St.meld. nr. 17 (2004-2005)

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

5 Kjønn og makt

5.1 Innledning

Makt- og demokratiutredningen behandlet likestilling mellom kjønnene grundig både i NOU 2003: 19 og i utredningens sluttbok. Likestilling er samtidig et av de feltene der det tydeligst avtegner seg et skille mellom flertallet i forskergruppen og medlemmet Hege Skjeie, selv om det også er enighet på en rekke punkter. På bakgrunn av utredningsmaterialet og høringsinstansenes innspill, behandler dette kapitlet utfordringer knyttet til likestilling mellom kjønnene i politikk og demokratisk deltakelse (kapittel 5.6), familie- og privatliv (kapittel 5.7) og arbeidslivet (kapittel 5.8). Diskriminering på flere grunnlag samtidig, såkalt multidiskriminering, behandles i kapittel 5.9.

5.2 Utredningens hovedkonklusjoner

I Makt- og demokratiutredningens sluttrapport slås det fast at likestilling i en norsk sammenheng er et felt preget av gode intensjoner: « Likestilling framstår i dag som en diffus verdi som «alle» er for og som det er politisk ukorrekt å være i mot ». Hovedargumentet er ofte at likestilling lønner seg og er til nytte for samfunnet – mens likestilling som rettighet og et mål i seg selv, tones ned. Etter utredningens syn er hovedutfordringen på feltet at likestilling som prinsipp i realiteten ofte må vike.

Mens utredningen viser til en økning av kvinneandelen innen politiske organer og offentlig sektor, påpekes det at kvinneandelen i private lederstillinger i privat sektor fortsatt er lav, arbeids- og organisasjonslivet er kjønnsdelt og kjønnshierarkisk, og at kvinner i større grad enn menn har deltidsjobber og lavtlønnsyrker.

På bakgrunn av resultatene fra utredningens eliteundersøkelse slås det fast at det ikke er oppnådd kjønnslikestilling i toppstillingene i det norske samfunnet. Kvinner innehar 16 pst. av det norske samfunnets lederposisjoner, og eliteutvalgets menn tjente dobbelt så mye som kvinnene i samme utvalg. Utredningen viser videre til eliteundersøkelsens funn når det gjelder kvinner og ledelse. Etter utredningens oppfatning er én forklaring på mannsdominansen i norsk arbeidsliv den fortsatt skjeve arbeidsfordelingen i hjemmet. En annen årsak er manglende vilje til å gjøre noe for likestilling i de mest mannsdominerte sektorene.

Boks 5.12 Likestilling – noen holdningstall

Makt- og demokratiutredningen gjennomførte to holdningsundersøkelser. Medborgerundersøkelsen (2001) var en omfattende undersøkelse om politisk deltakelse og medborgerskap generelt. Eliteundersøkelsen (2000–2001) omhandlet likestillingsspørsmål, og omfattet 1725 personer i topposisjoner innen ti ulike samfunnssektorer. I medborgerundersøkelsen framkommer tall for menns og kvinners ulike oppfatninger av kjønnsdiskriminering: Mens om lag halvparten av kvinnene i følge undersøkelsen tror at kvinner diskrimineres «ofte» eller «svært ofte», er det bare litt over en firedel av mennene som tror det samme. Kun 15 pst. av menn under 30 år tror at diskriminering er et utbredt problem. Undersøkelsene avdekket også ulikheter mellom befolkningen generelt og utvalget fra samfunnets topposisjoner. Mens 95 pst. av kvinnene og 85 pst. av mennene i eliteundersøkelsen mente at kvinner og menn bør dele det økonomiske forsørgeransvaret likt, var de tilsvarende tall for medborgerundersøkelsen hhv. 65 pst. og 54 pst. (Skjeie og Teigen 2003)

Likestilling er ett av de områdene der utredningen delte seg i et flertall og et mindretall. Hege Skjeies særuttalelse omhandler for en stor del spørsmål om og utfordringer for likestilling mellom kvinner og menn, og trekker fram alternative synspunkter på dette feltet. Skjeie framhever at «likestillingens vikeplikt» ofte blir usynliggjort i en «på vei»-retorikk «der vi alle, sammen, tar stadig nye skritt på vei mot målet.» Fortsatt mannsdominans står i kontrast til en tilsynelatende kollektiv likestillingsiver. En konsekvens av dette er at virkelighetsbeskrivelsen med hensyn til likestillingen mellom kjønnene ikke stemmer med terrenget. Behovet for å gjennomføre større endringer på feltet fremstår dermed som mindre presserende enn realitetene tilsier.

Skjeie hevder at den store graden av samstemmighet bidrar til å tilsløre manglende effektiv handling i stedet for å avdekke denne mangelen. Selv om det uttrykkes oppslutning om målet full likestilling, er det stor uenighet når det kommer til konkrete tiltak, og denne uenigheten uttrykkes heller ikke så klart. Det er med andre ord et innebygget paradoks i hvordan likestilling som politisk område blir oppfattet i det norske samfunn.

Skjeie setter spesielt søkelys på den internasjonale utviklingen på feltet og mener at utviklingen av felles standarder og av grunnleggende, individuelle rettigheter er sentrale forutsetninger både for et legitimt demokrati og for likestillingen mellom kjønnene. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3.2.

Makt- og demokratiutredningen publiserte i løpet av utredningsperioden en rekke arbeider innenfor feltet likestilling, kjønnsmakt og kvinners stilling. I boken «Menn imellom» (Skjeie og Teigen 2003) gis en nærmere behandling av de temaer Skjeie fremhever i sin særuttalelse. Det etterlyses en større vilje til å identifisere interessekamp og faktiske hindringer, og gjennom dette avklare hvilke større endringer og tiltak som er nødvendig for å oppnå større reell likestilling.

Et stort arbeid er også nedlagt i opprettelsen og driften av nettstedet Kjønnsmakt ( http://kjonn.maktutredningen.no ) – en nettside utarbeidet som del av Makt- og demokratiutredningen og tilknyttet Kilden (Informasjons- og dokumentasjonssenter for kvinne- og kjønnsforskning i Norge). Nettstedet www.kjonnsrettferdighet.no er en «avlegger» av dette nettstedet og drives som et samarbeid mellom Utdannings- og forskningsdepartementet, Kilden og Kjønnsmakt.

5.3 Synspunkter fra høringsinstansene

Det er særlig Senter for kvinne- og kjønnsforskning, Likestillingssenteret, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO), Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO og Universitets- og Høgskolerådet (UHR) som har tatt opp spørsmål om likestilling mellom kjønnene.

Senter for kvinne- og kjønnsforskning fremhever i sin uttalelse at utredningen har bidratt til kunnskapsheving om kjønnsrelasjoner både gjennom begreps- og teoriutvikling og konkret kartlegging. Senteret understreker at det er nødvendig med kontinuerlig kunnskapsoppdatering, og berømmer at nye perspektiver på likestilling og kjønnsmakt er blitt formidlet tilbake til den norske offentligheten gjennom utredningsarbeidet. Det påpekes at dette er en vesentlig og positiv endring sammenliknet med den forrige norske maktutredningen, og at utredningen bedre reflekterer kjønnets betydning for makt og demokrati enn det som ofte er tilfellet med store forskningsprosjekter. Senteret er likevel av den oppfatning at de faglige uenighetene i forskergruppen ikke kommer tilstrekkelig klart fram i hovedteksten i utredningens sluttrapport. Etter senterets mening dokumenteres den store avstand mellom norsk politisk retorikk og praktisk virkelighet når det gjelder likestilling flere steder i sluttrapporten. Det trengs tiltak som sikrer økonomisk likestilling, hindrer at kvinner blir en lavtlønnet omsorgsressurs, og som tilbyr bedre muligheter for etniske minoriteter av begge kjønn. Senteret er enig i utredningens konklusjon om at likestillingsdebatten i for stor grad har vært sentrert om elitenivåer i samfunnet og skriver at det trengs tiltak som sikrer fortsatt kvinne- og kjønnsforskning, for eksempel på skjæringspunktene mellom kjønn, klasse og etnisitet.

Også Likestillingssenteret framhever at kjønnsmaktprosjektene som er blitt gjort i perioden utredningen har pågått er mangfoldige, og de har bidratt til ny og viktig innsikt på feltet. Resultatene er også godt formidlet gjennom media og andre informasjonskanaler og Likestillingssenteret uttrykker håp om at disse resultatene blir håndtert seriøst av politikere som har makt til å endre ulike eksisterende skjevheter mellom kvinner og menn. I denne sammenheng viser senteret særskilt til konklusjonen til Skjeie og Teigen om at likestillingen ofte må vike til fordel for andre politiske prioriteringer. De store strukturelle hindringer som fortsatt skaper kjønnsurettferdighet, og vanskelighetene med å overkomme disse hindringene, bidrar til å forklare hvorfor vi ikke har oppnådd likestilling i Norge, hevder senteret. Senteret deler ikke flertallets pessimistiske syn på demokratiets forvitring, illustrert blant annet ved de påstått negative virkninger av politikkens rettsliggjøring.

Universitets- og Høgskolerådet (UHR) ønsker spesielt at det settes fokus på likestilling innenfor akademia og peker på at kvinner er særlig underrepresentert jo høyere opp i stillingssystemet man kommer. Fremdeles er kun om lag 14 pst. av landets professorer kvinner. Kvinner er svakt representert i tradisjonelt mannsdominerte teknologiske fag og realfag som matematikk, fysikk og informatikk, men også i enkelte fag innenfor humaniora og samfunnsvitenskap som filosofi, statsvitenskap og økonomi. UHR mener at økt likestilling i akademia må være et mål, men at det er et komplisert mål som krever en rekke ulike tiltak. Institusjonene må selv bidra til å identifisere hvordan man skal oppnå økt likestilling. UHR viser videre til at rådet har engasjert seg i en nyopprettet nasjonal komité for integrering av likestilling i universitets- og høyskolesektoren (kvinner i forskning), der UHR har fått sekretariatsansvaret. Komiteens arbeid vil i følge UHO bidra til at universitetene, høyskolene og forskningsinstituttene bedre enn i dag reflekterer mangfoldet i befolkningen og sikrer seg de beste talentene blant begge kjønn.

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) peker spesielt på likelønnsproblematikken og hevder at det er langt igjen til likelønn mellom kvinner og menn er oppnådd i Norge. UHO foreslår i sin høringsuttalelse at det nedsettes en egen likelønnskommisjon som skal arbeide med sikte på tariffoppgjøret i 2006. Forslaget drøftes i kapittel 5.8.

Også Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO hevder at kvinner nesten systematisk har lavere lønn enn menn. NAVO understreker betydningen av at arbeidet med å fremme likestilling og likelønn i arbeidslivet må ta utgangspunkt i den enkelte virksomhet. Fordi utfordringene først og fremst dreier seg om holdninger og adferd, er virkemiddelet i følge NAVO ikke endringer av systemer – eller konkrete, sentrale tiltak, men av holdninger på den enkelte arbeidsplass. NAVO peker spesielt på behovet for å rekruttere flere kvinner til høyere stillinger og sikre at kvinners kompetanse i arbeidsmarkedet vurderes på samme måte som for menn.

Likestillingsombudet påpeker i sin korte uttalelse at Makt- og demokratiutredningen utvilsomt har gitt viktige bidrag til samfunnsdebatten og nyttig kunnskap om maktforholdene i det norske samfunn. Ombudet understreker at hun ikke minst er glad for at kjønns- og likestillingsperspektivet har vært høyt profilert.

5.4 Den danske maktutredningen om kjønn

I den danske Magtudredningen er likestilling mellom kjønnene viet et eget, men relativt kortfattet underkapittel med tittelen «Køn og medborgerskab» (Togeby m.fl. 2003). Her slås det blant annet fast at:

«I sammenligning med de øvrige nordiske lande har man i Danmark en langt stærkere opfattelse af, at ligestillingsproblemerne stort set er løst (Dahlerup 2002; Borchorst, Christensen & Siim 2002). I virkelighedens verden er forholdet modsat: Ligestillingsproblemerne er størst i Danmark. Årsagsforholdet er nemlig ikke, at problembevidstheden afspejler problemerne, men snarere, at indsatsen mod ligestillingsproblemerne afspejler bevidstheden om dem. […] Der er fortsatte ligestillingsproblemer i det danske samfund, og det er – set under en medborgerskabssynsvinkel – et brud på princippet om lige de facto rettigheder for alle medborgere.»

Utredningen fremhever særskilt utfordringene for likestilling på arbeidsmarkedet og påpeker at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på omlag 20 pst. stort sett har holdt seg uendret de siste 25 år. Kvinner er også svakt representert både i det danske næringslivets lederposisjoner, i akademia og i den offentlige eliten. Det vises videre til at kvinner fortsatt er klart underrepresentert i besluttende forsamlinger. Mens 38 pst. av Folketingets medlemmer er kvinner, gjelder det samme kun 28 pst. av regjeringens medlemmer, 27 pst. i kommunestyrene og 10 pst. av landets ordførere. Utredningen peker på at det er store holdningsforskjeller mellom kvinner og menn i sentrale politiske spørsmål og hevder at den ulike kjønnsrepresentasjonen derfor – i tillegg til å være et demokratisk problem i seg selv – innebærer at det blir fattet andre beslutninger enn dersom de folkevalgte organer hadde hatt en mer lik representasjon av kvinner og menn.

5.5 Grunnleggende premisser

5.5.1 Ulike former for likhet – likestillingslovens perspektiv

Boks 5.13 Sjanselikhet og resultatlikhet

Likhet er ikke et entydig begrep. Et hovedskille stilles opp mellom såkalt sjanselikhet og resultatlikhet . Sjanselikhet innebærer at alle mennesker har like muligheter til å treffe valg som angår ens eget liv. Med sjanselikhet som utgangspunkt rettes fokus mot forutsetningene, snarere enn målet. Begrepet sjanselikhet bygger på en forutsetning om at likhet oppnås gjennom å etablere ordninger som hindrer diskriminering basert på kjønn. På denne bakgrunn er det naturlig at lover og regelverk er kjønnsnøytrale.

Resultatlikhet tar utgangspunkt i at like formelle muligheter ikke er tilstrekkelig for å oppnå reell likestilling. Skal reell kjønnslikestilling oppnås, må søkelyset settes på resultatet, og ikke (kun) på likhet i valgmuligheter. Resultatlikhet tar utgangspunkt i de historiske forutsetninger, og legger til grunn at de store maktforskjellene mellom kvinner og menn nødvendiggjør aktive tiltak for å stille kvinner og menn likt. I arbeidet for å oppnå resultatlikhet, er det nødvendig å åpne for lovverk og offentlige tiltak som tillater særbehandling av individer som i realiteten stilles dårligere pga kjønn, for eksempel ulike kvoteringsordninger.

Det er ikke hensiktsmessig å trekke et absolutt skille mellom disse perspektivene. Reell sjanselikhet fordrer tiltak som bidrar til å kompensere strukturelle ulikheter. Jo lenger man går i å definere reell likhet i utgangspunkt for å fastslå sjanselikhet, jo mer nærmer man seg i realiteten et synspunkt om resultatlikhet. Forskjell i resultat kan videre være en indikator på manglende reell sjanselikhet.

Likestillingsloven har et kjønnsnøytralt utgangspunkt, men inneholder bestemmelser som setter særlig fokus på kvinners situasjon. Den inneholdt opprinnelig kun en adgang til, i særlige tilfeller, positivt å forskjellsbehandle kvinner. I 1995 ble loven endret slik at den også åpner for positiv særbehandling av menn, nærmere bestemt i forbindelse med undervisning av og omsorg for barn. Endringen er et uttrykk for behovet man så for å styrke menns posisjoner på enkelte områder i samfunnet, og er første gang man har åpnet for tiltak som skal sikre resultatlikhet for menn. Begrunnelsen bygget i stor grad på behovet for å sikre at barn får kontakt med menn og mottar impulser fra menn i barndommen.

I Norden er Norge det land som har den mest omfattende bruk av kjønnskvotering. Kvotering er anvendt ved opptak til utdanning, offentlige utvalg, øremerkede stillinger og sist overfor styrer i både privat eide allmennaksjeselskaper og i statlige selskaper. De fleste politiske partiene har også på frivillig basis innført kvotering til valglistene og i egne organisasjoner. Hovedavtalen i offentlig sektor tillater kvotering til stillinger.

Avveiningen mellom fremme av likestilling mellom kjønnene gjennom aktiv særbehandling på den ene siden, og retten til individuell, lik behandling på den annen, er en avveining som i noen grad vil være påvirket av internasjonale normer vi har underlagt oss. Et eksempel på det er saken om øremerking av professorstillinger ved Universitetet i Oslo til kvinner, da ESA brakte saken inn for EFTA-domstolen og denne besluttet at ordningen var i strid med EØS-avtalen.

Regjeringen ser det som en grunnleggende oppgave for staten å sørge for størst mulig grad av reell sjanselikhet – like muligheter uavhengig av kjønn. Sikring av like muligheter uavhengig av kjønn fordrer et større sett av virkemidler enn et lovforbud mot diskriminering, og moderat kvotering er et av de tiltakene som i et visst omfang kan ses som tiltak for å sikre faktisk sjanselikhet. På enkelte områder der det er spesielt stor skjevhet i kjønnsrepresentasjonen, bør man fortsatt kunne gjøre bruk av mer omfattende virkemidler for å oppnå større grad av resultatlikhet. Bestemmelser om minimum 40 pst. kjønnsrepresentasjon i styrer er et eksempel på dette.

Et grunnleggende premiss for målet om sjanselikhet er den enkeltes rett til å velge selv. Det er derfor ikke et mål at menn og kvinner skal styres til å velge den livsformen som anses som «samfunnsmessig korrekt». Tvert i mot er det et viktig prinsipp at den enkelte kvinne, mann og familie selv skal kunne velge hvordan yrkesliv og familieliv skal tilpasses hverandre. Personlig valgfrihet er en bærebjelke i et demokrati. Det er imidlertid viktig at forholdene legges til rette for at kvinner og menn reelt får de samme muligheter til å ta sine egne, frie valg. Frihet i denne sammenheng omfatter både frihet fra offentlig overstyring på den ene side – og frihet fra sosiale og strukturelle begrensninger på den annen side.

Et robust håndhevingsapparat er en sentral forutsetning for å sikre individene like muligheter ved at retten følges opp. Regjeringens forslag om et felles ikke-diskrimineringsapparat for flere diskrimineringsgrunnlag må ses som et viktig tiltak i denne retning, se kapittel 5.9.

5.5.2 Argumenter for likestilling

Likestilling mellom kjønnene handler om frihet fra sosialt, kulturelt, historisk eller religiøst betingede begrensninger basert på kjønn. Følgende tre hovedargumenter preger debatten om likestilling basert på kjønn: rettferdighets- og rettighetsargumentet, ressurs- eller nytteargumentet og interesse- eller identitetsargumentet (Skjeie og Teigen 2003 s. 194ff).

Rettferdighets- og rettighetsargumentet bygger både på en tankegang om likeverd mellom kjønnene, og på en rettighetstilnærming, dvs. at lik rett til deltakelse er en grunnleggende rett i et demokratisk samfunn. I en folkestyresammenheng kan man også se rettferdighetsargumentet som et demokratiargument; folkevalgte organers beslutninger er legitime i kraft av at sammensetningen av disse organene er representative for befolkningen. Kvinner og menn har like stor rett til å delta i politiske beslutningsprosesser, indirekte ved valg og direkte ved å stille til valg for folkevalgte organer. Rettferdighets- og rettighetsargumentet slår fast at målet er kvinners og menns like muligheter til å påvirke samfunnsutviklingen og til deltakelse på alle områder og alle nivåer.

Interesse- eller identitetsargumentet bygger på en tanke om at kvinner og menn innehar ulike erfaringer og kan ha ulike behov og interesser. Argumentet kan beskrives som et «forskjellighetsstandpunkt» ved at det påpeker og vektlegger kvinners og menns ulikheter fremfor likheter, som et argument for lik deltakelse. I et slikt perspektiv blir kjønnenes like deltakelse viktig for å sikre at deres (ulike) interesser og behov ivaretas.

Ressurs- eller nytteargumentet kan formuleres som et argument om best mulig utnyttelse av talentene i samfunnet. Her tas utgangspunkt i at alle mennesker har potensielle talenter og ressurser. I en situasjon der kun halvparten av befolkningen har mulighet for å delta, vil også halvparten av talentene stå ubrukt.

Regjeringen understreker at arbeidet for økt kjønnslikestilling bygger på flere grunnleggende premisser. Likestilling mellom kjønnene er et viktig premiss for demokrati og som ledd i arbeidet for en jevnere maktfordeling, men også for å fullt ut benytte det samlede ressurs- og talenttilfanget i befolkningen. Regjeringen legger til grunn at det ikke er noen motstrid mellom disse argumentene, men at de hver for seg og sammen kan ha ulik tyngde og legitimitet i ulike situasjoner og at de må anvendes i forhold til dette.

På en rekke felter har politikken vist at man har muligheter for å skape større likestilling mellom kjønnene. Et eksempel på dette er hvordan den samlede satsningen på velferdstiltak for barnefamilier, har bidratt til å gjøre det mulig for stadig flere kvinner å ta høyere utdannelse og delta i yrkeslivet, samtidig som fødselstallene ligger på et høyt nivå sammenliknet med andre vestlige land. Et annet eksempel er statens egen satsing på kvinner i statlige utvalg og styrer. Det er imidlertid klart at et felt som i så stor grad som kjønnslikestillingen både omfatter enkeltindividers valg og tradisjoner og rolleforventninger i samfunnet, også innebærer begrensninger for politikken. I den konkrete politikkutforming må det fortløpende vurderes både hvor langt politikken bør strekkes og i hvilken grad politisk bestemte tiltak reelt sett lar seg anvende på det aktuelle felt.

5.6 Det politiske liv – deltakelse som demokratisk nødvendighet

5.6.1 Politisk deltakelse og kjønn – et spørsmål om representativitet

Boks 5.14 Erklæring om kvinners rettigheter, Frankrike 1791

I 1791 skrev den franske slakterdatteren Olympe de Gouge Declaration des Droits de la Femme et de la Citoyenne som en direkte utfordring til den franske revolusjons Declaration de la Droit de l’Homme et du Citoyen , som begrenset borgerlige rettigheter til menn. Her påpekte de Gouge at kvinner er i stand til å resonnere og til å fatte moralske beslutninger. Hun hevdet at kvinners fulle likeverd med menn blant annet måtte innebære at kvinner har samme rett som menn til fri ytring og til å delta i det politiske liv:

«Kvinnen er født fri og hennes rettigheter er de samme som menns […] Hvis kvinnen har en rett til å gå til skafottet, må hun også ha en rett til å gå til Parlamentet.»

For sitt engasjement for kvinners like rettigheter ble Olympe de Gouges ikke sendt til Parlamentet, men til skafottet i november 1793.

Det er et selvsagt utgangspunkt at menn og kvinner har like stor rett til å delta i demokratiets grunnfunksjoner. Ut fra en rettighets- og rettferdighetstankegang blir det derfor viktig å vektlegge en rimelig kjønnsbalanse både i valgdeltakelse og i valgte funksjoner. I et makt- og demokratiperspektiv er det naturlig å legge til grunn at rettighetshensynet er det utslagsgivende argument for lik deltakelse, se kapittel 5.5.2.

En balansert kjønnsrepresentasjon i folkevalgte organer er imidlertid også viktig ut fra talent- og ressurshensyn. Det innebærer en klar styrke for demokratiet at befolkningen som helhet danner grunnlag for utvelgelsen av de politiske representantene. Det kan også argumenteres med at kvinner og menn kan ha ulike erfaringer, behov og interesser og at kvinners like deltakelse er nødvendig for å sikre at denne bredden blir reflektert i de politiske beslutningsprosessene.

I en internasjonal sammenheng har norske kvinner i dag en relativt sterk posisjon i det politiske systemet. Men økningen av kvinners deltakelse i de folkevalgte organer har gått langsomt. Kvinner fikk alminnelig stemmerett i 1913, og så sent som i 1969 var kun 9 pst. av stortingsrepresentantene kvinner. Gjennom en sterk mobilisering blant norske kvinner begynte kvinnerepresentasjonen å øke på 70-tallet. I løpet av to valg var denne steget til 24 pst. i 1977. Etter valget i 1973 hadde kvinner 20 pst. av statsrådpostene, og i 1981 fikk Norge sin første kvinnelige statsminister. Etter 1986 har kvinneandelen i regjeringen aldri vært under 40 pst.

I politiske organer finner vi i dag den høyeste kvinneandelen i regjeringen. Regjeringen har 19 statsråder, hvorav åtte er kvinner og elleve er menn, dvs 42 pst. kvinner. Deretter følger Stortinget med 37 pst. kvinner etter valget i 2001. Dette var bare en meget svak økning fra tidligere valg. Det synes som om arbeidet for jevnere kjønnsrepresentasjon i nasjonalforsamlingen har stagnert siden man på midten av 80-tallet oppnådde 1/3 representasjon av kvinner.

Kvinneandelen i kommunestyrene etter valget i 2003 ligger gjennomsnittlig på 35 pst. Dette er om lag det samme nivå som etter lokalvalget i 1999. Av landets 434 ordførere er 73 kvinner, dvs. en kvinneandel på omlag 17 pst. Kjønnssammensetningen av kommunale utvalg reguleres av kommuneloven §§ 36–38 der det legges til grunn at hvert kjønn skal være representert med minimum 40 pst. Andelen kvinner i formannskapene er i inneværende periode på 37,9 pst. Dette utgjør en betydelig økning i forhold til forrige kommunestyreperiode. I faste kommunale utvalg er kvinneandelen 43 pst., mot 44 pst. i forrige periode. Kvinneandelen i fylkesutvalgene har gått noe mer ned, fra 41 til 37,9 pst. Når det gjelder faste fylkeskommunale utvalg har imidlertid andelen kvinner økt, fra 44 pst. til 46 pst. i inneværende periode.

Blant høringsuttalelsene er det først og fremst Likestillingssenteret som behandler kjønn og politisk deltakelse. Senteret mener at lik rett til deltakelse og innflytelse i beslutningsposisjoner er selve kjernen i et demokrati og hevder at problemstillingen ikke er tilfredsstillende integrert og problematisert i flertallets uttalelse i NOU 2003: 19. Kvinner er i mindretall i alle politiske organer, påpeker senteret, og det er stor mannsdominans når det gjelder politiske topposisjoner. Likestillingssenteret viser til grunnlovsendringen av 1999 i Frankrike, den såkalte parité-loven, med en egen bestemmelse om lik adgang for kvinner og menn til alle politiske verv.

Boks 5.15 Likestilling mellom kjønnene i Sametinget

Sametinget er en folkevalgt forsamling som første gang ble konstituert gjennom valg i 1989, og som har en valgperiode på fire år. Sametinget består av 39 plasser, der tre representanter velges fra hver av de 13 valgkretsene.

I Sametingets første periode var 13 av 39 representanter kvinner, dvs. 33 pst. Andelen kvinner har imidlertid falt for hvert valg som er avholdt, og i perioden 2001–2005 har Sametinget kun 18 pst. kvinnelige representanter. I de svenske sametingsvalgene ser man den samme tendens til jevn nedgang, mens de tilsvarende valgene til det finske Sametinget viser en bedring i kjønnsbalansen – fra 25 pst. i 1988 til 29 pst. ved siste valg i 2000. Nedgangen i kvinnerepresentasjon i Sametinget har vakt bekymring, og i 2002 konkluderte rapporten « Vil de ikke eller slipper de ikke til? En undersøkelse av den lave kvinnerepresentasjonen på Sametinget i Norge » (Pettersen, Eikjok og Keskitalo 2002) med at kvinner systematisk er underrepresentert på listenes førsteplass ved valget til Sametinget. Betydningen av å stå øverst på valglistene har økt etter hvert som stadig flere politiske grupperinger har ønsket å delta ved sametingsvalgene. Kvinneandelen på listenes førsteplass har vært stabil på om lag 23–30 pst., mens andelen på andreplass har svingt mellom 46 og 58 pst. Men så lenge det stort sett er førsteplassen som resulterer i representasjon, får det ikke et reelt utslag i form av bedret kjønnsbalanse at den totale andel listenominerte kvinner er 40 pst.

Sametinget og sentrale myndigheter ser manglende kvinnerepresentasjon i Sametinget som et demokratisk problem. 19. september 2002 vedtok Sametinget å gå inn for en valgordning med 4 utjevningsmandater som forbeholdes det underrepresenterte kjønn i Sametinget. Kommunal- og regionaldepartementet har i Ot.prp. nr. 21 (2004–2005) fremmet forslag om endringer i lov av 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) om innføring av 4 utjevningsmandater. Samtidig viser departementet til at et flertall i kommunalkomiteen, jf. Innst. S. nr. 110 (2002–2003), peker på valgkretsinndelingen som en sentral årsak til lav kvinnerepresentasjon. Det vil være enklere å oppnå jevnere kjønnsfordeling med større valgkretser. Departementet har bevilget midler til Sametinget til en større helhetlig utredning om Sametingets valgordning, herunder for å avklare behov for endret valgkretsinndeling og endret antall representanter fra de ulike valgkretsene. Eventuelle behov for ytterligere endringer i reglene om valg til Sametinget skal kunne vurderes og eventuelt gjennomføres før valget i 2009.

Videre har Sametinget satt i gang en kampanje for å øke kvinnerepresentasjonen i Sametinget ved valget i 2005. Kampanjen skal gjøre listestillerne ansvarlige for å øke kvinnerepresentasjonen på Sametinget ved valget, bidra til at flere kvinner blir motivert til å stille på førsteplass på listene og at det dannes kvinnenettverk. Kommunal- og regionaldepartementet har bidratt til å finansiere kampanjen.

5.6.2 Nominasjonsprosessen – en hovedutfordring

Til tross for at politikken på mange måter er et felt der likestillingen mellom kjønnene er kommet langt, er kvinner (som vist ovenfor) fortsatt klart underrepresentert på nærmest alle felt – både innen lokalpolitikken og på det nasjonale plan.

Et gjennomgående problem er at kvinner er underrepresentert på partienes førsteplass – både til Stortingsvalg, lokalvalg og til Sametingsvalg. En undersøkelse gjort av « Kampanjen for flere kvinner i kommunestyrene » før valget i 2003, viste at menn toppet 77 pst. av listene. Det var i følge denne undersøkelsen også flere lister som hadde menn på både første og andre plass (27 pst.) enn lister som hadde kvinner på førsteplass (23 pst.). Selv om kvinner er i ferd med å oppnå en representativ deltakelse generelt på partienes lister, innebærer den skjeve kjønnsmessige plasseringen innenfor listene en hovedutfordring i arbeidet med å sikre en lik kjønnsdeltakelse i de valgte organer.

Nominasjonsprosessen utgjør dermed et nåløye i valgprosessen. Kjønnsbalanse også på listenes topplasser er nødvendig for å sikre kjønnsbalanse i de valgte organer. Særlig i små valgkretser og i små partier får listeplasseringen stor betydning ved valget.

Listeretting er en særskilt utfordring i arbeidet for økt kjønnsbalanse i lokalpolitikken. Velgernes personvalgsmulighet (i form av kumulering og tidligere også strykninger), er generelt sett en praksis kvinner taper på. Ved alle lokalvalg etter 1970 er kvinners andel redusert med mellom 5 og 10 pst. som følge av listeretting (Hellevik og Bjørklund 1995). Det er imidlertid visse unntak for dette, både partimessig og geografisk. Erfaring fra lokalpolitikken er viktig i en rekrutteringsprosess til Stortinget, og skjevheter i lokalpolitikken vil derfor kunne ha direkte konsekvenser for kjønnsbalansen også på Stortinget.

5.6.3 Regjeringens syn

Regjeringen ser arbeidet for å sikre en best mulig balanse mellom kjønnene i folkevalgte organer som svært viktig. Lovfestet kjønnskvotering på partilistene er imidlertid etter Regjeringens synspunkt ikke veien å gå. Dette er et felt der man må tilstrebe at kvinner og menn har størst mulig reell sjanse til å delta, men der kvotering fort vil stå i motstrid til sentrale demokratiske spilleregler om å sikre de politiske partienes handlingsrom. Også ønsket om å sikre velgernes politiske handlefrihet tilsier at personvalgsmuligheten ikke beskjæres.

De samme avveininger ligger til grunn for at Regjeringen ikke har foreslått å lovfeste regler som innebærer «øremerking» av utjevningsmandater for det underrepresenterte kjønn verken i Stortinget eller i Sametinget. Ingen valg til folkevalgte organer i Norge har slike bestemmelser fastsatt ved lov. For å bedre kjønnsbalansen i Sametinget har Regjeringen gitt Sametinget adgang til å fastsette bestemmelser for de lister som skal godkjennes ved Sametingsvalget. Det fremkommer i Kommunal- og regionaldepartementets forskrift for sametingsvalget, fastsatt ved Kgl. res. 10. desember 2004, at Sametinget kan stille krav om at det skal være minst 40 pst. av hvert kjønn på valglistene. Sametinget har gjort vedtak om et slikt krav til valglistene for sametingsvalget i 2005.

En økning av kvinneandelen i nominasjonskomiteene vil kunne bidra til å styrke kvinners deltakelse i alle folkevalgte organer i Norge. Større likhet i erfaringsbakgrunn vil gjøre det enklere for mange kvinner å vite hvor skoen trykker og hvilke argumenter som er avgjørende for å mobilisere kvinner til politiske verv – politisk aktive kvinner vil i stor grad selv ha erfart utfordringene ved å ha slike verv.

Det er etter Regjeringens oppfatning sentralt å kartlegge hvilke eventuelle hindringer som ligger i veien for kvinners deltakelse i politikken på like fot med menn. En generelt belastende arbeids- og livssituasjon er for mange en viktig årsak til at de ikke lar seg rekruttere. I takt med at menns deltakelse i barneomsorgen øker, vil også mange unge menn ha behov for endringer i måten politiske verv utøves på. Begge kjønn kan finne sene kveldsmøter og store saksbunker belastende. Det er derfor sannsynlig at generasjonsendringer i seg selv vil bidra positivt til å åpne politikken for nye grupper. Det er etter Regjeringens syn likevel ikke grunn til å slå seg til ro med at endringer på bakgrunn av generasjonsskifter vil være tilstrekkelig for å sikre en god kjønnsbalanse.

Regjeringen understreker at det er en utfordring for alle nivåer og parter i partipolitikken å arbeide for at politisk arbeid fremstår som viktig og engasjerende for begge kjønn, og for å tilrettelegge for at politisk arbeid lar seg kombinere med et familieliv – både for kvinner og menn. En slik satsing er en forutsetning for et tilpasningsdyktig demokrati – som åpner for aktiv deltakelse fra så store deler av befolkningen som mulig.

5.7 Familielivet – kjønnsroller i endring

Makt- og demokratiutredningen beskriver kvinners og menns stilling i Norge som preget av tradisjonelle kjønnsnormer. Dette gir seg uttrykk på de fleste samfunnsområder, og utredningen peker både på et kjønnsdelt organisasjonsliv, et ulikestilt arbeidsliv og store forskjeller mellom kvinners og menns deltakelse i omsorgsarbeid – både ulønnet og lønnet.

Likestilling i familielivet er et sentralt mål for Regjeringen av flere grunner. Først og fremst er det et mål og en grunnleggende verdi i seg selv – kvinner og menn skal ha samme muligheter til å etablere og skape den familien de selv ønsker. Likestilling i familielivet er imidlertid også svært viktig for å oppnå likestilling mellom kjønnene i andre deler av livet, særskilt i det politiske liv og i arbeidslivet. Likestilling i familien vil bidra til å styrke kvinners deltakelse i lokalpolitikk og partipolitikk generelt, i organisasjonslivet og i arbeidslivet.

Det er videre Regjeringens overbevisning at likestilling mellom kjønnene i familien gir et viktig fundament for gode oppvekstvilkår, sunne rollemodeller og stabilitet og trygghet for barn.

5.7.1 Omsorgsrollen og omsorgsordninger

Rettsutviklingen har gjennom de siste tiårene gått klart i retning av å legge til rette for at begge foreldre deler ansvar for omsorg og forsørgelse av barn. Det er normalt foreldrene som gis rettigheter og plikter som omsorgspersoner gjennom et langt på vei kjønnsnøytralt regelverk. Det legges stor vekt på valgfrihet og individuelle vurderinger av hva som er barnets beste.

Fødsels- og adopsjonspengeordningen har gått fra å være en stønadsordning for mødrene i ukene rundt fødselen, til å bli en lengre stønadsperiode som kan benyttes av både mor og far. Denne utviklingen representerer et endret fokus fra kvinners biologiske rolle til foreldrenes omsorgsrolle. Bortsett fra de særskilt avsatte uker til mor og far (henholdsvis ni og fire uker), kan foreldrene etter nærmere vilkår fordele de gjenværende måneder mellom seg slik de ønsker. Innføringen av fedrekvoten i 1993, jf. Ot.prp. nr. 13 (1992–93), førte til en sterk økning i fedres uttak av fødselspenger, og andelen fedre som benytter fedrekvoten har økt gradvis siden. I 2003 benyttet nær 90 pst. av fedrene med rett til fedrekvote seg av denne retten.

Et viktig siktemål med fedrekvoten var at den skulle føre til at fedrene etter hvert også tok ut en større del av fødselspengeperioden enn de fire ukene. Dette har skjedd i mindre grad enn forventet. I 2003 var det omlag 15 pst. av fedrene som tok ut fødselspenger som tok mer enn fire uker av stønadsperioden. Andelen fedre som tar ut mer enn fire uker, er likevel noe økende. For å bidra til økt fedreuttak er det foreslått og delvis gjennomført endringer for å styrke fars permisjonsrettigheter. Dette vil minske de økonomiske forskjellene for familien knyttet til hvem som tar ut permisjon. Fra 1. juli 2000 ble far gitt selvstendig opptjeningsrett, jf. Ot.prp. nr. 52 (1999–2000). I St.meld. nr. 29 (2002–2003) Om familien – forpliktende samliv og foreldreskap (Familiemeldingen) ble det fremmet konkrete forslag for å styrke fars rettigheter ytterligere, herunder å gi fedre rett til lønnskompensasjon basert på egen opptjening under fedrekvoten, gi fedre rett til fire ukers pappapermisjon basert på egen opptjening og utvide fedrekvoten i form av en forlengelse av den samlede permisjonstiden. Forslaget om rett til lønnskompensasjon basert på egen opptjening under fedrekvoten ble iverksatt med virkning fra 1. januar 2005, jf. Ot.prp. nr. 7 (2004–2005).

Det er imidlertid grunn til å tro at fars faktiske del av fødselspengeordningen ikke utelukkende har en økonomisk forklaring. Også arbeidslivets holdninger spiller inn. Det er sannsynlig at en del menn kvier seg for å bryte det de (riktig eller uriktig) oppfatter som normer på arbeidsplassen om å prioritere arbeidet framfor permisjon med små barn. Både holdninger hos arbeidsgiver/sjef og arbeidskolleger kan medvirke til at menn med små barn føler at de ikke bør ta ut mer permisjon enn fedrekvoten. Det ligger en stor utfordring i å formidle at fødselspengeordningen er en kjønnsnøytral ordning som blant annet er ment å bidra til at barnet får et nært forhold til begge sine foreldre, og at det derfor er ønskelig at far i større grad enn i dag tar del i fødselspengeordningen. Fødselspengeordningen gir i dag gode muligheter for foreldrene til å dele permisjonstiden seg i mellom.

Regjeringen påpeker samtidig at den ønsker å fremme løsninger som gir frihet til den enkelte familie ved fordelingen av fødselspermisjonen. Det er derfor ikke ønskelig å vedta større grad av pliktmessig fordeling enn det som nå ligger til grunn gjennom fedrekvoten på fire uker, uten samtidig å øke permisjonstidens samlede lengde.

Omsorgsordninger for barn er viktige virkemidler i en likestillingspolitisk sammenheng. Gode omsorgsordninger skal primært sørge for at barn får den omsorg, oppmerksomhet og mulighet til læring som barn trenger. Gjennom Regjeringens todelte målsetning om full behovsdekning for barnehager, og kontantstøtte til de som velger andre løsninger, gis småbarnsforeldre god mulighet til selv å bestemme over hvordan de vil ordne sitt familieliv og sitt arbeidsliv, jf. St.meld. nr. 29 (2002–2003) s. 41. Denne valgfriheten bidrar etter Regjeringens mening på en konstruktiv måte til at kvinner som ønsker det, i større grad kan satse på en yrkesmessig karriere og slik gi begge parter i et foreldrepar like muligheter til å skape et yrkesliv.

Tidsbruksundersøkelser viser at småbarnsfedre i gjennomsnitt bruker dobbelt så mye tid på jobb som småbarnsmødre (Kitterød 2002), og at kvinner generelt bruker 50 pst. mer tid til husarbeid enn menn. De samme undersøkelser viser imidlertid at kvinner generelt har redusert husholdsarbeidet betydelig, mens fedre har økt dette noe. Mens menns tid til husholdsarbeid i 1971 utgjorde 38 pst. av kvinners tid, var det samme tallet steget til 68 pst. i 2000.

Hvis kvinner og menn reelt sett skal ha like muligheter, innebærer dette etter Regjeringens syn også at det er nødvendig med en holdningsendring i arbeidslivet. Holdninger om at unge kvinner mer eller mindre automatisk koples til omsorg for barn, mens den samme kopling ikke skjer i forhold til unge menn, er uttrykk for foreldede oppfatninger om kvinners og menns roller. Regjeringen finner det bekymringsverdig at noen kvinner fortsatt opplever diskriminering på arbeidsmarkedet på grunn av graviditet. Temaet er drøftet med partene i arbeidslivet i Arbeidspolitisk råd. Det var her bred enighet om at lovverket som beskytter rettighetene til kvinner i arbeidslivet som har født barn, synes å være godt nok. Det er derfor i første rekke opp til partene i arbeidslivet på den enkelte arbeidsplass å følge opp lovverket gjennom å sørge for tiltak som hindrer diskriminering av kvinner som kommer tilbake etter endt fødselspermisjon. Holdningsskapende arbeid er særlig viktig i denne sammenheng. Ett av flere tiltak mot diskriminering av gravide, vil være å styrke menns deltakelse i barneomsorgen også i barnets første leveår.

Omsorgsroller omfatter ikke bare omsorg for barn. Regjeringen vil i en egen melding om framtidens omsorg se nærmere på vilkårene for frivillig familieomsorg og samspillet med den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Også på dette området er kjønnsrollene i endring.

5.7.2 Vold i nære relasjoner

Makt- og demokratiutredningen berører verken i sluttrapporten eller i sluttboken vold i nære relasjoner og makt- og demokratikonsekvenser av denne formen for vold.

I sin høringsuttalelse fremhever Likestillingssenteret imidlertid følgende:

«Kvinnemishandling, annen kjønnsbasert vold og pornofisering av det offentlige rom er de tydeligste uttrykkene for mangel på likestilling, og dette gir ulike muligheter til reell demokratisk deltakelse. […] Frihet fra et liv uten vold og overgrep er en nødvendig forutsetning for å kunne delta i samfunnslivet. Kapoor-utvalgets (Kvinnevoldsutvalget) utredning «Rett til et liv uten vold» (NOU 2003: 31) viser at alle berørte offentlige instanser har et stort forbedringspotensial i møte med mishandlede kvinner og deres barn. […] Likestillingssenteret håper sterkt at myndighetene implementerer Kapoor-utvalgets forslag. Det vil være grunnstenen i demokratibyggingsprosessen.»

Regjeringen deler Likestillingssenterets oppfatning om at det er viktig å fremheve de konsekvenser vold i nære relasjoner har for kvinners mulighet til å utøve sine rettigheter innenfor det offentlige liv generelt og det politiske liv spesielt. Regjeringen ser frihet fra vold som et grunnleggende utgangspunkt for å sikre alles mulighet til fri demokratisk deltakelse.

Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2004–2007) inneholder en rekke tiltak som skal gjennomføres i perioden. Forarbeidet for planen ble gjort gjennom det såkalte Kvinnevoldsutvalgets utredning «Retten til et liv uten vold – Menns vold mot kvinner i nære relasjoner» , jf. NOU 2003: 31.

Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner slår fast at:

«All bruk av vold strider mot norsk lov og krenker enkeltindividers menneskerettigheter […]. Vold og overgrep mot kvinner og barn i familien og i parforhold er særlig alvorlig, og har omfattende konsekvenser for den som rammes. Det er ødeleggende for helse, selvfølelse, trygghet, livskvalitet og evne og mulighet til å ha styring med eget liv.» (s. 4)

Vold i nære relasjoner er et alvorlig og til dels skjult samfunnsproblem, som innebærer at mange lever sine liv utsatt for krenkelser og uverdig behandling. Når voldsutøvelse finner sted i nære relasjoner, blir konsekvensene mer omfattende og dyptgripende enn de synlige skadevirkningene som følger av selve voldshandlingen. Det høye antallet kvinner som berøres av problemet tilsier at dette har konsekvenser også for makt- og demokratiforhold. Vold bidrar i stor grad til avmakt hos ofrene; avmakt som vil kunne gi seg utslag i manglende evne til å delta som aktiv samfunnsborger i den offentlige debatt.

Regjeringen understreker at på samme måte som direkte og indirekte vold kan begrense kvinners muligheter, kan større kjønnslikestilling bidra til å begrense volden. En styrking av kvinners stilling på alle samfunnsområder vil også være et bidrag i arbeidet mot vold i nære relasjoner.

5.8 Arbeidslivet – like muligheter

5.8.1 Makt- og demokratiutredningens vurderinger og høringsinstansenes synspunkter

Makt- og demokratiutredningen slår fast at yrkesaktiviteten blant norske kvinner er svært høy når man sammenlikner med de fleste vestlige land utenfor Norden. Samtidig har Norge, i følge utredningen, fortsatt et av de mest kjønnsdelte arbeidsmarkedene i Europa. Det er fortsatt stor mannsdominans i så godt som alle samfunnets lederposisjoner, og valg av utdannelse og yrke henger klart sammen med kjønn. I tillegg kommer et tydelig kjønnsskille i arbeidstid, ved at kvinner i større grad arbeider deltid og fortsatt bruker mer tid på husarbeid enn menn. Av nærmere 500 000 nordmenn som arbeider deltid, er mer enn 80 pst. kvinner, og det påpekes i utredningen at deltid har alvorlige konsekvenser for et stort antall kvinner, blant annet lavere lønnsinntekt, færre karrieremuligheter og reduserte pensjonsutbetalinger. Videre fremhever utredningen at halvparten av alle yrkesaktive kvinner er ansatt i offentlig sektor, og at tre av fire ansatte i kommunal sektor er kvinner.

Blant høringsinstansene hevder Senter for kvinne- og kjønnsforskning at det « trengs tiltak som sikrer økonomisk likestilling [og] som hindrer at velferdsstaten fortsatt utnytter kvinner som lavlønnet omsorgsressurs ». Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) mener at « det er sammensatte og forskjellige årsaker til ulikelønn. Likelønnsutfordringene finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor, og ikke minst i kommunesektoren. Den systematiske verdsettingsdiskrimineringen er så omfattende at det trengs nye tiltak – et krafttak for likelønn .» UHO forslår i denne sammenheng at regjeringen setter ned en likelønnskommisjon. Forslaget behandles nedenfor under kapittel 5.8.4 om lønn.

På bakgrunn av de problemstillinger som reises i Makt- og demokratiutredningen på feltet kjønn og arbeidsmarked, går meldingen nærmere inn på utviklingen innen arbeidsmarkedet generelt (kapittel 5.8.2), kjønnssegregering i utdannelse og arbeidsmarked (kapittel 5.8.3), lønn (kapittel 5.8.4) og ledelse og styrerepresentasjon (kapittel 5.8.5).

5.8.2 Utviklingen på arbeidsmarkedet for kvinner og menn

Fra 1970-tallet har det vært en sterk økning i antall kvinner i lønnet arbeid. Mens 44 pst. av kvinnene var i arbeid i 1972, var andelen økt til 66 pst. i 2003.

Sysselsettingen for kvinner har økt for alle aldersgrupper. I de siste 20 år har det vært en særlig sterk vekst for kvinner med barn under 3 år. Det har dermed i større grad enn tidligere vist seg mulig å kombinere familieliv med det å være i jobb også for kvinner. Sentralt for denne utviklingen har vært veksten i barnehagetilbudet. Mens 19 pst. av barn mellom 1 og 5 år hadde barnehageplass i 1980, var andelen steget til 36 pst. i 1990 og til 66 pst. i 2002. Også utvidelsene av fødselspermisjonsordningene har stimulert til økt deltakelse av kvinner på arbeidsmarkedet.

Samtidig er det fortsatt slik at kvinner har en svakere tilknytning til yrkeslivet enn menn. Fire av ti kvinner arbeider deltid. For menn har deltidsandelen ligget stabilt på en av ti. I de kvinnedominerte yrkene innenfor salg og service, som omfatter omkring en tredjedel av de kvinnelige sysselsatte, er andelen deltidsarbeidende hele 59 pst. Selv innenfor yrker som krever 1–3 års utdanning utover videregående skole, er det relativt mange kvinner som arbeider deltid (32 pst.). Dette er typiske kvinneyrker som sykepleiere, vernepleiere, førskolelærere, grunnskolelærere, barnevernspedagoger og sosionomer (Raaum 2001 s. 169).

Deltid er i noen grad en ønsket tilpasning av arbeid i forhold til andre forpliktelser og prioriteringer. Noe deltid kan imidlertid også være uønsket, ved at arbeidstaker bare får tilbud om redusert arbeidstid. Regjeringen nedsatte i oktober 2003 et utvalg med deltakelse av fagpersoner og fra partene i arbeidslivet. Oppdraget var å utrede årsaker til deltid, kartlegge omfanget av uønsket deltid og eventuelt fremme forslag til tiltak for å redusere forekomsten av dette. Utvalgets innstilling, Kan flere jobbe mer? – deltid og undersysselsetting i norsk arbeidsliv , jf. NOU 2004: 29, ble fremlagt i desember 2004. Innstillingen har vært på bred høring og fristen gikk ut 1. februar i år. I forbindelse med forslaget om en ny arbeidsmiljølov foreslår Regjeringen å lovfeste en rett for deltidsansatte til utvidet stilling fremfor at det foretas nyansettelse i virksomheten, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv .

5.8.3 Kjønnssegregering i arbeidsmarkedet – utdanning og arbeidsmarked

Til tross for at stadig flere kvinner er i jobb og stadig flere jenter velger lange utdanninger, er unge i dag fortsatt tradisjonelle i sine valg av utdanning og yrke. Innen utdanningssektoren er kjønnsdelingen klarest i yrkesfaglig studieretning, med over 90 pst. jenter på studieretningen helse- og sosialfag og en stor overvekt av gutter innen byggfag, elektrofag, teknisk fagskole og studieretning for mekaniske fag. På allmennfaglige studieretninger er kjønnsfordelingen jevnere. I den grad det skjer endringer, er tendensen større til at kvinner går inn i mannsdominerte utdanninger (og yrker) enn omvendt (Håland og Daugstad 2003). Samtidig som tallene for valg av studieretning viser små endringer, har det skjedd en stor utjevning mellom kjønnene når det gjelder gjennomføring av høyere utdanning (universitets- og høgskoleutdanning). Det er nå på landsbasis nærmere 24 pst. av kvinnene som har høyere utdanning, mens det samme gjelder for 23 pst. av mennene. Men også innen universitets- og høgskolesektoren velger kvinner og menn tradisjonelt. Høsten 2003 var kvinner i flertall på alle de store fagfeltene, bortsett fra fagfeltet «naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag» der 70 pst. var menn. I følge Statistisk sentralbyrås undersøkelser var kvinneandelen hele 80 pst. innen «helse-, sosial- og idrettsfag».

Utdanningsmønsteret får direkte følger for kjønnsdelingen i arbeidslivet. Innenfor bygg og anlegg, jordbruk, olje og gassutvinning og industri er det minst 3/4 menn som arbeider, mens hele åtte av ti som arbeider innenfor helsetjenester og sosiale tjenester i Norge, er kvinner. Innen undervisning er nesten 2/3 kvinner og i barnehagesektoren er 95 pst. av førskolelærerne kvinner. Den store andelen kvinnelige ansatte innen barnehager og skoler bidrar i særlig grad til å forme jenter og gutters forestillinger om hva de vil og «kan» bli som voksne. En bedre balanse mellom kjønnene innenfor barnehager og grunnskole vil kunne være et viktig bidrag for å bryte reproduksjonen av de tradisjonelle kjønnsrollemønstre innenfor utdannelsesvalg – og senere yrkesvalg – for jenter og gutter.

En annen inndeling av arbeidsmarkedet går mellom offentlig og privat sektor. Mens 51 pst. av de sysselsatte kvinnene var ansatt i offentlig sektor i 1990, hadde denne andelen økt til 54 pst. i 2000. For menn sank andelen fra 24 pst. til 22 pst. i samme periode (Barth m.fl. 2002). Én årsak til dette er at kvinner i stor grad utdanner seg til ulike velferdsyrker innenfor offentlig sektor, mens menn i større grad er orientert mot teknisk og økonomisk utdanning tilpasset privat sektor. I tillegg er det innad i de ulike utdanningsretningene en større tilbøyelighet for kvinner enn for menn til å velge offentlig sektor.

Figur 5.1 Sysselsatte kvinner og menn i utvalgte yrkesgrupper 1982–2002.
 Pst.

Figur 5.1 Sysselsatte kvinner og menn i utvalgte yrkesgrupper 1982–2002. Pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2003

Regjeringen vil understreke at kjønnssegregering er negativt for samfunnet ved at det hindrer best mulig bruk av tilgjengelige ressurser og bidrar til å gi inntrykk av et samfunn med uønskede begrensinger i den enkeltes valg og muligheter. På et individuelt plan er kjønnssegregering negativt ved at den enkeltes valg fremstår som begrenset. Konsentrasjon av kvinner i lavlønnsyrker og på lave trinn i stillingshierarkiet bidrar til å opprettholde lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

Det er samtidig ikke hensiktsmessig å målfeste krav om lik fordeling av kvinner og menn i alle yrker. Det vil kunne innebære tiltak som i for stor grad ville diktere kvinners og menns utdannings- og yrkesvalg. Tiltak for å minske tendensen til et kjønnsdelt arbeidsmarked må være sammensatte og langsiktige. Generelle velferdsordninger som bidrar til å lette kombinasjonen mellom omsorgsoppgaver og lønnet arbeid er et bredt anlagt virkemiddel som også vil bedre likestillingen på arbeidsmarkedet.

5.8.4 Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn

Inntekts- og lønnsforskjellene mellom kvinner og menn kan i hovedsak tilbakeføres til følgende forhold:

  • ulik arbeidstid, for eksempel arbeider kvinner langt oftere deltid enn menn,

  • kvinner og menn arbeider i ulike yrker/næringer/sektorer hvor økonomi, avlønning og andre arbeidsvilkår er forskjellig,

  • forskjellig stillingsnivå – dvs. at menn i større grad har lederstillinger enn kvinner,

  • forskjellig lønn for samme arbeid/type jobb.

Ulike former for lønnsoppgjør og deres betydning for lønnsdannelsen, drøftes blant annet i Sysselsettingskommisjonens rapport fra 1992, jf. NOU 1992: 26 og i rapportene fra Holden I- og II-utvalgene, jf. NOU 2000: 21 og NOU 2003: 13. På forskningssiden er det gjennomført en rekke analyser av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Statistisk sentralbyrå utarbeider løpende lønnsstatistikk for ulike bransjer med lønnstall både for menn og kvinner. Videre utarbeider Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene løpende statistiske oversikter og analyser av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og ulike utdanningsgrupper.

5.8.4.1 Enkelte nøkkeltall

Mens forskjellen mellom sysselsatte kvinners og menns årslønn (korrigert for forskjeller i utdanningsnivå og yrkeserfaring) i 1973 var over 45 pst., er den i dag 30–35 pst. (Barth og Dale-Olsen 2004). I underkant av 20 prosentpoeng av dagens forskjell kan henføres til ulik arbeidstid, mot 27 prosentpoeng i 1973. Den store endringen når det gjelder arbeidstid skjedde i perioden 1985 til 1995, men endringene fortsatte også etter dette. Timelønnsforskjellen er redusert fra rundt 23 pst. i 1973 til i underkant av 15 pst. i 2001. Denne endringen har så å si utelukkende funnet sted fram til midten av 1980-tallet.

Studier gjennomgått av Det tekniske beregningsutvalget kan tyde på en viss reduksjon i lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på 1990-tallet fram til 1997, jf. NOU 2000: 4. I beregningsutvalgets første (foreløpige) rapport fra 2005 viser tallene kun små endringer etter 1997. Lønnsandelen for kvinner, når deltidsstillinger er omgjort til heltidsekvivalenter, var i 2003 på om lag 84 pst.

Forskjellen i timelønn for kvinner og menn varierer mellom ulike sektorer. Mens nivået innen finanstjenester er på om lag 72 pst. og innen varehandel om lag 80 pst., er den over 90 pst. innen blant annet bygg- og anleggsvirksomhet og i kommuner og fylkeskommuner. Kvinner kategorisert som undervisningspersonale ligger nærmest mennenes lønnsnivå, med en andel på 95 pst. Andelen i staten (eksklusiv helseforetakene) er på om lag 88 pst.

Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er gjennomgående mindre i offentlig sektor enn i privat sektor. Dette gjelder for alle utdanningsgrupper. Sammenlikninger av kvinner og menn med samme utdanningsnivå og potensiell yrkeserfaring (alder minus alder ved avsluttet utdanning), viser at kvinner i gjennomsnitt har 92 pst. av menns lønn i offentlig sektor, mens tilsvarende tall i privat sektor er 84 pst. (Barth m.fl. 2002).

Samtidig har både menn og kvinner med høyere utdanning gjennomgående høyere lønn i privat sektor enn i offentlig sektor. Denne forskjellen er likevel mer markert for menn enn for kvinner. Tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene viser for eksempel at kvinner med universitets- eller høyskoleutdanning til og med 4 år i kommunene hadde en årslønn i 2003 på 302 000 kroner, mens menn hadde 327 000 kroner. Innen finanstjenester var tilsvarende hhv. 387 000 kroner (kvinner) og 516 000 kroner (menn), jf. NOU 2004: 10 Tabell 7.13. For personer med lavere utdanningsnivå er det mindre forskjeller mellom privat og offentlig sektor, og det er heller ikke entydig slik at lønnsnivået i privat sektor er høyest. Samlet sett indikerer tallmaterialet størst lønnsforskjeller mellom menn og kvinner i privat sektor, samtidig som høyere utdanning gir større avkastning i privat sektor i form av høyere lønn.

5.8.4.2 Regjeringens syn

Som gjennomgangen viser, har det skjedd en utjevning av kvinners og menns inntekter over tid. Dette skyldes i særlig grad kvinners økte tilknytning til arbeidslivet og økte utdanningsnivå.

Likestillingsloven slår fast at kvinner og menn skal ha lik lønn for arbeid av lik verdi i samme virksomhet. På dette punkt ser loven ut til å ha hatt en funksjon. Forskjellene i lønn mellom kvinner og menn i samme type stilling i samme virksomhet er små. Lønnsforskjellene som fremkommer når man ser arbeidslivet under ett, følger i stor grad av forskjeller i stillingsnivå og de kjønnsdelte skillelinjene i arbeidsmarkedet.

Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO poengterer i sin høringsuttalelse at lønnsforskjeller som ikke har noen annen forklaring enn kjønn, i stor grad handler om holdninger: «Flere kvinner må rekrutteres til høyere stillinger. De markedsmessige vurderinger må skje på samme måte for kvinner som for menn. Kvinners kompetanse må vurderes på samme måte som menns kompetanse i arbeidsmarkedet.» NAVO understreker videre i sin høringsuttalelse at dette arbeidet må forankres på den enkelte arbeidsplass.

Lokalt vil arbeidsvurdering og forhandlinger etter Regjeringens oppfatning være gode verktøy for å fremme likelønn mellom kjønnene. Avtaler om bruk av kjønnsnøytral arbeidsvurdering vil kunne være et konkret og praktisk verktøy for gjennomføring av likelønn i arbeidslivet, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001). Særlig vil dette kunne være effektivt i lokale forhandlinger eller på virksomhetsnivå. Etter lovendring 14. juni 2002 fremgår det nå direkte av likelønnsbestemmelsen i likestillingsloven at kravet om lik lønn gjelder selv om arbeidstakerne har ulik faglig tilknytning eller tariffavtale.

Barne- og familiedepartementet har igangsatt et treårig prosjekt kalt «Likestilt lønn – et prosjekt for norsk arbeidsliv» (FAKIS). Gjennom praktisk prøving og i nært samarbeid med arbeidslivet utvikles et elektronisk verktøy for kjønnsnøytral måling av arbeidets verdi, på tvers av yrke og fag. Econ Analyse AS vil om kort tid presentere en rapport om forsøket med arbeidsvurdering for å oppnå likelønn.

Det er viktig å fortsette arbeidet med å bedre statistikk- og kunnskapsgrunnlaget. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene dokumenterer hvert år lønnsutviklingen. Det legges betydelig arbeid i å kartlegge utviklingen for kvinner og menn i de ulike forhandlingsområdene.

Diskusjonen om forskjeller i verdsetting av stillinger mellom ulike sektorer vil i stor grad dreie seg om forskjeller i lønnsnivå mellom offentlig og privat sektor. Sammenhengene her er imidlertid ikke entydige. Som påpekt er den økonomiske avkastningen av høy utdanning lavere i offentlig sektor enn i privat sektor. Dette er et forhold som også vil gjelde menns lønnsnivå i offentlig sektor og skyldes at det generelt er lavere lønnsforskjeller i offentlig sektor. Gitt en viss ramme for den samlede lønnsutviklingen innen offentlig sektor, vil det å gi større uttelling for utdannelse være en fordel for kvinner og menn med høy utdannelse, mens grupper med lav utdannelse vil tape.

Det er ikke bare lønn som avgjør de samlede goder knyttet til stillinger i ulike sektorer. Arbeidsplasser i privat sektor er betydelig mer sårbare for konjunkturutvikling, med større fare for oppsigelser og arbeidsledighet. Det vil være en vurdering av de samlede godene, inkludert jobbtrygghet, som vil kunne avklare hvorvidt det er urimelige lønnsforskjeller mellom arbeidsplasser med kvinneovervekt sammenliknet med arbeidsplasser med mannsdominans.

Det er bred enighet om at det er konkurranseutsatt sektor som skal legge rammene for lønnsveksten i samfunnet for øvrig. Regjeringen og partene i arbeidslivet har dette som grunnlag for det inntektspolitiske samarbeidet, og det kan i denne sammenheng vises til drøftinger og konklusjoner i Holden I- og II-utvalgene, jf NOU 2000: 21 og NOU 2003: 13, der også partene i arbeidslivet var representert. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes ansvar.

Arbeidet med likelønn må ha som grunnlag at det er flere ulike årsaker til inntekts- og lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Sammenhengene er kompliserte og årsakene ligger også i forhold utenfor arbeidslivet og arbeidsmarkedet, ikke minst i fordelingen av omsorgsarbeidet i hjemmet. Som en langsiktig strategi for å utjevne lønnsforskjellen vil imidlertid arbeidet med å redusere omfanget av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet stå sentralt.

I sin høringsuttalelse uttrykker Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon at det er langt igjen til man har oppnådd likelønn. UHO fremmer forslag om å nedsette en likelønnskommisjon:

«UHO foreslår at regjeringen setter ned en likelønnskommisjon. Kommisjonen gis et bredt mandat, og partene i arbeidslivet skal være representert. Kommisjonen skal analysere årsakene til likelønnsproblemet, og foreslå tiltak som kan styrke arbeidet for likelønn i Norge. Arbeidet skal være ferdig i god tid før tariffoppgjøret i 2006.»

UHO begrunner sitt forslag med at « likelønnsutfordringene finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor, og ikke minst i kommunesektoren ». Organisasjonen hevder videre at « den systematiske verdsettingsdiskrimineringen er så omfattende at det trengs nye tiltak – et krafttak for likelønn ».

I et eget brev til regjeringen datert 22. september 2004 fra UHO, Likestillingsombudet og Likestillingssenteret gjentas forslaget om en likelønnskommisjon. Det utrykkes håp om at regjeringen kan være med å gi arbeidet for likestilling og likelønn en ny start med å opprette en likelønnskommisjon.

Det finnes allerede et betydelig statistikk- og kunnskapsgrunnlag om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, til bruk for partene både sentralt og lokalt. Videreutviklingen av dette grunnlaget vil fortsette. Regjeringen legger vekt på at lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Videre mener Regjeringen at en fortsatt utjevning mellom kvinners og menns lønn i hovedsak vil være avhengig av endringer som ligger utenfor det inntekstpolitiske området. Som det fremgår av omtalen over, vil utdanningspolitikken, familiepolitikken og endringer i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet være avgjørende. Regjeringen understreker at den støtter intensjonen i forslaget om økt likelønn mellom kvinner og menn. Imidlertid finner Regjeringen etter en samlet vurdering at det ikke vil være hensiktsmessig å opprette en likelønnskommisjon nå, slik som foreslått.

5.8.5 Ledelse og styrerepresentasjon

Makt- og demokratiutredningen gjennomførte en bred undersøkelse som inkluderte nesten 2000 personer innen topposisjoner på en rekke samfunnsområder, den såkalte eliteundersøkelsen. Undersøkelsen belyste blant annet kjønnsrepresentasjonen på ledernivå i Norge. Undersøkelsens kjønnsaspekter omtales i både sluttrapporten og sluttboken (s. 174–178) og blir i detalj behandlet i boken « Menn imellom » (Skjeie og Teigen 2003).

Eliteundersøkelsen avdekket at ledelsesnivået på de aller fleste samfunnsområder i Norge er karakterisert av en markert mannsdominans. I eliteutvalget var det 84 pst. menn og 16 pst. kvinner. Skillene mellom sektorene er relativt store; fra tilnærmet likhet på regjeringsnivå til total mannsdominans i forsvaret og deler av det private næringsliv. Skjeie går i sin særuttalelse nærmere inn på betydningen av en klar mannsdominans på ledelsesnivå i et maktperspektiv. Hun hevder at:

«Den formidable mannsdominansen i eliteutvalget tegner en skarp kontrast til offisiell retorikk om norske likestillingsparadiser. Og den bryter kraftig med diffuse forestillinger om likhetstradisjoner og egalitære rekrutteringskulturer.», jf. NOU 2003: 19 s. 78

Figur 5.2 Kjønnsrepresentasjon i ledende stillinger, eliteundersøkelsen.
 Pst. menn

Figur 5.2 Kjønnsrepresentasjon i ledende stillinger, eliteundersøkelsen. Pst. menn

Kilde: Skjeie og Teigen 2003 s. 72

5.8.5.1 Hovedutfordringer

Mannsdominansen knytter seg både til ledelses- og eierposisjoner gjennom styrerepresentasjon, og gjør seg gjeldende både innenfor offentlig og privat sektor.

Eliteutvalgsundersøkelsen illustrerte som vist ovenfor (se figur 5.2) den eksisterende mannsdominansen i ledende posisjoner i det norske samfunn. Også på styresiden i norske virksomheter er kjønnsrepresentasjonen svært skjev. I desember 2004 var den gjennomsnittlige kvinneandelen blant de faste styrevervene (eier- og ansattevalgte) i norske privat eide allmennaksjeselskaper på knapt 13 pst. I de statlige virksomhetene er kvinneandelen betydelig høyere med 45,7 pst. (mars 2003).

I de siste årene har internasjonal ledelsesteori i stadig større grad satt fokus på mangfold i styrerommene som en sentral ressurs for å sikre en virksomhets nyskapning og kreativitet. I den konkrete utvelgelsesprosessen ser det likevel ut til at dette hensynet ofte må vike. Når både nettverk (faktisk kjennskap til personen som velges) og identifikasjon (dvs likhet i stedet for mangfold) spiller inn i valg av nye styrerepresentanter, taper kvinner. I mindre grad enn menn inngår de i de tradisjonelle nettverkene som utvelgelsen skjer fra, og som kvinner representerer de ikke identifikasjon på samme måte som menn i de aktuelle miljøer.

5.8.5.2 Regjeringens syn

Den fortsatte mannsdominansen på samfunnets toppnivåer er en stor utfordring for samfunnet som helhet. Arbeidet må rettes inn både mot ledelsesnivået og mot styrene.

Likestillingslovens aktivitetsplikt for offentlig virksomhet har vært viktig i statens arbeid med likestilling mellom kvinner og menn. Denne pålegger offentlige myndigheter å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling på alle samfunnsområder. I tillegg til at departementene og underliggende etater rapporterer årlig om arbeidet for likestilling innen sine fagområder, har regjeringen de tre siste årene lagt fram et særskilt vedlegg til statsbudsjettet, som redegjør for hvordan departementene konkret arbeider for å fremme likestilling som en integrert del av budsjettarbeidet og politikkutformingen på et bredt spekter av fagområder.

Regjeringen vektlegger mangfold i ledelsen av statlige virksomheter, både med hensyn til alder, kjønn, etnisitet og andre erfaringsbakgrunner, og har satt seg som mål å ha 40 pst. representasjon av begge kjønn i ledende stillinger i staten innen 1. juli 2006. Per 1. januar 2004 viste mellomrapporteringen at 33,9 pst. av lederne i staten er kvinner. Dette er en økning på 22 pst. på to år. Innenfor de ulike deler av staten er forskjellene imidlertid relativt store og det er derfor nødvendig å ha et særskilt søkelys på de sektorer der kjønnsbalansen er svak. Den store andelen kvinnelige mellomledere i staten bør nå ha lagt et godt grunnlag for arbeidet med å øke andelen kvinner i topplederposisjoner. Statens mentorprogram for kvinnelige ledere har vært i drift siden 1999, og har bidratt til den positive utviklingen i retning av kjønnsbalanse innen statlig ledelse. Programmet vil nå bli evaluert og det vil bli vurdert om dette bør utvides, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005), vedlegg om kjønnsperspektiv i budsjettarbeidet.

Kvinnerettet arbeid har vært et prioritert område for Regjeringen i flere år og det er blant annet på bakgrunn av dette at man har oppnådd omlag 45 pst. kvinnelig representasjon i styrene i de statlige virksomhetene. Regjeringen vedtok i mars 2002 flere målsetninger og tiltak for å bedre kvinneandelen i styrene i allmennaksjeselskap, statsforetak, statsaksjeselskap og særlovsselskap. Arbeidet for å styrke kvinners posisjon innen den enkelte statlige virksomhet på både ledelsesnivå og eierrepresentasjonssiden vil bli videreført.

Ved en gjennomgang av allmennaksjeselskap registrert i Brønnøysundregisteret i 2004 fremgikk det at den totale andel kvinner i styrene var på 11 pst. Dette er bare en svak økning fra tilsvarende tall i 2003. Regjeringen finner den lave kvinneandelen i de private styrene i Norge uheldig. Det var på denne bakgrunn at Regjeringen fremmet en ny lov om tilnærmet 40 pst. representasjon av begge kjønn i styrene til alle offentlig eide foretak og privat eide allmennaksjeselskaper, jf. Ot.prp. nr. 97 (2002–2003). Det er Regjeringens oppfatning at loven er viktig i et likestillings- og demokratiperspektiv, og at den vil innebære en styrking av ledelsen i næringslivet og i bedriftenes konkurransekraft.

For de offentlig eide selskapene trådte reglene i kraft på vanlig måte, fra 1. januar 2004. For de privat eide allmennaksjeselskapene trer reglene om kjønnsrepresentasjon ikke i kraft dersom den ønskede kjønnsbalansen oppnås frivillig i løpet av 2005. Det vil skje en vurdering av hvordan kjønnsrepresentasjonen utvikler seg fram til 1. juli 2005 basert på statistikk fra Foretaksregisteret. På dette tidspunktet vil de fleste allmennaksjeselskapene ha gjennomført sine generalforsamlinger med tilhørende styrevalg. Loven omfatter ikke styrene for privat eide aksjeselskaper. Grunnen er at de fleste aksjeselskaper i Norge er små familiebedrifter hvor eierne er fysiske personer som selv sitter i styret. Kjønnsrepresentasjonen i styrene skal regnes separat for henholdsvis ansattevalgte og de eiervalgte styremedlemmene. Håndheving av reglene om kjønnssammensetning vil skje gjennom selskapslovgivningens system.

5.9 Diskriminering på flere grunnlag – og felles håndhevingsapparat

Likhet og ikke-diskriminering er begreper som kan knyttes til en rekke kjennetegn – det kan dreie seg om kjønn, etnisk bakgrunn, religion eller livssyn, funksjonsevne, alder, seksualitet, politisk oppfatning mv. Et mer generelt fokus på diskriminering og undertrykkelsesmekanismer kan også avdekke såkalt «multidiskriminering» – at ulike diskrimineringsgrunnlag virker forsterkende og medvirker til at individer utsettes for flere former for diskriminering samtidig. I dette avsnittet rettes særskilt søkelys på kjønn og etnisitet. Det pekes på to hovedutfordringer: For det første storsamfunnets diskriminering av kvinner både på grunnlag av deres kjønn og deres etniske bakgrunn, og for det andre kjønnsdiskriminering av kvinner innenfor etniske eller religiøse grupper.

5.9.1 Kjønn og etnisitet i den norske virkeligheten

Makt- og demokratiutredningen reiser spørsmålet om likestillingspolitikken i Norge er fargeblind. Det pekes på at minoritetskvinner er lite synlige i maktrelasjoner i det norske samfunn, de har få formelle maktposisjoner, de er svakt representert i korporative organer som statlige råd og utvalg, og de er dårlig representert i folkevalgte organer. Samtidig nyanserer utredningen bildet ved å vise til at norske minoritetskvinner ikke er helt uten innflytelse; de har organisert seg og stilt krav og gjennom sine organisasjoner driver de lobbyvirksomhet rettet mot statsråder, politiske partier og komiteer på Stortinget (sluttrapporten s. 38).

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er den av høringsinstansene som spesifikt berører problemstillingen. SMEDs hovedinnvending overfor utredningen er at den tegner et tradisjonelt og lite nyansert bilde av minoritetskvinner som ressurssvake og lite synlige. SMED peker her på at flere minoritetskvinner har lykkes i å få innpass før mennene med innvandrerbakgrunn i mange formelt viktige posisjoner som stortingsrepresentant, sentrale posisjoner i politiske partier, samt noen symbolsk viktige posisjoner (for eksempel direktør for likestillingssenteret, redaktøren for NRKs kulturavdeling og leder for 17. mai komiteen i Oslo). Videre viser SMED til SSBs vurderinger om at det ved lokalvalget i 2003 var veldig liten forskjell mellom kjønnene i deres valgdeltakelse:

«Hos norske statsborgere med innvandrerbakgrunn er det ingen forskjell på valgdeltakelse når det gjelder kjønn. Dette er en endring, ved de siste valgene har kvinner med innvandrerbakgrunn hatt omtrent 5 prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn menn. Dette har trolig sammenheng med at det er i ferd med å bli mindre skiller i botid mellom kjønnene. Hovedskillet her, som tidligere, er skillet mellom vestlig og ikke-vestlig landbakgrunn.»

Innvandrerkvinnene har også klart å få adgang til maktens korridorer i noen saker som gjelder dem spesielt, blant annet saker som tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. SMED mener på denne bakgrunn at det kanskje er mer grunn til å bekymre seg for underrepresentasjonen av menn med innvandrerbakgrunn i det offentlige rom.

5.9.2 To hovedutfordringer

To hovedutfordringer utkrystalliserer seg. På den ene side møter mange kvinner og menn med minoritetsbakgrunn fordommer og diskriminering fra storsamfunnet – i kraft både av deres kjønn og deres etniske bakgrunn. I følge SMEDs siste rapport (2004) har det etter hvert utviklet seg et bilde av ikke-vestlige menn som «undertrykkere» og kvinner fra de samme områdene som «ofre». Fordommer og storsamfunnets syn på innvandrerkvinner kan paradoksalt nok legge ekstra bør til byrden for de kvinner som ønsker å treffe utradisjonelle valg ved at de opplever også å måtte forsere norske tabuer og fordommer. Begrensninger i bruk av hodeplagg (hijab) på jobben er et eksempel på en form for diskriminering som rammer kvinner spesielt, jf. St.meld. nr. 49 Mangfold gjennom inkludering og deltakelse , s. 42. Samtidig beretter mange kvinner som bruker hijab at de opplever å bli behandlet som mindre ressurssterke, mindre selvstendige og mindre integrerte i mange sammenhenger i det offentlige rom. Majoritetens syn på andre tradisjoner som kvinneundertrykkende kan medføre at kvinner som for eksempel bærer hijab opplever å ikke bli behandlet som likeverdige i det norske samfunn. Denne utfordringen knytter seg til minoriteters likestilling med majoriteten.

Den andre hovedutfordringen knytter seg til kjønnsdiskriminering og ulikebehandling basert på kjønn innenfor minoritetsgrupper. Innenfor noen grupper og miljøer opplever kvinner med innvandrerbakgrunn ulikebehandling og til dels grov diskriminering, blant annet i form av ekstreme praksiser som kjønnslemlestelse og tvangsekteskap, diskriminering når det gjelder mulighet for utdanning, mulighet til å ta inntektsbringende arbeid og i valg av egen klesdrakt.

I mange sammenhenger er det grunn til å anta at kvinner med ikke-vestlig bakgrunn møter større barrierer på arbeidsmarkedet enn menn, blant annet fordi de i gjennomsnitt har lavere utdanning, dårligere norskferdigheter og færre har eksamen fra Norge å vise til. Generelt sett deltar kvinnene også i mindre grad i norskundervisning og skaffer seg i mindre grad den formalkompetanse som er nødvendig for å få jobb i Norge. Dels kan dette skyldes kulturelle og verdibaserte holdninger om at kvinner ikke skal være yrkesaktive, dels kan det skyldes at det offentlige hjelpeapparatet ikke fanger opp det behovet ikke-vestlige kvinner har for kvalifiseringstiltak.

Senere års kartlegginger av området tyder på at det bildet som er tegnet ovenfor må nyanseres. I St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse gjennomgås de generelle utfordringer som knytter seg til innvandring. Her peker Regjeringen på at det er klare og til dels store forskjeller mellom generasjonene. For en nærmere beskrivelse av dette, se kapittel 6. Innenfor de aller fleste etniske grupper skjer det en markert økning i utdannelsesnivå – i noen grad opp til det generelle nivå på feltet i Norge, se kapittel 6.6.3. For mange unge kvinner innebærer økte utdannelsesmuligheter større handlingsrom og valgfrihet.

Samtidig reiser disse endringene nye utfordringer i forbindelse med diskriminering «internt». Internasjonal Helse- og Sosialgruppe, som består av personer med flerkulturell kompetanse på flere områder og er et rådgivningsorgan for etniske minoriteter, har påpekt flere utfordringer som møter minoritetskvinner som tar lengre utdannelse. For mange av disse kvinnene kan det være en utfordring å finne en ektefelle som aksepterer kvinnenes valg om å gå inn i mer moderne, og mindre kjønnsbaserte roller. Organisasjonen påpeker at mange unge kvinner med innvandringsbakgrunn lever i et spenningsfelt mellom to kulturer og understreker viktigheten av at det skapes en møteplass der unge og eldre innvandrere kan møtes og generasjonskonflikter unngås.

5.9.3 Regjeringens syn

Regjeringen legger vekt på en balansert virkelighetsbeskrivelse som utgangspunkt for å vurdere tiltak på dette feltet. Undertrykkelse og diskriminering av minoritetskvinner må avdekkes, samtidig som det må unngås at det males et generelt bilde av innvandrerkvinner som ressurssvake ofre. Det er etter Regjeringens oppfatning viktig at betydningen av generasjonsforskjeller trekkes inn i forståelsen av innvandrerkvinners virkelighet.

Videre er det behov for større oppmerksomhet om spesielle forhold som kan ha betydning for noen kvinner med innvandrerbakgrunn. Det har for eksempel vist seg at noen kvinner med innvandrerbakgrunn i praksis kan ha problemer med å få anerkjent en skilsmisse gjennomført i Norge, i sitt opprinnelsesland. Det er behov for å være i dialog både med andre lands myndigheter og med innvandrermiljøene i Norge, for å finne gode løsninger på slike og liknende forhold.

Regjeringen møter utfordringene knyttet til kjønnsdiskriminering og multidiskriminering på flere nivåer. Det er sentralt for Regjeringen å sikre at alle – uavhengig av etnisk, religiøs, kulturell bakgrunn og uavhengig av kjønn – har samme muligheter til å treffe de valg som har betydning for å skape seg et liv i tråd med egne behov, ønsker og verdier.

Regjeringen legger til rette for dette gjennom lovverk som gir skjerpet vern mot diskriminering, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion, mv. (diskrimineringsloven). Lovforslaget som ble lagt fram i desember 2004, omfatter forbud mot diskriminering på grunnlag av etnisitet og religion på alle samfunnsområder, også i arbeidslivet. Videre har Regjeringen lagt fram forslag om styrking av vernet mot kjønnsdiskriminering, jf. Ot.prp. nr. 35 (2004–2005).

Ved utformingen av introduksjonsloven som trådte i kraft 1. september 2004 (om introduksjonsprogram og introduksjonsstøtte for nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering) har det vært viktig å sikre kvinner med innvandrerbakgrunn reelle muligheter for deltakelse i introduksjonsprogram på lik linje med menn. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses kvinners individuelle behov og ønsker, samtidig som introduksjonsstønaden vil fremme økonomisk uavhengighet for kvinner med innvandrerbakgrunn. At deltakelse i introduksjonsordningen er obligatorisk for kvinner som inngår i målgruppen for ordningen, vil bidra til at flere kvinner deltar i kvalifiseringstiltak og styrke deres muligheter til å komme i arbeid.

Stortinget vedtok 2. desember 2004 Regjeringens forslag, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003–2004) om at innvandrere skal ha rett og plikt til norskopplæring. Målgruppen for denne retten er større enn den som omfattes av introduksjonsordningen og vil også komme kvinner som har fått familiegjenforening med norske borgere til gode. Ordningen vil sikre at innvandrere, uavhengig av kjønn, deltar i grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskunnskap i løpet av sin første tid i Norge. Det er viktig for å kunne delta i arbeidslivet, men også for å kunne følge opp barna på skole og i fritidsaktiviteter.

5.9.4 Felles håndhevingsapparat

Ett sentralt tiltak for å sikre et bredt fokus på diskriminering som samfunnsproblem, er Regjeringens forslag om opprettelse av et felles håndhevingsapparat for likestillingsloven, den nye loven om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv., arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i de fire boliglovene, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005). Den nye diskrimineringsombudsloven skal i følge forslaget inneholde regler for håndhevingsapparatets organisasjon, funksjon, kompetanse og saksbehandling.

Håndhevingsapparatet skal også ivareta pådriver- og veilederoppgaver som skal bidra til økt likestilling og likebehandling. Videre skal organet påse at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvinnekonvensjon. Håndhevingsapparatet vil bestå av et ombud (Likestillings- og diskrimineringsombudet) og en nemnd (Likestillings- og diskrimineringsnemnda). De eksisterende organene på området for likestilling mellom kjønnene (Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling) og området for etnisk likestilling (deler av oppgavene til Senter mot etnisk diskriminering – SMED) tas opp i det nye felles håndhevingsapparatet.

Regjeringen legger spesiell vekt på at et felles apparat som omfatter flere diskrimineringsgrunnlag vil bidra til enkelhet og klarhet for brukeren. For arbeidsgivere som trenger veiledning og bistand om ikke-diskrimineringslovgivning og hvorledes mangfold og likestilling aktivt kan fremmes, vil det være en hjelp å kunne forholde seg til ett organ. Fordelene ved ett felles organ vil særlig vise seg i forhold til tilfeller av multidiskriminering, dvs. diskriminering på flere grunnlag. Aktuelle eksempler er tilfellene der kvinner er nektet å bruke hodeplagg (hijab) på arbeidsplassen. Disse sakene ligger i grenselandet mellom diskriminering på grunnlag av kjønn og religion. Et felles håndhevingsapparat vil legge til rette for en mer helhetlig behandling både av konkrete enkeltsaker og av det generelle pådriverarbeid på feltet.

EU-regelverket på diskrimineringsområdet er harmonisert i betydelig grad de siste årene. Harmoniseringen av det norske lovverket og håndhevingen av dette forsterkes derfor ytterligere gjennom tilpasningen til EUs regelverk. I en rekke andre europeiske land har man valgt å etablere felles håndhevingsapparat for alt diskrimineringslovverk og pådriverarbeid for likestilling på ulike områder.

Det legges opp til at det nye håndhevingsapparatet skal etableres 1. januar 2006, samtidig med ikrafttredelsen av den nye loven om forbud på grunnlag av etnisitet, religion, mv. og enkelte endringer i likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) og Ot.prp. nr. 35 (2004–2005).

Til dokumentets forside