7 Medier, makt og demokrati

7.1 Innledning

Mediene er i dag en viktig del av de flestes liv. Aktiv og informert deltakelse i demokrati og samfunnsliv krever kunnskap og innsikt. I moderne samfunn er det for en stor del massemediene som er våre daglige kilder til informasjon og meningsytringer. I dette ligger også grunnlaget for medienes makt, både når det gjelder dagsordensetting, meningsdannelse og de politiske beslutningsprosessene.

Den 30. september 2004 vedtok Stortinget en ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. Bestemmelsen slår fast at «demokrati» er en av tre hovedbegrunnelser for ytringsfriheten sammen med « sandhedssøgen » og « individets frie meningsdannelse ». Enhver begrensning i ytringsfriheten må kunne forsvares holdt opp mot disse begrunnelsene. Bestemmelsen slår også fast at staten er forpliktet til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Mediepolitikken og IKT-politikken er viktige ledd i myndighetenes oppfølging av dette ansvaret. Regjeringen understreker at dette offentlige ansvaret ikke opphever medienes eget ansvar for å ivareta og utvikle sin samfunnsrolle.

7.2 Makt- og demokratiutredningens vurdering

Ifølge mandatet skulle Makt- og demokratiutredningen bl.a. utrede « den offentlige meningsdannelse ». Under Makt- og demokratiutredningens mediedel er det publisert en rekke bøker og rapporter som på ulike måter tar opp spørsmålet om medier og makt. Disse arbeidene er kortfattet oppsummert i sluttrapporten og sluttbokens mediekapitler, begge med tittelen «Den redigerte offentlighet». Her beskrives i første rekke ulike utviklingstrekk som har påvirket medienes makt i perioden siden forrige maktutredning.

For det første beskrives utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien som en revolusjon som sprenger nasjonalstatens grenser og som endrer fordelingen av makt og avmakt i samfunnet. Det blir vist til at kompetanse og adgang til den nye teknologien er ujevnt fordelt, og at de som av ulike grunner ikke kan ta del i denne kommunikasjonsrevolusjonen lett blir satt utenfor. Den teknologiske utviklingen på medieområdet har skapt en mer splittet offentlighet, der valgfrihet og spesialisering har erstattet det samlede nasjonale publikum fra kringkastingsmonopolets tid.

For det andre blir det vist til utviklingen fra en politisk styrt presse til dagens kommersielle mediebilde. Så sent som på 1970-tallet var hovedtyngden av pressen talerør for politiske partier, og referatet var en mer dominerende journalistisk form. Det var nære forbindelser mellom politikere og redaktører, og mediene var grunnleggende forutsigbare, både for politiske aktører, abonnenter og publikum.

Oppløsningen av bindingene til de politiske partiene har, kombinert med utviklingen av nye normer for journalistens yrkesrolle, styrket medienes premiss- og dagsordenmakt. Den prinsipielt ubundne maktkritikken har ifølge utredningen tatt referatets plass. Den journalistiske selvoppfatningen er ifølge utredningen å stå på folkets side i avsløringen av de mektige. Utviklingen har dermed gjort mediene til en mer uforutsigbar maktfaktor i samfunnet.

Medienes nye rolle har påvirket det politiske liv, bl.a. ved at enkeltsaker og personspørsmål er blitt viktigere i mediene og dermed også i politikken. Konsekvensen er ifølge sluttrapporten at politikken vris mot det dagsaktuelle og bort fra det langsiktige og prinsipielle.

Den politiske selvstendiggjøringen av mediene har ifølge utredningen bidratt til en profesjonalisering av medienes kilder innen politikk, forvaltning, organisasjonsliv og næringsliv. Mediene har fått større betydning for beslutningstakernes arbeidssituasjon, noe som har gjort det viktigere å ha et aktivt og bevisst forhold til mediene. En konsekvens er at medierådgivning har blitt en voksende bransje. Siden mediene i stor grad «redigerer» hvilke saker som kommer fram og hvilke vinklinger de får i offentligheten, må aktører som ønsker innflytelse tilpasse seg en journalistisk form og utnytte medienes særtrekk.

Utredningen gir uttrykk for at de politiske bindingene i dag langt på vei er erstattet av kommersielle bindinger som har gjort mediene mer avhengige av markedet. For kommersielle eiere er avkastning det viktigste målet. Dette kan sette den redaksjonelle friheten under press. Et resultat er en kommersialisering av mediene som innebærer at publikum i sterkere grad blir regnet som forbrukere. Det er først og fremst grupper med stor kjøpekraft som vil være kommersielt interessante som målgrupper. Sluttrapporten hevder at den offentlige reguleringen av massemediene har tilpasset seg kommersialiseringen av eierinteresser, bl.a. slik at mediene nå først og fremst blir regulert som næringsvirksomhet. Det blir også vist til at idéen om allmennkringkastingens oppgaver og rettigheter er svekket.

I sluttrapporten blir det også lagt vekt på at den økonomiske journalistikken har endret karakter og blitt mer omfattende. I likhet med journalistikken for øvrig er – ifølge utredningen – den økonomiske journalistikken blitt mer undersøkende og avslørende, samtidig som den glir over i en personorientert underholdningsgenre der «den økonomiske maktutøvelsen dekkes til» .

7.3 Synspunkter fra høringsinstansene

Eierskapstilsynet, Statens medieforvaltning, Norsk presseforbund, Norsk redaktørforening og Norges Handikapforbund slutter seg i hovedsak til Makt- og demokratiutredningens beskrivelse av utviklingen innen mediefeltet i Norge, og denne utviklingens implikasjoner for demokratiet. Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener likevel at sluttrapporten gir et forenklet bilde av situasjonen, som lett kan tilsløre vesentlige sammenhenger. De viser bl.a. til at utredningen ikke tydeliggjør det mangfold som har vokst fram i norsk offentlighet de siste 20 årene. De mener også at utredningen i for liten grad ser den teknologiske utviklingen, endringer i eierforhold og utviklingen av journalistikken i sammenheng.

Enkelte høringsinstanser kommenterer særlig spørsmålet om den teknologiske utviklingens betydning for medienes makt. Norsk Redaktørforening bemerker at «IKT-revolusjonen» i Makt- og demokratiutredningen nærmest utelukkende omtales «med et negativt fortegn» . Etter redaktørforeningens syn tegner utredningen her et alt for dystert bilde av utviklingen. Særlig legges det for lite vekt på den utvidelsen av det offentlige rom som den teknologiske utviklingen innebærer. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner legger også vekt på at teknologien gir helt nye muligheter for publisering, noe som gir organisasjonene mulighet for å «motvirke ensrettingen i massemedia» .

Flere av høringsinstansene har synspunkter på hvordan mediene fungerer som en arena for formidling av informasjon og samfunnsdebatt. Human-etisk forbund etterlyser «felles arenaer for kvalifisert debatt, rom for å stille spørsmål og rett til å kritisere på helt andre måter enn dagens medie- og samfunnsdebatt gir rom for» . Norges Handikapforbund mener at viktig informasjon fra det offentlige og massemedier i dag er utilgjengelig for synshemmede, hørselshemmede og lesehemmede. Senter mot etnisk diskriminering mener at etniske minoriteter er systematisk underrepresentert i mediene i dag, og oppfordrer mediene til å unngå en systematisk negativ vinkling som setter etniske grupper i et dårlig lys. Statens medieforvaltning (SMF) mener at lokalmediene blir en stadig viktigere del av mediebildet og derfor også av stor betydning for et godt framtidig folkestyre. SMF framhever også allmennkringkasternes rolle som «bærebjelken i arbeidet med å sikre ytringsfrihet og fri informasjonsflyt som en forutsetning for vårt demokrati og å bevare norsk språk og kultur» .

Flere av høringsinstansene kommenterer særskilt spørsmålet om hvordan andre samfunnsinstanser må tilpasse seg medienes dagsorden og arbeidsform («medialisering»). Bl.a. opplever Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap at det ofte foregår en kamp mellom mediene og fagmyndighetene om «å eie sannheten» . Direktoratet mener at tabloidiseringen kan påvirke folks risikooppfatninger, noe som i sin tur vanskeliggjør myndighetenes arbeid når det gjelder kommunikasjon og prioritering av oppgaver. Norges Handikapforbund og Norges Fiskarlag viser begge til massemedienes tilbøyelighet til å fokusere på enkeltsaker. Norges Handikapforbund har erfart at dette gjør det vanskelig å få fokus på de prinsipielle sidene ved en sak og at det derfor ofte er nødvendig å bruke «enkeltskjebner» som brekkstang for å få medieoppslag. Norges Fiskarlag peker på at det er meget krevende å skape en profil av en næringsgruppes eller en organisasjons virksomhet i en «strøm av spontant genererte enkeltsaker». Mediestrategi og medierådgivere har derfor blitt nødvendige for den som vil nå fram med et sammenhengende budskap eller etablere en bevisst profil. Statens medieforvaltning mener på sin side at den negative betydningen av medialisering og journalisme er noe overdrevet i Makt- og demokratiutredningen.

Eierskapstilsynet peker særlig på den betydningen mediekonsentrasjon kan ha for mediemangfoldet, bl.a. gjennom økt multimedie- og krysseierskap i norsk mediebransje. Norsk Redaktørforening mener på sin side at Makt- og demokratiutredningens beskrivelse av utviklingen i eierforholdene i norske medier blir for endimensjonal, og peker på at det ikke finnes dokumentasjon for at endringer i eierforholdene har ført til dårligere journalistikk eller mindre mangfold.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener det er en mangel på åpenhet og demokratisk kontroll i mediene, og viser til at mediene selv påberoper seg en rolle som kontrollør. Konkret mener YS derfor at det kan være formålstjenlig å se på hvordan Pressens Faglige Utvalg kan videreutvikles for å bygge opp om medienes demokratiske rolle.

7.4 Nærmere vurdering

I det følgende blir det gitt en nærmere vurdering av Makt- og demokratiutredningens konklusjoner. Flere supplerende synspunkter og perspektiver blir trukket fram.

7.4.1 Medienes funksjoner

Mediene utøver en kanalvokterfunksjon i den forstand at de påvirker hva som skal bringes fram for offentligheten. Selv om også andre vil ha en slik funksjon i ulike sammenhenger (for eksempel politikere, offentlige tjenestemenn, PR-konsulenter, forlagskonsulenter osv), er det i den allmenne nyhetsformidlingen først og fremst massemediene som vokter kanalene ut til offentligheten.

På den ene siden er dette en helt nødvendig funksjon. I en stadig mer komplisert og spesialisert verden der tilgangen på informasjon etter hvert er nærmest grenseløs, er vi helt avhengige av institusjoner som kan sortere, velge ut og presentere et utvalg av informasjon på en måte som er relevant og forståelig. Bl.a. har mediene en viktig rolle i å «oversette» kompliserte saksforhold og tekster fra ulike spesialfelter i samfunnet. Ytringsfrihetskommisjonen pekte på denne kanalvokterfunksjonen som «en av de viktigste funksjoner i det offentlige rom» , jf. NOU 1999: 27 s. 56. På den andre siden ligger det betydelig makt i en slik kanalvokterfunksjon, noe som gjør det interessant å se nærmere på hvordan, eller på hvilke premisser, denne utsorteringen og struktureringen av informasjon foregår.

Mediene avgjør ikke bare hvilket utsnitt vi får se av verden, men langt på vei også hvordan vi oppfatter det vi får se. Journalistisk vinkling, kildevalg, «dramaturgi» og presentasjonsformer er med på å avgjøre hvordan informasjon oppfattes. Mediene påvirker også begrepsapparatet og kategoriene som mennesker benytter for å bearbeide den informasjonen de mottar gjennom mediene. Det er viktig å være bevisst hvordan mediene på denne måten konstruerer fortolkningsrammer for hvordan informasjon leses og forstås.

Ovennevnte er i hovedsak knyttet til medienes funksjon som «arena» for formidling av informasjon og samfunnsdebatt. I tillegg har mediene en funksjon som selvstendig «aktør» i samfunnsdebatten, noe som typisk kommer til uttrykk gjennom leder- og kommentarartikler osv. Man må likevel være forsiktig med å trekke et for skarpt skille mellom arena- og aktørfunksjonen. Bevisst eller ubevisst politisk makt kan også utøves gjennom kanalvokterfunksjonen eller gjennom konstruksjon av fortolkningsrammer. Medienes funksjon som selvstendig politisk aktør er nært knyttet til løsrivningen fra de politiske partiene og utviklingen av en maktkritisk selvforståelse.

Det kan være en fare for å beskrive medienes virkemåte for enhetlig. Det vil være betydelige forskjeller i dekningen av ulike saker for eksempel mellom en mindre lokalavis og riksdekkende løssalgspresse. Makt- og demokratiutredningen trekker imidlertid fram som et kjennetegn ved norsk presse at man ikke ser det samme skillet mellom populærpresse og elitepresse som er vanlig i andre land.

7.4.2 Medienes påvirkningskraft

Det er viktig å vurdere i hvilken grad mediene – i egenskap av arena eller aktør – påvirker befolkningens dagsorden, befolkningens holdninger, politiske beslutninger og de politiske beslutningsprosessene. Makt- og demokratiutredningen har vektlagt medienes effekt på beslutningsprosesser. Den danske maktutredningen har gitt en bredere drøfting av medienes makt og følgende drøfting bygger i noen grad på de momenter som trekkes fram i denne.

Ved sin kanalvokterfunksjon har mediene betydelig innflytelse over befolkningens dagsorden ; hvilke spørsmål og saker befolkningen skal være opptatt av, og dermed også hva den ikke skal være opptatt av.

Mediene tvinger med dette både publikum, politikere og andre samfunnsaktører til å forholde seg til visse journalistisk utvalgte saker eller emner.

Ofte vil det selvfølgelig være begivenhetene selv som styrer medienes fokus. Store begivenheter vil ofte tiltvinge seg offentlighetens oppmerksomhet. Alvorlige kriminalsaker har offentlig interesse uavhengig av mediene, selv om omfanget disse sakene ofte får i offentligheten nok i stor grad skyldes medienes fokus.

I andre tilfeller kan det være mediene selv som skaper den offentlige oppmerksomheten om en sak. For det første kan det dreie seg om forhold som nok har stor offentlig interesse i seg selv, men som kanskje ikke ville blitt kjent uten betydelig journalistisk innsats. Det finnes flere eksempler på at ulike former for økonomiske misligheter, bedrageri og korrupsjon er blitt avslørt av en kritisk presse, også i Norge. For det andre kan det dreie seg om saker som i mer egentlig forstand er «medieskapt», f.eks. oppslag om mediekjendisers privatliv.

Hoveddelen av nyhetsformidlingen tilhører nok likevel verken de store begivenhetene eller den undersøkende journalistikken, men en mer rutinepreget utvelgelse blant den store mengden av potensielle saker. Ut frà journalistiske konvensjoner om hva som kvalifiserer som en nyhet, foretar mediene et utvalg blant en mengde saker, hendelser og utspill. Utvalget innebærer samtidig at en rekke saker blir valgt bort og dermed ikke får noen plass i «den redigerte offentlighet».

Det er mange forhold som vil være med på å bestemme dette utvalget. Til dels kan det være tale om etablerte journalistiske nyhetskriterier som vil være mer eller mindre felles for de fleste journalister. Disse kan oppsummeres i stikkord som konsekvens (hvor mange angår det?), nærhet (har det hendt i «vårt» område?), konflikt (er det uenighet, strid?) og avvik (er det oppsiktsvekkende, unormalt?). Siden nyheter ofte må omhandle noe «unormalt» for å bli slått opp, vil pressen tendere til å gi et skjevt utsnitt av virkeligheten. Det kan for eksempel medføre at de som ikke bruker offentlige tjenester, men er avhengige av medienes rapportering, kan få et mer negativt inntrykk av kvaliteten på tjenestene enn det brukere av tjenestene har.

De vanlige nyhetskriteriene kan virke sammen med andre forhold når det gjelder utvalget av saker. Den markedssituasjonen som for eksempel en avis er i, vil påvirke vektleggingen av nyhetskriteriene. Det er for eksempel betydelig forskjell i den dekningen som gis av kriminalsaker i løssalgsavisen VG sammenliknet med andre typer aviser (Allern 2000). Videre kan utvalget av saker påvirkes av det konkrete mediets rolle og profil, samt den enkelte journalists og redaktørs bakgrunn, interessefelt og politiske overbevisning.

Også den vinklingen mediene velger å gi en sak, vil ha betydning for hvilken oppmerksomhet saken får i offentligheten. En hendelse eller utvikling kan alltid framstilles på ulike måter, og framstillingsmåten vil påvirke publikums oppmerksomhet og interesse for saken.

Makt- og demokratiutredningen hevder at siden mediene vil tilpasse seg publikums makt og antallet lesere, lyttere og seere, vil mediene bevege seg bort fra mangfold og smalere tilbud. Den gir imidlertid ikke en nærmere drøfting av om det samlede mediebildet er blitt mer eller mindre mangfoldig. I en studie som gjennomgikk innhold og stoffmengde i 10 aviser i en periode i 1998/1999, konkluderer Sigurd Allern (Allern 2000) med at pressen, inkludert de små lokalvisene, er seriøse og engasjerte på et bredt felt. En hypotese om at avisene er «tabloidiserte» er, ifølge Allern, svekket ved denne undersøkelsen. I den danske maktutredningen (s. 227) refereres det til en studie som har sammenliknet danske aviser i 1967 og 2001. Ifølge studien dekker avisene i 2001 færre emner både i den enkelte aviser og samlet, men dekningen av den enkelte historie er mer mangfoldig, med flere forskjellige kilder og flere forskjellige aspekter.

Mediene kan påvirke befolkningens holdninger både gjennom å øke oppmerksomheten om visse saker og gjennom den vinklingen mediene velger å gi disse sakene.

Aktiv deltakelse i politikk og samfunnsliv krever kunnskap og innsikt, og dermed tilgang til informasjon og meningsutveksling. Mange spørsmål som det forventes at vi som samfunnsborgere tar stilling til, har vi liten eller ingen førstehåndskunnskap om. Jo fjernere en sak er fra vårt eget lokalmiljø, desto mer avhengige vil vi være av medienes tolkning og framstilling av en sak. Ofte vil mediene være den viktigste kilden til det som skjer i verden. Den informasjon og de inntrykk vi mottar gjennom mediene, vil derfor inngå som en del av vår erfaringsbakgrunn og være med på å påvirke våre valg og vårt syn på verden.

Ved Stortings-, kommune- og fylkestingsvalg blir befolkningen bedt om å foreta valg mellom ulike politiske ideologier og standpunkter, partier og kandidater. Velgerne må her vurdere hvordan partier og politikere har utført sine oppgaver og hvilke planer de har for framtiden. Av det en velger forventes å ta stilling til ved et valg – enten det er tale om økonomisk politikk, internasjonal politikk, sosialpolitikk, næringspolitikk eller kulturpolitikk – er det normalt lite som kan baseres på direkte personlig erfaring. Det er relativt få velgere som faktisk leser partiprogrammene. Selv om en ikke kan se bort fra betydningen av folkemøter og lokalt politisk arbeid, er det ikke til å komme bort fra at velgerne for en stor del må treffe sine valg ut fra den informasjonen som blir formidlet gjennom mediene. Den danske maktutredningen konkluderte med, jf. sitat i kapittel 1.3, at selv om vi har fått en mer mediekritisk befolkning, forhindrer ikke dette at det bildet som formidles av politiske prosesser, ofte er forvrengt og mangelfullt. Det er derfor et dårlig utgangspunkt for politisk stillingstaking.

Et forskningsprosjekt i regi av Institutt for samfunnsforskning som har sett på medienes rolle i forkant av stortingsvalget i 2001, konkluderte bl.a. med at mediene i denne sammenheng syntes å ha vel så stor innflytelse på meningsdannelse som på dagsordensetting, jf. boks 7.2.

Det er grunn til å tro at mediene påvirker befolkningens holdninger. Samtidig er det klart at den offentlige meningsdannelsen skjer i et komplisert samspill mellom mange aktører – et spill som verken mediene eller de andre aktørene i samfunnsdebatten har full kontroll over. Dessuten vil publikum ikke motta medieinntrykk passivt, men bearbeide disse aktivt på bakgrunn av personlige erfaringer, kunnskaper og verdier.

Det er et viktig premiss for det representative demokrati at den offentlige mening skal danne grunnlag for politiske beslutninger. Mest direkte kommer den offentlige mening til uttrykk gjennom valg, men den kan også komme fram på andre måter, bl.a. gjennom medienes formidling av samfunnsdebatt og meningsytringer.

Mediene vil ha samme type innflytelse på meningsdannelsen hos politikere som hos befolkningen for øvrig. I likhet med alle andre vil politikere til daglig motta informasjon, synspunkter og inntrykk fra ulike samfunnsområder gjennom mediene. Denne informasjonen vil danne en del av den erfaringsbakgrunnen som politikere baserer sine politiske synspunkter og beslutninger på.

Videre kan mediene gjennom sin påvirkningskraft på befolkningens dagsorden og meningsdannelse, ha innflytelse på valgresultatene, og dermed på selve sammensetningen av våre politiske organer. Velgernes økende troløshet i forhold til de politiske partiene har gjort mediene til en stadig viktigere arena for valgkampen. Den politiske meningsdannelsen i forkant av valg vil påvirkes både av hvordan partiene formulerer og framfører sine budskap, hvordan mediene velger ut, tolker og beskriver politiske utspill, og endelig hvordan publikum (velgerne) i siste instans oppfatter budskapene, jf. boks 7.2. For eksempel kan utvalg av temaer og hvem som får delta i TV-debatter før valg ha stor betydning for hvilke partier som kan hevde seg med autoritet i debatten.

Den danske maktutredningen trekker fram en rekke enkeltsaker der medienes nyhetsoppslag direkte har fått følger for politiske beslutninger. Samtidig innrømmes det at det er vanskelig å gi en systematisk vurdering av medienes påvirkning på beslutninger. Selv om det synes å være behov for mer systematisk kunnskap om slike spørsmål også i Norge, er det liten grunn til å betvile at medienes makt i en del tilfeller kan være betydelig.

En dansk undersøkelse om medier og demokrati (Lund 2001) viste at hele 42 pst. av journalister som daglig arbeider med nyhetsformidling mener at de som profesjonell faggruppe har for stor innflytelse på politiske beslutninger. Synspunktet ble delt av 59 pst. av beslutningstakere og 51 pst. av den øvrige befolkningen.

Mediene påvirker ikke bare politiske beslutninger, men legger også føringer på beslutningsprosessene .

Makt- og demokratiutredningen mener å kunne konstatere at mediene er blitt mer «personfokuserte, intimiserende og pågående kritiske overfor politikkens og næringslivets aktører» (sluttboken s. 127). Den trekker også fram at mediene spiller en avgjørende rolle for hvilket omdømme politikere får. «Mediene avgjør hvem som skal forgylles og hvem som skal miste glans i det politiske liv» (s. 129).

I de tilfellene der nyhetsmediene presenterer «skandaler» og avsløringer om næringslivstopper eller politikere, kan medietrykket bli knusende. At ledende nyhetsmedier definerer noe som en «skandale» vil gjerne ha en selvforsterkende virkning. Journalister blir satt til å følge saken videre, og disse vil produsere materiale for å forsvare den redaksjonelle prioriteringen av saken. I kombinasjon med en journalistisk selvforståelse, som Makt- og demokratiutredningen betegner som å «stå på folkets side i avsløringen av de mektige» , kan dette medføre at medienes dekning kan bli uforholdsmessig og skjev i forhold til sakens realiteter. Det kan i slike saker være behov for at pressen vurderer sin rolle nærmere. Det er også gode eksempler på at dette blir gjort.

Flere av høringsinstansene peker på at medienes «tabloidisering» og fokus på enkeltsaker gjør det vanskelig å få oppmerksomhet om de prinsipielle sidene ved en sak. Økt konkurranse, kombinert med den teknologiske utviklingen på mediefeltet, bidrar dessuten til å drive fram et raskere tempo i informasjonsformidlingen. Internett gir mulighet for nærmest umiddelbar publisering. Dette skjerper konkurransen om å være først ute og skaper nye utfordringer når det gjelder kildekritikk, personvern osv.

Den viktige rollen mediene har når det gjelder dagsordensetting og meningsdannelse gjør at medienes logikk og formidlingsformer har en tendens til å smitte over på andre områder. Den som vil henvende seg til offentligheten er tvunget til å forholde seg til mediene og til deres utvelgelse, vinkling og framstilling av nyheter. Massemediene kan dermed bidra til at også politikken vris bort fra det langsiktige og prinsipielle og over mot det dagsaktuelle og personlige. Tilsvarende kan det økte tempoet i nyhetsformidlingen være med på å drive opp tempoet i politiske og samfunnsmessige beslutningsprosesser.

7.4.3 Hvem har makt over mediene?

Når mediene har makt i samfunnet, bl.a. på grunn av innflytelse på den politiske meningsdannelsen, blir det interessant å spørre hvem som i sin tur har makt over mediene.

Medienes rolle når det gjelder kritikk av offentlig maktutøvelse gjør det kanskje særlig viktig å sikre medienes redaksjonelle uavhengighet mot inngrep fra politiske myndigheter.

Tradisjonelt har truslene mot medienes uavhengighet ofte kommet fra myndighetene. Medienes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål, både fra myndigheter, eiere og andre, er satt opp som ett av hovedmålene for mediepolitikken, jf. St.meld. nr. 57 (2000–2001). Politiske virkemidler overfor mediene – enten det er tale om regulering, tilskuddsordninger eller annet – kan kompromittere denne uavhengigheten. Det er derfor viktig at slike virkemidler blir utformet og forvaltet på en måte som sikrer tilliten til medienes uavhengighet.

Ytringsfrihetskommisjonen pekte på utviklingen i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet som det «mest påtrengende problem» på medieområdet i dag. Eierskapskonsentrasjon kan undergrave det reelle mediemangfoldet ved at kontrollen med hvilken informasjon og hvilke meninger som slipper igjennom disse kanalene havner på noen få hender. I rapporten «Hvem eier norske massemedier?» konkluderer Helge Østbye (Østbye 2000) på den ene siden med at det «er ikke noe som tyder på at det er et utbredt fenomen at slike eiere griper inn i de daglige redaksjonelle prosessene eller gir direktiver om hvordan bestemte saker eller sakstyper skal behandles.» Samtidig peker han på at eierne kan utøve innflytelse på mange forskjellige måter, for eksempel gjennom ressursfordeling, formålsangivelser, ansettelse av redaktør osv. Han peker også på muligheten for mer uformell innflytelse over det redaksjonelle innholdet: «Ved hjelp av teorier om makt og påvirkning […] er det mulig å sannsynliggjøre et system der journalister og redaktører – i situasjoner der de må velge – vil ha en viss strukturell tilbøyelighet til å velge stoff og vinklinger som ikke irriterer eierne.» Denne typen maktutøvelse vil gjerne være skjult og dermed vanskelig å påvise, bl.a. fordi den «kommer i konflikt med mye av ideologien i mediene» .

Medieeierskapsloven hviler på en forutsetning om at eierne kan utøve en innflytelse over de redaksjonelle produktene som er uforenlig med lovens formål om å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud» . I Ot.prp. nr. 81 (2003–2004) konkluderer Regjeringen med at til tross for at man ikke kan dokumentere at dagens norske medieeiere griper inn i redaksjonelle spørsmål, er det behov for å opprettholde lovreguleringen av medieeierskap. Regjeringen viser her for det første til at det er svært vanskelig å påvise eventuell eierinnflytelse over de redaksjonelle produktene. For det andre vises det til at forholdene i Norge kan komme til å endre seg, for eksempel i form av endrede maktforhold, nye typer eiere og endrede holdninger til prinsippet om redaksjonell frihet.

I den grad mediene har makt, vil medieomtale ha en politisk eller økonomisk verdi (positiv eller negativ) for selskaper, organisasjoner eller politiske partier. Dette skaper et behov for å kunne kontrollere eller påvirke den informasjonen som formidles gjennom mediene.

I de nordiske landene har PR-byråene vokst raskt og driver aktiv rekruttering av nyhetsjournalister og politikere. Framveksten av en PR-bransje og den økte vekten som blir lagt på mediestrategier og informasjonsmedarbeidere både i privat og offentlig virksomhet er en sikker indikasjon på at mediene oppfattes å ha stor påvirkningskraft, både på dagsordensetting, publikums holdninger og politiske beslutninger. Sigurd Allern (Allern 2001) anslår at antallet informatører i Norge på heltid og deltid har passert 4000, noe som «svarer til halvparten av antall fagorganiserte journalister i Norge og er om lag like mange som antall journalister og redaktører i medienes nyhetsredaksjoner.»

Årsaken til dette kan dels finnes i det positive, dvs. at medieomtale kan gi positiv oppmerksomhet og dermed en «reklameeffekt». Videre kan man gjennom medieomtale sette saker på den politiske dagsorden og påvirke politiske vedtak i egen favør. På den andre siden er det også mulig at mediene kan grave fram informasjon som en aktør ikke ønsker offentliggjort. Kritisk journalistikk og «avsløringer» kan gjøre at en person, et selskap eller en organisasjon blir stilt i et dårlig lys på en måte som kan få både økonomiske konsekvenser og konsekvenser for omdømmet.

Medievirksomhet er kommersiell virksomhet, underlagt bedriftsøkonomiske krav til inntjening og kostnadskontroll. Jakten på informasjon dreier seg derfor om å anvende begrensede ressurser. Kostnader i form av arbeidstid og penger må hele tiden vurderes. Det vil være ressursbesparende å bruke kildemateriale som er lett tilgjengelig og som krever lite bearbeidelse for å kunne presenteres i et journalistisk format. Jo dyktigere kilden har tilrettelagt en sak journalistisk, desto større sjanse er det derfor for at den blir prioritert som en nyhet. Problemet med dette er ifølge Allern «dels at seriøs, maktkritisk journalistikk er en mangelvare, men også at få redaksjoner er aktive talerør for de interessene som ikke taler fra etablerte maktposisjoner» . Gjennom PR-bransjen omdannes politiske og journalistiske nettverk til en vare, noe som kan favorisere økonomisk ressurssterke grupper.

Pressens bruk av lett tilgjengelig kildemateriale fra «profesjonelle kilder» vil først og fremst være problematisk dersom kildenes identitet holdes skjult. Ytringsfrihetskommisjonen påpeker at hovedregelen i «Vær Varsom-plakaten» er åpenhet om kildene, jf. NOU 1999: 27 s. 57f. Kommisjonen så en tendens til at kildevernet påberopes så ofte at unntaket blir regelen. Dette er, ifølge kommisjonen, «svært uheldig, ikke minst for mediene selv. Det kan synes underlig at de, i en situasjon der de i noen grad må sies å kjempe for sin troverdighet og […] trues av kildenes profesjonalisering, ikke i større grad gjør det til en dyd å oppgi kilder. Det er et enkelt grep som kan beskytte mot aggressive kilder og skape troverdighet hos publikum.»

7.5 Myndighetenes rolle og ansvar på medieområdet

7.5.1 Innledning

Stortinget vedtok 30. september 2004 en ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. Bestemmelsen slår fast at «demokrati» er en av tre hovedbegrunnelser for ytringsfriheten sammen med « sanhedssøgen » og « individets frie meningsdannelse ». Enhver begrensning i ytringsfriheten må kunne forsvares holdt opp mot disse begrunnelsene. Vedtaket satte sluttstrek for et arbeid som startet med oppnevningen av Ytringsfrihetskommisjonen i 1996.

Et viktig ledd i dette arbeidet har vært å trekke opp grensene mellom medienes frihet og andre sentrale hensyn og rettigheter som personvern, privatlivets fred, rikets sikkerhet, helse, moral osv. Den vedtatte grunnlovsbestemmelsen fastslår dermed de helt grunnleggende rammene både for medienes maktutøvelse i samfunnet og for offentlig mediepolitikk og medieregulering.

Sjette ledd i bestemmelsen slår fast statens plikt til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, det såkalte infrastrukturkravet. Medienes makt og demokratiske rolle gjør mediene til en sentral del av ytringsfrihetens infrastruktur. Mediepolitikken er dermed et viktig ledd i myndighetenes oppfølging av dette ansvaret. Utviklingen i teknologiske muligheter og bruken av Internett gjør IKT til en svært viktig del av samfunnets infrastruktur for ytringsfrihet. Denne rollen for IKT og dermed behovet for IKT-kompetanse vil øke i framtiden. For å unngå digitale klasseskiller og sikre deltakelse for alle, vil den overordnede IKT-politikken være av stor betydning.

Regjeringen understreker at det offentlige ansvaret for mediepolitikken ikke opphever medienes eget ansvar for å ivareta og utvikle sin samfunnsrolle. Med begrunnelse i medienes særskilte samfunnsoppdrag, har samfunnet innrømmet medienæringen visse fordeler, bl.a. økonomiske støtteordninger og en særlig fri stilling. Både samfunnsrollen i seg selv og de privilegiene som denne rollen fører med seg, forplikter.

7.5.2 Mediemangfold

For å sikre befolkningen tilgang til et bredt spekter av informasjon og meningsytringer, er det et viktig mediepolitisk mål å opprettholde et mangfold av medier. I begrunnelsen for forslaget om å grunnlovsfeste «infrastrukturkravet», understreket Ytringsfrihetskommisjonen viktigheten av et institusjonelt mangfold av kanalvoktere og i eierstrukturene. Ifølge kommisjonen er det kun ved denne type mangfold at man kan forvente at den nødvendige kritikk kan tre i funksjon.

Ulike virkemidler bidrar i dag til å sikre mediemangfold. Økonomiske virkemidler på medieområdet er i dag først og fremst rettet mot den trykte pressen, dels fordi det er antatt at avisene har en særlig betydning for ytringsfrihet og offentlig debatt, og dels på grunn av enkelte strukturelle forhold ved avismarkedet. De viktigste virkemidlene er nullsatsen for merverdiavgift på aviser, som i utgangspunktet kommer alle aviser til gode, og pressestøtten, som er målrettet mot aviser med svak økonomi og konkurransekraft. Et annet viktig virkemiddel er lisensfinansieringen av NRK. Som lisensfinansiert allmennkringkaster har NRK større økonomisk frihet enn andre medier. Til gjengjeld er NRK underlagt strengere forpliktelser til å ivareta interessene til minoriteter og særskilte grupper. Konsesjonene for riksdekkende kommersiell kringkasting inneholder programkrav som også bidrar til å sikre mangfoldet i programtilbudet.

Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting (medieeierskapsloven) ble vedtatt 13. juni 1997. Bakgrunnen var en utvikling i retning av eierkonsentrasjon i medienæringen de senere årene. Loven gir Medietilsynet fullmakt til å gripe inn overfor et erverv som gir en aktør en betydelig eierstilling i mediemarkedet i strid med lovens formål om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Grunnlaget for lovgivningen er nylig blitt vurdert på nytt i Ot.prp. nr. 81 (2003–2004). Regjeringen konkluderer her med at det fremdeles er behov for en eierskapslov. Det vises bl.a. til at en svært dominerende eierposisjon i mediemarkedet gir en potensiell påvirkningskraft på opinionen som, om den skulle bli utnyttet, kan undergrave de demokratiske beslutningsprosessene i samfunnet. I proposisjonen ble det på den ene siden foreslått å heve den nasjonale eierskapsgrensen til 40 pst. av markedene for hhv. dagspresse, fjernsyn og radio, samt å oppheve adgangen til å gripe inn mot eierkonsentrasjon på lokalt nivå. På den andre siden ble det lagt fram forslag om nye regler om multimediekonsentrasjon (dvs. eierskap innenfor flere mediemarkeder), og om å utvide lovens virkeområde til å gjelde elektroniske medier og samarbeidsavtaler. Under behandlingen sluttet Stortinget seg til samtlige lovforslag, jf. Innst. O. nr. 13 (2004–2005).

7.5.3 Informasjonskanaler på siden av «den redigerte offentlighet»

I utgangspunktet spiller massemediene som kanalvoktere og selvstendige samfunnskritiske institusjoner en viktig rolle som mellomledd mellom politikken og befolkningen. Samtidig er det klart at medienes arbeidsmåter og presentasjonsformer i stor grad påvirker både hvilken informasjon som kommer ut i offentligheten, og hvordan denne informasjonen blir oppfattet. En «redigert offentlighet» krever derfor at politikere og andre aktører tilpasser seg medienes virkemåte når de søker innflytelse.

Regjeringen ser en fare for at dette kan påvirke politikkens innhold og offentlige beslutningsprosesser på en uheldig måte. For eksempel kan medienes fokus på enkeltsaker og personspørsmål gjøre det vanskeligere å finne rom for, og skape oppmerksomhet om, de viktige prinsipielle spørsmålene og de lengre linjene i politikken. Etter Regjeringens vurdering er det derfor viktig å sikre en mulighet for innhenting og formidling av informasjon på siden av «den redigerte offentligheten».

Internett-teknologien åpner på en helt annen måte enn tidligere for at publikum kan søke fram informasjon selv, også fra originalkilder i inn- og utland. Dette kan – i det minste i teorien – gjøre publikum mindre avhengig av massemedienes utvalg og saksframstillinger. Internett har også senket de praktiske og økonomiske tersklene for publisering. Gjennom Internett kan politiske partier, offentlig forvaltning, organisasjoner, selskaper og enkeltpersoner kommunisere direkte med publikum, uten massemedienes mellomkomst. Det kan videre nevnes at det både nasjonalt og internasjonalt nå er flere TV- kanaler som sender uredigerte innslag fra politiske begivenheter. NRK Stortinget er for eksempel en kanal som sender alt som sies under møtene i Stortinget og Odelstinget.

Både Regjeringens moderniseringsprogram og eNorgeplanen har som en av sine målsettinger å sikre åpenhet, innsyn og demokratisk deltakelse gjennom bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

I St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 gikk Regjeringen inn for å oppheve dagens totalforbud mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn. Forslaget ble bl.a. begrunnet med at slik reklame gir mulighet for direkte kommunikasjon mellom ytrer og mottaker. Demokratifinansieringsutvalget, jf. NOU 2004: 25, har utredet ulike modeller for politisk fjernsynsreklame. Det minst restriktive alternativet begrenser bruken av politisk reklame til tiden før valg, men legger ikke begrensninger på hvem som kan kjøpe politisk reklame og omfanget av reklametiden. Det mest restriktive alternativet avgrenser også bruken av reklamen til tiden før valg, men forbeholder i tillegg politisk reklame til politiske partier og har begrensninger på omfanget. Utvalget har videre betydelige motforestillinger mot en ordning som pålegger fjernsynsselskaper å stille gratis sendetid til rådighet for de politiske partiene. Utvalgets innstilling har vært på høring, og Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en odelstingsproposisjon i vår.

7.5.4 Minoriteter og smale grupper

Gjennom utvalg og vinkling av informasjon spiller mediene også en viktig rolle når det gjelder å definere samfunnets holdninger til smale grupper i samfunnet, enten det er tale om språklige og etniske minoriteter, funksjonshemmede, homofile eller andre. Minoriteter vil normalt befinne seg i en ikke-dominerende stilling i samfunnet. Spenningsforholdet mellom medienes makt og minoritetenes avmakt reiser særlig to spørsmål:

1. Medienes framstilling av minoriteter og andre smale grupper, jf. synspunkter fra høringsinstanser om underrepresentasjon og systematisk negativ vinkling i medienes omtale av etniske minoriteter.

2. Minoriteters og andre smale gruppers tilgang til informasjon og ytringskanaler.

Hvordan og i hvilken grad ulike minoriteter blir omtalt i mediene er redaksjonelle spørsmål. Innenfor de generelle rammene som lovgivningen fastsetter – bl.a. gjennom regler om ærekrenkelser, diskriminering osv. – må ansvaret for det redaksjonelle innholdet av prinsipielle grunner ligge hos mediene alene. En annen ting er at dette selvfølgelig stiller store krav til det medieetiske systemet og til rollebevissthet både i medienes organisasjoner og i den enkelte redaksjon.

Minoriteter og andre smale grupper er – som alle andre – avhengige av mediene som kilde til informasjon og samfunnsdebatt for å kunne ta aktivt del i valg og samfunnsliv for øvrig. Samtidig er dette grupper som i mange tilfeller vil være mindre kommersielt interessante, bl.a. som målgrupper for annonsører. I et kommersielt mediesystem er det derfor en fare for at minoritetene vil stå uten et tilstrekkelig informasjonstilbud eller reelle ytringskanaler.

Det er et viktig mål for Regjeringen å begrense forskjellene i informasjons-, kunnskaps- og kulturressurser mellom ulike deler av befolkningen. Dette gjør det nødvendig å sikre grunnlaget for etablering og drift av medier som retter seg mot og som kan fungere som talerør for minoriteter og andre smale grupper i befolkningen.

Kultur- og kirkedepartementet forvalter i dag ulike tilskuddsordninger som er særskilt rettet mot minoritetsmedier, bl.a. tilskudd til samiske aviser og tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner. I tillegg mottar ulike publikasjoner øremerkede tilskudd over departementets budsjett. Regelverket for tilskuddsordningen for lokalkringkastingsformål slår fast at «Ved tilskudd til lokalradioformål skal det tas særlig hensyn til søknader fra etniske og språklige minoritetsgrupper» . I tillegg inneholder både NRKs vedtekter og konsesjonene for riksdekkende fjernsyn og radio krav om et programtilbud for «brede og smale» lytter- eller seergrupper, samt særlige krav til tilbudet for den samiske befolkningen.

Det er også etablert ulike tiltak som har til hensikt å sikre et informasjonstilbud for mennesker med ulike funksjonshemninger, bl.a. tilskudd til lettlestavisen Klar Tale. Etter en vedtektsendring 14. juni 2004 slår dessuten NRKs vedtekter fast at «Allmennkringkastingstilbudet i fjernsyn skal gjøres tilgjengelig for døve og hørselshemmede ved at NRK skal ta sikte på at alle programmene skal tekstes.» Det kan også nevnes at Kultur- og kirkedepartementet høsten 2004 satte i gang en toårig forsøksordning med teksting av kinofilm for hørselshemmede. Midlene går til teksting av noen utvalgte norske filmer, hvor alle kopier tekstes. Formålet er å gjøre norske filmer som vises på kino mer tilgjengelige for hørselshemmede.

7.5.5 Troverdighet, uavhengighet og ansvar

I den grad mediene har makt, er den basert på den troverdigheten mediene har, enten som arena (dvs. tilliten til at utvalg og framstilling av saker er sannferdig og relevant) eller aktør (dvs. tilliten til at de synspunkter og resonnementer som fremmes er rimelige og basert på sakkunnskap). Når medieoppslag kan tvinge politikere eller næringslivstopper til å svare på anklager, i noen tilfeller til og med til retrett eller avgang, er det fordi allmennheten har tillit til riktigheten i den informasjonen som blir formidlet. Slik troverdighet forutsetter redaksjonell uavhengighet – både fra staten, politiske partier, medieeiere, kilder og andre. Ikke minst forutsetter det allmenn tillit til at mediene er uavhengige.

Dersom mediene skal kunne fungere som troverdige informasjonskilder og talerør for befolkningen, er det for det første viktig at det framgår hvem som står bak de opplysninger og synspunkter som blir publisert, dvs. hvem som er medienes kilder. For det andre er det viktig å sikre at publikum har tilgang til alternative informasjonskilder. Det første er hovedsakelig et medieetisk spørsmål og ansvaret for dette må ligge hos mediene selv. Indirekte kan myndighetene likevel bidra, f.eks. gjennom økonomiske virkemidler, til at mediene har mulighet for å sette inn de redaksjonelle ressursene som kreves for å utøve en forsvarlig kildekritikk og foreta selvstendige redaksjonelle vurderinger. I tillegg kan myndighetene bidra til å opprettholde et mediemangfold som kan sikre publikum tilgang til alternative informasjonskilder.

Medienes fokus på enkeltsaker og personspørsmål, gjerne med kortsiktig tidshorisont, representerer en utfordring både for den opplyste offentlighet og for det politiske systemet. Det er behov for grundig å vurdere ulike spørsmål og de langsiktige konsekvenser av mulige handlingsvalg. Regjeringen vil fortsatt bidra til slik langsiktighet i det politiske arbeidet. Kulturpolitikk fram mot 2014, jf. St.meld. nr. 48 (2002–2003), Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi , jf. St.meld. nr. 8 (2004–2005), og Pensjonsreform – trygghet for pensjonene , jf. St.meld. nr. 12 (2004–2005), er eksempler på stortingsmeldinger som har bidratt og kan bidra til vektlegging av langsiktige hensyn i det politiske arbeidet. Regjeringen vil dessuten bidra til langsiktig kunnskapsutvikling ved fortsatt satsing på forskning.

Drøftingen over viser at mediene selv har betydelig makt i samfunnet. Med utgangspunkt i idealet om uavhengighet, er mediene imidlertid ikke underlagt den samme type kontroll som for eksempel forvaltningen. Dette stiller store krav til medienes refleksjon om egen makt og egen rolle, samt et velfungerende system for intern og gjensidig kontroll.

Prinsippet om at medieetikk i utgangspunktet må være et redaktøransvar er slått fast ved flere anledninger, bl.a. ved Stortingets behandling av mediemeldingen i 2002, jf. St.meld. nr. 57 (2000–2001) og Innst. S. nr. 142 (2001–2002), og spørsmålet om å opprette et offentlig medieombud i 1997, jf. Ot.prp. nr. 77 (1996–97). Den etiske selvjustisordningen for mediene forvaltes i dag av Pressens Faglige Utvalg (PFU) og Norsk Presseforbund. Grunnlagsdokumentet for PFUs virksomhet er «Vær Varsom-plakaten» som ble vedtatt av Norsk Presseforbund i 1936. Regjeringen ser det som positivt at den reviderte «Vær Varsom-plakaten» som trådte i kraft 1. januar 2002 slår fast at «Det er pressens plikt å sette et kritisk søkelys på hvordan mediene selv fyller sin samfunnsrolle.»

Under behandlingen av St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 støttet Stortinget et forslag om å lovfeste prinsippene bak Redaktørplakaten, jf. Innst. S. nr. 270 (2003–2004), forutsatt at det blir vedtatt en grunnlovsbestemmelse som åpner for dette. Det er klart at den nye § 100 i Grunnloven som ble vedtatt i september 2004 ikke er til hinder for en slik lovfesting. I dag skjer medieinvesteringer ofte på tvers av landegrensene. En kan derfor ikke utelukke at det kan komme eiere inn på det norske mediemarkedet som ikke har den samme respekt og forståelse for prinsippet om redaksjonell frihet som norske medieeiere tradisjonelt har hatt. En lovfesting kan styrke stillingen til redaktørinstituttet og slik være et viktig supplement til medieeierskapsloven. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et forslag til lovregulering.