St.meld. nr. 17 (2004-2005)

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

4 Forholdet mellom staten og kommunene

4.1 Innledning

Makt- og demokratiutredningen reiser viktige spørsmål knyttet til forholdet mellom staten og kommunene. I dette kapitlet vurderes en del av utredningens synspunkter nærmere. Den tradisjonelle norske kommunemodellen utfordres og kan bli endret. Skal en styrke det lokale selvstyret og gi kommunesektoren ansvar for flere oppgaver? Eller bør en overføre stadig flere av de tyngre velferdstjenestene til staten? Regjeringen vil vektlegge verdien av lokale avveininger og lokalt demokratisk handlingsrom. Regjeringens mål er å øke kommunenes handlefrihet. For å kunne opprettholde og øke ansvarsområdene er det behov for mer robuste kommuner, som kan sikre bred kompetanse.

4.2 Makt- og demokratiutredningens diagnose

Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling der etterspørselen etter velferdstjenester i kommunene har steget raskere enn utbyggingen av dem. Dette kobles blant annet til økningen i antall eldre og til medisinske framskritt.

«Store deler av den norske velferdsstaten forvaltes gjennom kommunene. Staten setter rammevilkår og spesifiserer kravene, mens kommunene yter tjenestene. De siste par tiårene er det ett problem som overskygger alt annet: Kravene til ytelser er større enn de kommunale ressursene til å tilfredsstille dem.» (sluttrapporten s. 28)

Utredningen beskriver utviklingen av den norske kommunestrukturen og oppgavefordelingen. Etter andre verdenskrig ble en mer ambisiøs statlig velferdspolitikk bygd ut med kommunal medvirkning. Utjevning og velferd ble balansert mot kommunalt selvstyre. Etter hvert ble imidlertid selvstyret begrenset av utjevningstiltak, særlover og statlig regulering. Utredningen viser til at det fra midten av 1980-tallet ble gjennomført reformer som skulle øke den lokale handlefriheten. Det ble innført et nytt inntektssystem – med større vekt på rammeoverføringer. Kommuneloven av 1992 skulle gi større frihet i lokale styreformer og større spillerom for lokalt tilpasset tjenestetilbud. « Virkningene er likevel blitt en stadig sterkere begrensning av lokal autonomi gjennom mer standardiserte krav til kommunene .» (sluttboken s. 107)

Ifølge utredningen er tendensen at det lokale selvstyret begrenses til saker med spesifikt lokalt innhold, slik som organiseringen av kultur- og idrettstiltak, teknisk sektor, byggesaker, geografiske plasseringer og arealdisponering. Utredningen hevder at i spørsmål av nasjonal betydning blir kommunene mer administrative instanser.

Statlig rettighetslovgivning har bidratt til å gjøre forventninger om offentlige tjenester om til rettskrav. Utredningen viser til rettigheter knyttet til opplæring, pasientrettigheter og rett til ulike sosial-, helse- og omsorgstjenester. Det vises til at domstolene kan overprøve kommunale prioriteringer. De som har fått juridisk medhold eller når fram gjennom massemedia eller har sterke støttespillere, oppnår mer enn de passive. Deler av rettighetslovgivningen har dermed ifølge utredningen hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som konsekvens. Kommunenes ansvar for nye tjenester har ifølge utredningen ikke blitt fulgt opp med tilstrekkelig økte ressurser.

«Kommunene blir dermed tvunget til å forvalte offentlig ressursmangel, og lokalpolitikerne får vanskeligheter med å begrunne sin virksomhet overfor befolkningen. De blir sittende med ansvar uten makt. Dette forklarer lokaldemokratiets krise.» (sluttrapporten s. 28)

4.3 En nærmere vurdering av diagnosen

Det er to hovedelementer i Makt- og demokratiutredningens diagnose: 1) Kommunene er blitt tilført for lite ressurser til å utføre de oppgaver de er pålagt av staten. 2) Staten overstyrer kommunene og gir lite rom for lokalt selvstyre. Nedenfor drøftes disse to elementene.

4.3.1 Ressursnivået

Det har vært en betydelig vekst i kommunal sysselsetting. Fra 1970 til 2001 økte sysselsettingen i kommuneforvaltningen mer enn tre ganger til om lag 425 000 årsverk. Dette var over 20 pst. av landets totale sysselsetting, mot under 10 pst. i 1970. Fra 2001 til 2002 (ved den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten) ble antallet årsverk i kommuneforvaltningen redusert med om lag 85 000. Antallet årsverk i 2003 var om lag det samme som i 2002. Utdanning, helse og omsorg utgjør nå om lag av de totale driftsutgiftene.

Utredningen påpeker at kommunene er pålagt en rekke nye oppgaver og økte standardkrav og hevder at kommunene ikke har blitt tilført tilstrekkelig økte ressurser. Dermed er ifølge utredningen kommunenes økonomi blitt mer anstrengt, med sterkere krav til effektivisering og forslag om større kommuner for å utnytte stordriftsfordeler. Utredningen viser til at misnøyen med staten har økt i de siste 25 årene. Mens rundt en femtedel av ordførere og rådmenn mente at deres egen kommune var blitt mindre bra eller dårlig behandlet av sentrale myndigheter i 1976, var det opp mot halvparten som mente det samme i 2000.

Regjeringen vil vise til at det har vært en betydelig vekst i kommunenes ressursbruk i de siste tiårene. Samtidig er kommunenes ressursbruk omfattende og må innpasses i den totale offentlige økonomien. En betydelig vekst i pensjonsutbetalingene framover, økt behov for helse- og omsorgstjenester og en beskjeden vekst i arbeidsstyrken, tilsier at kommunesektoren må utnytte ressursene effektivt. Regjeringens vurdering av kommunesektorens økonomi og dens innpassing i det samlede økonomiske opplegget framover kan mest hensiktsmessig gjøres i de budsjettdokumenter som regjeringen legger fram for Stortinget. Regjeringens opplegg for kommunesektorens økonomi i 2006 blir lagt fram i kommuneproposisjonen som legges fram i mai. I det følgende drøftes imidlertid prosessen rundt det kommuneøkonomiske opplegget nærmere.

Regjeringen er opptatt av at det må være ryddige forhold mellom stat og kommune når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene. I de diskusjoner som har foregått mellom stat og kommunesektor i forbindelse med de økonomiske rammene for kommunesektoren, har det vært ulike synspunkter knyttet til 1) de generelle rammene og hvor langt de kan forventes å rekke, og 2) kostnader knyttet til ulike reformer og oppgaveendringer.

4.3.1.1 De samlede rammene

Et forum for å få fram data om kommunesektorens økonomi er Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Utvalget som ble opprettet i 1979, består nå av representanter fra staten (Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Helse og omsorgsdepartementet), KS, kommuner, fylkeskommuner og Statistisk sentralbyrå og blir ledet av en uavhengig forsker. To ganger årlig presenteres rapporter som gir en oversikt over utviklingen i kommunesektorens økonomi og drøfter en del forhold som påvirker kommunenes rammevilkår. I de senere år har det blant annet vært lagt betydelig vekt på hvordan utviklingen i befolkningens aldersstruktur påvirker kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. For 2005 viser for eksempel beregningene en betydelig vekst i utgiftsbehovet for fylkeskommunene knyttet til økningen i antallet 16–18 åringer. Fylkeskommunene ble derfor prioritert i Regjeringens budsjettopplegg for 2005.

Fra og med arbeidet med budsjettet for 2001, har det vært en ordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om det kommuneøkonomiske opplegget. Staten er representert med statsråder/statssekretærer i de meste berørte departementene og kommunesektoren er representert med politisk ledelse i KS. Konsultasjonene er ikke formelt forpliktende for partene, men representerer en formalisert arena for dialog i forbindelse med milepælene i arbeidet med kommuneopplegget. Partene møtes fire ganger årlig. Bidrag fra beregningsutvalget nevnt ovenfor har i de senere år inngått som et underlag for konsultasjonene mellom stat og kommunesektor. Ordningen representerer etter Regjeringens syn en god arena for samarbeid og informasjonsutveksling, og har gitt mulighet for å nærme seg en enighet om faktagrunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren.

I høringsuttalelsen til Makt- og demokratiutredningen foreslår KS at konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS blir erstattet av en avtalebasert ordning. Dette vil ifølge KS kunne være med på å skape et ryddigere forhold mellom forvaltningsnivåene.

Konsultasjonene mellom stat og kommunesektor i Danmark resulterer i avtaler. I den danske maktutredningen beskrives prosessen slik:

«De årlige kommuneøkonomiaftaler har fastlagt udgifts- eller indtægtsrammer for den samlede kommunale sektor. De er et resultat af forhandlinger mellem regjeringens økonomiske ministre og de kommunale parter og foregår uden den store medvirken af Folketinget. Forhandlingene starter altid i det sene forår – gerne med erklæringer om de betydelige vanskeligheder som dette års aftale vil byde på – men disse overkommes som regel, når Folketinget er sendt på ferie, og et par ugers forhandlinger har skabt et kompromis, som efterfølgende konfirmeres i Folketingets Finansudvalg.» (Togeby m.fl. 2003 s. 161)

Ønsket til KS om mer forpliktende avtaler er blitt konkretisert i forbindelse med spørsmålet om en langsiktig plan for å rette opp den økonomiske ubalansen i kommunene. Regjeringen uttrykte i St.prp. nr. 64 (2003–2004) Kommuneproposisjonen at den ikke ønsket å binde seg til en forpliktende plan over flere år i en situasjon der det allerede på flere deler av statsbudsjettet ligger budsjettbindinger, herunder bindinger på kommuneopplegget knyttet til barnehageforliket. Regjeringen ønsker imidlertid en gradvis utvikling av konsultasjonsordningen, for eksempel gjennom avtaler på enkeltområder, jf. beskrivelsen i kapittel 4.3.2.2 om avtalen mellom KS og Sosialdepartementet (nå Helse- og omsorgsdepartementet) om kvalitet i eldreomsorgen.

Kommunesektorens økonomi utgjør en betydelig del av det samlede budsjettopplegg. Regjeringen vektlegger at det økonomiske opplegget for kommunesektoren må ses i sammenheng med det øvrige finanspolitiske opplegg, og at Stortinget reelt får fastsette kommunesektorens rammer. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å inngå forpliktende avtaler med kommunesektoren uavhengig av budsjettprosessen for øvrig.

Forpliktende avtaler mellom stat og kommunesektor gjennom forhandlinger vil også berøre forholdet mellom Stortingets og regjeringens kompetanse. Slik den danske maktutredningen beskriver situasjonen i Danmark, blir avtalene i stor grad en sak for regjeringen, og Folketinget får en «sandpåstrøende» funksjon.

4.3.1.2 Overføringsbeløp ved oppgaveendringer og finansiering av reformer

Det skjer stadig endringer i kommunenes ansvarsområder. Oppgaver som tidligere var statlige kan flyttes over til kommunene, og omvendt. I tillegg kan kommunene bli pålagt nye oppgaver. Hovedprinsippet for slike oppgaveendringer er at pengene følger oppgaven, og at kommunene skal kompenseres for nye oppgaver. Ved oppgaveflyttinger tar en normalt utgangspunkt i regnskapstall før oppgaveflyttingen og overfører midlene til den som overtar ansvaret. Det vil kunne oppstå uenighet om hvilket beløp som bør flyttes. Særlig kan det oppstå problemer i forbindelse med regionale forskjeller i behov for tjenester og endringer i volumutviklingen knyttet til en tjeneste. Hvis oppgaven kompenseres ved bruk av inntektssystemets kriterier, og disse ikke fanger opp kommunale forskjeller i ressursbehov fullt ut, vil en del kommuner kunne klage på overføringsbeløpene. Hvis et område er i sterk vekst, vil en overføring av tidligere utgiftsnivå ikke dekke de reelle utgiftene ved overføring. Ved innføring av nye reformer, kan det videre være ulike oppfatninger om hvor mye som må til for å fullfinansiere disse.

I høringsuttalelsen fra KS til Makt- og demokratiutredningen sies det at «Det må være eit prinsipp om fullfinansiering av statlege reformer og uavhengig utrekning av kostnadene ved reformer.»

Det følger av utredningsinstruksen at de økonomiske konsekvensene av reformer for kommuner og fylkeskommuner skal utredes. Kommunal- og regionaldepartementet har et særlig ansvar for å vurdere om dette gjøres tilfredsstillende. Gjennom konsultasjonsordningen får kommunesektoren en mulighet til å legge fram sin vurdering av kostnader ved ulike reformer. I tillegg til disse tiltakene, vil Regjeringen også vise til at det i visse tilfeller har blitt foretatt uavhengige reformberegninger. Kostnadsberegningsutvalget ble opprettet i mai 1994 for å kostnadsberegne særskilte reformer, tiltak og prosjekter og utarbeide en generell veileder i nytte-/kostnadsanalyse. Utvalget, som bestod av fagpersoner og representanter fra staten og kommunesektoren, ble bedt om å vurdere kostnadene ved Reform 94 (rett til videregående opplæring), en arbeidstidsavtale for lærerne og grunnskolereformen (skolestart for 6-åringer), jf. NOU 1995: 13.

Brundtland III-regjeringens opplegg for kompensasjon til kommunene for grunnskolereformen bygde på beregninger fra kostnadsberegningsutvalget, jf. St.prp. nr. 58 (1994–1995). I etterkant ble imidlertid kompensasjonsnivået (særlig for investeringer) oppjustert i flere runder. På bakgrunn av vedtak i Stortinget ble kostnadsberegningsutvalget bedt om å etterberegne investeringsutgiftene for grunnskolereformen, jf. NOU 1998: 5. Kompensasjonsopplegget for grunnskolereformen ble etter hvert svært komplisert. Kompensasjonsnivået ble endret ved at Stortinget fastsatte nye forutsetninger, blant annet for håndtering av geografiske forskjeller i byggekostnader og krav til arealstandard i forhold til antallet elever. Dette illustrerer at det kan være vanskelig å fastslå et faglig «riktig» kompensasjonsnivå.

Også i andre tilfeller har en foretatt etterberegninger. I forbindelse med den nye arbeidstidsavtalen for lærerne, som medførte særlige lønnstillegg og visse seniortiltak, ble det i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2003 gitt en tilleggskompensasjon til kommunene, jf. St.prp. nr. 65 (2002–2003). I forbindelse med innføring av en generell momskompensasjonsordning for kommunene fra 2004, ble det trukket 7,4 mrd. kroner fra kommunesektorens frie inntekter. Det er i St.meld. nr. 1 (2003–2004) Nasjonalbudsjettet 2004 sagt at omfanget av den nye kompensasjonsordningen er usikkert, og at en vil vurdere omfanget av trekket på nytt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005.

Uenigheter mellom stat og kommune i forbindelse med reformer har også blitt søkt løst gjennom en uavhengig tvisteløsningsordning. I forbindelse med den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten var et viktig spørsmål hvilken bygningsmasse og hvilke eiendommer som skulle overtas av staten. Det ble da opprettet en uavhengig tvisteløsningsnemnd, med deltakelse fra partene og med en uhildet leder, jf. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001).

Regjeringen vektlegger ryddige opplegg knyttet til endrede ansvarsforhold. I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig med uavhengige beregninger og tvisteløsningsordninger. Kompensasjonsnivået vil i noen grad måtte vurderes ut fra rimelighetsbetraktninger. Slike avveininger bør i siste instans avgjøres av politiske organer. Ved bruk av uavhengige beregninger, må avveiningene være tydelige og politisk bestemt. Ureflektert bruk av «uavhengige beregninger» kan bidra til å svekke det samlede ansvaret for forvaltningen av landets ressurser, som bør ligge i folkevalgte organer.

Det er viktig med tydelighet i de forutsetninger som legges til grunn ved ansvarsendringer. En må ofte avveie hensynet til detaljert treffsikkerhet i forhold til den enkelte kommune mot et ønske om enkelhet. Det generelle inntektssystemet kan ikke være for komplisert og detaljert og kan ikke ta hensyn til alle tenkbare kostnadsforskjeller i utgiftsbehov. Det vil ikke være hensiktsmessig å ha svært kompliserte kompensasjonsordninger for enkeltsaker der utgiftsnivået bare dreier seg om en svært liten del av det totale inntektsnivået til kommunesektoren. Et viktig hensyn vil videre være å unngå å basere overføringsbeløp på forhold som den enkelte kommune på en uheldig måte kan tilpasse seg. Eksempelvis vil det å betale etter «påløpte» utgifter medføre at staten dekker utgifter som bestemmes av kommunene, og dermed være i strid med det finansielle ansvarsprinsippet.

4.3.2 Statlig overstyring?

Utgangspunktet for forholdet mellom stat og kommuner i Norge er at Norge er en enhetsstat, ikke en føderal stat. Kommunene har ikke et konstitusjonelt definert ansvarsområde med for eksempel vetorett i forhold til statens pålegg. Nasjonale myndigheter kan pålegge kommunene oppgaver som gjelder for eksempel skole og omsorg. Kommunenes oppgaver er imidlertid ikke begrenset av disse statlige påleggene. Kommunene står fritt til å påta seg de oppgaver de ønsker så lenge dette ikke er forbudt, eller oppgaven er tillagt andre organer. Tilsvarende gjelder for Danmark og Sverige, mens for eksempel den britiske modellen bygger på at kommunenes oppgaver er begrenset til de oppgaver som lovgivningen positivt pålegger dem.

Formuleringen «statlig overstyring av kommunene» uttrykker en oppfatning om at regjeringen og Stortinget på en uheldig måte utøver makt og innflytelse over noe som hadde vært styrt bedre av lokalt folkevalgte organer. Andre kan mene at det er riktig for staten å overta mer makt og innflytelse fra det lokale nivået. Det kan da anføres nasjonale hensyn, som for eksempel betydningen av nasjonal likebehandling.

KS vedtok på sitt Landsting i januar 2004 en uttalelse om grunnlovsfesting av folks rett til lokalt og regionalt selvstyre. I høringsuttalelsen til Makt- og demokratiutredningen vises det til denne uttalelsen, og forslaget om grunnlovsfesting utdypes. Etter KS’ oppfatning bør en grunnlovsbestemmelse slå fast at måten staten styrer kommunesektoren på, skal fastsettes gjennom lov. Stortingsrepresentantene Kjell Engebretsen (A), Anita Apelthun Sæle (KrF), Heidi Grande Røis (SV), Magnhild Meltveit Kleppa (Sp) og Trine Skei Grande (V) har lagt fram et forslag om grunnlovsfesting av det lokale selvstyret, jf. Dok.nr. 12:9 (2003–2004).

Forholdet mellom staten og kommunene ble relativt kort behandlet i stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen. Den daværende regjering la vekt på å videreføre arbeidet med å desentralisere avgjørelser. «Det er et viktig mål for Regjeringens politikk å lempe på statens mange standardkrav til fylkeskommuner og kommuner. Der det er ønskelig og mulig, må det gis større rom for lokale løsninger.» (St.meld. nr. 44 (1982–1983) s. 24)

I innstillingen fra kommunalkomiteen om lag 20 år senere til St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, jf. Innst. S. nr. 307 (2000–2001), sies blant annet følgende fra en samlet komité:

«Komiteen peker på at lokale myndigheter har best kunnskap om lokale behov, slik at desentralisering vil fremme effektiv ressursutnyttelse og samtidig fremme et likeverdig tjenestetilbud. Komiteen er av den oppfatning at sterk statlig detaljstyring av kommunene ikke gir et likeverdig tjenestetilbud, men snarere kan øke forskjellene.»

Komitéen sier senere i samme innstilling:

«Komiteen viser til at det kommunale selvstyret er svekket gjennom detaljert regelverk, øremerkede tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn og kontroll.»

I det følgende drøftes nærmere utviklingen og status for det kommunale selvstyret.

4.3.2.1 Utvikling i finansieringsgrunnlag

I St.meld. nr. 26 (1983–84) Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene la den daværende regjeringen fram forslag til nytt inntektssystem. Et viktig hovedprinsipp var at lokale myndigheter skulle få økt innflytelse ved at de ble stilt friere til å disponere de statlige overføringene. Det gamle overføringssystemet var basert på økonomisk detaljstyring gjennom øremerkede tilskudd. Det nye inntektssystemet avløste om lag 50 større og mindre tilskuddsordninger til driftsformål på statsbudsjettet, og rammeoverføringer skulle nå være det bærende prinsipp.

Figur 4.1 Øremerkede tilskudd som andel av kommunenes totale
 inntekter 1988–20051)
 . Pst.

Figur 4.1 Øremerkede tilskudd som andel av kommunenes totale inntekter 1988–20051) . Pst.

1) 2004, 2005 anslag

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi/Kommunal- og regionaldepartementet

Utviklingen viser en fordobling av andelen øremerkede tilskudd fra 1988 fram til 1993, og ytterligere økning fram til 2000. Veksten må blant annet ses i sammenheng med øremerkede ordninger knyttet til HVPU-reformen. Videre må veksten fra 1997 ses i sammenheng med den øremerkede eldresatsingen og innføringen av innsatsstyrt finansiering av sykehusene (ISF). Nedgangen fra 2002 skyldes hovedsakelig at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Økningen fra 2002 må særlig ses i sammenheng med barnehagesatsingen, psykiatriplanen og ny øremerket ordning for ressurskrevende brukere fra 2004.

Det kan være nyttig å skille mellom ulike former for øremerkede tilskudd.

En del øremerkede tilskudd er basert på at tilskuddet utløses under forutsetning av at en bestemt tjeneste tilbys, og vil normalt tildeles i et visst forhold til tjenestevolumet. Driftstilskuddet til barnehagene og finansieringsordningen for sykehusene (til og med 2001) er eksempler på slike øremerkede ordninger. Disse tilskuddene medfører at kommunen ikke stilles overfor det reelle kostnadsforholdet mellom ulike tjenester. Et slikt prisvridende tilskudd medfører forskyvning av ressursfordelingen i forhold til kommunenes opprinnelige prioriteringer. Statlige myndigheter må derfor nøye vurdere hvorvidt nasjonale hensyn i det enkelte tilfelle tilsier en overprøving av de kommunale prioriteringer ved hjelp av prisvridende tilskudd. Slike øremerkede tilskudd som krever kommunal medfinansieringsandel, kan ha uheldige fordelingspolitiske effekter ved at de først og fremst går til kommuner som har høye inntekter. Slik sett forsterker det øremerkede tilskuddet inntektsulikheter kommunene imellom.

Andre øremerkede tilskudd kan fordeles etter objektive kriterier, for eksempel antall personer i en viss aldersgruppe. De øremerkede driftstilskuddene til realisering av eldreplanen ble i hovedsak fordelt slik. Det ble lagt stor vekt på å følge opp bruken av disse øremerkede midlene. Kommunene måtte dokumentere at: 1) utbetalte tilskudd året før ble brukt til å igangsette nye tiltak etter vedtatt plan, 2) tjenestetilbudet ble videreført på det aktivitetsnivået som ble etablert året før og 3) økningen i de øremerkede tilskuddene i sin helhet ble nyttet til å etablere nye tiltak og skape reell vekst. I løpet av eldreplanperioden ble det holdt tilbake midler til en del kommuner fordi kravene ikke ble oppfylt, jf. for eksempel omtale i St.meld. nr. 34 (1999–2000). Et krav om å videreføre aktivitetsnivået kan reise vanskelige skjønnsspørsmål. Eksempelvis kan en kommune hevde at nivået videreføres selv med mindre økonomisk ressursbruk ved at midlene utnyttes mer effektivt. Som en følge av dette, ble det lagt opp til at fylkesmennene (som skulle følge opp bruken av de øremerkede midlene) innenfor en bestemt økonomisk ramme kunne godskrive effektiviseringstiltak som aktivitetsvekst. Krav om at øremerkede tilskudd skal bidra til økt aktivitet er iverksatt også for de øremerkede tilskuddene til psykiatri i kommunene.

Øremerkede tilskudd som er basert på krav om å opprettholde aktivitet for å få utløst øremerkede tilskudd innenfor store sektorer, slik som eldreomsorgen, vil i betydelig grad legge bindinger på den kommunale budsjettmessige handlefriheten. Handlingsrommet blir redusert ytterligere hvis slike krav rettes mot flere sektorer samtidig.

Ulempene ved bruk av øremerkede ordninger må imidlertid vurderes konkret i forhold til de legitime hensyn som de kan ivareta. De siste 15 årene har vært preget av store reformer og oppbygging av det kommunale tjenestetilbudet. Overføringen av ansvaret for mennesker med psykisk utviklingshemning fra fylkeskommunene til kommunene, et utvidet tilbud på de fylkeskommunale sykehusene og en stor utbygging av barnehager er eksempler på tiltak som regjeringen og Stortinget har ønsket å ivareta og stimulere med øremerkede tilskudd.

Både omfanget av og systemet for oppfølging av øremerkede tilskudd medførte at staten styrte kommunesektorens økonomiske disposisjoner i betydelig grad mot slutten av 1990-tallet.

I kommuneproposisjonen for 2004, jf. St.prp. nr. 66 (2002–2003), ble det lagt fram en ny plan for innlemming av øremerkede tilskudd for perioden 2004–2007. Motivasjonen for planen var at økt rammefinansiering kan bidra til økt kommunal og fylkeskommunal handlefrihet slik at tjenesteytingen bedre kan tilpasses brukernes behov. Planen omfattet innlemming eller avvikling av i alt 24 øremerkede tilskudd. Ved behandlingen av dette forslaget vedtok Stortinget å innlemme eller avvikle 10 av de 15 tilskuddene som var foreslått innlemmet/avviklet i 2004.

De øremerkede tilskuddene 1 utgjør for 2005 23,1 mrd. kroner. De er i hovedsak knyttet til tre områder: barnehageområdet (11,7 mrd. kroner), tilskudd til omsorgsboliger mv. (eldreplanen og boligdelen av psykiatriplanen) (2,7 mrd. kroner) og psykiatriplanen (eksklusiv boligtilskudd) (2,1 mrd. kroner). Samlet utgjør disse øremerkede ordningene om lag 72 pst. av de samlede øremerkede tilskuddene.

Det var ved behandlingen av innlemmingsplanen enighet mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene om å innlemme det øremerkede driftstilskuddet til barnehager i kommunenes frie inntekter fra 2006, jf. Innst. S. nr. 259 (2002–2003). Oppstartingstilskuddet for omsorgsboliger mv. knyttet til eldreplanen er i ferd med å fases ut. Psykiatriplanen skal etter planen avsluttes i 2008. Gitt at det ikke introduseres nye øremerkede ordninger, vil utfasingen av øremerkede ordninger vedrørende disse tre områdene og gjennomføringen av innlemmingsplanen redusere omfanget av øremerkede tilskudd til om lag 40 pst. av nivået for 2005.

4.3.2.2 Utvikling i regelstyring/rettighetsfesting

Den statlige juridiske styringen av kommunesektoren kan ha ulike former. Den kan i større eller mindre detalj lovfeste ulike plikter og standarder for kommunene, som ikke uten videre er individuelle rettskrav. Staten kan imidlertid også gi rettigheter til enkeltindivider om et bestemt tjenestetilbud som individet kan forfølge ved klageordninger og i siste instans få prøvet for domstolene. Makt- og demokratiutredningen beskriver en overgang til mer individuelle rettighetslover. Nye rettighetslover som nevnes er opplæringsrett, pasientrettigheter og rett til ulike sosial-, helse- og omsorgstjenester.

Offentlig sektor i Norge har et betydelig ansvar for tunge velferdsoppgaver. Innbyggerne har et behov for trygghet for en viss langsiktighet i løsningen av disse oppgavene. Det kan gi et press for å sikre dette ved hjelp av lovgivning.

En gjennomgang av utviklingen viser ulike tendenser i den statlige styringen av kommunesektoren. På den ene siden er styringen på visse områder blitt sterkere. Kravene til saksbehandling og prosessrettigheter for kommunenes innbyggere er blitt betydelig utvidet. En del lovgivning kan beskrives som lovfesting av eksisterende praksis. Det kan likevel antas at slik lovfesting vil medføre økt oppmerksomhet og sterkere oppfølging av kommunenes virksomhet og slik sett stramme inn kommunenes handlingsrom. Reguleringen av betalingsordningene for barnehagesektoren har videre strammet inn det kommunale handlingsrommet i denne sektoren. På den annen side har handlingsrommet blitt økt ved mindre krav til en bestemt organisering av den kommunale virksomhet og styringsstruktur. Endringer innen utdanningssektoren har gitt kommunesektoren større frihet. Det bør understrekes at selv om kommunene er pålagt å ivareta et tjenesteområde og dette i betydelig grad er lovregulert, kan det være store kommunale variasjoner i valg knyttet til oppgaveløsning. I det følgende gjennomgås nærmere lovreguleringen av de ulike tjenestesektorene, og de mer generelle reglene for kommunal virksomhet.

Det ble i 1994 innført en rett til videregående opplæring. Dette var en betydelig utvidelse av retten til skolegang. Tilsvarende ble det fra 1997 innført en plikt til 10-årig skoleløp. I løpet av 1990-tallet ble retten til skolegang utvidet fra et 9-årig løp til et 13-årig løp. Slike utvidelser i rett til skolegang representerer ikke noe prinsipielt nytt i forhold til tidligere utvidelser. I 1971 trådte grunnskoleloven i kraft, som gjorde et 9-årig skoleløp obligatorisk.

Den nye opplæringsloven trådte i kraft høsten 1998. Det var en felles lov for grunnskolen og videregående opplæring og representerte en forenkling. Ifølge Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) inneholdt den nye loven noen forslag som økte rettigheter mv. som ville øke kommunenes utgifter, mens enkelte forslag ville kunne øke kommunenes fleksibilitet og dermed kunne gi visse innsparinger. Samlet skulle ressursbruken kunne bli om lag uendret. Lovforslaget var ifølge proposisjonen i en del tilfeller en klargjøring av det som fulgte av de tidligere lovene. Fra 2003 er regelverket som gjelder skolesektoren betydelig forenklet, jf. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) og Innst. O. nr. 126 (2002–2003). Reglene om klassedeling er erstattet med en regel om pedagogisk og trygghetsmessig forsvarlig størrelse på elevgruppene. Reglene om skoleledelse er endret og regelen om formelle kompetansekrav til rektor er erstattet med krav til realkompetanse. Lovendringer, jf. Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) og Innst. O. nr. 92 (2003–2004), har videre gitt kommunene og skolene større mulighet til selv å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter i grunnskolen. Gjennom blant annet disse endringene gis kommunene større handlefrihet og ansvar.

Kommunehelsetjenesteloven inneholder en rett til nødvendig helsehjelp. I forarbeidene er det imidlertid lagt til grunn at retten gjelder innenfor de grenser som kapasiteten setter. Høyesterett har i en domsavsigelse fra 1990 (Fusa-dommen) lagt visse føringer på det minstenivå som kommunene er pliktige til å tilby etter loven. Pasientrettighetsloven ble vedtatt i 1999, jf. Innst. O. nr. 91 (1998–1999). Pasientrettighetsloven vektlegger prosessuelle rettigheter og bygget i noen grad på tidligere praksis. Av særlig betydning for kommunehelsetjenesten er rett til individuell plan. Det ble i 1997 med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven iverksatt en forskrift som regulerer kvaliteten i kommunale helsetjenester. Fra 1. juli 2003 er det iverksatt en felles kvalitetsforskrift for tjenester etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Fra 2004 er det også inntatt en rett til individuell plan i sosialtjenesteloven.

Avtalen om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenesten mellom det daværende Sosialdepartementet og KS av 24. juni 2003 har som siktemål at staten og kommunesektoren i fellesskap skal sørge for å bedre kvaliteten og etablere enklere ordninger i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Det var et mål at alle kommuner skulle etablere et kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenestene innen utgangen av 2004, og at de resultatene kommunene oppnår blir offentliggjort og satt inn i et system for systematisk sammenligning. Sosialdepartementet (nå Helse– og omsorgsdepartementet) skulle på sin side utforme reglene for tjenestene slik at de både sikrer rettssikkerheten til brukerne og gir kommunene økt rom for å finne effektive lokale løsninger som tilfredsstiller lokale behov. Regjeringen ønsker ikke at kommunene skal pålegges unødig detaljert regelverk og bindende nasjonale normer. Partene ble enige om å arbeide innenfor de mål og med de midlene som er skissert ovenfor, foreløpig i tre år, fram til 1. juli 2006. Arbeidet skal evalueres årlig av partene i forbindelse med konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren.

Etter en lengre prosess, der også forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ble vurdert, trådte omfattende endringer i sosialtjenesteloven i kraft i 1999. Endringene regulerer bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning. I første omgang skulle endringene gjelde for en tidsbegrenset periode. Fra 2004 er en permanent lov iverksatt. Kommunenes vedtak om bruk av tvang skal etterprøves av fylkesmannen og det er klageadgang til fylkesnemnda for sosiale saker. I perioden 1999–2001 ble det gitt øremerkede tilskudd til kommunene som kompensasjon for kostnader ved tvangsreguleringene. I 2001 ble det bevilget om lag 100 mill. kroner. Midlene er senere innlemmet i inntektssystemet. Av rettssikkerhetsgrunner er det på denne måten lagt sterke føringer på den kommunale handlefriheten på dette feltet.

Lov om barnevernstjenester som ble iverksatt i 1993, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991–1992), gav en forskriftshjemmel til å fastsette frister for når en barnevernsmelding skal være gjennomgått, en sak undersøkt og når et eventuelt tiltak skal være iverksatt. Proposisjonen drøftet hvorvidt det burde innføres en rett til barnevernstjenester, men avviste dette da det ble oppfattet som unaturlig å definere noe som en rettighet som det ikke er klart at rettighetshaveren (barnet) oppfatter som et gode. Sammen med det tilsynet fylkesmannen skulle utføre og de frister som skulle kunne gis, mente Barne- og familiedepartementet at hensynet til barnet ble ivaretatt på en hensiktsmessig måte. Selv uten rettighetsfesting legger barnevernsloven betydelige bindinger på ressursbruken. Før loven ble iverksatt, ble barnevernet styrket betydelig. Fra utløpet av 1990 til utløpet av 1993 økte antallet barn omfattet av tiltak fra barnevernet (både fylkeskommunale institusjonstiltak og kommunale tiltak) fra vel 15 000 til vel 20 000, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002–2003). Også utover på 1990-tallet var det en betydelig vekst i utgiftene. I perioden 1995–2002 var det en årlig utgiftsøkning på om lag 10 pst. til det kommunale barnevernet (eksklusiv Oslo), jf. rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi november 2003. Fra 2004 har staten overtatt ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet.

Et viktig kontrollinstrument for kommunale vedtak er innbyggernes klagemuligheter . Etter at kommuneloven var iverksatt, ble det gjort en vurdering av særlovgivningen for å vurdere hvorvidt statlig klagebehandling i større grad burde overføres til kommunen/fylkeskommunen, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96). Gjennomgangen resulterte ikke i en slik overføring, men det ble vedtatt en endring i forvaltningsloven. Denne påla statlige klageinstanser som etterprøver kommunale/fylkeskommunale avgjørelser, å legge vekt på hensynet til det lokale selvstyret. Det er i proposisjonen sagt at i forhold til klagernes rettssikkerhet er bestemmelsen ikke ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn. For de fleste områder innenfor kommunal tjenesteproduksjon finnes det en statlig klagesaksadgang etter ulike særlover. De statlige klageorganenes praksis i forbindelse med klagebehandling vil i stor grad kunne påvirke kommunesektorens reelle handlingsrom.

Innrapporterte tall fra fylkesmennene viser et betydelig omfang av omgjøringer og opphevinger/tilbakesendinger av klagesaker etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven. Dette dreier seg blant annet om saker som gjelder hjemmehjelp, avlastning, støttekontakt og omsorgslønn. I de siste 10 årene har om lag halvparten av sakene blitt omgjort eller tilbakesendt. Det er noe flere tilbakesendinger enn omgjøringer. En gjennomgang av sakene i 2003 viser at hovedårsaken til tilbakesendinger er «feil saksbehandling», mens omgjøringer er begrunnet med at vedtakene var «åpenbart urimelige» (Statens helsetilsyn 2004). I klagesaker knyttet til økonomisk sosialhjelp omgjøres eller oppheves om lag 20 pst. av sakene.

Statlig regulering av kommunale betalingsordninger varierer sterkt fra sektor til sektor. Reguleringen av betaling for opphold på sykehjem og aldershjem (vederlagsforskriften) er detaljert. Det er lovfestet forbud mot å ta betaling for skolegang og (fra 1998) hjemmesykepleie. For øvrige hjemmebaserte tjenester er det maksimalbegrensninger for personer med inntekt under 2 G. For renovasjonstjenester er det forutsatt at betalingen skal være kostnadsdekkende. For øvrig har prinsippet om ikke å kunne kreve mer enn selvkost i stor grad vært retningsgivende for kommunenes mulighet til å kreve betaling for tjenester utenom i de tilfeller kommunene utfører tjenester som ellers kan leveres i markedet. For slike markedstjenester legger ikke selvkostprinsippet begrensninger. En grundig gjennomgang av regelverk mv. for kommunale betalingsordninger er gitt i St.prp. nr. 60 (1997–1998).

Fra 1. mai 2004 er det innført felles nasjonal maksimal betaling for barnehageplass. Også nivået for minimums søskenmoderasjon er sentralt bestemt, jf. Innst. S. nr. 154 (2003–2004). Regjeringen foreslo opprinnelig at det ikke skulle fastsettes nivå på søskenmoderasjon og andre detaljerte regler, men bare at det skulle etableres en ordning med søskenmoderasjon i hver kommune, jf. St.meld. nr. 28 (2003–2004). Tidligere var betalingen for barnehageplasser formelt sett overlatt kommunale myndigheters prioriteringer.

Kommuneloven som trådte i kraft 1993, har som et hovedprinsipp at kommunenes organisering av sine tjenester ikke skal reguleres på statlig nivå. Det ble derfor i forbindelse med den nye kommuneloven og i årene etterpå arbeidet med å fjerne spesielle organisatoriske krav så som pålegg om bestemte folkevalgte organer, visse bestemmelser om administrative stillinger, og delegasjonsregler, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–1996).

Fra 2001 ble den statlige godkjenningen av kommunenes og fylkeskommunenes låneopptak og kontrollen med årsbudsjettene gjort betinget. Den betingete ordningen innebærer at lånegodkjenning og budsjettkontroll kun foretas for kommuner og fylkeskommuner som etter bestemte kriterier er i økonomisk ubalanse, i motsetning til den tidligere automatiske ordningen som omfattet alle.

4.3.2.3 Utvikling i ansvarsområder

Det har skjedd flere mindre justeringer av ansvarsforholdene mellom forvaltningsnivåene de siste 15–20 årene. Av viktige endringer bør imidlertid nevnes at en i begynnelsen av perioden gjennomførte endringer som flyttet ansvar fra fylkeskommunene til kommunene. Kommunene overtok ansvaret for sykehjemmene i 1988. HVPU-reformen i 1991 innebar en overføring av ansvaret for mennesker med psykisk utviklingshemning fra fylkeskommunene til kommunene og folketrygden. Kommunene overtok ansvaret for pleie og omsorg og botilbud, mens folketrygden fikk det samme ansvaret for mennesker med psykisk utviklingshemning som for øvrige innbyggere utenfor institusjon (det vil si ansvaret blant annet for medisiner og tekniske hjelpemidler).

Ved behandlingen av stortingsmeldingen nevnt ovenfor om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, jf. Innst. S. nr. 307 (2000–2001), uttalte en samlet komité:

«Komiteen har som utgangspunkt at innbyggerne må settes i sentrum. Komiteen mener at for å nå dette målet må mest mulig myndighet og oppgaver desentraliseres til kommunene, som er det viktigste ledd i tjenesteproduksjonen i forhold til den enkelte bruker. Ansvar for beslutninger og oppgaveløsning må flyttes nærmest mulig dem det gjelder. Komiteen forutsetter at Regjeringen konkretiserer nærmere hvilke oppgaver som kan/bør overføres til kommunenivået.»

Utviklingen i de senere år har ikke gått i retning av å legge flere velferdsoppgaver til kommunene. Fylkeskommunenes oppgaver er kraftig redusert. Fra 2002 overtok staten ansvaret for den fylkeskommunale spesialisthelsetjenesten. Ansvarsovertakelsen ble begrunnet som en reform for å samle ansvar på statens hånd for bedre å realisere helsepolitiske målsetninger, for eksempel mer likeverdige tjenestetilbud og mer effektiv funksjonsfordeling. I Ot.prp. nr. 3 (2002–2003) ble det foreslått å overføre ansvaret for tilbudet for rusmisbrukere som hører inn under spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten. I 2004 overtok staten ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) og Innst. O. nr. 64 (2002–2003). I proposisjonen begrunnet Barne- og familiedepartementet dette blant annet med:

«Departementet mener at det sentrale spørsmålet ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet […] er hvilket forvaltningsnivå som har de beste forutsetninger for å virkeliggjøre de målene som er knyttet til denne virksomheten. Det sentrale målet på barnevernområdet er å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat for hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er slik innrettet at de ivaretar brukernes rettssikkerhet. […] Slik departementet ser det viser utviklingen at det er vanskelig å sikre et godt og likeverdig tilbud i hele landet uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne og styrke de ulike tilbudene. Et slikt sentralt ansvar forutsetter en statlig overtakelse.»

Det ble videre vist til at den statliggjorte spesialhelsetjenesten er en viktig samarbeidspartner for barnevernet.

I Ot.prp. nr. 54 (2002–2003) foreslo Regjeringen at den resterende delen av det fylkeskommunale tilbudet til rusmisbrukere ble overført til kommunene. Dette ble blant annet begrunnet slik:

«[Sosiald]epartementet vil foreslå at det fylkeskommunale ansvaret for institusjoner for spesialiserte sosiale tjenester og omsorg for rusmiddelmisbrukere overføres til kommunene. Et viktig prinsipp for reformen er å gi kommunene et helhetlig ansvar for den enkelte som trenger hjelp til å løse sine rusmiddelproblemer. Det er bare kommunen som kan dekke rusmiddelmisbrukeres behov for sammenhengende tjenester […] Det er kommunene som har de beste kunnskaper om, og kan fange opp lokale behov. Dette gir kommunene de beste forutsetninger for å skape et helhetlig tiltaksapparat med en sammenhengende behandlingskjede, hvor institusjonsplasser utgjør et supplement til de mer tradisjonelle kommunale tiltakene.»

Regjeringen viste for øvrig til komitéinnstillingen nevnt ovenfor om at mest mulig myndighet og oppgaver må desentraliseres til kommunene.

Ved behandlingen av proposisjonen, jf. Innst. O. nr. 4 (2003–2004), vedtok imidlertid Stortinget at staten skulle overta ansvaret for de resterende delene av de fylkeskommunale tjenestene for rusmiddelmisbrukere. Kommunene ble dermed ikke tilført nye oppgaver fra 2004. Komiteens flertall anførte blant annet at mange kommuner ikke ville være i økonomisk stand til å drive institusjonene. Videre ville det være vanskelig å skille mellom spesialiserte sosiale tjenester, som skulle bli kommunale, og spesialiserte helsetjenester som skulle være statlige.

Det er kommuner og fylkeskommuner som eier skolene og er arbeidsgiver for undervisningspersonalet. Ved overføringen av forhandlingsansvaret for undervisningspersonell i skoleverket fra staten til kommuner og fylkeskommuner 1. mai 2004, ble alle sider ved arbeidsgiveransvaret samlet.

Kommunene har fått økt myndighet på landbruks- og miljøvernområdet, jf. St.meld. nr. 19 (2001–2002). Fra 1. januar 2004 har kommunene blant annet fått mer ansvar for flere juridiske og økonomiske virkemidler på landbruksområdet.

Utviklingen de senere år har medført økt statlig ansvar for sentrale velferdstjenester som motsvares av at fylkeskommunene har fått en betydelig reduksjon i ansvarsområdet. Kommunenes helhetlige ansvar for grunnskolen er styrket ved overføringen av forhandlingsansvaret for lærerne. Også innen miljøvern og landbruk er kommunenes rolle styrket.

4.4 Erfaringer og vurderinger fra Sverige og Danmark

Både Norge, Sverige og Danmark kjennetegnes av at kommunesektoren er omfattende og ivaretar viktige offentlige ansvarsområder. Det er visse forskjeller i den spesifikke ansvarsfordeling, og det er forskjeller i sektorens inntektsgrunnlag i de ulike landene.

I Sverige har kommunene ansvar for blant annet grunnskoler, videregående skoler og eldreomsorg. Landstingene har ansvar blant annet for primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. I Danmark har kommunene ansvar blant annet for grunnskoler og eldreomsorg og ulike typer sosial støtte (med delansvar for mye av det som i Norge ville vært folketrygdens ansvar). Amtskommunene har ansvar for primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten og videregående utdanning. Ansvarsforholdene er nærmere beskrevet i vedlegg til St.meld. nr. 31 (2000–2001).

Kommunesektoren har i Sverige og Danmark fri beskatningsrett. Skattesatsene varierte i 2004 i Sverige fra knapt 29 pst. til 34 pst. inkludert landstingsskatt (Kilde: Statistiska centralbyrån). I Danmark viser tall for 2005 en variasjon fra 28 1/2 pst. til 36 1/2 pst. inkludert kirkeskatt og amtsskatt. (Kilde: Kommunernes Landsforening Økonomiske Sekretariat oktober 2004)

Utvikling og kontroll med de lokale skattesatser er et sentralt tema i konsultasjonsavtalene i Danmark. I Sverige har staten benyttet seg av ulike virkemidler for å hindre en økning i det lokale skattenivået.

Den danske maktutredningen beskriver det danske kommunale selvstyret som under press. Den kommunale inndelingsreform fra 1970 innebar en reduksjon fra om lag 1 300 sognekommuner, 87 bykommuner og 24 amt til 275 kommuner og 14 amt. Veksten i offentlige tjenester skjedde etter dette i kommuner og amt. Utredningen beskriver en økt statlig interesse på 1990-tallet for innholdet i de kommunale tjenester. Den reelle kontrollen med amtenes sykehus er i noen grad flyttet til staten. Også i forhold til kommunene har den statlige styringen økt. Det hevdes at Folketinget i stigende grad utstyrer borgerne med rettigheter som kommunene må følge opp.

I utredningen fra det svenske Demokratirådet fra 2004 gis det en lengre drøfting av forholdet mellom stat og kommunesektor i Sverige. Det hevdes at oppgavefordelingen ofte innebærer at staten bestemmer og at kommuner og landsting finansierer og iverksetter. Over 80 pst. av kommunenes oppgaver er ifølge utredningen pålagt av staten. På mange områder har kommunene stor grad av frihet til selv å utforme virksomheten. Men på mange områder detaljstyres de av staten, både i forhold til mål som skal oppnås og i forhold til virkemiddelbruk. I visse tilfeller knyttet til rettighetslovgivning er kommunenes plikter i siste instans bestemt av domstolene. Utredningen betoner at forholdet mellom stat og kommuner medfører at beslutningsmakten er atskilt fra finansierings- og iverksettelsesansvaret. Staten kan gjøre vedtak om ytelser som kommunene ikke klarer å levere. Som eksempel nevnes «barnomsorg, maxtaxa och nationell vårdgaranti.» Fra «medborgernas» synspunkt er oppgavefordelingen vanskelig å gjennomskue og det er uklart hvilke spørsmål som en er med på å bestemme i de lokale valgene.

Kommunesektorens framtid har vært eller er under vurdering både i Sverige og Danmark.

Den svenske regjeringen besluttet i januar 2003 å nedsette en parlamentarisk komité med oppgave å vurdere strukturen og oppgavefordelingen i samfunnet, herunder også oppgavefordelingen mellom stat og kommunesektor. I en delinnstilling som ble avgitt i desember 2003, drøftet den såkalte Ansvarskommittén problemer og fordeler med nåværende ansvarsfordeling. I innstillingen beskrives to ytterliggående scenarier for framtidige ansvarsforhold.

I et scenario vektlegges direkte statlig ansvar for offentlige tjenester. Staten overtar både finansierings- og utføringsansvaret for samtlige offentlige tjenester.

«Det fullföljer strävanden i en rad riksdagsbeslut under senare år att mer i detalj reglera individuelle rättigheter för utsatta grupper och säkerstella likvärdighet i servicenivå i alla delar av landet. Man kommer härigenom til rätta med dagens oklara ansvarsförhållande, där framför alt kommunerna är satta att tillhandahålla och finansiere välferdstjänster, vars utforming och prioritering i förhållande til andre verksamheter man endast delvis kan påverka.»

(SOU 2003: 123 s. 148) I dette alternativet overtar staten ansvaret for blant annet skole, helse og barnehager. Kommunesektorens oppgaver blir blant annet fysisk planlegging, kollektivtrafikk, og frivillig påtatte oppgaver innen kultur og fritid. I et annet scenario vektlegges at det kommunale nivået får større handlingsrom i forhold til de tjenester det er ansvarlig for. Staten styrer gjennom mål og rammelover og gjennom økonomisk utjevning.

«I detta ytterlighetsalternativ är rättighetslagstiftning, maxtaxor och öronmärkta statsbidrag artfrämmanda inslag.»

I et slikt alternativ kan en tenke seg økt kommunalt ansvar for kontantytelser, for eksempel overtakelse av deler av sykepenger og arbeidsledighetstrygd. Alternativet innebærer at man innenfor rammen av en grunnleggende nasjonal likeverdighet aksepterer forskjeller mellom ulike kommuner, også i forhold til hvordan ulike tjenester prioriteres. En kan da tenke seg kommunale «rättighetskataloger» der de ulike kommunene presiserer vilkårene for de tjenester som gis.

I et tilleggsdirektiv fra juni 2003 har Ansvarskommittén fått i oppdrag å vurdere hvilke oppgaver det kommunale nivået bør ha, eventuelle forslag til endringer i kommune-, landstings- og länsinndeling og prinsipper for forholdet mellom stat og kommunenivå. Av særlige forhold som skal vurderes er blant annet om det bør være ett eller to direktevalgte kommunale nivå, om det er behov for å differensiere ansvarsforholdene mellom ulike kommuner og landsting, og fordeler og ulemper med den lovgivning som tillegger kommuner og landsting å tilfredsstille individenes økonomiske og sosiale rettigheter. Komiteen har fått frist til februar 2007.

Demokratirådets rapport fra 2004 anbefaler et alternativ som ligger nær Ansvarskommitténs beskrivelse av et forslag om økt statlig ansvar, dvs. med statlig overtakelse av helsetjenester, skole og omsorg.

På bakgrunn av Strukturkommisjonens vurderinger som ble lagt fram i januar 2004, foreslo den danske regjeringen en endring i oppgavefordelingen i Danmark i april 2004. I en avtale mellom regjeringen (Venstre og Det Konservative Folkepartiet) og Dansk Folkeparti fra juni 2004 er premissene for det lokale selvstyrets framtid i Danmark lagt fram. Her framgår det at amtene nedlegges mens deres oppgaver innenfor helseområdet flyttes til fem regioner som i tillegg skal ha ansvaret for å utarbeide utviklingsplaner, visse institusjoner for utsatte grupper og visse kollektivtrafikkoppgaver. Regionene får ikke egen beskatningsrett, men vil få inntekter fra staten og bidrag fra kommunene knyttet til helsetjenester. Kommunene overtar en del nye oppgaver, knyttet for eksempel til spesialskoler og spesialundervisning, størstedelen av amtsveiene, natur- og miljøoppgaver, fysisk planlegging og kultur. Men også staten overtar enkelte oppgaver, for eksempel ansvar innen utdanning (blant annet gymnasene) og skatteinnkrevingsoppgaver. Målet med kommunesammenslutninger vil være å danne kommuner med minimum 30 000 innbyggere. Hvis ikke frivillige sammenslutninger finner sted, vil staten i siste instans kunne treffe avgjørelser om kommunesammenslutninger.

4.5 Lokaldemokratikommisjonen

Høsten 2003 ble det lagt fram to forslag i Stortinget som gjaldt lokaldemokratiets framtid. Stortingsrepresentantene Åslaug Haga (Sp) og Marit Arnstad (Sp) la fram forslag om et lokaldemokratisk idéutvalg, jf. Dok.nr. 8:02 (2003–2004), og det ble lagt fram et forslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande (V) og May Britt Vihovde (V) om oppnevning av en lokaldemokratikommisjon, jf. Dok.nr. 8:04 (2003–2004). Begge forslagene trakk blant annet fram utfordringene fra Makt- og demokratiutredningen knyttet til et svekket lokaldemokrati. Kommunalkomiteen samlet seg om å tilrå en lokaldemokratikommisjon, jf. Innst. S. nr. 115 (2003–2004). Regjeringen opprettet 12. mars 2004 en lokaldemokratikommisjon med deltakere fra alle stortingspartiene, KS og forskere under ledelse av ordfører i Stavanger Leif Johan Sevland. Det forutsettes at kommisjonen legger fram en egen delutredning vedrørende forholdet mellom staten og kommunene i form av en NOU 1. april 2005, og en endelig NOU ved utgangen av kommisjonens funksjonstid etter to år.

Boks 4.10 Mandat for Lokaldemokratikommisjonen

Kommisjonen skal:

  1. Analysere og vurdere lokaldemokratiets vilkår og utvikling, herunder:

    • Redegjøre for verdigrunnlag, hovedfunksjoner og legitimitetsgrunnlag for lokaldemokratiet.

    • Redegjøre for og drøfte hvilke konsekvenser utviklingen av forholdet mellom staten og kommunene har for et levende lokaldemokrati.

    • Gjøre rede for utviklingen i valgdeltakelsen og mulige forklaringer på hvorfor den er gått tilbake.

    • Gjøre rede for de folkevalgtes organers representativitet, rolle og organisering, de folkevalgtes arbeidsvilkår og rekruttering til folkevalgte organer.

    • Redegjøre for utviklingen av andre former for deltakelse enn valgdeltakelse.

    • Redegjøre for og drøfte hva organiseringen av kommunene og fylkeskommunene betyr for lokaldemokratiet.

    • Diskutere medias rolle i forhold til lokaldemokratiet.

    • Undersøke utviklingen i lokaldemokratiet i andre land.

  2. Foreslå tiltak: På bakgrunn av analysene rundt situasjonen for lokaldemokratiet skal kommisjonen komme med anbefalinger og forslag til tiltak som kan bidra til å styrke lokaldemokratiet. Disse kan knyttes til:

    • Hvordan tilrettelegge for god samhandling mellom staten og kommunene/fylkeskommunene?

    • Hva kan gjøres for å styrke valgdeltakelsen på kortere og lengre sikt?

    • Tiltak mellom valgene med sikte på å styrke lokalt engasjement og deltakelse.

    • Tiltak for å få til en mer omfattende deltakelse i det lokale folkestyret.

    • Tiltak som gjør at hensynet til det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet bedre ivaretas i nasjonale beslutningsprosesser.

    • Fremme forslag til hvordan lærdommer fra andre land kan nyttiggjøres i Norge.

  3. Tilrettelegge for debatt og formidle gode eksempler.

Kommisjonens arbeid med utviklingen av forholdet mellom staten og kommunene og betydningen for et levende lokaldemokrati, vil være særlig relevant for drøftingen i denne meldingen. Kommisjonen er blant annet bedt om å vurdere hva som skjer med borgerne og lokalpolitikerne når staten innskrenker rammene for det kommunale handlingsrom. Videre skal kommisjonen gi en drøfting av forholdet mellom uttalte nasjonale mål for lokaldemokratiet og den løpende politikken som nasjonale styresmakter fører overfor kommunesektoren. I tillegg bes kommisjonen gi en drøfting av omfanget av de oppgaver der lokalt spillerom er fraværende eller sterkt innskrenket, jf. blant annet debatten om utvikling i rettighetslovgivningen. Samtidig skal det belyses hvor det lokale spillerommet er stort.

For Regjeringen er det et mål at kommisjonens arbeid skal mobilisere en felles politisk vilje til å gjennomføre tiltak som kan styrke lokaldemokratiet. Delutredningen om forholdet mellom stat og kommune som vil foreligge om kort tid, vil bli sendt på høring, og Regjeringen vil komme tilbake med oppfølgingen av denne. I det følgende redegjøres det for Regjeringens prinsipielle synspunkter.

4.6 Regjeringens vurderinger og mål

I et lengre tidsperspektiv synes det på mange områder å være en betydelig forskjell mellom de intensjoner som Stortinget og regjeringen har når det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den ene side, og den faktiske politikken på den annen side. Forskjellene oppstår både når det gjelder finansieringsform (betydelig omfang av øremerking), legal styring (ved rettighetslover og standardkrav) og ved omfanget av kommunalt ansvarsområde (ved statlig overtakelse av viktige helse- og sosialtjenester), jf. gjennomgangen under punkt 4.3. Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet mellom stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid.

Regjeringen mener at et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv. I St.prp. nr. 64 (2003–2004) Kommuneproposisjonen presenterte Regjeringen et samlet opplegg for å øke kommunesektorens handlingsrom. Sentralt i dette arbeidet står økt vekt på rammefinansiering og forenkling av regelverk.

Den statlige styringen må i større grad preges av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte krav til organisering, saksbehandling, kompetanse og bemanning. Staten må også være varsom med å innføre individuelle rettigheter til særskilte grupper som går ut over kommunenes muligheter til å gjennomføre helhetlige prioriteringer. Reelle muligheter til å prioritere ressurser i samsvar med lokale behov krever redusert bruk av øremerkede tilskudd og et tilsyn som i større grad er samordnet på tvers av sektorer.

Kommunene er ansvarlige for viktige velferdsordninger og offentlige tjenester. I et samfunn med økt vekt på individuell valgfrihet, stigende privat velstand og betydelig formue samlet på statens hånd gjennom Statens petroleumsfond, er det store forventninger til kvalitet og nivå på offentlige tjenester. Det kan være liten aksept for geografiske forskjeller i tjenestetilbudet. Samtidig kan det være en konkurranse mellom ulike sektorer om å styre kommunene sterkest mulig til fordel for egen sektor. Disse forholdene presser vilkårene for det lokale selvstyret.

Etterspørselen etter offentlige tjenester er stor, og vil representere en stor utfordring i årene som kommer. Det har over tid vært en betydelig vekst i folketrygdens overføringsordninger. Om få år vil utgiftene til alderspensjon stige sterkt. Selv med gjennomføring av en pensjonsreform i tråd med forslagene fra Pensjonskommisjonen, jf. NOU 2004: 1, vil det være krevende å innpasse store økninger i ressurstilgangen til offentlige tjenester.

Etter Regjeringens vurdering vil statlig overtakelse av velferdsoppgaver gi dyrere velferdsordninger som er mindre tilpasset lokale behov. For å sikre framtidens velferdssamfunn kreves det et sterkt lokaldemokrati som kan møte framtidens utfordringer. Lokal handlefrihet gir lokal tilpasning til de ulike behov og utløser kreative løsninger. Lokalt politisk ansvar gir nærhet mellom politikere og innbyggere og gir dermed mulighet for mer fleksible tilpasninger. Statlig ansvar kan medføre en fare for at offentlig forvaltning og tjenesteytere blir oppsplittet og borgerne møter et fragmentert offentlig apparat som ikke er samordnet. Kommunene som lokalt folkevalgt organ med en bred oppgaveportefølje, gir de beste muligheter for effektiv og nær samordning av de ulike behov den enkelte har. Etter Regjeringens syn er det bare gjennom en sterk kommuneforvaltning framtidens velferdsutfordringer kan møtes.

Et godt lokalt selvstyre krever at kommunesektoren lever opp til forventningene om å levere gode tjenester til sine innbyggere. Hvis ikke, er det en fare for at det lokale selvstyret undergraves gjennom statliggjøring av ansvar.

Et viktig motiv for den statlige overtakelsen av sykehusene var at fylkeskommunene ble oppfattet å være for små enheter til å kunne mestre de utfordringer som moderne sykehusdrift stilte til kvalitet. For å sikre nødvendig spesialisering og funksjonsdeling ble det argumentert med at det var behov for nasjonal samordning. Dagens brukere kan også i forhold til kommunale tjenester stille krav til faglighet som krever spesialisering. Mange av landets kommuner vil trolig oppleve å være for små til å kunne tilby brede og attraktive fagmiljøer som er konkurransedyktige. Det er behov for robuste kommuner som kan ivareta kravene fra krevende brukere. Samarbeidsprosjektet mellom Kommunal- og regionaldepartementet og KS innebærer at kommuner gjennom regionale prosesser og konsekvensutredninger skal vurdere endringer i kommunestrukturen. Målet er å få mer robuste kommuner. Frivillighet skal fortsatt ligge til grunn for endringer i kommunestrukturen.

Som vist i gjennomgangen over skjer det stadige endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Regjeringen vektlegger ved vurderinger av oppgaveplassering, jf. drøfting i St.meld. nr. 19 (2001–2002), blant annet at lokale og folkevalgte organer bør ha ansvaret for oppgaver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn og at staten bør ha ansvaret for standardiserte og regelorienterte oppgaver og kontrolloppgaver.

Etter at Distriktskommisjonens rapport ble lagt fram, jf. NOU 2004: 19, har det vært en debatt om det regionale forvaltningsnivået. Debatten går både på behovet for et mellomnivå, oppgavefordeling, valgordning og geografisk inndeling.

Regjeringen vil i kommuneproposisjonen for 2006 gi en generell og helhetlig omtale av status for fylkeskommunens rolle og oppgaver. I en egen melding (regionalmeldingen) vil det gis en vurdering av fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. I neste stortingsperiode vil det bli gjennomført en bred forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen.

Norske kommuner gir et bedre tilbud til sine innbyggere enn det inntrykket som ofte skapes i media. TNS Gallups nasjonale undersøkelse fra 2003 viser at innbyggerne jevnt over har en positiv opplevelse av egen kommune (Hind 2003). For 25 av 31 egenskaper ved kommunen, er det et flertall som er fornøyd med kommunen.

Kommunalministeren framhevet i sitt brev til kommunalkomiteen i forbindelse med dens behandling av forslaget om opprettelse av en lokaldemokratikommisjon at «[d]et nok er et åpent spørsmål om situasjonen for lokaldemokratiet egentlig skyldes mangel på kunnskap. Jeg tror det først og fremst står på vilje til å gi fra seg makt sentralt og dermed redusere rommet for den nasjonale partipolitiske markeringen.»

Regjeringen vil kontinuerlig arbeide for å øke det kommunale selvstyret. Det kan ofte argumenteres godt for hvert enkelt styringsvirkemiddel isolert sett, særlig hvis det er nødvendig for å sikre en sektors interesser i konkurranse med andre sektorer som er beskyttet av statlig styring. Problemet er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp så mye ressurser at det blir vanskelig å tilpasse seg begrensede totalrammer. Rommet for frie lokale beslutninger blir dermed sterkt redusert. Regjeringen vil understreke at det kreves vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kommer opp. Regjeringen vil vise denne viljen.

Boks 4.11 Regjeringens initiativ for å styrke det lokale selvstyret

Av viktige initiativ kan nevnes:

  • Regjeringens hovedprinsipp for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Regjeringen vil derfor fortsatt målbevisst arbeide for å redusere omfanget av øremerkede ordninger, og følge opp planen for innlemming. Rammefinansiering krever et godt og à jourført inntektssystem. Med frist 1. oktober 2005 skal Inntektssystemutvalget gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunesektoren med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system.

  • Regelverket rettet mot kommunesektoren forenkles. Dette er en kontinuerlig prosess. Regjeringen fastsatte i 2002 retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Retningslinjene bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren har fått ansvaret for å løse en oppgave, bør kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlige for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen på, delegere etter behov, planlegge tjenesten og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse.

  • Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, jf. Innst. S. nr. 268 (2003–2004), vil dagens detaljstyring av arbeidsmåter og organisering av opplæringen reduseres, og det vil skje en oppmykning av nasjonale regler om fag- og timefordelingen som vil gi skolene større mulighet til lokal og individuell tilpassing. Samlet sett skjer det et systemskifte i styringen av skolen.

  • Barnehageloven er under revisjon med sikte på å gi kommunene større handlefrihet ved utformingen av barnehagetilbudet. Et høringsnotat med forslag om ny barnehagelov har vært på høring. Regjeringen tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon om ny lov i løpet av vårsesjonen.

  • Regjeringen har, som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001–2002), igangsatt forsøk med oppgavedifferensiering i flere kommuner og fylkeskommuner. Forsøkene skal gi grunnlag for å vurdere generalistkommunesystemet. Hvis en går bort fra kravet om at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha den samme oppgaveporteføljen, kan dette åpne for en desentralisering av ansvaret for enkelte statlige og fylkeskommunale oppgaver til store kommuner. Det er videre godkjent en del forsøk med unntak fra gjeldende lovgivning slik at kommunene kan prøve ut ulike løsninger ut fra lokale behov.

  • Det statlige tilsynet med kommunesektoren skal samordnes bedre. Aaslandutvalgets utredning (NOU 2004: 17) ble lagt fram i september 2004. Det lå til grunn for utvalgets arbeid at tilsynet med kommunesektoren i utgangspunktet skal ligge hos fylkesmannen. Utvalget har blant annet konkludert med at statlig tilsyn bør avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av den måten kommunene oppfyller plikter pålagt i lov, jf. en nærmere gjennomgang av dette og betydningen for rettsliggjøringsspørsmålet i kapittel 3.7.3. Flertallet tilrår at statlig tilsyn med kommunesektoren reduseres. Utredningen har vært på høring og Regjeringen tar sikte på oppfølging av forslagene høsten 2005.

  • Regjeringen vil videreføre den frivillige eiendomsskatten for kommunene, jf. St.meld. nr. 29 (2003–2004). Slik kan kommunene tilpasse tjenestetilbud og finansiering til lokale ønsker. Regjeringen vil vurdere endringer i eiendomsskattens virkeområde, vurdere å øke friheten til å bestemme skattesatsene og vurdere å øke kommunenes frihet til å differensiere satsene for ulike typer eiendom.

Fotnoter

1.

Innenfor kommuneopplegget, dvs. eksklusiv tilskudd knyttet til flyktninger mv.

Til dokumentets forside