesformer. Det er imidlertid grunn til å fastholde at det er behov for de helhetsavveininger som kan skje ved mer tradisjonell politisk deltakelse, gjerne gjennom politiske partier.

Valglovutvalget viser til at partiutviklingen bedømmes ut fra massepartiet som ideal. Debatten preges av fortidens idylliserte bilde, der alle var aktive og utøvde innflytelse på politikken. Det konkluderes med at argumentene for tesen om partienes forfall er svake og faktagrunnlaget tynt. Partiene har så langt ifølge Valglovutvalget, kanskje i overraskende stor grad, maktet å tilpasse seg et samfunn med omfattende og raske endringer.

Partiforskerne Knut Heidar og Jo Saglie (Heidar og Saglie 2002 s. 18) mener at vi trenger politiske partier. Hvis vi ønsker en meningsfull offentlig debatt om sentrale spørsmål, deltakelse og mobilisering av politisk interesserte samt stimulering til aktivitet, trengs partiene som vitale medlemsorganisasjoner:

  • Partiene bidrar til en større sosial bredde i rekrutteringen til den politiske arenaen.

  • Bredden i partiprogram og de saker som velgerne blir presentert for, vil bli mindre uten partier. Levende partiorganisasjoner hemmer ledelsens muligheter til å kaste prinsippene på båten når det passer.

  • Partiene binder sammen personer lokalt med det sentrale nivået. Sentrum forankres i noen grad i periferien, og periferien harmoniseres som regel med sentrum gjennom de politiske partiene.

  • Partienes demokratiske potensial ligger videre i den helhetstenkning som ligger i partiprogrammene som er møysommelig utarbeidet i organisasjonen.

  • Partiene er viktige som utklekkingssted for nye ideer og forslag.

Politiske partier kan vurderes som viktige for å sikre de ovenfornevnte hensyn. Et demokratisk system uten politiske partier ville ikke fungere godt. Men det er ikke slik at det bare er politiske partier som kan ivareta viktige hensyn. Et levende demokrati er etter Regjeringens vurdering også avhengig av at aktive samfunnsborgere, forskere og andre, gjennom det offentlige ordskiftet, hjelper til med å trekke langsiktige linjer i politikken. Et bredt medietilbud som legger til rette for alternative informasjonskilder, bidrar til dette, jf. nærmere drøfting i kapittel 7. Offentlige utredninger med bred deltakelse og kunnskapsbaserte innspill er også viktige elementer i et fungerende demokrati. Nye ideer kan klekkes ut også i andre fora enn politiske partier. Regjeringen mener at det er den samlede politiske deltakelsen og kvaliteten på den samlede offentlige debatten som vil være avgjørende for folkestyrets kvaliteter. Kvaliteten og legitimiteten til de beslutninger som fattes må vurderes i et slikt samlet perspektiv.

En sentral avveining i et demokrati er i hvilken grad en baserer seg på direkte demokrati i tillegg til det representative indirekte demokratiet. Dette kan gjøres ved bruk av folkeavstemninger.

Valglovutvalget foreslo et sett med regler som skulle regulere gjennomføringen av lokale folkeavstemninger. Dette ble imidlertid ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) da Kommunal- og regionaldepartementet konkluderte med at det ikke var et reelt behov for statlig regulering av slike avstemninger. Stortinget vedtok ved behandlingen, jf. Innst. O. nr. 102 (2002–2003), å be Regjeringen utrede problemstillinger ved lokale folkeavstemninger. I Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) er det gitt en grundig vurdering av juridiske forhold og mulige effekter for det lokale demokratiet av bruk av folkeavstemninger, blant annet basert på lokale og internasjonale erfaringer. Kommunal- og regionaldepartementet vil ikke nå tilrå en ordning med bindende lokale folkeavstemninger drevet fram av initiativ fra innbyggerne. Det vil representere et brudd på det representative systemet som norsk kommuneforvaltning bygger på. Departementet vektlegger at det representative systemet i større grad enn folkeavstemninger om enkeltsaker gjør det mulig å sikre en helhetlig lokal politikk. Departementet finner det videre ikke formålstjenlig å foreslå en lovregulering av rådgivende folkeavstemninger.

På bakgrunn av forslag fra Valglovutvalget ble det i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) lagt fram forslag om at det innføres en regel om innbyggerinitiativ i kommuneloven. Reglene er utformet slik at kommunestyret eller fylkestinget forpliktes til å ta stilling i en sak som berører deres kompetanseområde innen 6 måneder, dersom minst 2 pst. av innbyggerne, alternativt 300 personer i kommunen eller 500 personer i fylkeskommunen, krever det. Kommunal- og regionaldepartementet vektla i denne sammenheng at innbyggerinitiativ kanaliserer saker inn i den representative kanalen. Valglovutvalget vektla at innbyggerinitiativ lokalt kan bidra til å bedre dialogen mellom partiene og borgerne. En slik lokal forslagsrett kan bidra til å fange opp det saksorienterte engasjementet og føre det inn i den representative prosessen på en ordnet og formell måte. Forslaget ble vedtatt, jf. Innst. S. nr. 102 (2002–2003) og trådte i kraft 1. juli 2003. Det finnes en del eksempler på bruk av innbyggerinitiativ, og også på at slike helt eller delvis har vunnet fram, jf. artikkel i Kommunal Rapport i september 2004 (Holmquist 2004).

Regjeringen vil understreke betydningen av det representative demokratiet. Det er viktig å vektlegge de grunnleggende demokratiske verdier knyttet til innbyggernes prioritering, ikke bare som brukere av ulike offentlige tjenester, men også som borgere med forpliktelse til å vurdere samfunnsutviklingen helhetlig gjennom blant annet deltakelse i valg.

En viktig forutsetning for meningsfull deltakelse er at velgerne har mulighet til å vurdere ansvarsforholdene. Konflikten mellom lokale og nasjonale politikere om hvem som har skylden for uheldige utviklingstrekk, eller kan ta æren for det som er bra, er på denne bakgrunn en utfordring for demokratiet. I kapittel 4 presenteres Regjeringens mål for forholdet mellom stat og kommunesektor. Vektlegging av lokalt selvstyre og lokalt ansvar står sentralt.

Et fungerende lokaldemokrati er viktig. Det gir en nærhet mellom offentlig makt og innbyggerne og er en viktig kanal for rekruttering av kandidater til nasjonale verv. Det er på denne bakgrunn grunn til bekymring for den lave valgdeltakelsen ved lokale valg. Lokaldemokratikommisjonen, jf. omtale i kapittel 4, har fått som mandat å foreslå tiltak som kan styrke valgdeltakelsen på kortere og lengre sikt. Ved behandlingen av forslag fra stortingsrepresentantene Ågot Valle (SV) og Siri Hall Arnøy (SV), jf. Dok.nr. 8:83 (2003–2004) og Innst. S. nr. 34 (2004–2005) om tiltak for å øke valgdeltakelsen, var det enighet i kontroll- og konstitusjonskomiteen om å avvente kommisjonens anbefalinger før det eventuelt foreslås endringer i valgloven. Komiteen la imidlertid til grunn at det ble satset på et bredt spekter av virkemidler for å stimulere til økt valgdeltakelse også ved valget i 2005, blant annet informasjonsvirksomhet rettet mot førstegangsvelgere. Regjeringen vil komme tilbake med oppfølging av Lokaldemokratikommisjonens forslag før kommune- og fylkestingsvalgene i 2007.

Andre deltakelsesformer enn deltakelse ved valg kan innebære forskjeller i reell innflytelse. Virkningen av såkalt «politisk forbruk» (for eksempel boikott av visse produkter) vil avhenge av deltakernes kjøpekraft og slik sett ikke tilfredsstille den grunnleggende likhetsverdi som ligger i prinsippet om én person – én stemme. Imidlertid vil ofte andre deltakelsesformer også kunne forbedre det representative demokratiet. Eksempelvis kan aksjoner og debattytringer bidra til et mer informert beslutningsgrunnlag i representative organer. Lokal initiativrett kan også være en måte å bringe nye saker inn i den representative styringskjeden, og ikke svekke den grunnleggende likeverdighetsverdi som ligger i demokrati basert på valg.

Regjeringen vil videre understreke verdien av politiske partier. De kan bidra til helhetlige og uavhengige avveininger. Demokratifinansieringsutvalget la fram sin rapport Penger teller, men stemmene avgjør (NOU 2004: 25) i november 2004. Utvalget foreslår en rekke tiltak for å utvide allmennhetens innsyn i partienes finanser, samt endringer i offentlige tilskuddsordninger for partiene. Utredningen har vært på høring, og Regjeringen tar sikte på å legge fram en oppfølging av utredningen slik at Stortinget får anledning til å behandle saken før sommeren 2005.

2.4.6 Deltakelse for alle grupper

Regjeringen understreker at det er viktig for demokratiets legitimitet at alle grupper deltar, slik at et bredest mulig spekter av interesser kan bli ivaretatt. Det er ovenfor gitt en oversikt over deltakelsesmønsteret. Valglovutvalget hevdet at det har skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen. Men bildet er ikke entydig. Det har skjedd en større nedgang i deltakelse blant arbeidere enn blant andre yrkesgrupper. Innvandrere deltar videre mindre i valg enn majoritetsbefolkningen. Dette gjennomgås nærmere i kapittel 6. Medborgerundersøkelsen tyder på visse forskjeller i øvrig deltakelse (dvs. utenom i tilknytning til valg), i forhold til inntekt og særlig i forhold til utdannelse.

Lav valgdeltakelse vil være spesielt problematisk hvis de som ikke deltar generelt er misfornøyde med det politiske systemet. I en undersøkelse knyttet til lokalvalget i 1999 ble det stilt spørsmål om tilfredshet med måten lokaldemokratiet fungerte på. 85 pst. var meget fornøyd, eller nokså fornøyd med hvordan lokaldemokratiet fungerte i sin kommune. Og de som ikke stemte var nesten like fornøyd (83 pst.) som de som stemte (86 pst.) (Bjørklund og Saglie 2000 s. 75).

Regjeringen arbeider for et inkluderende samfunn, jf. blant annet St.meld. nr. 6 (2002–2003) Tiltaksplan mot fattigdom. Sentralt i dette arbeidet står satsing på deltakelse i arbeidslivet. Et inkluderende samfunn innebærer også mulighet for demokratisk deltakelse.

Norges Handikapforbund etterlyser i sin høringsuttalelse til Makt- og demokratiutredningen en debatt om de funksjonshemmedes forutsetninger for politisk deltakelse. Det vises til at valgloven ikke krever at valglokalene skal være tilgjengelige for alle og sikrer synshemmede mulighet for valg. Viktig informasjon fra det offentlige og massemedier er utilgjengelige for synshemmede, hørselshemmede og lesehemmede. Det er videre problemer med å kunne utøve politiske verv knyttet til tilgjengelighet for sakspapirer mv.

I St.meld. nr. 40 (2002–2003) presenterer Regjeringen en bred strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer. I forskriftene til den nye valgloven, jf. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002), er det fastsatt regler som skal bedre adgangen til valglokalene for personer med nedsatt funksjonsevne og adgangen til å stemme for blinde og svaksynte uten hjelp fra andre. I St.meld. nr. 4 (2003–2004) er det redegjort for erfaringer med tiltak for å kunne legge til rette for deltakelse for blinde velgere ved valget i 2003. Det refereres blant annet til at Norges Blindeforbund generelt var tilfreds med hvordan kommunene tilrettela stemmegivningen for blinde ved valget. Det er gitt tilskudd til et prosjekt i regi av Deltasenteret (Kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet for funksjonshemmede) som blant skal gi hjelp og veiledning for å kunne legge til rette for deltakelse for funksjonshemmede ved valgene og som folkevalgte ved valgene i 2005 og 2007.

Som vist ovenfor, er valgdeltakelsen lav blant unge velgere. I en egen studie (Berglund 2003) som analyserer valgdeltakelse ved stortingsvalg fra 1965 til 1997, konkluderes det med at det er vanskelig å finne belegg for at ungdom på 1990-tallet skiller seg så veldig ut fra tidligere ungdomskull når det gjelder valgdeltakelse. Det har alltid vært slik at ungdom deltar sjeldnere enn andre. Denne analysen gir ikke signaler om at aldersforskjellene har økt over tid. Tall fra den siste lokalvalgundersøkelsen (Bjørklund 2005) kan imidlertid tyde på økte forskjeller i valgdeltakelse over tid for ulike aldersgrupper.

Ifølge Berglunds analyse varierer deltakelsen betydelig med ulike andre faktorer, noe som også kan bidra til å forklare lav deltakelse blant unge. Deltakelsen øker ifølge Berglund for eksempel mer enn 10 prosentpoeng ved å endre sivil status fra ugift til gift eller samboende. Siden færre unge er gift/samboende, kan dette ha sammenheng med lav valgdeltakelse for unge. Det kan også være spesielle saker som kan engasjere unge velgere. Valgdeltakelsen blant unge synes å ha vært spesielt høy i 1989 – et valg som er beskrevet som et valg der miljøvern var i fokus.

Både Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) og Elevorganisasjonen er kritiske til den funksjon kommunale ungdomsråd i dag har. LNU og Elevorganisasjonen foreslår i sine høringsuttalelser at stemmerettsalderen settes ned til 16 år. LNU har ikke presisert om dette bør være både ved stortingsvalg og lokalvalg, mens Elevorganisasjonen presiserer at det bør gjelde bare for kommunevalg og fylkestingsvalg. Elevorganisasjonen viser til at det kan være problemer med at ikke-myndige skal ha lovgivende makt i Stortinget, men at dette ikke er relevant ved kommune- og fylkestingsvalg. Ungdom er også storforbrukere av kommunale tjenester.

Et klart flertall i Valglovutvalget (NOU 2001: 3) gikk mot å senke stemmerettsalderen ved lokalvalg. Utvalget mente at stemmerettsalderen, også ved lokalvalg, burde følge myndighetsalderen, og mente prinsipielt at stemmerettsalderen burde være ens ved de ulike valgene. I Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) som inneholdt forslag til ny valglov, sluttet departementet seg til Valglovutvalgets vurderinger og tilrådde ikke senket stemmerettsalder. Ved behandlingen i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 81 (2001–2002), gikk et klart flertall mot senket stemmerettsalder. Regjeringen vil fastholde disse vurderingene og vil ikke tilrå at stemmerettsalderen reduseres til 16 år.

Regjeringen erkjenner at den lave valgdeltakelsen blant unge er en utfordring. Det er også en utfordring, både for lokale og nasjonale myndigheter, å ta på alvor innspill fra unge (med og uten stemmerett) og å ivareta og dra nytte av det engasjementet som er rettet både mot lokale, nasjonale og globale utfordringer.

2.5 Nye politiske styringsformer og styringsambisjoner – svekket folkestyre?

2.5.1 Innledning

Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling i statlig styring der statseiendom har blitt privatisert, statlige tiltak har blitt fristilt og offentlig virksomhet blir styrt etter mønster av private bedrifter. Foretak som tidligere gav offentlige tjenester til politisk styrt pris, er nå omdannet til markedsrettede selskap. Bak dette ligger det som beskrives som et liberalt styringsønske. Reformene skal ved effektivisering og konkurranse gi bedre tilbud til lavere pris og komme forbrukerne og klientene til gode. Markedsstyringen innebærer mindre detaljstyring av de løpende oppgavene, men samtidig økt styring gjennom lovverk og tilsyn. En mer overordnet politisk styring fører til at markedet og uavhengige aktører – som sentralbanken, rettsvesenet og tilsynsorganene – overtar oppgaver som tidligere har ligget innenfor den hierarkiske styrte forvaltningen og de politiske institusjonene.

Konsekvensene av de forvaltningsmessige reformene er, ifølge Makt- og demokratiutredningen, at det administrative handlingsrom har blitt utvidet på bekostning av politisk ledelse. Ifølge utredningen skal politikken fastsette de overordnede rammene. I praksis forskyves imidlertid makt til organer som ikke er underlagt folkevalgt kontroll, og som bare til en viss grad svarer på innbyggernes ønsker som forbrukere og klienter. Dette skulle i teorien kunne avlaste offentlige budsjetter. I praksis er det ifølge utredningen imidlertid oppstått fiktive markeder der produsentmakt dominerer over forbrukerinteresser. Som eksempel hevdes det at frislippet av produksjon og overføring av elektrisk kraft er en markedsløsning som prismessig ikke har vært til forbrukernes fordel.

Utredningen viser videre til at reformer kan ha omstillingskostnader og utilsiktede virkninger. Viktige mål for offentlige tjenester – som rettssikkerhet, likebehandling og betryggende saksgang – er vanskelige å måle og kan bli skadelidende i effektiviseringsprosessen når forenklede målestandarder legges til grunn. Et problem som trekkes fram, er at styringsprinsipper som brukes i produksjonsbedrifter med entydige mål overføres til institusjoner hvor de kommer på tvers av virksomhetens egenart. Eksempler som nevnes er omsorgssektoren og kunnskapsinstitusjoner.

Utredningen hevder videre at den politiserte statens retrett innebærer at politisk ledelse mister makt, men likevel sitter igjen med ansvaret. Som eksempel nevnes Norges Bank, der den politiske instruksen for renteregulering etter et bestemt inflasjonsmål gjør politikerne ansvarlige i siste instans, selv om de har gjort seg «maktesløse» så lenge instruksen gjelder.

New Public Management (NPM) er en fellesbetegnelse på reformer som har preget offentlig sektor i vestlige land de siste 20 årene. Reformideene kan ifølge Tom Christensen og Per Lægreid (Christensen og Lægreid 2001) beskrives ved at offentlig sektor må vektlegge effektivitet, resultat, ledelsesorientering, konkurranse, marked og brukerne, og legge mindre vekt på regler, prosesser og interne hensyn. Christensen og Lægreid har analysert tre hovedkomponenter ved NPM i norsk sammenheng: Mål- og resultatstyring, fristilling og konkurranseutsetting. Sammenliknet med angloamerikanske land har Norge hatt en gradvis og forsiktig tilnærming til NPM. I Norge har omfanget av reformer økt siden midt på 1990-tallet.

Makt- og demokratiutredningen har reist en viktig debatt om omleggingene av styringsfilosofi og -praksis. Det har særlig de senere år skjedd betydelige endringer i måten offentlig myndighet utøves på for å oppnå samfunnsmessige mål. I høringsrunden er det flere som har tatt opp og deler de bekymringene som utredningen reiser. Norges Fiskarlag mener at det «administrative handlingsrommet har blitt utvidet på bekostning av det politiske.» Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon mener at «[p]olitikere har trukket seg tilbake og fraskrevet seg ansvar fra flere avgjørelser ved å delegere myndighet. Dette skjer både fra nasjonale myndigheter og ved at administrasjonen i flere kommuner får delegert beslutningsmyndighet»Norges Handikapforbund viser til at vi «ser tendenser til «ekspertvelde» på flere samfunnsområder, for eksempel helseforetakene og utskilte selskaper innen samferdselssektoren. Denne utviklingen fører til mangel på demokratisk innsyn […]» Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO har et annet perspektiv. På bakgrunn av et større prosjekt om utviklingen innen utvalgte sektorer som ble gjennomført sammen med ECON Analyse til NAVOs 10-årsjubileum i 2003, sies det at «staten langt fra har sluttet å styre, men styrer gjennom andre teknikker enn den tradisjonelle etatsstyringen og instruksjonsmyndigheten.»

For å belyse nærmere bakgrunnen for omleggingene, kan det være nyttig å gå tilbake til et sentralt poeng i den forrige maktutredningen. Samfunnsmessige virkninger er summen av enkelthandlinger og vedtak. I visse situasjoner kan det å vektlegge et spesielt hensyn i hver enkelt sak, ha som langsiktig virkning et dårligere resultat vurdert ut fra dette hensynet enn om en lot være å vektlegge hensynet i hver enkelt sak. Hensynet til sysselsettingssituasjonen for eksempel i et lokalmiljø kan tilsi at offentlige myndigheter går inn med selektive støttetiltak for å hjelpe en enkeltbedrift. Men over tid vil slike redningsaksjoner bidra til å sementere en uheldig næringsstruktur og medføre stadig større behov for støttetiltak. Den forrige maktutredningen introduserte begrepet «forhandlingsøkonomi» der bedriftene gikk i forhandlinger med offentlige myndigheter for å få bistand, i stedet for å vende oppmerksomheten mot de nødvendige omstillingstiltak som markedet krevde. I stedet for å lytte til markedets dom, søkte man å påvirke de politiske vedtakene. Det har siden rundt 1980 skjedd en betydelig omlegging av næringspolitikken. De komplekse sammenhengene i en moderne økonomi tilsier tilbakeholdenhet med å «finstyre» politikken. Målet er nå å ha faste rammer for næringsvirksomheten, ikke virkemidler som kan anvendes i enkelttilfeller. Slik kan en oppnå det overordnede politiske målet om full sysselsetting. Utviklingen kan i og for seg beskrives som en politikkens retrett fra enkeltheter i næringspolitikken. Det er imidlertid ikke en svekkelse av overordnede politiske målsetninger. Ved å binde seg selv på denne måten, kan en etter Regjeringens vurdering oppnå bedre måloppnåelse enn ved detaljert styring og frihet til å kunne gripe inn gjennom politiske vedtak i hver enkelt situasjon.

I en kommentar stiller professor Erling Eide (Eide 2002) spørsmålet om det å binde seg til masten innebærer en politisk tilbaketrekning. En kan beskrive utviklingen slik at politikerne «har trukket seg noe tilbake fra de daglige små slåsskamper, og har isteden konsentrert seg om de større systemslag […]. Politikken er blitt prioritert fremfor noe av politikernes daglige strid.» (Eide 2002 s. 215)

Boks 2.2 «Å binde seg til masten»

I Homers Odysseen kom Odyssevs til sirenenes øy. Sirenene var kvinner som med sin sang forførte sjøfarere til å glemme styringen og seile på grunn. Etter å ha bli advart på forhånd, forberedte Odyssevs seg ved å be sitt sjømannskap bindeham til masten , for å gi ham mulighet til høre sangen uten å styre skuten sin på grunn. Mannskapet hadde voks i ørene for ikke å høre sangen. Da Odyssevs under sangens fortryllelse bad om å bli sluppet fri, gjorde mannskapet som de var instruert til og bandt ham enda fastere til masten.

I tillegg til at bindinger av politisk maktutøvelse kan være begrunnet ut fra hensiktsmessighetsvurdering, kan det også være ulike idealer for hvorvidt det politiske rom skal være avgrenset, eller i prinsippet ubegrenset. Professor Rune Sørensen har i en artikkel 1 kritisert Makt- og demokratiutredningens vektlegging av et samfunnsorientert demokratiideal (Sørensen 2004). Sørensen skiller mellom et samfunnsorientert og et individorientert perspektiv. I et samfunnsorientert perspektiv er politikkens domene i prinsippet ubegrenset, mens en i et individorientert perspektiv vil avlede samfunnsmessige mål fra individuelle interesser. Statens ambisjoner bør dempes og politikkens dagsorden bør være begrenset. Omleggingen av statens styringsformer kan ses både som en selvbinding for å kunne styre mer effektivt i stort og som en reduksjon i ambisjonsnivået for statens virksomhet.

Det tradisjonelle utgangspunktet for forvaltningen i Norge er et hierarkisk styresett der makten utgår fra regjeringen. Neste nivå er departementene, mens alle etater er underordnet et departement. Det opprinnelige generelle utgangspunktet er at direktorater og etater er underlagt full styringsmulighet fra overordnet departement, også i enkeltsaker. Argumentene for et slikt strengt hierarki er at den gir direkte gjennomslag for prinsippet om at all offentlig makt utgår fra folket. Flertallet på Stortinget har mulighet for å gripe inn på nær sagt ethvert punkt. I de fleste vestlige land er forvaltningen bygd opp slik som i Norge. Imidlertid har Sverige også tradisjonelt hatt et prinsipielt forskjellig system, der forvaltningsmyndighetene har et selvstendig ansvar for enkeltsaker og der regjeringen bare kan gripe inn med generelle instrukser.

Det kan være hensiktsmessig å gjøre et skille mellom a) offentlig produksjon av varer og tjenester som omsettes i et marked, b) offentlige velferdstjenester og c) offentlig myndighetsutøvelse der vedtak om goder og byrder fattes i kraft av offentlig enerett på vedtakskompetanse. I prinsippet kan den hierarkiske forvaltningsstrukturen tilordnes alle disse formene for offentlig virksomhet.

2.5.2 Offentlig næringsvirksomhet

I boks 2.3 er det gitt en oversikt over organiseringen av offentlig eid næringsvirksomhet i etterkrigstiden bygd på et bidrag av Tore Grønlie til Makt- og demokratiutredningen (Grønlie 2001).

Boks 2.3 Organisering av offentlig næringsvirksomhet

Organiseringen av offentlig eid næringsvirksomhet kan beskrives på en skala fra helt ordinær forvaltningsstyring med bruttobudsjettering via nettostyrte virksomheter, statsforetak, statsaksjeselskap til deleide selskap med varierende eierandel.

A/S Norsk Jernverk og A/S Årdal Verk ble aksjeselskaper i 1946. Hensikten med denne organiseringsformen var at staten skulle kunne konkurrere på markedets premisser ved forretningsmessig frihet for aksjeselskapenes ledelse og styre i forhold til eierne. En skulle holde virksomhetene borte fra ordinær myndighetshåndtering, særlig fra den ordinære statlige budsjettbehandlingen. Det var dårlige erfaringer med statsdrift i myndighetsregi før krigen (for eksempel Kongsberg Sølvverk), blant annet koblet til Stortingets langvarige behandling av forretnings- og budsjettspørsmål i full offentlighet. Det regjerende Arbeiderpartiet drev fram en slik fristilling av de statlige selskapene. Det ble tidlig fattet beslutninger i de nye statsbedriftene med viktige økonomiske og industripolitiske implikasjoner, og den ikke-sosialistiske opposisjonen fryktet at nærmest ethvert vedtak i selskapsspørsmål skulle kunne fattes uten deltakelse fra folkevalgte. Selskapene forvaltet statsmidler og Stortinget burde derfor ta eller kontrollere viktige økonomiske beslutninger.

I hele etterkrigstiden var styringsformene ved statsdrift et sentralt konfliktpunkt mellom regjering og opposisjon, blant annet eksemplifisert i tilknytning til statsrådsansvar for gruveulykken i Kings Bay i 1962. Grønlie hevder at Stortinget fram til 1990-årene hadde erobret en langt sterkere posisjon i styringsspørsmål enn det som var forutsetningen på 1940-tallet. Blant annet vektlegges Riksrevisjonens etter hvert styrkede stilling i forhold til selskapskontroll. Ved behandlingen av Statoils styringsordning fra 1974 ville stortingsopposisjonen med Høyre i spissen ha sterke innskrenkninger i selskapets frihet. Resultatet ble en egen paragraf 10 i selskapets vedtekter, som innebar at saksområder «som må antas å ha politiske eller prinsipielle siderav betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger» skulle behandles politisk. Stortinget skulle involveres med årlige meldinger om Statoils planer og prosjekter.

På 1980-tallet ble det en reduksjon i antallet statsaksjeselskap i industrisektoren, på bakgrunn blant annet av svake resultater. Samtidig ble det et sterkere ønske om at forvaltningsvirksomheter som tidligere hadde stått under direkte politisk og departemental styring, skulle få en friere stilling. Ved midten av 1990-tallet var Telenor (1994), Statkorn Holding (1995) og Arcus (1996) blitt aksjeselskap. Også Telenor fikk en «§ -10 ordning» tilsvarende Statoils, men denne gikk ifølge Grønlie noe lenger. Paragrafen åpnet for politisk styring av betydelig omfang – om politikerne så ville.

Det har siden midten på 1990-tallet skjedd et betydelig skifte i synet på statlig eierskap. Statlige selskaper har blitt delprivatisert (Statoil og Telenor) eller solgt helt ut (Norsk Medisinaldepot). I forbindelse med delprivatiseringene av Statoil og Telenor ble «paragraf 10»-ordningene fjernet. En kunne ikke ha politisk hemmende vedtektsbestemmelser for børsnoterte selskaper. Grønlie bemerker at «[d]en sikringsmekanismen som hadde vært en grunnleggende betingelse for fristillingen fra forvaltningsform så sent som ved midten av 1990-årene, og som på mange vis representerte realiseringen av Stortingets 50-årige styringsambisjoner overfor statsaksjeselskapene, fikk altså i Telenor en levetid på fem år.»

Grønlie tolker endringene med bakgrunn i et grunnleggende holdningsskifte. Historisk har statlig eierskap normalt hatt andre primærformål enn å tjene penger. Det har først og fremst vært de ikke-forretningsmessige hensynene som har begrunnet de politiske styringsbehov. Med en snevrere målsetning for statlig forretningsdrift (verdiskaping eller avkastning), vil statlige intervensjoner kunne oppfattes som hemmende på verdiskapingen. Hemmende vedtekter må ut fra et slikt syn fjernes.

Gjennomgangen i boks 2.3 viser at det har vært en demokratisk debatt om styringsformene. Endringene i de senere år har bygget på en oppfatning om at statlige intervensjoner kan hindre fornuftig forretningsmessig drift og at dette politiske hensynet (god avkastning på offentlig kapital) har blitt vektlagt sterkere enn tidligere. På en del områder som for eksempel elektrisk kraft, tele, post og jernbane er offentlige monopoler avløst av konkurranse ved etablering av markeder, og statlig virksomhet (som tidligere hadde monopol) er omgjort til konkurranseutsatte selskaper. På et vis kan utviklingen beskrives som politisk tilbaketrekning. Men det kan også beskrives som en selvbinding om ikke å kunne gripe inn i enkeltbeslutninger slik at den langsiktige effekten i forhold til verdiskaping blir positiv. Høyere verdiskaping kan bidra med midler til høyere prioriterte politiske formål. I meldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen, jf. St.meld. nr. 44 (1982–1983), uttrykte den daværende regjering:

«Regjeringen vil understreke at det offentliges hovedoppgave i den økonomiske politikken må være å utforme rammebetingelser, bl.a. lovgivning, skattlegging, planlegging, kontroll og tilrettelegging av infrastruktur. Offentlig næringsvirksomhet eller annet direkte offentlig engasjement bør i størst mulig grad unngås […] »

I de tilfeller der det kunne være nødvendig med direkte offentlig engasjement, innenfor energiutvinning og kommunikasjoner, mente meldingen det var særlig viktig å trekke et klart skille mellom statens forretnings- og forvaltningsmessige oppgaver, for å unngå sammenblandinger av interesser.

Dette er etter Regjeringens syn fortsatt et godt utgangspunkt for offentlig næringspolitikk, selv om behovet for direkte statlig/offentlig engasjement (blant annet i de omtalte sektorene) er redusert gjennom økt bruk av regulering som virkemiddel.

I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre organisert offentlig eierskap skisserer Regjeringen prinsipper for framtidig eierskap. Regjeringens holdning er at privat eierskap til næringsvirksomhet best bidrar til økt verdiskaping og at dette således bør styrkes. Der det ikke foreligger spesielle begrunnelser for statlig eierskap, bør staten avvikle sitt eierskap.

I en demokratisk debatt vil det være ulike syn på offentlig virkemiddelbruk og offentlige målsetninger. Men Regjeringen vil understreke at en klargjøring av hvilke oppgaver som bør prioriteres for offentlig virksomhet, og bindinger knyttet til intervensjoner i enkeltsaker på enkelte områder, ikke bør vurderes som en svekkelse av det demokratiske folkestyret. Dette er en bevisst og ønsket utvikling. I tillegg betyr ikke mindre statlig eierskap mindre demokrati.

Det vil kunne være en faglig diskusjon om effektene av avregulering og fristilling. Makt- og demokratiutredningen konkluderer ganske uten forbehold med at dereguleringen av kraftforsyningen på 1990-tallet med fri prissetting ikke har ført til lavere priser for forbrukerne slik det var ment. Det vil føre for langt å gå inn i en større vurdering av effektene av dereguleringen i denne meldingen. Det må imidlertid nevnes at Konkurransetilsynet i sin høringsuttalelse uttaler at dereguleringen av kraftmarkedet har vært en vellykket reform. Snittprisen på elektrisk kraft har ifølge Konkurransetilsynet i gjennomsnitt vært lavere etter innføringen av energiloven i 1991 enn i perioden før. Alternativet til prisøkninger ved knappheten på strøm i 2002/2003 ville vært kraftrasjonering og mulighet for systemsammenbrudd. Konkurransetilsynet viser videre til to utredninger som har analysert kraftmarkedet. Norske konkurransemyndigheter har i samarbeid med danske og svenske myndigheter konkludert med at dereguleringen av det nordiske kraftmarkedet har vært vellykket. Et ekspertutvalg nedsatt av det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet leverte i november 2003 en rapport (Bye m.fl. 2003) som konkluderte med at kraftmarkedet har fungert tilfredsstillende, også vinteren 2002/2003, og at det ikke er påvist at kraftselskapene bevisst har utnyttet sin markedsmakt for å drive prisene opp. Det vises i denne sammenheng også til St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssituasjonen for strøm mv. der det gis en grundig beskrivelse og vurdering av kraftsituasjonen i 2002/2003. Det blir i meldingen konkludert med at:

«Departementets vurdering er at produsentene i hovedsak synes å ha agert rasjonelt og som forventet i forhold til den helt spesielle værsituasjonen høsten 2002.»

Meldingen presiserer også at hensynet til forsyningssituasjonen må vektlegges sterkere enn tidligere og at Regjeringen vil prioritere dette arbeidet.

2.5.3 Offentlige velferdstjenester

Produksjon av velferdstjenester er en sentral offentlige kjernevirksomhet. Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling der velferdsstatens tradisjonelle kjerneytelser blir privatisert, ved at det inngås kontrakter med private aktører om å levere velferdstjenester. Det skjer en omlegging fra tradisjonell hierarkisk styring til å ta i bruk markedsmekanismer for å utnytte ressursene bedre. Utredningen peker på at det er skjedd en grunnleggende endring i samhandlingen mellom ulike samfunnssektorer. Det offentlige samarbeidet også tidligere med frivillige organisasjoner og private aktører, men avtalene var ofte uformelle og kontrollen mer indirekte. Kontraktskulturen medfører økt vekt på økonomisk og juridisk kontroll.

Det har vært en betydelig konkurranseutsetting av renhold og mer tekniske tjenester. Etter hvert er det også et visst omfang av konkurranseutsetting av «mykere» tjenester som pleie og omsorg. Konkurransetilsynet ser det i sin høringsuttalelse som positivt at konkurranse i økende grad tas i bruk som virkemiddel også ved produksjon av velferdstjenester. Også offentlige aktører kan delta i konkurransen på lik linje med private. I tillegg til anbudsopplegg, kan en benytte konkurransemekanismen ved å skape konkurranse mellom offentlige enheter, eksempelvis med stykkprisfinansiering eller referansetesting. Men tilsynet påpeker at bruk av konkurranse fremdeles er unntaket, og ikke regelen. Noe av årsaken er at det er vanskelig å måle kvaliteten på tjenestene. Men det understrekes videre at det også er vanskelig å måle kvaliteten på de tjenester som ikke er konkurranseutsatt.

Regjeringen legger til grunn at fellesskapet må ta et ansvar for å finansiere grunnleggende velferdstjenester. Regjeringen vil høsten 2005 legge fram en egen stortingsmelding om framtidens pleie- og omsorgstjenester der grensene mellom det offentlige og det private ansvaret drøftes. Det er i denne sammenheng viktig med et effektivt tjenesteapparat som kan bidra til å sikre grunnleggende tjenester for alle. For å kunne videreutvikle et kvalitativt godt tilbud, er det nødvendig å ha en åpen tilnærming til bruk av virkemidler. I noen tilfeller kan tradisjonell forvaltningsorganisering av omsorgstjenestene være det beste valget. I andre tilfeller kan konkurranseutsetting bidra til å forbedre tilbudet, eventuelt at en kan oppnå det samme tilbudet med mindre ressursbruk.

Konkurranseutsetting krever at offentlige myndigheter nøye vurderer omfang og kvalitetskrav til tjenestene. Dette kan være tids- og ressurskrevende. Men det kan også bidra til å rendyrke en mer genuint politisk rolle for folkevalgte organer. Fra fokus på drift og tekniske spørsmål som lett kan komme i fokus ved tradisjonell forvaltningsstyring, kan folkevalgte i større grad stille krav til kvalitet og det omfang som skal dekkes for innbyggerne. Økte krav til skriftlighet ved presiseringer av kontrakter kan bidra til større klarhet og åpenhet om hva innbyggerne kan forvente av offentlige tjenester. Offentlighetslovutvalgets innstilling, jf. NOU 2003: 30, har foreslått utvidelser i offentlighetens rett til innsyn. Regjeringen vil legge fram en odelstingsproposisjon i løpet av vårsesjonen med forslag om en ny offentlighetslov.

Hensiktsmessig håndtert kan kontraktsopplegg bidra til klarere ansvarsforhold. Blant annet på grunn av forskjeller i markedsforhold vil mulighetene for gevinster ved konkurranseutsetting variere fra kommune til kommune. Valg av virkemidler innen omsorgssektoren bør derfor variere fra kommunen til kommune og bør derfor ikke sentralstyres. Det er imidlertid viktig å samle erfaringer ved ulike former for konkurranseutsetting og andre tiltak for å utnytte ressursene bedre. I Konkurranseportalen på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider finnes det råd og veiledninger om konkurranseutsetting.

Da staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten i 2002, ble driften samtidig organisert etter en foretaksmodell. Innenfor rammen av fullt statlig eierskap, er hensikten å gjennomføre en fristilling. De enkelte helseforetakene skal ha større frihet til å foreta driftsmessige tilpasninger og justeringer så lenge de oppfyller de krav til helsetilbud som overordnet politisk nivå gir.

I helseforetaksloven er det i § 30 fastslått at foretaksmøtet (der eier, dvs. Helse- og omsorgsdepartementet, utøver eiermyndighet) treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver. Det samme gjelder andre saker som antas å ha prinsipielle sider av betydning eller som antas å kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger. Hjemmelen gir mulighet for ønskelig politisk kontroll. Videre kan forutsetninger knyttet til bevilgninger også bidra til å styre spesialisthelsetjenesten ut fra overordnete politiske avveininger. Samtidig er det viktig å la helseforetakene få frihet til å kunne effektivisere ressursutnyttelsen innenfor de gitte rammene. Sykehusstrukturen er blitt formet i en tid med 19 fylkeskommuner og det er behov for å tenke nytt om funksjonsfordeling og samarbeid på tvers av fylkesgrenser. Politisk overstyring av foretakenes faglige og administrative tilrådinger i enkeltsaker kan nok på kort sikt styrke den politiske kontrollen med helsetjenesten, men på lengre sikt kan helsetjenesten bli hindret i å utnytte sitt effektivitets- og kvalitetspotensial. Det er resultatene for pasientene som er viktig. Med en tilbakeholdenhet i styringsambisjoner når det gjelder detaljer og enkeltsaker, kan de samlede politiske prioriteringer bedre oppnås. Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO som organiserer blant annet helseforetakene, påpeker i sin høringsuttalelse at staten bruker andre styringsteknikker enn tradisjonell etatsstyring og hierarkisk kontroll. Lovpålagte krav til tjenestene, kjøp av tjenester, vilkår for tilskudd og formaliserte avtaler er ifølge NAVO hyppig anvendte styringsteknikker. « Det er styringen av den daglige driften som avpolitiseres, ikke styringen av tjenesteproduksjonen som sådan.»

Det er etter Regjeringens syn viktig med en debatt om hvordan oppgaver og makt tas ut av den løpende behandlingen i tradisjonelle forvaltningsenheter. Det fylkeskommunale barnevernet ble overtatt av staten fra 2004. Men barnevernet er organisert som et ordinært forvaltningsorgan, underlagt vanlig hierarkisk styring. Det kan være ulike avveininger vedrørende organisering i forbindelse med ulike områder. Erfaringene med helsereformen viser både positive og negative effekter. Det har vært en betydelig bedring av pasienttilbudet med store reduksjoner i ventetider. Samtidig har helseforetakene opparbeidet seg et kostnadsnivå som er over rammene vedtatt av Stortinget. Det har også vært uheldige forhold knyttet til pensjonsavtaler og utnyttelse av finansieringssystemene. Helsereformens resultater skal evalueres, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005). Et viktig spørsmål vil være avveiningen mellom behovet for politisk styring av fordeling av viktige helsetjenester og behovet for driftsmessig handlingsrom.

Spørsmålet om åpenhet i forbindelse med helseforetakenes beslutninger har vært tatt opp flere ganger. Offentlighetsloven gjelder for helseforetakene. Helse- og omsorgsdepartementet har som eier pålagt både regionale og lokale helseforetak at styremøtene skal være åpne, med mindre de saker som står på sakskartet tilsier konfidensialitet.

2.5.4 Offentlig myndighetsutøvelse

Særlige hensyn gjør seg gjeldende der offentlig myndighet utøves. Myndigheten støttes opp av statens maktmidler og har enerett på legitim bruk av makt.

Normalt kan et overordnet organ (for eksempel et departement) både instruere et underliggende organ og endre vedtak på eget initiativ eller på bakgrunn av klager. Det har imidlertid i de senere år vært en tendens til at offentlige myndighetsorganer (underliggende organ) har fått en mer selvstendig stilling, formelt og/eller reelt. I boks 2.4 utdypes en del vurderinger i forbindelse med uavhengige myndighetsorganer og demokratisk styring bygd på et bidrag av Aanund Hylland til Makt- og demokratiutredningen.

Boks 2.4 Uavhengige myndighetsorganer og demokratisk styring

Aanund Hylland har i en artikkel drøftet uavhengige offentlige myndighetsorganer og demokratisk styring (Hylland 2001). Han drøfter blant annet sentralbankens stilling. Det er i sentralbanklovens § 2 tredje ledd uttrykt: «Kongen kan i statsråd treffe vedtak om bankens virksomhet. Disse vedtak kan være generelle regler eller pålegg i enkeltsaker. Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes vedtak. Melding om vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig.» Det er altså gitt formkrav knyttet til instruksjon av Norges Bank. Reelt sett er uavhengigheten i forbindelse med rentesetting høy.

Hylland nevner to hovedargumenter for å binde opp regjeringens handlefrihet knyttet til rentesetting.

  • Flertallet kan i pengepolitikken ha ønsker om stabilitet på lang sikt, men samtidig også ha ønsker om kortsiktige forhold i økonomien i konflikt med dette langsiktige målet. «Dersom Stortinget og regjeringen har ubegrenset rett til å instruere sentralbanken, er det fare for at de stadig vil gjøre det, og instruksene vil være basert på de kortsiktige preferansene. Det politiske flertallet kan bedre realisere sine langsiktige preferanser ved å gjøre sentralbanken uavhengig og gi den et mandat basert på de langsiktige preferansene. Det blir vanskelig for flertallet løpende å gripe inn med instrukser, og det er en fordel for flertallet på lang sikt.» (Hylland 2001 s. 258)

  • Det kan også være gunstig at sentralbanken er uavhengig dersom de politiske myndighetene er utsatt for press fra andre aktører. Regjeringen kan vise til at en for ekspansiv finanspolitikk vil medføre at Norges Bank vil heve renten, uten at regjeringen kan hindre den i det. Slik kan regjeringen kunne motstå press, for eksempel i tilknytning til lønnsoppgjør, og dermed få gjennomsalg for sitt foretrukne opplegg. Det politiske flertallet har styrket sin stilling ved å innskrenke sin handlefrihet.

Hylland gir en oversikt over en del organer som er tillagt en større eller mindre grad av uavhengighet; domstolene, Domstolsadministrasjonen, påtalemyndigheten, Forbrukerombudet, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling, Eierskapstilsynet (som nå inngår i Medietilsynet), Datatilsynet og Gjenopptakelseskommisjonen. Som supplement til denne listen kan videre nevnes Utlendingsdirektoratet som ikke kan instrueres i enkeltsaker, Utlendingsnemnda og Trygderetten. For å kunne forsvare at offentlige organer gis en viss grad av uavhengighet, bør en ifølge Hylland holde fast på prinsippet om at all offentlig makt utgår fra folket. Formålet med uavhengigheten må ikke være å fremme interesser på tvers av folkeflertallets meninger, men muliggjøre at flertallet kan realisere sine langsiktige ønsker. Uavhengigheten må bestemmes og mandatet utformes av folkets valgte representanter, og delegasjonen må i siste instans kunne trekkes tilbake.

Uavhengighet er et sentralt vurderingstema i forhold til offentlige tilsyn, noe boks 2.4 viser. I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn er det gitt en oversikt over nær 40 organer som fører tilsyn med at private og offentlige aktører holder seg innenfor regler fastsatt i lover og forskrifter. Det er gitt en grundig prinsipiell drøfting av ansvarsforholdene. Det vektlegges blant annet at det bør tilstrebes visse organisatoriske skiller mellom tilsynsrollen og andre roller. En rollekonflikt kan for eksempel oppstå hvis tilsynsorganet i tillegg til å kontrollere også står for tjenesteproduksjon. Mye av tilsynsarbeidet er en sammenveving av politikk og fag, der en må avveie ulike samfunnshensyn. Tilsyn knyttet til trafikksikkerhet, helse, miljø og sikkerhet vil måtte balansere ønsket om beskyttelse og sikkerhet mot økonomisk ressursbruk. Meldingen framhever at å avveie ulike samfunnshensyn er politisk av natur og knyttet opp til behovet for at demokratisk valgte politiske myndigheter står ansvarlig for slike valg og prioriteringer. Utfordringen i et demokrati- og rettsstatsperspektiv er ifølge meldingen at det må komme klart fram hvem som foretar disse avveiningene og hvordan de foretas. Saksgang og beslutninger bør være etterprøvbare for en kritisk offentlighet. Meldingen setter opp et ideal om større grad av faglig uavhengighet for tilsynene. Politisk virksomhet skal avveie ulike samfunnshensyn og gi dette uttrykk i normerende lover og forskrifter mv. Tilsynenes hovedoppgave er knyttet til oppfølgingen av slike vedtak. Selv om det kan være vanskelig å gjennomføre et skille mellom faglig tilsyn og politiske vedtak, bør en tilstrebe en slik klargjøring.

Tilsynsmeldingen konkluderer med at for visse tilsyn og for visse typer enkeltsaker bør det i lovs form foretas en helt eller delvis avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet. Der slik lovmessig avskjæring gjøres, bør det innføres uavhengige klagenemnder for behandlingen av tilsynenes vedtak. Men det bør likevel åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynets og klagenemndens vedtak der det foreligger prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn.

Ved behandlingen av meldingen, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003), uttrykte et flertall (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti) at en generell diskusjon av de ulike prinsippspørsmål både var faglig og politisk viktig. Men det innså samtidig at den generelle diskusjonen har sine begrensninger på grunn av det betydelige mangfold som preger tilsynene både hva formål, funksjon og departementstilknytning angår. Avklaring av disse forholdene kan først finne sted i den videre omstillingsprosessen innenfor hvert enkelt tilsynsområde.

Flertallet (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet) konkluderte med at det er viktig at så vel de politiske organene som tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille mellom faglige vurderinger og vurderinger som krever politisk skjønnsutøvelse. Tilsynsvirksomheten burde organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom faglig tilsyn og politisk styring. Større endringer og endringer av prinsipiell betydning ble forutsatt lagt fram for Stortinget. Flertallet la til grunn at Stortinget ville ta stilling til hvilke tilsyn der det er aktuelt å etablere uavhengige klagenemnder, og var enig om at det i inneværende stortingsperiode ikke skulle vedtas endringer i klagebehandlingen.

Regjeringen legger til grunn for det videre arbeid med gjennomgang av tilsynsordninger at det er viktig å sikre politisk styring/kontroll med viktige samfunnsavveininger. Det må vurderes om regelverket i noen tilfeller kan tydeliggjøres og presiseres slik at den politiske skjønnsutøvelsen i hovedsak er fullført i og med etableringen av regelverket. I den grad dette ikke er mulig i tilfredsstillende grad, taler dette mot å opprette uavhengige klagenemnder. Dette må vurderes spesielt i forhold til de konkrete tilsynsområder. Regjeringen er inneforstått med at det i mange tilfeller vil være vanskelig på forhånd å presisere hvordan avveininger skal gjøres, for eksempel i forbindelse med økonomiske konsekvenser av krav til sikkerhet og beskyttelse. Det tilsier at politiske myndigheter i siste instans må foreta avveiningene.

Regjeringen vil understreke betydningen av nøye å vurdere ansvarsforholdene vedrørende myndighetsutøvelse. Regjeringen vil vise til at den i St.meld. nr. 21 (2003–2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet , drøfter flere forslag som skal bedre den politiske kontrollen på feltet. På bakgrunn av Stortingets behandling av meldingen, jf. Innst. S. nr. 219 (2003–2004), har Regjeringen lagt fram Ot.prp. nr. 31 (2004–2005). Blant annet foreslås det at Kommunal- og regionaldepartementet skal kunne bestemme at positive vedtak (dvs. vedtak til gunst for søkeren) gjort i Utlendingsdirektoratet skal vurderes på nytt i Utlendingsnemnda.

Regjeringen vil videre vise til at innen kjerneområdet for den tradisjonelle stat, forsvaret, har det skjedd en omorganisering som skal bidra til bedre politisk styring og kontroll. Forsvarssjefen og hans strategiske funksjoner ble integrert i Forsvarsdepartementet fra 1. august 2003. Samtidig ble Forsvarets overkommando nedlagt. En mindre forsvarsstab er opprettet til støtte for forsvarssjefen i hans rolle som etatssjef. Omleggingen er i St.prp. nr. 45 (2000–2001) blant annet begrunnet med at risikobildet er mer variert enn under den kalde krigen. Behovet for politisk og militær kontakt er derfor betydelig større enn tidligere.

2.5.5 Samlet vurdering

Offentlig sektor økte sterkt i omfang i det forrige århundre. En betydelig andel av verdiskapingen kanaliseres nå gjennom offentlige budsjetter. Dette tilsier at de offentlige ressursene må utnyttes mest mulig effektivt. Samtidig er det blitt en økt bevissthet om at samfunnet er komplekst og at ambisjoner om å finstyre alle detaljer i samfunnsøkonomien vil kunne virke mot sin hensikt.

Tradisjonell hierarkisk sentralstyring bør på en del områder avløses av styring som desentraliserer makt. Økt bruk av markedskonkurranse og dermed økt forbrukermakt har bidratt til mer effektive løsninger for eksempel innen telesektoren. Samtidig reiser slike former for desentralisering viktige utfordringer knyttet til maktmisbruk, for eksempel ved utnyttelse av monopolmakt. Redusert hierarkisk styring må balanseres ved for eksempel en effektiv konkurranselovgivning, tilsynsorganer og økt (for)brukermakt. Det er derfor ikke slik at enhver tilbaketrekking av direkte politisk engasjement innebærer en reduksjon av folkestyret. Mindre direkte politisk detaljstyring kan tvert imot bedre realisere de overordnede målsetningene for folkestyret om effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og bedre tjenester og mer makt for den enkelte.

Som nevnt over har Norge hatt en mer gradvis og forsiktig tilnærming enn angloamerikanske land til de reformer i offentlig sektor som har preget vestlige land i de siste 20 år. Dette har gitt Norge mulighet til å lære av andre og til å kunne tilpasse reformene til særskilte forhold. Samtidig er utfordringene store. Det er viktig å sikre tradisjonelle kvaliteter knyttet til offentlig sektor. Omlegginger i forbindelse med konkurranseutsetting og større brukerinnflytelse må vurderes i den enkelte kommune. Ved lokalvalgene kan slike endringer testes. Makt- og demokratiutredningen har fokusert på viktige problemstillinger i forhold til offentlig myndighetsutøvelse. Det er viktig å beholde politisk kontroll og ansvar for myndighetsutøvelse. Faglige vurderinger må få komme fram. Men det er en politisk oppgave å avveie de ulike faglige hensynene. Regjeringen vil vektlegge dette i det videre arbeidet med innrettingen av tilsynsarbeidet.

2.6 Deltakelse og innflytelse for interesseorganisasjoner

Sentralt i den forrige maktutredningen var vektleggingen av den makt som interesseorganisasjoner hadde. «Korporatisme» er en betegnelse for samspillet mellom private interesser og offentlig sektor innen utvalg, styrer, råd og komiteer. Dette har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. Ifølge Makt- og demokratiutredningen sto dette perspektivet sentralt i den forrige maktutredningen, blant annet gjennom tesen om «den segmenterte stat» som vektlegger sterke sektorkoblinger mellom interesseorganisasjoner, fagdepartement og stortingskomité.

I stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen, jf. St.meld. nr. 44 (1982–1983), ble det poengtert at det var viktig at folkevalgte organer viste evne og vilje til å motstå press fra ulike sektorinteresser:

«Det er dessuten viktig at det etableres en klar ansvarsdeling mellom myndighetene og organisasjonene […] Man bør […] unngå å etablere utøvende organer hvor både organisasjoner og myndigheter er representert, og for øvrig påse at «berørte parter», selv om det ofte er viktig at de uttaler seg og gir råd, ikke tillegges ansvar for den offentlige politikken på vedkommende område. Demokratiske prinsipper tilsier at avgjørelsene treffes av organer som opptrer på vegne av alle velgere, ikke bare det utvalg som er medlemmer av bestemte organisasjoner.»

Den nye Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling i retning av avsegmentering av politikken. Dette gjelder blant annet landbrukspolitikken, der stortingskomiteen er nedlagt og bondeorganisasjonenes posisjon ifølge utredningen er svekket. Selv om de organiserte interessene fortsatt står sterkt og det fremdeles blir fattet sentrale beslutninger i korporative samarbeidsorganer, er omfanget av korporative organer betydelig redusert. Antall styrer, råd og utvalg ble halvert fra midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet. Utredningen vektlegger at nærings- og interesseorganisasjoner i dag i større grad signaliserer sine standpunkter gjennom massemedier og ved lobbyvirksomhet direkte overfor Stortinget. Slike påvirkningsformer karakteriseres ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever ifølge utredningen artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.

Mer direkte forsøk på å påvirke Stortinget kan ses i sammenheng med utviklingen av forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Mindretallsregjeringer og et mer aktivt Storting kan gjøre det mer hensiktsmessig for interessegrupperinger å rette sin innsats mot Stortingets organer. Det kan imidlertid være en fare for at premissene for viktige beslutninger ikke er åpne og gjennomsiktige, ved at innspill ikke trenger å offentliggjøres. Det er også en fare for at de ressurser som kreves for å kunne hyre inn gode lobbyister og lage gode «aksjoner», kan medføre skjevhet i hvilke interesser som kan vinne fram i beslutningsprosesser. Dette gir det politiske system nye utfordringer.

Det er nyttig med innspill om konsekvenser av ulike tiltak. Slike innspill kan komme fram i tradisjonelle åpne høringsrunder, høringer på Stortinget eller medieoppslag. Det er imidlertid viktig å unngå å treffe forhastede vedtak på bakgrunn av et ufullstendig beslutningsmateriale. Det tilligger regjeringen et ansvar for å bringe fram et slikt materiale, og det gir Stortinget et ansvar for ikke å fatte bindende vedtak før tilstrekkelig underlag foreligger.

Organisasjonene kan utøve betydelig makt gjennom de beslutninger som tas i forbindelse med lønnsoppgjørene. Erfaringer med det inntektspolitiske samarbeidet i Norge er gjennomgått i innstillingen fra Holden I-utvalget, jf. NOU 2000: 21. Utvalget holder fram at de kombinerte inntektsoppgjørene på 1970-tallet ikke var særlig vellykkede. Til tross for store bidrag fra myndighetene, ble lønnsveksten svært høy i denne perioden. Etter valget i 1981 erklærte den nye regjeringen at den ikke ville komme med spesielle bidrag ved lønnsforhandlingene. Denne politikken ble endret i forbindelse med lønnsoppgjøret i 1988, da AFP-ordningen ble avtalt. Det har senere vært flere bidrag fra statens side, senest ved lønnsoppgjøret i 2003 da det blant annet ble varslet økt skattefradrag for fagforeningskontingenter, og i 2004 da det ble varslet at Regjeringen i stortingsmeldingen om pensjonsreform ville legge fram forslag om pensjoner i arbeidsforhold.

Holdenutvalget framhever at

«[s]tatens bidrag [kommer] ofte i form av tiltak som det kan være vanskelig å forutse kostnadene av. I de siste årene kan statens bidrag til AFP-ordningen, som bl.a. bidrar til en reduksjon i den effektive pensjoneringsalderen, være et eksempel på dette.»

I utvalgets vurderinger (kapittel 12.3.6) sies det blant annet:

«Sosiale ordninger som blir forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå har som regel fått overslag inn i de øvrige tariffområdene. Det innebærer at de øvrige partene i arbeidslivet, og samfunnet for øvrig, i liten grad har mulighet til å delta i utformingen av ordninger som etter hvert kan komme til å omfatte flere deler av arbeidslivet enn frontfaget. Dette kan medføre at ordningene blir utformet på en måte som kan være mindre egnet for andre tariffområder enn LO-NHO-området.»

Det er «ofte liten tid til en tilfredsstillende utredning av konsekvensene av tiltakene, noe som øker risikoen for at en fatter beslutninger på mangelfullt grunnlag.»

Dette tilsier ifølge utvalget en større grad av koordinering blant hovedorganisasjonene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjelder utforming av nye sosiale ordninger. Det er videre viktig at de samfunnsmessige konsekvensene ved innføring av sosiale ordninger utredes og tydeliggjøres på tilstrekkelig måte, særlig når begrensede statlige bidrag på kort sikt kan innebære betydelige utgifter på lang sikt.

Holdenutvalget vektla i stor grad uheldige økonomiske konsekvenser (blant annet på bakgrunn av lite tid til å utrede konsekvenser) av statlige bidrag ved lønnsoppgjørene. Det kan også hevdes at slike bidrag kan bidra til uklarhet om ansvar for tiltakene. Utspill og løfter gitt fra en regjerings side i forbindelse med lønnsoppgjør kan, selv med nødvendige konstitusjonelle forbehold, gi store bindinger for Stortingets senere behandling av saken. Dette kan bidra til uklare ansvarsforhold.

I forbindelse med trygdeoppgjørene ble det på 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet, i tillegg til å justere nivået på grunnbeløpet, også forhandlet om andre justeringer i pensjonssystemet og sosiale ordninger. Eksempler på dette var pensjonspoeng for unge uføre og bostøtteordninger. På bakgrunn av anbefalinger fra en partssammensatt gruppe ble dette endret i forbindelse med trygdeoppgjøret for 1994. Trygdeoppgjørene skulle ikke lenger inneholde generelle sosialpolitiske tiltak, jf. St.prp. nr. 52 (1993–1994). Slike tiltak har etter dette i hovedsak blitt vurdert i forbindelse med de årlige ordinære budsjettbehandlingene. Dette bidrar til mer reelle avveininger mellom ulike grupper og tydeliggjør Stortingets helhetsansvar. Det endelige ansvar for å kunne disponere statens midler er tillagt Stortinget. Det er derfor viktig at Stortinget gis reell innflytelse over forslag som har budsjettmessige konsekvenser.

Regjeringen ser flere fordeler ved et godt utbygd organisasjonssystem som kan virke i samarbeid med myndighetene. Særlig er det viktig at organisasjonenes ekspertise og kjennskap til de praktiske konsekvensene av ulike lover og regler trekkes inn både ved forberedelse til nye reformer og ordninger og ved evalueringer og justeringer av eksisterende ordninger. Det er imidlertid viktig at dette skjer på ryddige måter der innspill og argumenter framføres åpent. Høringsrunder, der høringsnotater og høringssvar gjøres tilgjengelige for alle samfunnsborgere gjennom Internett, gir økt mulighet for demokratisk ansvarliggjøring.

Stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen, pekte på at forholdet mellom folkestyret og de offentlig ansattes medbestemmelse også utgjorde en del av det bildet som Maktutredningen tegnet av svekkede muligheter for folkevalgt helhetsstyring. Meldingen framhevet da at i den prinsipielt viktige avveiningen mellom bedriftsdemokratiet og det politiske demokratiet måtte folkestyrets prinsipper overordnes i tilfeller av konflikt. Det ble slått fast at «det vil være lite i pakt med demokratiske prinsipper om de som var ansatt i offentlig virksomhet skulle ha særlig rett til innflytelse i viktige landsomfattende, regionale eller lokale spørsmål ut over dem de har på linje med andre borgere.» Regjeringen vil vektlegge at offentlig tilsatte og deres organisasjoner må gis medinnflytelse i praktiske og administrative spørsmål som angår deres egen arbeidsplass og arbeidssituasjon, men at dette må skje innenfor de rammer folkestyret setter.

2.7 Forholdet mellom Storting og regjering: Ansvar og maktfordeling

I tillegg til å trekke fram utfordringer og problemer i forbindelse med demokratisk deltakelse, jf. drøfting i kapittel 2.4 og problemer med nye styringsformer, jf. kapittel 2.5, reiser Makt- og demokratiutredningen viktige spørsmål knyttet til forholdet mellom den utøvende makt, regjeringen, og den lovgivende og bevilgende makt, Stortinget.

2.7.1 Makt- og demokratiutredningens vurderinger

Det er ifølge Makt- og demokratiutredningen et brudd i den parlamentariske styringskjeden. Utredningen hevder at det er liten eller ingen sammenheng mellom valgresultat og regjeringssammensetning. Dette er situasjonen i land med forholdstallsvalg og mange partier i nasjonalforsamlingen. Forholdet mellom partigruppene gjør det mulig å tape valget, men allikevel vinne regjeringsmakten. Ved norske regjeringsdannelser har ifølge utredningen forhandlinger og avtaler mellom partigruppene vært viktigere enn valgutfallet. Regjeringsansvar fører gjerne til et enda større tap av velgeroppslutning.

Utredningen viser til at det i Norge har vært mindretallsregjeringer eller koalisjonsregjeringer siden Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall ved valget i 1961. Mindretallsregjeringer må samle støtte hos andre partier på Stortinget for å få sin politikk igjennom. Dermed må de inngå kompromisser som endrer den politikken partiet ble valgt på. Dersom regjeringen består av en koalisjon mellom flere partier, vil partiene endre politikk etter forhandlinger både mellom koalisjonspartiene og med støttepartier i Stortinget. Endringer i politikken skjer gjerne i lukkede forsamlinger.

Utredningen hevder at mindretallsregjeringer er sårbare for stortingsmakt. Stortinget kan endre mindretallsregjeringens politikk i ulike retninger avhengig av skiftende flertall i sakene. Det vil være tilfelle så lenge regjeringen ikke setter sin stilling inn på et bestemt resultat. Ansvarsfordelingen mellom Storting og regjering blir uklar, og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å føre en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til. Stortingets aktivitet i forhold til regjeringen er økt gjennom spørreordninger, åpne høringer, instrukser og muligheten for representantene til å sette fram private forslag (Dok.nr. 8-forslag).

Utredningen hevder at partiene i regjeringsposisjon må opptre på to arenaer samtidig – på en valgarena der de henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena omkring regjeringsmakt. På samarbeidsarenaen blir de utydelige overfor velgerne, og på valgarenaen har de behov for å rendyrke sin profil overfor velgerne. Dette skaper ifølge utrederne tvetydighet og politiske svingninger som gjør det vanskelig for velgerne å vite hva de stemmer på. Mindretallsparlamentarismen styrker Stortingets mulighet til å overstyre regjeringen og underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. Den fører ifølge utrederne til at Stortinget griper inn med større tyngde i selve den utøvende makt.

2.7.2 Erfaringer med og årsaker til mindretallsregjeringer

Bjørn Erik Rasch gir i boka Kampen om regjeringsmakten en gjennomgang av årsaker til og erfaringer med mindretallsparlamentarisme (Rasch 2004). Mindretallsregjeringer har vært det vanlige i Norge siden parlamentarismens innføring. Siden 1884 har vi hatt 66 regjeringer, og 42 av disse har vært mindretallsregjeringer. I mellomkrigstiden var det tendens til svake regjeringer, med venstreregjeringen til Johan Ludvig Mowinckel med kun 16 pst. oppslutning som bunn-notering. Arbeiderpartiet hadde etter 2. verdenskrig flertall alene fram til 1961. Flertallsregjeringer etter dette har det bare vært i periodene 1965–71 og 1983–85. Det er få parlamentariske land som ikke har erfaringer med mindretallsregjeringer. Men Norge, Sverige og Danmark er de eneste landene i Vest-Europa som har hatt mindretallsregjeringer lenger enn flertallsstyre.

Rasch drøfter hvilke erfaringer en har med mindretallsregjeringer generelt. Mange har sett på mindretallsregjeringer som et krisesymptom og en parlamentarisk feilkonstruksjon. Dette er vanskelig å forsvare mer generelt. Slike regjeringer forekommer ofte, og oftest i Skandinavia som er en region som ikke har ry på seg for styringssvikt og vanstyre. Det er gjort en del forskning på effekter av mindretallsstyre. Det er et nokså entydig funn at mindretallsregjeringer varer kortere enn flertallsregjeringer. Mer interessant ut fra et styringsperspektiv er konsekvenser av mindretallsregjeringer på økonomisk styring, målt for eksempel med budsjettunderskudd og liknende mål. Ifølge Rasch er det sprikende statistiske funn, og det er ikke etablert noen robust empirisk sammenheng som tilsier at mindretallsregjeringer ikke klarer å føre en langsiktig politikk. Ifølge Rasch er det derimot godt belegg for å hevde at antall partier i regjeringen er av stor betydning. Med flere partier rundt regjeringsbordet blir det desto vanskeligere å enes (Rasch 2004 s. 169).

Mindretallsregjeringer kan fungere ulikt. Erfaringer fra Danmark kan illustrere dette. På 1970-tallet var Danmark preget av dyp økonomisk krise med begrenset manøvreringsrom for mindretallsregjeringer. På 1990-tallet med mindretallsregjeringer var den økonomiske styringen i Danmark klart vellykket. Rasch trekker fram at den sosialdemokratiske mindretallsregjeringen fra 1994 utgjorde sentrum i det politiske landskapet, og at den uten store vanskeligheter kunne bygge skiftende koalisjoner til begge sider. Partier både til høyre og venstre for regjeringspartiet måtte samarbeide mot regjeringspartiet for å skape et alternativt flertall, noe det ifølge Rasch som oftest var for store ideologiske avstander til. Rasch konkluderer med at mindretallsregjeringer som sådan ikke trenger å utgjøre noe problem. Men en mindretallsparlamentarisme hvor opposisjonen ofte samler seg om vedtak regjeringen ikke støtter «er sjelden en oppskrift på langsiktig opprettholdbar politikk.»

Hvis en regjering er sammensatt slik at «midtsynspunktet» på politikkfeltet finnes innen regjeringen, kan den vekselvis hente støtte fra begge sider av midtsynspunktet. I tradisjonelle høyre/venstrespørsmål vil en mindretallsregjering som inneholder «sentrumspartier» dermed kunne sikre støtte for sin politikk. Hvis regjeringens synspunkt derimot befinner seg på en «fløy», kan styringsevnen bli redusert.

Einar Lie (Lie 2001) drøfter utviklingen i håndteringen av budsjettrammer og budsjettprioriteringer over tid. Lie refererer til vurderingene fra Budsjettreformutvalgets innstilling fra 1997, jf. Innst. S. nr. 243 (1996–1997), som hevdet at fram til 1994 var forandringene i regjeringens forslag til budsjett normalt holdt innenfor én milliard kroner. Lie viser til at etter dette har omrokkeringene mellom utgiftsposter og endringer av skatte- og avgiftsopplegget blitt langt mer omfattende. Tidligere begrunnelser for Stortingets tilbakeholdenhet mot å endre mye på regjeringens budsjettforslag lå i at utredningskompetansen og det tidkrevende forarbeidet av budsjettet var styrt av regjeringen. Ifølge Lie skulle prinsipper og praktisk erfaring tilsi at betydelige milliardflyttinger i sene forhandlingstimer uten særlige utredninger til grunn, kan ha uforutsette og problematiske virkninger.

Regjeringen vil vise til at selv om det har vært gjort betydelige flyttinger innenfor budsjettet fra regjeringens budsjettframlegg til vedtatt budsjett, har de overordnende rammene i de senere år i stor grad blitt fastholdt. Selv om den makroøkonomiske styringen har blitt beholdt, kan det imidlertid være en fare for at store endringer i budsjettframlegg som besluttes i løpet av kort tid, kan være basert på utilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Regjeringen vil vektlegge behovet for tilstrekkelig utredning av beslutningsgrunnlaget og behovet for å se ulike saker i sammenheng.

Rasch drøfter nærmere hvorfor det dannes så mange mindretallsregjeringer i Norge. Den merinnflytelse som regjeringsmakt kan gi, vil for potensielle regjeringsdeltakere måtte avveies mot at regjeringsdeltakelse som oftest vil føre til stemmetap ved neste valg. Gjennomsnittlig stemmetap for regjeringer har økt i de senere år. I 1980- og 1990-årene tapte vesteuropeiske regjeringer henholdsvis 3,4 og 6,3 prosentpoeng i gjennomsnitt ved valg. Tilsvarende tendens kan ses også i Norge. I de siste 40 årene er det bare i 1977 og 1993 at regjeringspartiene ikke har tapt stemmer ved valg. Det finnes altså en betydelig styringskostnad . Denne kostnaden må avveies mot konsekvenser av å ikke være i regjering når det gjelder å oppnå gjennomslag for viktige politiske saker.

Det å sitte i regjering vil ofte medføre store muligheter til å påvirke den politiske dagsordenen ved å avklare hvordan og når en sak skal behandles. Videre har mange parlamentariske regjeringer kontroll over initiativmakten . Det er først og fremst saker som reises eller støttes av regjeringen som i praksis bringes fram til vedtak. Regjeringen kan ha herredømme over saksforberedelsene blant annet ved å sitte med det meste av ekspertisen innen ulike felt. Til sist vil regjeringen ha kontroll med iverksettingen av vedtak. Faktorene som er nevnt, vil variere fra system til system. Høy grad av opposisjonsinnflytelse forventes å gå sammen med mindretallsparlamentarisme; i systemer med sterkere regjeringsmakt, er det flertallsparlamentarisme som preger bildet.

Rasch framhever at norske opposisjonspolitikere på Stortinget har sterke rettigheter knyttet både til å kunne ta egne initiativ og til å endre på regjeringens forslag. Et system med sterke fagkomiteer gir mulighet til å omsette slike rettigheter i praktisk politikk. Basert på data fra en studie fra 1995 av den svenske statsviteren Ingvar Mattson finnes vesentlige begrensninger i parlamentsmedlemmenes adgang til å ta egne initiativ i Frankrike, Hellas, Irland, Luxembourg, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike (Mattson 1995). Ingen vesentlige begrensninger av denne typen finnes i Belgia, Danmark, Finland, Island, Norge, Portugal og Sverige. Vesentlige begrensninger i parlamentets adgang til å endre regjeringens lovforslag finnes i Danmark, Frankrike, Hellas, Irland, Luxembourg, Nederland, Portugal, Storbritannia og Østerrike. En relativt vanlig begrensning på initiativ er at de ikke kan legges fram uten regjeringens tilslutning hvis de medfører økte utgifter. Eksempler her er Italia, Hellas, Spania, Irland og Storbritannia, jf. Mattson 1995 s. 464f. Ingen vesentlige begrensninger finnes i Belgia, Finland, Island, Italia, Norge, Spania, Sverige og Tyskland.

Regjeringen har få virkemidler å ty til for å drive gjennom sitt syn i Stortinget, i konflikt med flertallet på Stortinget. Regjeringen kan stille kabinettspørsmål, men har for eksempel ikke oppløsningsrett. I og med at stortingspolitikere på et hvilket som helst tidspunkt kan legge fram egne forslag, Dok.nr. 8-forslag, har regjeringen ikke noen eksklusiv dagsordensmakt.

Rasch viser til at sammenliknende analyser mellom land tyder på at det finnes en viss sammenheng mellom opposisjonsinnflytelse og regjeringsform. Det må imidlertid også tilføyes at partisystemets karakter betyr en del. Gitt at det finnes et dominerende mindretallsparti nær eller i sentrum, vil dette ofte danne regjering. Dette partiet vil få en sterk posisjon ved forhandlinger og avklaring om regjeringsgrunnlag.

Drøftingen over tilsier at rammebetingelsene i Norge isolert sett ikke oppmuntrer til dannelse av flertallsregjeringer. Som det framgår ovenfor, vil imidlertid Regjeringen påpeke at også mindretallsregjeringer har vist seg å kunne fungere godt. Videre kan også kompromisser og forlik være positive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for et partis synspunkter representere velgernes «midtstandpunkter». Problemer kan oppstå hvis regjeringen ikke får rammebetingelser som sikrer mulighet for stabilitet og langsiktighet i styringen. Det er visse trekk ved forholdet mellom Storting og regjering, og trekk ved prosesser, som er bekymringsfulle og uheldige. I en del tilfeller er det fare for at Stortinget kan gjøre vedtak som er lite utredet. Det kan skje i forbindelse med budsjettforlik under stort tidspress og i forbindelse med anmodningsvedtak. Også omfanget av såkalte anmodningsvedtak med instrukser for regjeringens arbeid har økt betydelig. Videre er det problemer med gjennomføringen av budsjettpolitikken gjennom året.

2.7.3 Mulige endringer i institusjonelle ordninger som påvirker regjeringens og Stortingets rammebetingelser

De mest stabile flertallsregjeringer finnes i land med flertallsvalg, som oftest i enmannskretser. Det viktigste eksemplet er Storbritannia, der det ofte er langvarige regjeringsperioder der regjeringen har flertall i parlamentet bak seg. Men også i Norge har det vært flertallsvalg i enmannskretser. En slik valgordning fantes ved valgene i perioden 1906–1918. Perioden 1910 og noen år framover kjennetegnes ifølge Rasch av solide flertallsregjeringer. Etter overgangen til forholdstallsvalg, var det en periode i mellomkrigstiden med mindretallsregjeringer med svak parlamentarisk basis. Flertallsvalg i enmannskretser kan gi et betydelig styringstillegg og kan gi muligheter for større omlegginger i et lands styre. Men et slikt valgsystem kan medføre et stort avvik mellom de synspunkter som finnes blant velgerne og det partiet som får flertall i nasjonalforsamlingen. Partiet kan godt ha betydelig under 50 pst. av stemmene og likevel vinne klart flertall i nasjonalforsamlingen. Dette kan vurderes som et demokratisk problem. Erfaringene med vårt nåværende politiske system tilsier ikke at det er behov for å vurdere slike dramatiske endringer. Det kan videre nevnes at Valglovutvalget i sine tilrådinger, jf. NOU 2001: 3, foreslo å gå lenger i retning av mer proporsjonal fordeling av stortingsplasser ved å foreslå en økning i antall utjevningsmandater. Stortinget har fulgt opp dette forslaget, ved en grunnlovsendring i 2003 som økte antallet utjevningsmandater fra 8 til 19.

2.7.3.1 Positiv parlamentarisme

En regjering i et parlamentarisk system må være ansvarlig overfor nasjonalforsamlingen. Det er imidlertid ikke slik i den norske varianten av parlamentarismen at en regjering må nyte eksplisitt formulert tillit i Stortinget. Den må imidlertid unngå mistillit fra stortingsflertallets side. Mot et klart ønske fra et flertall av de folkevalgte, kan ingen regjering bli sittende. Rasch kontrasterer denne «negative» formen for parlamentarismen med en «positiv» parlamentarisme. Ved «positiv» parlamentarisme kreves det et tettere tillitsforhold mellom parlamentsflertall og regjering, først og fremst ved at en ny regjering må voteres inn av et flertall. Når en regjering tar fatt på sitt virke, må den ha et flertall i nasjonalforsamlingen i ryggen. Det trenger imidlertid ikke innebære at regjeringen må utgå fra eller omfatte et flertall i parlamentet. Også vilkår knyttet til hvordan mistillitsforslag må vedtas, kan skille mellom ulike grader av positiv parlamentarisme. Det kan nevnes at det svenske Demokratirådet i sin siste rapport (Petersson m.fl. 2004) tilrår at Sveriges forfatning endres i retning av positiv parlamentarisme.

Investitur brukes som en samlebetegnelse for ordninger der parlamentet voterer over statsministerkandidater eller hvor regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering. Innsettingsvoteringene kan være av ulik form. I Portugal og Sverige er det tilstrekkelig at regjeringen ikke får et absolutt flertall i mot seg. Hvis representanter ikke møter eller avstår, betyr det at regjeringen godtas selv om et vanlig flertall kan stemme mot regjeringen. I en del andre land (for eksempel Belgia, Finland, Hellas, Irland og Italia) kreves et vanlig flertall i nasjonalforsamlingen for at regjeringen skal innsettes. En kan gå et skritt videre og kreve absolutt flertall for innsettelse (eksempler er Spania, Tyskland, Slovenia og Ungarn). I en del land er det svakere krav til flertall senere i prosessen. I Finland vil eksempelvis den kandidat som får flest stemmer (simpelt flertall) i tredje avstemningsrunde, bli statsminister. I tillegg er det ulike prosedyrer knyttet til hvem som foreslår statsminister. Mens det i Sverige er riksdagspresidenten som har den oppgaven, er oppgaven tillagt presidenten i Portugal. Ordningene varierer i tillegg når det gjelder tidsfrister mv.

Det ble 18. juni 2004 lagt fram et grunnlovsforslag fra stortingsrepresentantene Jens Stoltenberg (A), Jørgen Kosmo (A), Carl I. Hagen (FrP), Berit Brørby (A) og Kjell Engebretsen (A), jf. Dok.nr. 12:2 (2003–2004), som foreslår en ordning med innsettingsvedtak. Forslaget om innsettingsvedtak er knyttet sammen med et forslag om oppløsningsrett, jf. nedenfor. Det anføres at det er behov for å få handlekraftige regjeringer med et minimum av autoritet overfor nasjonalforsamlingen. Det foreslås at en statsminister i en regjering etter valg ber om flertallets støtte til å fortsette som statsminister. Videre foreslås det at etter en regjerings avgang (av ulike grunner), bør Stortingets syn på hvem som bør danne regjering komme til uttrykk ved votering over forslag på statsministerkandidat. Hvis en foreslått kandidat ikke får flertall, skal stortingspresidenten fortsette å foreslå kandidater inntil det fjerde forslaget eventuelt er nedstemt. Dersom det skjer, vil Stortinget oppløses og nyvalg utskrives.

Effekter av innsettingsvedtak

Det kan argumenteres for flere positive effekter av en ordning med innsettingsvedtak:

  • En avstemning vil tydeliggjøre hvem som har støttet den aktuelle regjering. Det kan bety klarere ansvarsforhold og det kan være grunn til å tro at mindretallsregjeringer som dannes i system med innsettingsvedtak, ofte vil ha et mer avklart forhold til opposisjonen.

  • Selv om tillitsvotumet viser tillit ved starten av en regjeringstid, og ikke garanterer støtte gjennom en hel stortingsperiode, kan sjansen øke for at en mindretallsregjering gjennomgående kan forvente støtte for sine forslag fra det/de partier som støttet tillitsvotumet. Mulighetene for langsiktighet og stabilitet i politikken kan øke.

  • En regjeringserklæring med støtte fra et flertall på Stortinget som grunnlag for et statsministervalg, kan gi et bredere grunnlag for en mindretallsregjerings arbeid og dermed representere en større del av velgerne.

Effektene av en ordning med innsettingsvotum kan også vurderes som negative. Det kan argumenteres for at:

  • En ordning med innsettingsvotum kan bidra til å forsinke prosessen med regjeringsdannelser, og medføre mer langvarige forretningsministerier.

  • Hvis en ikke lykkes med å etablere et flertall for en statsminister, kan en tvinges til å innføre en ordning med oppløsningsrett og nyvalg (slik det er forutsatt i grunnlovsforslaget) eller eventuelt med lavere krav til flertall for å bli tilsatt (som i Finland). Det siste alternativet vil neppe gi en regjering med stor autoritet.

  • Sonderingsrunder under tidspress kan medføre at regjeringens plattform kan inneholde elementer med vidtrekkende (og lite klarlagte) konsekvenser som statsministerkandidaten er blitt presset til å godta.

  • Innsettingsvotum kan redusere muligheten til å skifte samarbeidsallianser og dermed redusere fleksibiliteten mht. hvor en skal søke støtte for å få gjennomslag for regjeringens politikk.

Det er etter Regjeringens syn uklart hvorvidt en ordning med innsettingsvedtak vil bidra til bedre parlamentariske forhold. Antakelig vil en ordning med innsettingsvedtak neppe hindre partier å stemme mot en regjering som de har stemt for å innsette. Det er likevel mulig at en slik ordning kan være hensiktsmessig. Om Stortinget ønsker å vurdere dette nærmere, bør uansett en rekke forhold avklares. Dette gjelder blant annet hvem som bør gi råd om ny statsminister og eventuelt den tid som må avsettes til å utforme en regjeringserklæring som grunnlag for valg av statsminister.

Et annet element i en vurdering av om parlamentarismen i et land kan beskrives som «positiv» eller «negativ» er hvordan mistillitsinstituttet er utformet. Som oftest kreves vanlig flertall ved mistillitsforslag. Mer krevende vil det være å kreve absolutt flertall, dvs. at mer enn halvparten av medlemmene i forsamlingen må støtte mistillitsforslaget. Hvis navnet på den nye regjeringssjefen inngår som en del av forslaget om mistillit for at det skal få tvingende effekt, har vi en ordning med konstruktiv mistillit. Denne ordningen finnes blant annet i Belgia, Spania og Tyskland. Ifølge Rasch kan en spore en effekt av slike krav til mistillit for vesteuropeiske regjeringer. Der mistillitsforslag krever absolutt flertall, eller der en ordning med konstruktiv mistillit finnes, er det en lavere andel av regjeringene som trekker seg på grunn av tap av parlamentarisk støtte.

Ordningen med mistillitsforslag er i Norge basert på konstitusjonell sedvane. Det ble 18. juni 2004 av stortingsrepresentantene Jørgen Kosmo (A), Inge Lønning (H), Lodve Solheim (FrP), Ågot Valle(SV), Odd Holten (KrF), Berit Brørby (A) og Carl I. Hagen (FrP) lagt fram forslag til grunnlovsendringer, jf. Dok.nr. 12:1 (2003–2004), som blant annet inneholdt et forslag om at en regjering (eller statsråd) har plikt til å søke avskjed etter en beslutning om mistillit. Hensikten er å kodifisere minimumsinnholdet i den parlamentariske styreform, ikke å endre de konstitusjonelle sedvanerettsregler som gjelder i dag. Det inneholder derfor ikke noen forutsetning om krav til konstruktivt mistillitsvotum for at mistilliten skal være bindende.

Regjeringen kan se både fordeler og ulemper med en ordning med konstruktiv mistillit som forutsetning for at mistillitsforslag skal ha bindende virkning. Det er imidlertid ikke lagt fram grunnlovsforslag om en slik utforming av mistillitsforslag, og det vil derfor ikke gis en nærmere vurdering av en slik ordning.

2.7.3.2 Oppløsningsrett

Det er vanlig i parlamentariske demokratier å ha en eller annen form for oppløsningsrett som medfører nyvalg. Det typiske er at retten til oppløsning er tillagt regjeringen, men den kan også ligge i parlamentet selv. Det kan imidlertid være ulike former for begrensninger på bruken av oppløsningsrett. Som eksempel kan nevnes Sverige, der oppløsningsretten ikke har vært benyttet siden den partielle forfatningsreformen i 1969. Bakgrunnen for dette kan blant annet være at valgdatoene er faste. Utskrivning av nyvalg vil medføre at dette kommer i tillegg til de forhåndsdefinerte valgene. Rasch vurderer det slik at det under normale forhold vil være vanskelig for en regjering å legitimere de tilleggskostnadene som et ekstra valg vil medføre. I Danmark er derimot utskrivning av tidligvalg det normale. Det er i etterkrigstiden bare to folketing som har sittet perioden ut (1960–1964 og 1998–2002). Regjeringen kan skrive ut nyvalg, og valgdagene er bevegelige, slik at «klokken» settes i gang på nytt ved avholdelse av valg. Ellers kan ordningen i Storbritannia nevnes, der statsministeren kan oppløse Underhuset og skrive ut nyvalg.

Forslag om oppløsningsrett har vært lagt fram en rekke ganger. Ifølge Rasch forelå det forslag om oppløsningsrett 29 ganger i det 20. århundre. Blant annet behandlet Stortinget i 1972 et forslag om oppløsningsrett. Forslaget fikk 63 pst. av stemmene; et klart flertall, men ikke tilstrekkelig til å oppnå det nødvendige 2/3 flertall som kreves for grunnlovsendringer. Valglovutvalget (NOU 2001: 3) delte seg i flertall på 9 mot oppløsningsrett og et mindretall på 7 som gikk inn for en oppløsningsrett, men utformet som en sikkerhetsventil ved at ordinære valg ikke forskyves på grunn av eventuelle ekstraordinære valg.

I stortingssesjonen 2001–2005 har det vært behandlet to grunnlovsforslag om oppløsningsrett, jf. Dok.nr. 12 (1999–2000). Det ene, jf. Dok.nr. 12:8 (1999–2000), satt fram av stortingsrepresentantene Gunnar Skaug (A), Carl I. Hagen (FrP) og Lars Sponheim (V), var formulert i en rekke alternativer som skulle muliggjøre en oppfølging av Valglovkommisjonens mulige forslag knyttet til oppløsningsrett. Det andre, jf. Dok.nr. 12:9 (1999–2000), lagt fram av stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss (H) og Inge Lønning (H) var mer spesifikt. Det var begrunnet blant annet i en engstelse for at parlamentarismen over tid har forrykket maktbalansen så langt i nasjonalforsamlingens favør at det i bestemte situasjoner har oppstått et behov for å styrke regjeringens stilling.

Det ble ikke flertall for disse grunnlovsforslagene. Vurderingene om mulige grunnlovsendringer fra de ulike partiene i kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget ble avgitt i forbindelse med behandlingen av Dok.nr. 12:9, jf. Innst. S. nr. 203 (2002–2003).

To forslag om oppløsningsrett ligger til behandling for stortingssesjonen 2005–2009.

I grunnlovsforslaget fra Stoltenberg m.fl. nevnt ovenfor er det foreslått en oppløsningsrett som bare skal kunne utløses i visse situasjoner. To betingelser må være oppfylt:

  1. Retten til å skrive ut nyvalg inntrer bare dersom regjeringen lider nederlag i votering over et forslag om mistillit eller i en sak hvor det er fremsatt kabinettspørsmål, og

  2. nyvalg kan bare utskrives dersom statsministeren før voteringen […] har meddelt Stortinget […] at det vil bli utskrevet nyvalg dersom voteringen går regjeringen imot.»

Som hovedforslag legges det fram forslag om at funksjonstiden for et Storting som er valgt ved ekstraordinært valg, ikke strekker seg lenger enn fram til neste ordinært planlagte valg. Det tilsvarer altså den svenske ordningen. Det finnes imidlertid et alternativt forslag som sier at neste ordinære valg skal avholdes etter fire år (dvs. dansk ordning).

Det ble 30. september 2004 lagt fram et grunnlovsforslag, jf. Dok.nr. 12:10 (2003–2004), fra stortingsrepresentantene Inge Lønning (H), Jan Tore Sanner(H) og André Dahl (H) om oppløsningsrett. Forslaget legges fram i ulike alternativer som i stor grad sammenfaller med forslaget nevnt ovenfor. Forslaget er ikke koblet sammen til et forslag om positiv parlamentarisme. Det fremmes heller ikke forslag om at neste ordinære valg ikke skal kunne forskyves. En slik ordning ville ifølge forslagsstillerne medføre at oppløsningsretten ville få meget begrenset verdi, fordi tiden mellom det ekstraordinære valg og det derpå følgende valg ville kunne bli altfor kort til at man kan rekke å løse problemer for landet. Det antydes en løsning med en viss forkortelse i forhold til den ordinære valgperiode. Som bakgrunn for forslaget om oppløsningsrett anføres et behov for at regjeringen må besitte et minimum av autoritet overfor nasjonalforsamlingen hvis den skal kunne ivareta landets interesser på en forsvarlig måte. Hvis autoriteten ikke er til stede, kan det ha oppstått en situasjon der folkeviljen på nytt bør komme til uttrykk gjennom valg.

Fordeler og ulemper med bruk av oppløsningsrett

Det kan argumenteres for at en oppløsningsrett kan være fordelaktig ved at:

  • Oppløsningsretten ses på som en disiplinerende trussel som en regjering kan anvende for å balansere maktforholdene mellom Storting og regjering. En kan argumentere med at det vil eksistere en hensiktsmessig maktbalanse hvis parlamentet til enhver tid kan skifte ut regjeringen gjennom mistillitsvotum, og regjeringen kan sende parlamentarikerne hjem ved oppløsning og påfølgende nyvalg.

  • En kan legge en konflikt mellom regjering og parlament ut til avgjørelse hos folket.

  • Oppløsningsretten kan fungere som en sikkerhetsventil hvis det ikke er mulig å få satt sammen en regjering eller eventuelt få vedtatt et budsjett.

Det kan argumenteres for at en oppløsningsrett kan være uheldig ved at:

  • Det kan bidra til hyppigere valg og av den grunn lengre perioder med forretningsministerier. Valg på «uvanlige» tidspunkter kan forstyrre normal behandling av for eksempel budsjettet. I en overgangsperiode inntil det politiske systemet eventuelt har tilpasset seg muligheten for oppløsning og tidlige valg, kan oppløsningsrett bidra til større ustabilitet.

  • Det kan bli for lett å gi seg i arbeidet med å finne løsninger i en sak eller å få dannet regjering. Vissheten om at det ikke finnes en oppløsningsrett kan virke disiplinerende på forholdet mellom Storting og regjering. Partiene får et større press på seg til å søke å komme til enighet.

  • Utskriving av nyvalg kan bli oppfattet som at velgerne blir oppfordret til å skifte mening. Det er ikke gitt at nyvalg vil endre Stortingets sammensetning og dermed løse de underliggende problemer. Den saken som har utløst nyvalget, kan helt overskygge andre temaer i valgkampen. Valgresultatet trenger derfor ikke reflektere velgernes synspunkter mer generelt. Det kan være uheldig i og med at de folkevalgte og regjeringen må forholde seg til en lang rekke saker i årene etter et valg.

Effekter av oppløsningsrett og dermed argumentenes tyngde og relevans vil avhenge noe av den nærmere utformingen. Erfaringer med oppløsningsrett fra andre land er gjennomgått av Rasch (2004). Det er imidlertid verd å understreke at en ikke direkte kan overføre erfaringer med enkeltelementer i styringsformer i andre land til Norge. Behovet for endringer i norsk parlamentarisk tradisjon må vurderes konkret ut fra de spesielle forhold som en ønsker å endre.

Hvis Stortinget går inn for en ordning med krav til innsettingsvedtak, jf. drøfting ovenfor, må det vurderes om en skal ha en ordning med oppløsningsrett hvis en ikke klarer å oppnå flertall for et innsettingsvedtak.

2.7.3.3 Endringer i utøvelsen av Stortingets fullmakter i forhold til regjeringen

Rasch beskriver forholdet mellom Storting og regjering i det 19. århundre som en gradvis utvikling av Stortingets makt. Sentralt i denne utviklingen var innføringen av årlige storting (vedtatt 1869 og innført fra 1871). Sentralt var også utviklingen av komitésystemet, med fast sammensetning gjennom perioden. Komitébehandlingen ble etter hvert mer detaljorientert, blant annet ved at fagkomiteene overtok budsjettsakene fra budsjettkomiteen og som følge av mulighet for lønnet arbeidshjelp. Det ble på den måten mulig å komme bort fra en situasjon da en måtte godta alt, eller avvise alt. Det kjennetegner rollen til et parlament som sjelden samles, har lite eller ingen sekretariatsstøtte og medlemmer med svak kunnskapsbasis. Utviklingen innebar med Johan Sverdrups ord at en ikke lenger kunne regjere uten Stortinget, en måtte regjere med Stortinget. Fra denne perioden stammer imidlertid også begrepet «stortingsregjereri» som ifølge Fredrik Sejersted (Sejersted 2003) ble formulert av frustrerte høyrepolitikere som betegnelse på venstreopposisjonens detaljstyring av regjeringen under forfatningskampene fram mot 1884.

En slik sammenstilling av ord innebærer at man beskylder den ene statsmakt for å blande seg for mye inn i noe som den andre statsmakt burde få håndtere i fred. I periode med flertallsregjeringer vil dette ikke være særlig aktuelt. Men i forbindelse med de senere års mindretallsregjeringer har oppfatninger om overdrevet stortingsregjereri igjen blitt tatt opp.

Stortingets makt i forhold til regjeringen kan analyseres ut fra formelle muligheter og ut fra praksis. Muligheter for utøvelse av makt kan være konstant, men bruken kan variere.

Ut fra Grunnlovens tekst er det ikke en generell adgang til å instruere regjeringen gjennom vedtak. Det har imidlertid utviklet seg en konstitusjonell sedvane om at Stortinget har en generell instruksjonskompetanse, men med begrensninger på områder der regjeringen har enekompetanse. Instruksjonskompetansen er gammel og man finner eksempler på bruk av instruksjonsvedtak langt tilbake i tid. Men det har aldri vært særlig mange av dem. Forhåndsinstrukser er formelle stortingsvedtak truffet i plenum der Stortinget pålegger regjeringen å gjøre noe (eller ikke å gjøre noe), i saker som det i utgangspunktet er opp til regjeringen å avgjøre, jf. definisjon i Dok.nr. 14 (2002–2003). Slike vedtak truffet i plenum kan ikke stride mot lov eller Grunnlov. En form for instruksjoner er de såkalte «anmodningsvedtak». Dette er vedtak som nesten uten unntak begynner slik: «Stortinget ber Regjeringen …» 20–30 år tilbake i tid var det gjerne fra null til fire-fem slike vedtak i året. I de senere år har det blitt langt flere anmodningsvedtak. Det var 127 vedtak i 1999–2000, 183 i 2000–2001, 141 i 2001–2002, 247 i 2002–2003 og 182 vedtak i sesjonen 2003–2004.

Ordningen med og bruken av anmodningsvedtak er drøftet i Dok.nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon.

Utvalget peker på at det er flere argumenter mot utøvelse av instruksjonsmyndighet som tilsier varsomhet i bruken. For det første kan bruk av instrukser bidra til uklare ansvarsforhold i den enkelte sak og mer generelt hvis antallet blir stort. Omfattende bruk av instruksjonsretten kan også svekke regjeringens autoritet og handlekraft. For det andre er det regjeringen som leder forvaltningen og har det apparat som er nødvendig for å utrede og behandle forvaltningssaker på en forsvarlig måte. Gjennom de krav som forvaltningsloven setter, får forvaltningen det nødvendige grunnlag for å treffe de best mulige vedtak. Stortinget mangler utredningskompetanse og har ikke prosedyrer for saksbehandling som tilfredsstiller alminnelige forvaltningskrav. Om Stortinget gir instrukser i enkeltsaker, vil det være en fare for vilkårlighet og forskjellsbehandling. Stortingets instruksjonsmyndighet egner seg derfor ifølge utvalget best til generelle politiske prioriteringer, i særlig sentrale og prinsipielle saker. For det tredje er instruksjonsmyndigheten på mange måter et uklart styringsinstrument. Erfaringsmessig kan det by på problemer å avklare rekkevidden av instruksene. Noen ganger kan instruksen nødvendiggjøre økte utgifter uten at dette ledsages av nødvendige bevilgninger. For det fjerde vil instrukser være bindende på ubestemt tid, noe som kan medføre at instrukser kan dukke opp igjen, som et rettslig påbud, etter å ha vært bortglemt i mange år.

Samlet sett tilsier dette ifølge utvalget «at Stortinget bør utvise varsomhet med hvordan instruksjonsmyndigheten brukes.» Ifølge utvalget var det tidligere en slik varsomhet, «men i den senere tid må den sies å være forlatt.» Utvalget refererer til en gjennomlesing av de 127 anmodningsvedtak i 1999–2000 og de 183 som ble fattet i 2000–2001. En del av dem gjelder prinsipielt viktige saker. En del gjelder anmodninger om videre utredninger. Men det er også en stor kategori «der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter, på en måte som reiser spørsmålet om dette er hensiktsmessig og forsvarlig.»

Utvalget tilrådde ikke formelle beskrankninger i Stortingets instruksjonsmyndighet. Vesentlige begrensninger ville antakelig kreve grunnlovsendring. Dessuten var utvalget tvilende til om det er mulig å innskrenke kompetansen uten at dette samtidig ville kunne stenge for en legitim og nødvendig bruk av instrukser. Men utvalget tilrådde en innskrenkende rettslig tolkning av Stortingets vedtak. Pliktene må følge klart og tydelig av ordlyden. Det er kun den enkelte statsråd/regjeringen (ikke forvaltningen) som pålegges plikter, og vedtak bør ikke ha virkning i forhold til private rettssubjekter. Når det gjelder den politiske vurdering av instruksjonsbruk, tilrådde utvalget at retten «utøves med varsomhet, og forbeholdes saker av særlig politisk eller prinsipiell betydning.»

Ved behandlingen av utvalgets innstilling, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003), uttalte komiteens flertall (Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti) at det «har merket seg at Stortinget i økende omfang har benyttet seg av sin rett til å instruere regjeringen i saker som det i utgangspunktet er opp til regjeringen å avgjøre. En omfattende bruk av instruks overfor regjeringen kan bidra til å svekke regjeringens styringsevne. Det er derfor ønskelig å søke å begrense bruken av instruks til særlig viktige saker.» Medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti «kan ikke se at Stortinget omfattende instruerer regjeringen og på den måten har bidratt til å svekke regjeringens styringsevne.» De peker videre på «at det er opp til regjeringen å sikre seg politisk støtte slik at direkte instruksjon fra Stortinget blir overflødig.»

En samlet komité

«vil særlig vise til anmodningsvedtak som fattes basert på benkeforslag i stortingssalen. Slike vedtak vil ofte mangle den nødvendige kvalitetssikring og kan gi uforutsette konsekvenser […] Komiteen vil generelt fraråde bruk av benkeforslag i viktige spørsmål og viser til at utredningsvedtak i mange tilfeller vil være et godt alternativ som gir et bedre grunnlag for å treffe avgjørelser. Komiteen vil understreke betydningen av at Stortingets vedtak følges opp av ansvarlige myndigheter. Befolkningen må kunne stole på at Stortingets vedtak gjelder. Kan de ikke det, vil det på sikt undergrave troen på vårt politiske system. På hvilken måte regjeringen skal følge opp vedtaket vil måtte fremgå av forslaget. Vedtak som klart og entydig er en beslutning som krever en bestemt handling, kan bare endres ved nytt vedtak i Stortinget. Dersom regjeringen ikke kan eller vil gjennomføre den bestemte handling, så vil det foreligge en plikt for regjeringen til å fremlegge saken for Stortinget med forslag til nytt vedtak. Vedtak som etterspør en utredning eller i andre tilfeller en vurdering, må det forventes at regjeringen følger opp og på en egnet måte melder resultatet av til Stortinget.»

Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (FrP) har lagt fram et grunnlovsforslag, jf. Dok.nr. 12:13 (2003–2004), om Stortingets adgang til å vedta anmodninger, henstillinger eller resolusjoner. Hensikten er blant annet å klargjøre at « vedtakene ikke er rettslig bindende og altså ikke påvirker det rettslige rammeverket for næringsvirksomhet mv. I stedet må politisk uenighet om regjeringen har tatt tilstrekkelig hensyn til Stortingets syn avklares i den politiske sfæren der slike spørsmål i alle tilfeller hører hjemme, nemlig i og omkring Stortinget selv.»

Ved behandlingen av kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling om anmodnings- og utredningsvedtak for stortingssesjonen 2002–2003, jf. Innst. S. nr. 142 (2003–2004), var det en debatt i Stortinget om bruken av anmodningsvedtak. Saksordfører Jørgen Kosmo (A) understreket at det påligger en plikt til å gjennomføre Stortingets vedtak. Ifølge Kosmo vil det når en regjering har et svakt parlamentarisk grunnlag i Stortinget være mulig for Stortinget å «samle seg om flertallsmerknader som på mange måter […] herjer med regjeringen gjennom det som vi populært kaller stortingsregjereri». Kosmo framhever at dette kan føre til at Stortinget «gjør et vedtak. Og folk tror at da blir det slik. Så blir det ikke slik, enten fordi vedtaket ikke er tilstrekkelig utredet til at man kan være sikker på at det lar seg gjennomføre, eller fordi Regjeringen ønsker å føre kampen mot vedtaket videre.» Hvis mange slike vedtak ikke blir gjennomført, vil det på sikt medføre at «folk mister troen på politikken, på folkestyret, […]. Stortinget bør være seg mer bevisst måten det fatter vedtak på. Videre bør Stortinget i et lengre perspektiv diskutere «forholdet mellom storting og regjering og sørge […] for at vi er med å styrke Regjeringens grunnlag i Stortinget, slik at den faktisk tør å si nei når den mener nei, istedenfor å bare late som, og så komme tilbake og forsøke å viske ut kvaliteten i det vedtaket som er fattet.»

Statsministeren har uttrykt en vilje til å følge opp Stortingets vedtak, jf. debatten som fulgte Innst. S. nr. 168 (2002–2003): «La meg […] gjøre det helt klart at det ikke skal herske noen tvil om en regjerings plikt til å følge opp stortingsvedtak. Hvis en regjering finner det umulig, får den gå tilbake til Stortinget og redegjøre for at dette finner regjeringen ikke mulig, og i så tilfelle eventuelt invitere Stortinget til å gjøre et nytt vedtak.» Han fortsatte imidlertid: «En del av anmodningsvedtakene Stortinget treffer, er ikke alltid like klare i sitt innhold. Det kan også til tider være vanskelig å fastslå rekkevidden av hva Stortinget har besluttet. Et anmodningsvedtak kan også være i strid med andre stortingsvedtak. For eksempel kan det være fattet vedtak som forutsetter utgifter, men uten at Stortinget har fulgt opp med bevilgningsvedtak som gir Regjeringen hjemmel til å bruk penger til vedtaket.»

Regjeringen merker seg de vurderinger som er framkommet til bruk av anmodningsvedtak. Regjeringen vil understreke at den vil følge opp Stortingets vedtak ut fra de forutsetninger som framkommer i kontroll- og konstitusjonskomiteens merknad referert over. Regjeringen er enig i Stortingets prinsipielle tilslutning til en restriktiv bruk av anmodningsvedtak.

Det er tatt opp ulike problemer knyttet til anmodningsvedtak. Regjeringen vil vektlegge at vedtak bør fattes ut fra et beslutningsgrunnlag som i tilstrekkelig grad får fram sakens ulike momenter. Lov og Grunnlov er overordnet Stortingets anmodningsvedtak og andre plenarvedtak. Regjeringen vil ved oppfølgingen av plenarvedtak også være bundet av Norges folkerettslige forpliktelser. I denne sammenheng merker Regjeringen seg brevet fra Stortingets presidentskap av 6. februar 2004 til komiteene/representantene der det ble uttrykt at forslag til anmodningsvedtak i mange tilfeller burde utformes som en anmodning om at regjeringen må utrede eller vurdere et nærmere angitt forhold. Presidentskapet viste videre til at Stortingets forretningsorden gir råd om at ved behandling av Dok.nr. 8-forslag, bør komiteen gi innstilling om at forslaget oversendes til utredning og uttalelse til regjeringen dersom det er behov for ytterligere utredning før realitetsstandpunkt tas.

Hvis Stortinget velger å realitetsvurdere forslag, er det viktig at lovtekniske spørsmål og forholdet til menneskerettslige forpliktelser og internasjonale avtaler for øvrig blir vurdert. Regjeringen er i tråd med gjeldende praksis innstilt på at aktuelle departementer teknisk kan påta seg en slik kvalitetssikring om Stortinget ønsker dette. Regjeringen legger videre til grunn at ifølge Stortingets forretningsorden bør statsråden ha hatt anledning til å uttale seg før komiteen avgir realitetsinnstilling.

Det er i andre land gjerne begrensninger på parlamentsforslag med økonomiske konsekvenser. I flere land vil forslag om økte utgifter måtte godkjennes av regjeringen eller bli fulgt av forslag fra regjeringen om å dekke disse.

En annen mulig begrensning på private forslag kan være å kreve at forslag med budsjettkonsekvenser må legges fram med inndekning. Et problem kan da være at det oppstår uenighet om hva slags inndekning som kan aksepteres. Eksempler kan være «luftige» antakelser om innsparinger på overslagsbevilgninger eller inndekning fra kapittel 2309 på statsbudsjettet, «Ymse utgifter». Videre kan det være problematisk med private forslag som kan ha betydelige konsekvenser på lang sikt, men som ikke har økonomiske konsekvenser som det på kort sikt kan stilles krav om inndekking til.

Dok.nr. 8:57 (2003–2004) fra stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner (H), Ingebrigt S. Sørfonn (KrF), May Britt Vihovde (V), Bjørg Tørresdal (KrF) og Torbjørn Hansen (H) datert 25. mars 2004 inneholder blant annet et forslag til en sikringsmekanisme knyttet til private forslag. Det ble foreslått at

«Stortingets forretningsorden endres slik at alle private forslag som har budsjettkonsekvenser, oversendes regjeringen. Med mindre flertallet eksplisitt ber om noe annet, forutsettes regjeringen å gi sin vurdering i forbindelse med neste budsjettbehandling, det være seg statsbudsjettet eller revidert nasjonalbudsjett. I de tilfeller private forslag blir fremmet så kort tid før neste budsjettbehandling at det ikke vil være mulig å gi endelig behandling, kommer regjeringen tilbake med en foreløpig tilbakemelding.»

Forslaget begrunnes blant annet slik: «Praksisen med enkeltvedtak uten inndekning har også andre uheldige konsekvenser. Det skapes ofte inntrykk av at forslagene ikke har en kostnad, ved at det verken anvises eller tas ansvar for inndekningen. På den måten forvitrer ansvaret – det mest grunnleggende ved utøvelse av politikk.»

Forslaget ble ikke bifalt, jf. Innst. S. nr. 204 (2003–2004). Presidentskapets flertall viste blant annet til tidligere behandling i forbindelse med evaluering av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet.

I lys av gjennomgangen av forholdet mellom Storting og regjering ser Regjeringen fordeler ved at private forslag med budsjettkonsekvenser oversendes regjeringen. Det kan bidra til et bedre beslutningsunderlag og mer helhetlige vurderinger. En slik endring av prosedyrene for behandling av private forslag ville også være i tråd med mulige endringer i prosedyrene for budsjettbehandling som drøftes nedenfor.

2.7.3.4 Endringer i budsjettprosedyrer

En egen utredning i rapportserien fra Makt- og demokratiutredningen (Rasch 2001), drøfter en endring av avstemningsreglene ved rammevedtakene for statsbudsjettet før jul.

Som nevnt under kapittel 2.3.3 i boks 2.1 praktiseres seriemetoden som avstemningsordning i Norge. Det innebærer slik det står i Stortingets forretningsorden at « Foreligger det i en sak flere forslag, skal presidenten sette hvert av dem under avstemning i logisk rekkefølge. Voteringsordningene må være oppgitt og godtatt på forhånd» (§ 43 2. ledd). På det siste avstemningstrinnet foreligger det to muligheter. I en «åpen» serievotering blir enten det siste forslaget i serien vedtatt, eller alle foreliggende forslag nedstemmes. Ved en «lukket» serievotering settes to forslag alternativt opp mot hverandre til slutt i serien. Det vil da nødvendigvis bli vedtatt et forslag. Rasch drøfter ulike situasjoner der alternativ votering har vært aktualisert. Hvis den rådende oppfatning er at det må treffes et vedtak, kan det være rimelig med alternativ votering. Et eksempel som nevnes, er avstemning om ulike satser i en skattetabell. Rasch konkluderer med at «[u]t fra praksis er det lite tvil om at alternativ votering kan gjennomføres hvis det må treffes vedtak i en sak.»

Det trengs uten tvil vedtak om et budsjett. Praksis siden budsjettreformen ble vedtatt i 1997 ved avstemning om rammevedtakene for neste års budsjett i november hvert år, er imidlertid at det avholdes en åpen avstemming. I prinsippet kan dermed alle budsjettvedtak stemmes ned.

Utvalget som ble nedsatt for å evaluere Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, jf. Innst. S. nr. 174 (2000–2001), vurderte også spørsmålet om det burde gis regler som «gir sikkerhet for at et forslag til rammevedtak i Budsjett-innst.S.I. blir vedtatt» (jf. mandatet for utvalget). Utvalget anbefalte ikke slike regler. I vurderingene ble det vektlagt at en ikke burde kunne pålegge representantene å stemme for noe som de var imot. Ved oppheving av stemmeplikt for å unngå dette ville en kunne oppleve at et budsjett kunne vedtas uten å ha et flertall i ryggen. Det ville da ifølge utvalget kunne reises tvil om holdbarheten til budsjettet, da det kan være usikkert i hvilken grad et flertall ville føle seg forpliktet på å opprettholde det vedtatte budsjettet gjennom budsjettåret. Utvalget viser til at erfaringene fra behandlingen av budsjettene er at systemet har fungert godt når det gjelder å få vedtatt statsbudsjettet innenfor eller nært opp til fastsatte tidsrammer. Utvalget viser likevel til at det ikke kan «utelukkes at det kan oppstå politiske situasjoner der bruk av alternativ votering, med eller uten samtidig adgang til å avstå fra å stemme, kan vise seg hensiktsmessig.» Dette kan løses ved enkeltvedtak i plenum.

Rasch viser til at når det gjelder budsjettbehandlingen i kommuner og fylkeskommuner, har Stortinget vedtatt i kommuneloven at ved behandlingen av økonomiplan og årsbudsjett stemmes det alternativt mellom de to forslag som har fått flest stemmer ved første avstemning. Det er her stemmeplikt, men representantene har fått anledning til å stemme mot de forslag de ikke støtter i første avstemningsrunde.

Slik Rasch påpeker, vil en fast ordning med alternativ votering endre forholdet mellom mindretallsregjering og opposisjon. Hvis en forventer at Stortinget til sist vil stemme over to alternativer, vil regjeringens forslag normalt være et av disse. I en avstemning mot et opposisjonsforslag kan det være grunn til å tro at regjeringens forslag vil vinne. Med slike «spilleregler» kan regjeringen vurdere det som unødvendig å gå langt i å lage forliksavtaler med opposisjonen da den vil få sin vilje uten forlik. Det vil kunne redusere risikoen for forhastede og lite gjennomarbeidete budsjettvedtak. Dette vil også oppmuntre til å søke regjeringsmakt for å kunne få innflytelse på budsjettet. På den annen side har det siden budsjettreformen faktisk vært mulig å komme fram til budsjettforlik (med unntak av budsjettet for 2002 som ble vedtatt på bakgrunn av et kabinettspørsmål). Behovet for, gjennom prosesser med opposisjonspartier, å komme fram til bredere forlik om budsjettopplegget kan også ses på som et positivt styringstrekk i Norge. Det er også mulig for Stortinget i visse vanskelige situasjoner å vedta at en skal foreta en «lukket» avslutningsvotering mellom to alternativ, noe også Budsjettevalueringsutvalget pekte på.

Budsjettreformen av 1997 med gjennomføringen av samlede rammevedtak før jul synes i stor grad å ha vært vellykket, og alle partier i Budsjettevalueringsutvalget med unntak av Fremskrittspartiet gikk inn for at den midlertidige ordningen ble gjort permanent, jf. Innst. S. nr. 174 (2000–2001). Systemet med samlede rammevedtak ved budsjettårets start gjelder imidlertid ikke for de budsjettvedtak som Stortinget fatter i løpet av budsjettåret. Vedtak, for eksempel i januar, kan gjøres uten eksplisitt vedtak om inndekning mot andre bevilgninger eller vedtak om svekkelse av budsjettbalansen. Videre voteres det normalt over hvert forslag for seg.

Budsjettevalueringsutvalget vurderte hvorvidt prinsippene for høstens rammebudsjetteringssystem burde videreføres til å gjelde også behandling gjennom budsjettåret. Ut fra utvalgets vurdering ville dette innebære at ingen vedtak om endring av enkeltposter som endrer rammesummene kunne vedtas uten at Stortinget endret de aktuelle rammevedtakene. På grunn av at det i dag er mange budsjettendringer som legges fram i løpet av året, hevdet utvalget at dette trolig ville medføre økt arbeidsmengde for Stortinget og kunne gi en endret ansvarsdeling mellom finanskomiteen og fagkomiteene. Utvalget vurderte ut fra en helhetsvurdering å ikke anbefale at rammevedtakene ble gjort bindende gjennom budsjettåret.

Det finnes problemer med å gjøre rammevedtakene mer bindende gjennom budsjettåret. Regjeringen mener likevel at dagens praksis i for stor grad svekker rammevedtaksprinsippene og at det kan være positivt med den disiplinering og de begrensinger som ligger i økte krav til etterlevelse av de rammene som ble fastsatt ved budsjettets start.

Det er ulike modeller for hvordan en kan sikre bedre gjennomføring av budsjettrammene gjennom året.

Det kan legges begrensninger på retten til å legge fram forslag, og det kan settes opp begrensninger på hvordan forslag kan behandles. For å beskytte representantenes forslagsrett og ut fra et behov for unntaksregler, synes det mest hensiktsmessig med begrensninger på hvordan forslag kan behandles.

a) Forslag om bevilgningsendring må ha reell inndekning

En mulighet kan være å stille krav om at forslag om bevilgningsendringer bare kan behandles sammen med forslag om inndekning. Et spørsmål vil da være om en skal ha prosedyrer som kan hindre «luftige» inndekningsforslag. Det må videre vurderes spesifisert at inndekningen ikke kan være å hente ut midler fra den såkalte ymseposten (kapittel 2309), eller fra Statens petroleumsfond. Regjeringen på sin side vil måtte legge fram forslag om å dekke for eksempel trygdeoppgjøret fra ymseposten og regjeringen kan også vurdere at det, ut fra endrede økonomiske forutsetninger, er nødvendig å bruke mer midler fra Statens petroleumsfond.

b) Samlet behandling og votering av forslag til bevilgningsendringer

En annen mulighet er å sette opp begrensninger på når forslag om bevilgningsendringer kan behandles. Det kan begrenses til behandlingen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og nysalderingen på høsten. I tillegg må en vurdere å fastsette behandlingsmulighet for lønns- og trygdeoppgjør og andre proposisjoner som legges fram som resultat av forhandlinger. En samling av tidspunkter for behandling av bevilgningsforslag i gjennomføringen av budsjettet kan kombineres med samlet votering av bevilgningsendringer på disse to tidspunktene. Votering post for post vil dermed unngås og behandlingen av gjennomføringen av budsjettet legges tettere opp til behandlingen før budsjettet vedtas, for å unngå post for post tilleggsbevilgninger med vekslende flertall. Regjeringen vil kunne legge fram samlede forslag til endringer på disse to tidspunktene og avveininger om helheten i den økonomiske politikken kan gjøres ut fra en samlet framstilling fra regjeringen.

Det kan unntaksvis oppstå behov for bevilgningsendringer utenom disse tidspunktene, men en kan tenke seg at det settes opp prosedyrer som gjør dette vanskeligere. Hvis tidsbegrensninger fastsettes i Stortingets forretningsorden, vil det ifølge § 64 kreve 2/3 flertall for å fravike en slik regel med mindre det foreslås av stortingspresidenten. Et krav om 2/3 flertall ville normalt gi regjeringspartier en form for vetomulighet i forhold til bevilgningsforslag utenom de ordinære tidsperiodene.

Ved behandlingen av Dok.nr. 8:57 (2003–2004), jf. Innst.S. nr. 204 (2003–2004), foreslo presidentskapets medlemmer Inge Lønning og Odd Holten, blant annet med henvisning til rapporten fra Makt- og demokratiutredningen (Rasch 2001), at det burde nedsettes et utvalg som helhetlig skulle vurdere budsjettbehandlingen og komme med forslag til forbedringer. Forslaget ble imidlertid ikke vedtatt.

Regjeringen mener at det likevel kan være grunnlag for å vurdere dagens budsjettordninger nærmere. Et siktemål kan være å vurdere nærmere ordninger som kan gi mer konsekvent overholdelse av rammer gjennom året.

2.7.3.5 Oppsummerende vurdering

Gode og ryddige ansvarsforhold og konstruktivt arbeid til beste for landets innbyggere krever god vilje fra alle parter. Det kan legges ned et betydelig arbeid i å presisere og forbedre regelverk knyttet til ulike vanskelige politiske situasjoner. De beslutninger som fattes, kan likevel være uheldige hvis det ikke finnes vilje til å inngå nødvendige kompromisser og vilje til å etterleve intensjonen i ulike regelsett. En god styring krever vilje fra alle parter til å inngå brede samarbeidsløsninger når det er nødvendig. Det norske politiske systemet har ved viktige veiskiller vist evne til slike brede kompromisser til landets beste.

Regjeringen vil imidlertid også vektlegge at det er viktig å arbeide med de regelsett og ordninger som regulerer samhandlingen mellom den utøvende makt og den lovgivende og bevilgende makt. Selv om regler i visse situasjoner kan oppfattes som tvangstrøyer og omgås, kan likevel regelsett virke normdannende og påvirke de reelle avveininger som gjøres. Ulike spilleregler gir ulike insentiver til for eksempel å etablere samarbeidsløsninger. Det er ovenfor gitt en gjennomgang og drøfting av ulike regelsett som regulerer samhandlingen mellom regjering og Storting. Hvis Stortinget ønsker å arbeide videre med denne type spørsmål, for eksempel i form av et utvalg, vil regjeringen kunne delta i dette arbeidet i den grad det er ønskelig. Regjeringen viser i denne sammenheng til at i utvalget som evaluerte budsjettsystemet nevnt ovenfor, var den daværende regjeringen representert med en statsråd. I tillegg deltok en fra embetsverket i Finansdepartementet. Makt- og demokratiutredningen har reist viktige utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold mellom regjering og Storting. Det påligger begge statsmakter å ta tak i disse utfordringene.

Fotnoter

1.

Skillet er utviklet av Johan P. Olsen, jf. også kritikken fra Olof Petersson i Den siste maktutredningen? i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 4/2003

Til dokumentets forside