St.meld. nr. 17 (2004-2005)

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

6 En mangfoldig, flerkulturell befolkning

6.1 Innledning

Norge har alltid vært kulturelt mangfoldig. Alt lenge før samlingen av Norge bodde både samer og nordmenn i det området som nå utgjør Norge. Kvener, skogfinner og romanifolket kommer til syne i Norges-historien på 1500- og 1600-tallet. Regjeringen tar utgangspunkt i at det er mange måter å være norsk på, og at kulturelt mangfold er en berikelse for fellesskapet.

Det har alltid vært innvandring til Norge, men sammensetningen har endret seg mye over tid. Det har også vært perioder med stort omfang av utvandring. I 1970 bodde det om lag 60 000 personer med to utenlandsfødte foreldre i Norge. Dette utgjorde 1,5 pst. av folketallet. Ved inngangen til 2004 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge 349 000 personer, svarende til 7,6 pst. av folketallet. Om lag 290 000 er førstegenerasjons innvandrere, dvs. innvandret til Norge med to utenlandsfødte foreldre, mens om lag 60 000 er født i Norge av utenlandsfødte foreldre. I løpet av de siste 10 årene har den samlede innvandrerbefolkningen økt med over 70 pst. Andelen personer med ikke-vestlig bakgrunn i innvandrerbefolkningen økte fra 16 pst. i 1970 til 72 pst. i 2004.

Figur 6.1 viser fordelingen av personer med innvandrerbakgrunn fra land med de største innvandrergruppene i Norge. Disse utgjør om lag 2/3 av alle med innvandringsbakgrunn.

Figur 6.1 Personer med innvandringsbakgrunn fra ulike land, 1. januar
 2004.

Figur 6.1 Personer med innvandringsbakgrunn fra ulike land, 1. januar 2004.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Befolkningen i Norge består i større grad enn før av grupper med forskjellig botid og tilknytning til landet. Man kan derfor ikke ta for gitt at innbyggerne deler de samme erfaringer, verdier og referanser på samme måte som tidligere. Dette innebærer betydelige utfordringer for det tradisjonelle norske demokratiet og den tradisjonelle norske velferdsstaten. Det er viktig å sikre politisk og sivil deltakelse for alle grupper, og det er viktig å oppnå høy deltakelse på arbeidsmarkedet. Regjeringens mål uttrykkes i tittelen til St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Lykkes vi med denne målsettingen, kan veksten i innvandrerbefolkningen bidra til et mer mangfoldig og rikere samfunn der rådende holdninger, oppfatninger, ordninger og etablerte løsninger brytes og brynes mot nye utfordringer og kulturimpulser fra hele verden.

6.2 Makt- og demokratiutredningens diagnose

Makt- og demokratiutredningen beskriver det den omtaler som et minoritetshierarki. Minoritetene inngår i følge utredningen i et hierarki i forhold til hvilke rettigheter de har. Samene har de mest omfattende rettigheter ved at de har fått status som urfolk i norsk og internasjonal rett. Andre grupper, kvener, jøder, rom (sigøynere), romanifolket (tatere) og skogfinner, har fått status som nasjonale minoriteter med utgangspunkt i langvarig tilknytning til landet. Til sist i minoritetshierarkiet kommer den nye innvandrerbefolkningen som er uten tilsvarende rettigheter som urfolk og nasjonale minoriteter.

Makt- og demokratiutredningen beskriver en uheldig utvikling for innvandrerbefolkningen.

«[D]et norske samfunnet er i ferd med å bli sterkere klassedelt på etnisk grunnlag. Store deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i det norske politiske systemet og utgjør en ny underklasse innen lavtlønnsyrker eller utenfor arbeidsmarkedet.» (sluttrapporten s. 41)

Ifølge utredningen opplever innvandrere mange former for avmakt i møtet med det norske samfunnet. Det kan være lange opphold på asylmottak, avhengighet av det byråkratiske støtteapparatet, språkproblemer, marginalisering på arbeidsmarkedet og ulike former for etnisk diskriminering. Videre kan innvandrere komme i klemme mellom tradisjonelle familienormer og vestlige forventninger til likestilling mellom kjønn og til individuell valgfrihet. I utredningen heter det:

«En av de viktigste ressursene for politisk deltakelse og posisjon i arbeidsmarkedet er språklig kompetanse. Ordforråd og evne til å artikulere seg på landets hovedspråk er en forutsetning for å gjøre seg gjeldende som samfunnsborger […] Utdanning er en viktig vei til språklig kompetanse. Denne politiske og økonomiske maktressursen er ulikt fordelt sosialt og geografisk, og ulikheten er særlig dramatisk i forhold til den fremmedspråklige innvandrerbefolkningen.» (sluttrapporten s. 42)

Tendensen til innvandrerghettoer i Oslo og andre steder forsterker ifølge utredningen den språklige avmakten. Den reproduseres gjennom et mønster der ektefeller ofte hentes fra innvandrergruppenes hjemland. «Slik blir innvandrerstatus gjenskapt over generasjoner, med et språklig særpreg som kan føre til marginalisering i forhold til posisjoner og yrkeskarriére i det norske samfunnet.»

Ifølge utredningen er det et stort lønnsgap mellom innvandrere og nordmenn på det norske arbeidsmarkedet, som delvis skyldes diskriminering på etnisk grunnlag. Videre er innvandrere gjennomgående dårligere representert gjennom fagforeninger enn andre arbeidstakere. De møter store språkbarrierer, og mange har vanskelig for å få godkjent den kompetansen de har fra hjemlandet.

Ifølge utredningen har hushjelpsmarkedet

«nå gjenoppstått som en nisje for innvandrerkvinner fra fattige land. I omsorgs- og renholdsarbeid er innslaget av innvandrere av begge kjønn raskt økende. Denne dobbelte endringsprosessen – i private hjem og i offentlig omsorg og renhold – kalles omsorgens globalisering. Det lave lønnsnivået gjør disse sektorene mer avhengige av innvandret arbeidskraft, samtidig som tilførselen av ny arbeidskraft utenfra bidrar til å holde lønnsnivået nede […] Det er svake motforestillinger mot at det systematisk blir skapt en ny underklasse i landet. Den politiske viljen til å motvirke en slik utvikling ser ut til å være liten.» (sluttrapporten s. 43)

Utredningen hevder at innvandrerne i stor grad utgjør en ny underklasse i Norge, enten de står utenfor arbeidsmarkedet eller de er i ufaglært og dårlig betalt arbeid. De er samtidig splittet i et stort antall etnisk-kulturelle grupper, mange av dem med sterke interne normer. Mangelen på felles bånd mellom innvandrergruppene gir et dårlig utgangspunkt for samordnet klassesolidaritet. Dette skiller det nye klassesamfunnet i Norge fra det gamle. En etnisk fragmentert underklasse med stadig tilsig av nye grupper utenfra, kan vanskelig organisere seg som arbeiderbevegelse.

6.3 Synspunkter fra høringsinstansene

Utredningens vurderinger knyttet til samer og nasjonale minoriteter er særlig kommentert av Universitet i Tromsø . Det pekes blant annet på at om man velger å bruke et begrep som minoritetshierarki, så burde en i større grad pekt på relevante hensyn i debatter om minoritets- versus urfolksrettigheter. Det pekes på at urfolk har historiske bosettingsområder innenfor staten og ofte på tvers av statsgrenser.

«Urfolk har ikke valgt statstilhørighet. Samene har aldri innvandret til det som i dag er norsk territorium. Statene er derimot etablert på samenes tradisjonelle områder […] Samene som urfolk er blitt antallsmessig i minoritet i egne områder.» Det er erkjent «at staten Norge er dannet på territoriet av to folk – nordmenn og samer […] Denne erkjennelsen setter samer som urfolk i en spesiell situasjon sammenlignet med andre minoriteter.»

Utredningens synspunkter om innvandrere er i særlig grad kommentert av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM).

SMED er «stort sett enig i [Makt- og demokratiutredningens] konklusjoner og beskrivelser av virkeligheten.» SMED viser til at selv om Makt- og demokratiutredningen er omfattende, er fraværet av minoriteter på mange samfunnsarenaer bare problematisert i noen få delstudier. Det er behov for mer forskning på etniske og nasjonale minoriteters politiske deltakelse og representasjon. Det er viktig å ha fokus på forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og flertallet også når disse forskjellene ikke kan knyttes til direkte diskriminering.

«Når etniske minoriteter har dårligere utfall på mange levekårsmål over lang tid har det alvorlige samfunnsmessige konsekvenser som bør føre til politisk handling. Det nye klassesamfunnet er et uttrykk for at strukturell diskriminering eksisterer i Norge i dag.»

SMED viser til ulike studier og til henvendelser til senteret og konkluderer med at

«innvandrerne har høyere arbeidsledighet, de arbeider i mer utsatte yrker, de får dårligere betalt, og det uavhengig om de har norsk utdannelse og/eller snakker godt norsk. Med andre ord: personer med minoritetsbakgrunn utsettes fortsatt for direkte og indirekte diskriminering i arbeidslivet.»

SMED viser videre til at etniske minoriteter er systematisk underrepresentert i kommunestyrer, på fylkesting, på Stortinget, i offentlige utvalg, innen forvaltningen, i rettsapparatet, mediene og frivillige organisasjoner. «Maktarenaene er dominert av etnisk norske.»

KIM hevder at Makt- og demokratiutredningens analyse av minoriteters makt

«er overfladisk og ufullstendig. Utredningen gir et statisk bilde og den har ikke sett på tilpasningsprosessen over et lengre tidsperspektiv. Det er viktig med en nyansert analyse for å identifisere faktorene som bidrar til, eller hindrer innvandrere økt innflytelse i samfunnet. Bare hvis dette er gjort er det mulig å skape tiltak som kan støtte positive tendenser eller fjerne eventuelle barrierer til makt.»

KIM viser til at hovedkonklusjonen i utredningen er at innvandrerbefolkningen er i ferd med å bli en ny underklasse i Norge.

«Kontaktutvalget [lette] med stor interesse i det underliggende materialet [om nye minoriteter] for å finne grunnlaget for en slik konklusjon. Dette materialet var for det første veldig tynt. For det andre var det utført få empiriske undersøkelser som kunne underbygge hovedkonklusjonen […] Kontaktutvalget tviler ikke nødvendigvis på at konklusjonene kan være riktige, men de undersøkelser som er utført av maktutredningen, kan ikke brukes som belegg for disse konklusjonene. Dermed framstår beskrivelsene mer som synsing enn som påstander som er vitenskapelig underbygget.»

Kontaktutvalget mener at utredningen burde undersøkt forhold langs flere dimensjoner knyttet til deltakelse i polititiske prosesser, deltakelse i arbeidsmarked, deltakelse i utdanning, den økonomiske situasjonen, samt justissektoren.

KIM viser til en undersøkelse utført av Liv Anne Støren (NIFU), om etniske minoriteter og utdannelse,

«som viser at etniske minoriteter som fullførte høyere utdannelse i Norge, fremdeles ikke fikk jobb, ett år etter endt utdanning. Dette til tross for at de ikke hadde problemer med verken språk eller fag. Det gir signaler om at arbeidsgivere ikke vil ansette etniske minoriteter uavhengig av om de kan norsk og sitt fag eller ikke. De foretrekker hvite etniske nordmenn. Denne diskrimineringen er meget farlig, ikke minst for samfunnet. Minoritetsstudenter som i disse tider blir ferdig utdannet ved utdanningsinstitusjoner i Norge, er den første generasjonen som har tatt hele sin utdannelse i Norge og således er like flinke i norsk og sitt fag, som andre kandidater. Hvis denne gruppen ikke lykkes på arbeidsmarkedet, vil det føre til problemer for de som kommer etter. Det er lett å argumentere mot nytten av høyere utdannelse hvis en ser at ens egen far og mor, til tross for høyere utdannelse ervervet i Norge, ikke klarer å få relevante jobber og gjøre karriere […] For samfunnet er det avgjørende at denne generasjonen ikke mislykkes. Hvis denne generasjonen mislykkes på grunn av diskriminering i samfunnet så vil det i hvert fall skape den underklassen maktutredningen mener er et faktum allerede.»

Universitets- og høgskolerådet drøfter kort innvandreres deltakelse i høyere utdanning. Det vises blant annet til at rekrutteringen til høyere utdanning blant ikke-vestlige innvandrere er lavere enn blant etterkommere med ikke-vestlig bakgrunn. «Dette vitner om en stigende utdanningsorientering i fremtiden for innvandrere i Norge.» UHR mener at «for å oppnå lik rett til utdanning for alle grupper, virker det hensiktsmessig å satse på sosialt utjevnende tiltak heller enn særlige tiltak for innvandrere.»

6.4 Regjeringens politikk for urfolk og nasjonale minoriteter

Alle personer som hører til en etnisk, religiøs eller språklig minoritet, har rett til frihet fra formell og reell diskriminering. Personer som hører til det samiske folket og personer som hører til minoriteter med tradisjonelle bånd til Norge, såkalte nasjonale minoriteter, har dessuten krav på at staten setter inn visse tiltak for å støtte opp om deres kultur, språk og religion. Myndighetene har også en forpliktelse til å identifisere de landområder som samene tradisjonelt besitter, og sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og rett til besittelse. Denne plikten henger sammen med samenes status som urfolk.

Makt- og demokratiutredningen beskriver summen av de nevnte formene for folkerettslig vern som et «minoritetshierarki». Regjeringen vil peke på at de ulike minoritetene har rettigheter ut fra den enkelte gruppes unike historie, ut fra tilknytning til Norge og de konkrete utfordringene den enkelte gruppe står overfor.

Norsk forvaltning og lovverk er i stor grad bygd på norsk kultur, sedvane og normer. Dette kan i enkelte tilfeller komme i konflikt med sedvaner og kultur hos samer og nasjonale minoriteter. Tradisjonelt sett har minoritetene måttet tilpasse seg storsamfunnets praksis. Også i dag oppleves dilemmaer og konflikter mellom minoritetspolitiske prinsipper og politikkutformingen på ulike områder.

6.4.1 Samer

Samepolitikken skal ivareta urfolks interesser og rettigheter i Norge, og er i overensstemmelse med internasjonale avtaler. Den sentrale konvensjonen er ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 er også sentral. I tillegg er samisk språk (nord-samisk) gitt særskilt vern etter Europarådets minoritetsspråkpakt. Denne forankringen i internasjonale avtaler er viktig og en ønsket politikk. Av nasjonalt lovverk er Grunnloven § 110 a («Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv») og sameloven sentral.

En viktig politisk arena for samepolitikken er Sametinget. Regjeringen har i Ot.prp. nr. 21 (2004–2005) foreslått å øke antallet representanter fra dagens 39 til 43 valgte representanter fra 13 ulike valgkretser. Det foreslås å innføre fire utjevningsmandater. Sametingets makt og kompetanse er avhengig av hvilken makt og økonomiske rammebetingelser som blir gitt av sentrale myndigheter.

Kommunal- og regionaldepartementet har en egen statssekretær for samiske saker, som har vært rekruttert fra det samiske miljøet. Gjennom en egen statssekretær for samiske saker sikrer man at disse sakene blir satt på dagsorden i regjeringsapparatet.

Regjeringen ønsker en videre utvikling av samarbeidsformene mellom myndighetene og Sametinget, og at den folkerettslige plikten til å konsultere samene som urfolk blir ivaretatt. Sametinget og Kommunal- og regionaldepartementet har derfor startet samtaler hvor formålet er å bli enige om retningslinjer for konsultasjoner.

Makt- og demokratiutredningen peker på sammenhengen mellom språkmakt og annen makt (sluttboken s. 281ff). Dominans og underordning avspeiler seg i språksituasjonen. Videre heter det at i språklige minoritetsområder er fremmedspråket knyttet til de moderne, ledende sektorene i samfunnet, mens lokalspråket står sterkere i tradisjonelle og mindre prestisjefylte sammenhenger. Kulturell og språklig dominans ytrer seg ifølge utredningen gjerne som nedvurdering og latterliggjøring. Begrepet «mental kolonisering» har vært brukt for å beskrive en underlegenhetsfølelse der lokalspråket oppfattes som stigmatiserende. I utredningen heter det videre at samene har vært utsatt for slik mental kolonialisering, og at språkreising derfor er sentralt i samepolitikken i dag.

Regjeringen har bevaring og utvikling av samisk språk som et av de sentrale målene i samepolitikken, og har derfor satt i verk flere tiltak for å øke statusen for samisk språk og for å gjøre samisk til et funksjonelt språk på flere arenaer. Blant tiltakene er:

  • Regjeringen har innført samisk som språkvalg på sine informasjonssider ODIN.

  • Regjeringen jobber aktivt for å gjøre samisk til et funksjonelt språk ved bruk av IT, og har jobbet aktivt for å løse problemene med samisk tegnsett.

  • Regjeringen har vedtatt samiske navn på enkelte kommuner og på Finnmark fylkeskommune.

  • Regjeringen vil stimulere til bruk av samisk som forskningsspråk.

  • Regjeringen har i forslag til revidert stedsnavnlov, jf. Ot.prp. nr. 42 (2004–2005) styrket vernet av samisk gjennom formålsparagrafen.

  • Regjeringen har innført samisk som språk ved reindriftsforhandlingene.

Regjeringen har også søkt å øke statusen for samisk kultur og språk gjennom å innføre 6. februar, samefolkets dag, som offisiell flaggdag, og gjennom å gi det samiske flagget offisiell status gjennom forskrifter for flagging.

Til tross for visse utfordringer må mediesituasjonen for den samiske befolkningen og samisk språk sies å være relativt tilfredsstillende. Den offentlige finansieringen av NRK Sámi Radio er sentral for å opprettholde et medietilbud til den samiske befolkningen. Etter en vedtektsendring i 2004 slår NRKs vedtekter fast at NRK skal ha daglige sendinger for den samiske befolkning samt jevnlige programmer for barn og unge på samisk. De kommersielle allmennkringkasterne (TV 2, Kanal 24 og P4) er også underlagt konsesjonsforpliktelser som stiller krav om et tilbud til den samiske befolkningen. Gjennom de samiske avisene Min Aigi og Au har den samiske befolkning tilgang til nyheter på samisk (nord-samisk) språk. For den samiske befolkning som ikke snakker samisk, har man den norsk-språklige, samiske avisa Ságat. Disse mediene er med på å sette samiske saker på dagsorden også i den norskspråklige offentligheten.

6.4.2 Nasjonale minoriteter

De nasjonale minoritetene i Norge (jøder, kvener, rom, romani og skogfinner) er omfattet av vern som følger av Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter.

Rammekonvensjonen sier at statene skal skape de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter, sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig de som berører nasjonale minoriteter.

Deltakelsen kan blant annet ivaretas gjennom de nasjonale minoritetenes organisasjoner. Disse er i en oppbyggingsfase. Organisasjonene får tilskudd gjennom en egen tilskuddsordning, bl.a. for at minoritetene selv skal bli i bedre stand til å fremme egne saker. Dette skjer bl.a. gjennom møter med Kommunal- og regionaldepartementet og med berørte fagdepartementer. Berørte departementer er forpliktet til å føre en systematisk dialog i saker som spesielt berører minoritetene. Dessuten arrangerer Kommunal- og regionaldepartementet Kontaktforum mellom nasjonale minoriteter og sentrale myndigheter minst en gang i året.

Nasjonale minoriteter trekkes sjelden fram i mediene generelt, og har i liten grad egne medier som kan sette saker på dagsorden.

Europarådets ministerråd uttalte 8. april 2003 om Norges oppfølging av rammekonvensjonen at medietilbudet til den kvenske minoriteten ikke var tilfredsstillende. Etter vedtak i NRKs generalforsamling i 2004 slår vedtektene nå fast at NRKs samlede riksdekkende programtilbud både i radio og fjernsyn skal inneholde programmer for nasjonale og språklige minoriteter.

6.5 Den danske maktutredningen om innvandringen

Den danske maktutredningen drøfter på en prinsipiell og illustrerende måte utfordringene som innvandringen medfører for det danske demokratiet, og den danske velferdsstaten. I forhold til den norske Makt- og demokratiutredningen er det betydelige forskjeller i vinkling, og den danske Magtudredningen uttrykker mindre bekymring for situasjonen.

Utredningen trekker fram at det finnes en betydelig bekymring i befolkningen for nivået på innvandringen og dens mulige trussel for det danske samfunnet. Denne bekymringen er imidlertid ikke stigende og det er klare aldersforskjeller. Det er de eldste borgerne som er de mest bekymrede. I 2002 var det 60 pst. av personer mellom 60 og 69 år som var enige i påstanden om at innvandringen utgjorde en trussel mot danskenes nasjonale egenart, mens det kun gjaldt for 29 pst. av dem under 30 år. (Togeby m.fl. s. 342) Tilsvarende finnes det i den unge generasjonen av etniske minoriteter en betydelig større fortrolighet med og tilslutning til det danske samfunnet og dets kulturelle normer enn i de eldre generasjonene.

Magtudredningen konkluderer sin drøfting av politisk deltakelse blant innvandrere med:

«I mange henseender er den politiske integration en succeshistorie. Man finder en forholdsvis høj valgdeltagelse blandt de etniske minoriteter og en pæn repræsentation i kommunalbestyrelserne. Deltagelsen er ikke på niveau med den danske befolknings, men den er overraskende god. Og specielt om den unge generation, der er vokset op i Danmark, gælder, at deres politiske aktiviteter og ressourcer stort set er på niveau med jævnaldrende danske unges. Det svage punkt er deltagelsen i den offentlige samtale i Danmark. Mange fra førstegenerationen mangler de ressourcer, som er nødvendige for at være tilstrækkeligt orienterede om forholdene i Danmark. Indvandrernes repræsentanter er heller ikke særligt synlige i den offentlige debat, og de har vanskeligt ved at påvirke den politiske dagsorden i indvandrerspørsmål. Så uanset de forholdsvis positive konklusjoner udgør invandringen fortsat en udfordring til det danske demokrati.» (Togeby m.fl. s. 348)

Magtutredningen drøfter også utfordringer som angår den danske velferdsstaten. Etniske minoriteter har gjennomgående en lavere andel i arbeidstyrken og en høyere arbeidsledighet enn personer av dansk opprinnelse. Derfor er tilsvarende mange innvandrere avhengige av offentlige overføringer. Innvandrernes svake tilknytning til arbeidsmarkedet betyr at de eksisterende økonomiske forskjeller blir sammenfallende med etniske forskjeller. Utredningen viser til at innvandringen skaper problemer for velferdsstaten. Ytelsesnivået i de danske velferdsordningene er høye sammenliknet med de fleste andre land.

«Dette system kommer under pres, når store grupper af mennesker, der ikke har tilstrækkeligt med ressourcer til at opnå beskæftigelse på det danske arbejdsmarked, kommer til Danmark som flygtninge eller gennem familiesammenføring. Ikke blot er der tale om en økonomisk belastning af det danske velfærdssystem, men der er også en fare for en permanent klientgørelse af store grupper af invandrere på et alligevel forholdsvis lavt indkomstniveau.» (Togeby m.fl. s. 350)

Det er ifølge utredningen behov for en debatt om hvordan en kan tilpasse velferdsordningene slik at de både kan romme de nye innvandrerne og opprettholde de grunnleggende verdiene i den danske velferdsstaten. Samtidig er det ifølge utredningen behov for konsentrert innsats mot de barrierer som i dag finnes på arbeidsmarkedet, herunder også den diskriminering som skjer av etniske minoriteter.

6.6 Mangfold gjennom inkludering og deltakelse

Makt- og demokratiutredningen inneholder sterke påstander om norsk politikk i forhold til innvandring og om innvandreres levekår generelt.

Regjeringen har gitt en generell gjennomgang av innvandreres levekår i St.meld. nr. 49 (2003–2004) som kom etter Makt- og demokratiutredningens sluttrapport. Meldingen gir et nyansert bilde, og beskriver en virkelighet som er sammensatt. Selv om det er betydelige utfordringer, presenteres det likevel flere positive utviklingstrekk. Meldingen peker på at levekårene forbedrer seg med botid for førstegenerasjons innvandrere. Levekårene er også bedre for personer født i Norge med utenlandsfødte foreldre (etterkommere) enn for førstegenerasjons innvandrere.

Meldingen gir i tillegg til en bred drøfting av prinsipper også en gjenomgang av tiltak for å skape et mangfoldig og inkluderende samfunn. Disse skal bidra til at det ikke utvikler seg sosiale og økonomiske forskjeller som følger etniske skillelinjer. I det følgende trekkes det fram enkelte hovedpunkter som både gjelder overordnede prinsippspørsmål og levekårsutvikling, og som er særlig relevante i et makt- og demokratiperspektiv.

6.6.1 Prinsipielle avveininger

I kapittel 2 er det gitt en prinsipiell vurdering av forholdet mellom flertall og mindretall i et demokrati. De prinsipielle utfordringene blir aktualisert av det økende omfanget av innvandring.

Et fungerende demokrati krever vilje til innordning fra alle parter og vilje til å ta ansvar for hverandre.

Et mindretall må finne det legitimt å akseptere flertallsbeslutninger. Selv om mindretallet kan være uenig i beslutningene, må det ha tillit til at prosessene er rimelige og rettferdige. Det vil innebære at flertallet ikke kan overkjøre minoritetenes interesser på en urimelig måte. Et fungerende demokrati stiller krav til flertallets opptreden og vilje til å ta hensyn til mindretallets behov. En etnisk minoritet som utsettes for diskriminering på arbeidsmarkedet ved å bli forbigått ved ansettelser, og som opplever rasistiske ytringer i hverdagen og manglende gjennomslag i politiske beslutninger, vil ikke finne det legitimt at flertallet regulerer deres levevis og levekår. Resultatet kan bli sosial tilbaketrekning, manglende kontakt og sviktende grunnlag for gjensidig tillit.

Den norske velferdsstaten med omfattende velferdsordninger og til dels høye skatter og avgifter ble bygget ut i et samfunn der mange hadde de samme erfaringer, referanser og verdier. Et velstående flertall må være villig til å opprettholde disse ordningene også for minoriteter. Blant annet på grunn av problemer knyttet til språkbeherskelse og kort botid, kan minoriteter ha svakere forutsetninger enn majoritetsbefolkningen for å delta i arbeidsmarkedet, og derfor over tid være avhengig av slike velferdsordninger. Språkopplæring og rask introduksjon til arbeidsmarkedet vil lette denne utfordringen.

Et fungerende demokrati stiller også krav til nye grupper når disse inkluderes i fellesskapets ordninger. Velferdsordninger er i noen grad basert på tillit. En må stole på at alle berørte lojalt følger opp ordningenes intensjoner. Også innvandrere og nye minoriteter må leve opp til disse forventningene for at velferdssamfunnet skal videreutvikles.

Regjeringen drøfter i St.meld. nr. 49 (2003–2004) verdigrunnlaget for et samfunn når borgerne blir mer forskjellige i livsstil, trosspørsmål og verdiorientering. Ifølge meldingen er politikkens utfordring i en omskiftelig og mangfoldig verden å balansere mellom å respektere og ivareta mangfold og individuelle rettigheter på den ene siden, og å sikre visse felles mål, delte verdier og gjensidig lojalitet på den andre. Det må normalt forutsettes at alle samfunnsborgere respekterer og slutter seg til noen felles og grunnleggende verdier, samfunnsordninger og prosedyrer som danner rammeverket for det aktuelle samfunnet. Gitt at dette rammeverket finnes og følges av borgerne, står den enkelte samfunnsborger og gruppe fritt til å velge og utforme egne livsstiler, subkulturer osv. Dette gjelder både for medlemmer av flertallet i befolkningen og for mindretallene. Grensen går ved det som kommer i direkte konflikt eller motsetning til fellesverdiene. Dette reguleres blant annet ved universelle rettigheter og lovverk.

En politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse krever en løpende og bevisst avveining av hvordan tilpasningen mellom flertall og ulike mindretall skal skje. Ingen kan vente full praktisk tilrettelegging for egne behov og ønsker. På den annen side er det viktig å ha mekanismer og politiske prinsipper som sørger for at mindretallene har beskyttelse mot flertallsovergrep og utilsiktet forskjellsbehandling. Demokratiske spilleregler og effektiv beskyttelse mot rasisme og diskriminering er etter Regjeringens mening helt avgjørende for å få mangfoldige samfunn til å fungere harmonisk. Det er også grenser for hvor mye sosial og økonomisk ulikhet det kan være uten at det oppstår åpen konflikt og sosial spenning.

6.6.2 Mål for mangfold gjennom inkludering og deltakelse

Regjeringen skiller i St.meld. nr. 49 (2003–2004) mellom mål for personer som har innvandret som voksne, og personer som har tilbrakt mesteparten eller hele oppveksten i Norge (etterkommere). Målene settes opp langs to dimensjoner; deltakelse og levekår, og samfunnstilknytning og tilhørighet. Utgangspunktet for de to gruppene er forskjellige på begge områder. Blant annet må voksne innvandrere til Norge overvinne særskilte hindringer, som å lære norsk og bli kjent med det nye samfunnet. Forutsetningene varierer også etter innvandringsårsak. Voksne nyankomne innvandrere har andre forutsetninger for deltakelse i samfunnet enn personer med innvandringsbakgrunn som er født i Norge eller som har kommet hit som barn. Deres bakgrunn tilsier andre mål for voksne innvandrere enn for dem som vokser opp i Norge. Det er et viktig mål at også førstegenerasjon voksne innvandrere i størst mulig grad skal være økonomisk selvforsørget og ha arbeid, uansett innvandringsårsak og botid. For personer som har vokst opp i Norge, og som har all eller det meste av sin skolegang her, er målene mer ambisiøse. Målet er at etterkommere ikke bare skal ha arbeid, men de skal også ha like muligheter i arbeid som alle andre borgere. På alle samfunnsområder er målet at etterkommerne skal oppnå det samme som andre borgere, som voksne. I stortingsmeldingen presenteres det tall som skiller mellom førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. Av de 350 000 personene som tilhører innvandrerbefolkningen, er om lag 290 000 førstegenerasjons innvandrere, dvs. innvandret til Norge med to utenlandsfødte foreldre. Nesten 60 000 er født i Norge av utenlandsfødte foreldre. Disse betegnes som etterkommere. De politiske målene for etterkommere omfatter også barn og unge som kom til Norge som små, og som følgelig har det meste av sin oppvekst og skolegang i Norge. Boks 6.1 viser forskjellene i målene.

Boks 6.16 Mål for deltakelse og levekår, tilknytning og tilhørighet

Mål for voksne innvandrere

  • Ha arbeid og være økonomisk selvhjulpen

  • Lære norsk og innta en aktiv og åpen holdning til samfunnet

  • Sette seg inn i grunnlaget for norsk samfunnsliv

  • Legge forholdene til rette for barn og unges samfunnsdeltakelse

  • Oppleve aksept for den man er

Mål for barn som vokser opp i Norge

  • Mestre skole og utdanning på linje med andre

  • Ha like muligheter i arbeid som voksne

  • Delta på linje med andre i det sivile og politiske liv

  • Oppleve tilhørighet og aksept for den man er

Som premiss for å kunne realisere mangfold gjennom inkludering og deltakelse er fravær av rasisme og diskriminering viktig. Alle, både innvandrere og ikke-innvandrere, må vise evne og vilje til å inkludere mennesker som er forskjellig fra en selv.

I høringsuttalelsen fra KIM til Makt- og demokratiutredningen referert ovenfor understrekes det sterkt at det er avgjørende hvordan det går med barn og unge fra innvandrede familier som har tatt hele sin utdannelse i Norge. Hvis den generasjonen mislykkes, har vi skapt den underklassen som Makt- og demokratiutredningen advarer mot.

Denne bekymringen deler Regjeringen og den er et viktig utgangspunkt for politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Regjeringen har som målsetting at de ulemper som kan følge det å innvandre, ikke skal gå i arv mellom generasjoner. Dette er det foreløpig for tidlig å si noe utfyllende om, fordi relativt få etterkommere er blitt såpass gamle at de har begynt å delta i samfunns- og arbeidsliv. I de følgende avsnitt oppsummeres utviklingstrekk så langt det er grunnlag for. Siktemålet er å få fram data som belyser hvordan utviklingen er for både førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. Opplysningene er hentet fra bl.a. vedlegget i St.meld. nr. 49 (2003–2004) og i Statistisk sentralbyrås underlagsnotat til meldingsarbeidet.

6.6.3 Like muligheter for utdanning

Regjeringen mener innsats for like muligheter til utdanning og i utdanningen er svært avgjørende for å forebygge at sosiale og økonomiske forskjeller systematisk vil følge etniske skillelinjer i framtiden.

Utdannelsesnivået varierer sterkt mellom innvandrere fra ulike land. Dette er i stor grad et uttrykk for hva innvandrere har av utdanning før de kommer til Norge. Mens det blant innvandrere i aldersgruppen 30–44 år blant annet fra Filippinene, Polen, Russland og India er en større andel med høyere utdanning enn blant andre bosatte i Norge, er det få innvandrere med høy utdanning i denne aldersgruppen fra Tyrkia, Somalia, Pakistan og Thailand.

Statistisk sentralbyrås statistikk for gjennomstrømning i videregående opplæring er et mål for hvordan utdanningen fungerer i Norge. Den viser en betydelig lavere gjennomstrømning for elever med innvandrerbakgrunn enn for alle elever. Men forskjellene er redusert over tid.

Figur 6.2 Andel som har fullført videregående utdanning
 etter 5 år. Start 1994 og 1998. Alle elever og elever med
 bakgrunn fra Afrika og Asia (inkludert Tyrkia og Oseania). Pst.

Figur 6.2 Andel som har fullført videregående utdanning etter 5 år. Start 1994 og 1998. Alle elever og elever med bakgrunn fra Afrika og Asia (inkludert Tyrkia og Oseania). Pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den lave gjennomstrømningen for elever med bakgrunn fra Afrika må ses i sammenheng med at disse har kort botid.

Ifølge en studie (Støren 2003) var andelen som hadde optimal studieprogresjon for dem som startet på allmennfaglig grunnkurs som 16-åring i 2000, like høy blant minoritetselever med ikke-vestlig bakgrunn som blant elever fra majoritetsbefolkningen. Den var fortsatt betydelig mindre for elever med ikke-vestlig bakgrunn på yrkesfaglige grunnkurs, men forskjellen var noe mindre enn for 1994-kullet.

36 pst. av elevene med ikke-vestlig bakgrunn som fullførte en utdanning våren 2002 som gav generell studiekompetanse, var i høyere utdanning samme høst. Tilsvarende tall for hele elevmassen var 35 pst. Særlig kvinner med bakgrunn fra ikke-vestlige land fortsatte med høyere utdanning. Figur 6.3 viser andelen i høyere utdanning mellom 19–24 år for ulike grupper. Den viser en betydelig høyere studietilbøyelighet for etterkommere enn for førstegenerasjons innvandrere.

Figur 6.3 Andel blant 19–24-åringer i høyere
 utdanning 2003. Ulike grupper. Pst.

Figur 6.3 Andel blant 19–24-åringer i høyere utdanning 2003. Ulike grupper. Pst.

Kilde: Vedlegg til St.meld. nr. 49 (2003–2004) Tabell 1.6. Statistisk sentralbyrå.

Det er betydelige forskjeller mellom førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. For eksempel var det for innvandrere med pakistansk bakgrunn i 2001 14 pst. deltakelse for førstegenerasjons innvandrere og 24 pst. for etterkommere. Tilsvarende tall for personer med bakgrunn fra Vietnam var henholdsvis 24 pst. og 45 pst.

Det er fortsatt forskjeller i hvilken grad minoritets- og majoritetsbefolkningen deltar i og gjennomfører utdannelse. Det er imidlertid en klart positiv utvikling for etterkommere i forhold til førstegenerasjons innvandrere.

6.6.4 Deltakelse på arbeidsmarkedet

Arbeid gir sosial anerkjennelse og skaper økonomisk selvstendighet. Framover vil befolkningen eldes, og andelen pensjonister i forhold til personer i yrkesaktiv alder vil øke sterkt. For å opprettholde et bærekraftig velferdssamfunn, er det derfor viktig med høy sysselsetting blant alle grupper. Figur 6.4 viser sysselsettingssituasjonen for ulike grupper.

Figur 6.4 Andel sysselsatte av totalt antall personer mellom 16–74 år
 4. kvartal 2003. Pst.

Figur 6.4 Andel sysselsatte av totalt antall personer mellom 16–74 år 4. kvartal 2003. Pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tallene i figuren for etterkommere må tolkes med forsiktighet, da etterkommere med ikke-vestlig bakgrunn er få og unge. Tallene tyder likevel på en høyere tilknytning til arbeidsmarkedet for etterkommere enn for førstegenerasjons innvandrere. Mer detaljerte tall for førstegenerasjons innvandrere viser videre at tilknytningen til arbeidsmarkedet i stor grad øker med botid.

Endringen på arbeidsmarkedet fra 4. kvartal 2002 til 4. kvartal 2003 medførte en samlet reduksjon i sysselsettingen på 0,7 prosentpoeng. Reduksjonen var imidlertid betydelig høyere for førstegenerasjons innvandrere fra Afrika (-3,5 prosentpoeng) og Asia (-2,3 prosentpoeng). Også for etterkommere var utviklingen tilsvarende negativ. Arbeidsledigheten blant ulike ikke-vestlige innvandrergrupper er gjennomgående 3–5 ganger større enn landsgjennomsnittet. Dette gjelder i stor grad både i perioder med lav arbeidsledighet og perioder med høyere arbeidsledighet.

Det er store variasjoner mellom ulike land. Mens sysselsettingsprosenten for om lag 10 år siden var under 30 pst. for personer med bakgrunn fra Vietnam, er den nå nesten 60 pst. Det er nå personer med bakgrunn fra Afghanistan, Somalia og Irak som har lavest sysselsettingsgrad. Sysselsettingen for personer fra disse landene varierte mellom 28 pst. til knapt 37 pst. i 2002. Dette må ses i sammenheng med kort botid for disse gruppene. Målet er å øke sysselsettingen også for disse for å unngå at de blir varig ekskludert fra arbeidsmarkedet. Det er også godt under gjennomsnittlig sysselsetting blant dem som kommer fra de tradisjonelle arbeidsinnvandringslandene som Pakistan (44 pst.), Marokko (46 pst.) og Tyrkia (48 pst.) Dette må ses i sammenheng med at det blant disse nasjonalitetsgruppene i Norge er få kvinner som er yrkesaktive. Ifølge Statistisk sentralbyrå kan det også ses i sammenheng med en stor andel uføretrygdede blant personer fra disse landene. Andelen personer med uførepensjon i alderen 50–54 år er 14,4 pst. i befolkningen som helhet. Blant førstegenerasjons innvandrere i denne aldersgruppen fra Pakistan er andelen 33,4 pst., fra Tyrkia 39,1 pst. og fra Marokko 46,6 pst.

Som nevnt i kapittel 6.2 har Makt- og demokratiutredningen sterke synspunkter på omsorgens globalisering og økende innslag av innvandrere innen omsorg og renhold. I det følgende gis det noen nyanserende statistiske data om hvordan ikke-vestlige innvandrere plasserer seg i yrkeslivet.

Ikke-vestlige innvandrere er dårlig representert for eksempel i bygg- og anlegg, forretningsmessig tjenesteyting og primærnæringer. I andre næringer er ikke-vestlige innvandrere overrepresentert. Mens 1 pst. av alle sysselsatte i 4. kvartal 2003 arbeidet innenfor rengjøringsvirksomhet, var tilsvarende 7 pst. blant førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere. Den sistnevnte gruppen utgjør om lag 30 pst. av alle sysselsatte innen rengjøringsvirksomhet. Hotell- og restaurantvirksomhet sysselsetter 3 pst. av alle arbeidstakere og 13 pst. blant førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere. Overrepresentasjonen innen renhold er kraftig redusert for etterkommere (til 2 pst.) og noe redusert også innen hotell- og restaurantvirksomhet (til 11 pst). Andelen av sysselsatte innen helse- og sosialtjenesten er omtrent lik for førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere som for befolkningen generelt, mens den er en del under for etterkommere. Det må her tas forbehold om at det fortsatt er få etterkommere som har startet arbeidskarrieren.

Et interessant utviklingstrekk er forekomsten av selvstendig næringsdrivende i ulike grupper. Mens andelen selvstendige i hele befolkningen var 5 pst. fjerde kvartal 2003, var den lavere (2–3,5 pst.) for innvandrere fra Afrika, Asia, Øst-Europa og Sør- og Mellom-Amerika. Det er imidlertid store variasjoner mellom ulike land. 11 pst. av alle mannlige førstegenerasjons innvandrere fra Pakistan var selvstendig næringsdrivende. Tall for menn med bakgrunn fra Kina viser tilsvarende nivå. Kinesiske og vietnamesiske kvinner lå også høyt, mens pakistanske kvinner lå under gjennomsnittet.

I høringsrunden viste KIM til en undersøkelse om overgang fra høyere utdanning til arbeid. Undersøkelsen (Støren 2004) som er utført av Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU), er basert på tall fra kandidatundersøkelsen i 2002. Den viser at sannsynligheten for å være arbeidsledig er betydelig høyere for kandidater med ikke-vestlig bakgrunn enn for kandidater med norsk eller vestlig bakgrunn. Betydningen av å være arbeidsledig tidlig i arbeidskarrieren virker dessuten langt mer stigmatiserende for ikke-vestlige innvandrere enn for personer med norsk bakgrunn. Ikke-vestlige innvandrere med kortest botid har høyest arbeidsledighetsrisiko. Grunnen er trolig at de har færre kontakter/mindre nettverk enn dem som har bodd her lenge.

Åpenhet og vilje til å ta i bruk de kvalifikasjoner og den kompetansen som innvandrerbefolkningen har, er svært viktig for å øke sysselsettingen i landet. Diskriminering på arbeidsmarkedet bidrar til eksklusjon og marginalisering av innvandrerbefolkningen og er en meget stor utfordring for hele det norske samfunnet.

6.6.5 Politisk deltakelse

Alle utenlandske statsborgere med tre års sammenhengende botid har hatt stemmerett ved kommune- og fylkestingsvalg siden 1983. Ved stortingsvalg har kun norske statsborgere stemmerett. Statsborgerskap kan som hovedregel oppnås ved søknad etter syv års botid i landet. Ifølge en utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå brukte 45 pst. av norske statsborgere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn stemmeretten ved stortingsvalget i 2001. Dette var en nedgang fra 1997, da deltakelsen i den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen var 58 pst. I befolkningen som helhet var deltakelsen vel 75 pst. i 2001.

Ved lokalvalget i 2003 benyttet 59 pst. av hele befolkningen retten til å stemme. Blant norske statsborgere med vestlig bakgrunn var, ifølge en utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå, andelen som stemte 64 pst., mens andelen blant dem med ikke-vestlig bakgrunn var 36 pst. Andelen som stemmer varierer betydelig med ulik landbakgrunn. Innvandrere med bakgrunn fra Makedonia hadde den laveste deltakelsen (20 pst.), mens innvandrere med bakgrunn fra Sri Lanka hadde den høyeste deltakelsen med 57 pst. Det er en viss, men ikke entydig, økning i valgdeltakelsen med økende botid. Blant utenlandske statsborgere med vestlig bakgrunn stemte 39 pst., mens 25 pst. av personer med utenlandsk statsborgerskap med ikke-vestlig bakgrunn stemte.

Ved lokalvalget i 2003 ble det valgt inn 597 representanter med annen landbakgrunn enn norsk i landets kommunestyrer. Men bare 125 av disse kom fra ikke-vestlige land, dvs. en andel på 1,1 pst. av alle representanter. Gruppen utgjør om lag 5,5 pst. av befolkningen og er således klart underrepresentert. Det er imidlertid verdt å merke seg at representasjonen er klart større på flere steder der det er en betydelig konsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn. I bystyret i Oslo har nå 12 av 59 representanter innvandrerbakgrunn. Mens 7 av 8 representanter med innvandrerbakgrunn i perioden 1999–2003 hadde pakistansk bakgrunn, er det nå representanter med bakgrunn fra 6 ikke-vestlige land i bystyret i Oslo. I Drammen har 8 av 49 representanter innvandrerbakgrunn. Dette er flere enn andelen stemmeberettigede skulle tilsi.

Det har i de siste 15–20 årene vokst fram en rekke lokale organisasjoner over hele landet som har som mål å ivareta innvandrernes interesser i samfunnet. Staten støtter lokale organisasjoner ved at disse kan søke og motta støtte over statsbudsjettet. Et nytt utviklingstrekk er at det i løpet av de siste årene har blitt dannet flere studentorganisasjoner som organiserer studenter med bakgrunn i ulike land. Det gis også statsstøtte til landsdekkende organisasjoner. Organisasjonene kan være viktige for kanalisering av synspunkter inn i politiske prosesser, og kan bidra til aktiv deltakelse i samfunnet på ulike arenaer. Også formelle samarbeidsarenaer så som kommunale innvandrerråd, kontaktfora og samarbeidsutvalg, kan være viktige for å realisere et inkluderende samfunn.

Mediene har en viktig rolle ved at de kan påvirke hvilke saker som kommer i fokus på den politiske dagsorden, og hvilke perspektiver ulike saksfelt blir vurdert ut fra. Tilgang til mediene er derfor en viktig kanal for innflytelse. Medienes rolle mer generelt blir drøftet i neste kapittel. Den danske maktutredningen vektlegger at innvandrerne stiller svakt i den offentlige samtalen i Danmark, ved at innvandrernes representanter ikke er særlig synlige i debatten. En tilsvarende vurdering kan det være rimelig å gjøre også i Norge, selv om det er flere personer med innvandrerbakgrunn som deltar i samfunnsdebatten nå enn for noen år siden.

6.6.6 Holdninger til inkludering

Holdninger i befolkningen til innvandrere er viktige ved vurderingen av utviklingen av demokratiet i Norge. Meningsmålinger foretatt av Statistisk sentralbyrå i 2002 og 2003 (jf. Østby 2004 s. 138ff) viser at vel 8 av 10 mener at innvandrere bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn, og to tredjedeler bedømmer innvandreres arbeidsinnsats som nyttig. Det de bidrar med kulturelt er berikende ifølge 63 pst. i 2002. 9 av 10 har ikke noe mot å ha kontakt med innvandrere som naboer eller hjemmehjelpere, men 4 av 10 vil mislike å få en innvandrer giftet inn i familien (som svigersønn eller -datter). I forhold til holdningen i andre europeiske land ligger, ifølge Statistisk sentralbyrås tolkning, opinionen i Norge på de fleste områder i sentrum eller på den liberale eller tolerante siden av gjennomsnittet. For eksempel var det 50 pst. i gjennomsnitt i EU-land som mente at innvandrere beriker det kulturelle livet i landet.

Ifølge Statistisk sentralbyrå tydet målinger utover på 1990-tallet på at innstillingen overfor innvandrere og innvandring gradvis ble mer positiv. Holdningene til innvandrere varierer imidlertid sterkt med ulike bakgrunnskjennetegn. Eldre personer og personer med lav utdannelse er mer skeptiske til innvandrere enn yngre personer og personer med høy utdannelse.

6.7 Regjeringens politikk for et mangfoldig Norge

Gjennomgangen ovenfor viser at når det gjelder utviklingen av det mangfoldige Norge, er bildet sammensatt. Det er positive utviklingstrekk. For førstegenerasjons innvandrere utvikler levekårsforholdene seg positivt med økt botid. Levekårene er også bedre for etterkommere enn for førstegenerasjons innvandrere. Samtidig er det flere bekymringsfulle trekk ved utviklingen. Når det gjelder førstegenerasjons innvandrere, har flere grupper svak tilknytning til arbeidsmarkedet og den politiske deltakelsen er begrenset. Regjeringen har i St.meld. nr. 49 (2003–2004) lagt fram en grundig beskrivelse av situasjonen og skissert nye mål og nye tiltak for å skape mangfold gjennom inkludering og deltakelse.

St.meld. nr. 49 (2003 – 2004) gjør en avgrensing av problemstillinger og retter det politiske fokuset mot etterkommerne av innvandrere. Dagens situasjon er kjennetegnet av at første kull av etterkommere, født i Norge av utenlandsfødte foreldre, er i ferd med å bli voksne og er på vei ut i arbeids- og samfunnsliv. Flertallet av etterkommere født i Norge er fortsatt ikke fylt 15 år. Den virkelige prøvesteinen på om vi får til mangfold gjennom inkludering og deltakelse, er hvordan etterkommerne av førstegenerasjons innvandrere vil plassere seg i samfunnsbildet når de blir voksne. Utviklingen mellom generasjonene er den viktigste målestokken på om politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse lykkes. Etterkommere av innvandrere skal som voksne ikke ha systematisk dårligere levekår enn andre, og de sosiale og økonomiske ulemper foreldrene kan ha fordi de har innvandret, skal ikke gå i arv til barna. For å få dette til, må utjevning av levekårsforskjeller for barn skje på mange måter, og så tidlig som mulig, blant annet gjennom selektive tiltak og ved like muligheter i barnehage og utdanning.

Regjeringen setter i St.meld. nr. 49 (2003–2004) opp fire fokusområder for innsatsen framover:

  • Innvandrede foreldre har et selvstendig ansvar for å fremme sine barns muligheter i det norske samfunnet.

  • Innsats for like muligheter i utdanning for barn og unge som vokser opp i Norge er det viktigste man kan gjøre for å forebygge at store sosiale og økonomiske forskjeller vil følge etniske skiller i framtiden.

  • Innpass og like muligheter på arbeidsmarkedet er en viktig utfordring. Målet gjelder for alle innbyggere, også førstegenerasjons innvandrere og etterkommere.

  • Å tilby likeverdige tjenester som tar hensyn til ulike behov i ulike befolkningsgrupper er sentralt for utformingen av offentlige tjenester framover. Brukerretting og økt valgfrihet blir da viktig.

Regjeringen mener at nøkkelen for unge til å oppnå like muligheter som voksne, ligger i like muligheter til utdanning. Utdanning har stor betydning for situasjonen på andre levekårsområder og er det viktigste innsatsområdet for å forebygge et samfunn der store sosiale og økonomiske forskjeller i befolkningen følger etniske skillelinjer. Hvordan det går med barn av innvandrere i skole og utdanning blir derfor det viktigste målet på om politikken lykkes for denne gruppen. Regjeringen har nylig lagt fram St.meld. nr. 30 (2002 – 2003) Kultur for læring , og Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004–2009 (2003). St.meld. nr. 49 (2003–2004) bygger på disse dokumentene. Det skal gjøres forsøk med sommerskoletilbud spesielt beregnet på ungdom som ankommer Norge underveis i skolegangen. For å anerkjenne de språklige ressursene som finnes i mange familier, skal det utarbeides læremidler for flere av de store språkene som i dag snakkes av en høy andel av barn og unge fra innvandrede familier. Det vil gjøre det mulig å kunne ha eget morsmål eller foreldrenes språk som fag ved innføringen av obligatorisk 2. fremmedspråk i grunnopplæringen.

Det generelle målet om at alle bør kunne delta i arbeidslivet og være økonomisk uavhengig av offentlig støtte gjelder også for barn og unge som vokser opp i Norge. De vil i hovedsak ha sin utdanning herfra. De bør ha samme utgangspunkt og like muligheter til å få jobb i Norge som andre.

Når unge oppmuntres til å ta utdanning, blir det i neste omgang avgjørende at de faktisk kommer inn på arbeidsmarkedet på linje med jevnaldrende. Det skal igangsettes forskning som over tid følger grupper av etterkommere med ikke-vestlig bakgrunn i deres møte med arbeidsmarkedet. Regjeringen vil også videreføre det som til nå har vært en forsøksordning, med å pålegge alle statlige virksomheter å innkalle minst en søker med innvandrerbakgrunn til intervju ved tilsettinger, forutsatt at søkeren er kvalifisert. Det skal også gjøres forsøk med engelsk som skriftlig arbeidsspråk, for å kunne nyttiggjøre seg spisskompetanse blant innvandrere med kort botid, men som naturlig nok ikke kan norsk flytende.

At voksne innvandrere blir inkludert i arbeids- og samfunnsliv, er helt avgjørende for levekårene til både voksne og barn. Regjeringen har fått tilslutning til en ny lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere, som skal bidra til at nyankomne innvandrere kommer raskt over i arbeid eller videre utdanning. Fra 1. september 2004 har kommunene således plikt til å tilby introduksjonsprogram til flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag som har behov for det, som forberedelse til å delta i ordinært arbeidsliv eller utdanning. Programmet skal være individuelt tilpasset og deltakerne mottar en stønad knyttet til deltakelse som erstatter sosialhjelp.

Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er utvidet og bedret de siste ti årene. Regjeringen har likevel foreslått å styrke norskopplæringen ytterligere. Regjeringen har fått tilslutning til at alle voksne innvandrere må ha gjennomført 300 timer norskopplæring og samfunnskunnskap, eller kunne dokumentere tilstrekkelige ferdigheter, for å få innvilget bosettingstillatelse eller statsborgerskap. I tillegg får kommunen plikt til å gi opplæring opp til totalt 3 000 timer for dem som trenger det. Noen grupper har rett til gratis opplæring, mens andre må betale selv. Alle kommuner skal ha tilbud etter ny ordning fra 1. september 2005.

Enkeltmenneskets rett til å være annerledes, velge levemåte fritt og til å tenke annerledes enn flertallet står sentralt i Regjeringens politikk. Mangfoldet må anerkjennes og vises respekt, ved at ulike behov i befolkningen blir avspeilet i utformingen av offentlige tjenester og samfunnets fellesordninger. Å tilby likeverdige tjenester som tar hensyn til at innbyggerne kan ha nye og andre behov enn flertallet, er å anerkjenne det nye mangfoldet i praksis. Det understreker også hvor viktig det er med valgfrihet i forbindelse med offentlige tjenestetilbud.

Det er viktig å fremme inkluderende holdninger blant alle, og å motarbeide alle former for diskriminering, enten den er indirekte og ligger i måten samfunnet fungerer på, eller den er direkte, og utøves av personer fra flertallsbefolkningen eller mindretallene. Reelt like rettigheter og muligheter vil være avgjørende for å lykkes med de utfordringer samfunnet står overfor. Regjeringens verdigrunnlag, og politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse, er uforenelig med rasisme og diskriminering. Regjeringen har lagt fram et forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. i Ot.prp. nr. 33 (2004–2005). Loven vil være den første i Norge som sikrer helhetlig vern mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv.

Samtidig krever et fungerende samfunnsfellesskap oppslutning om visse felles spilleregler, både fra flertall og minoriteter, og at alle etter evne kan delta i arbeidslivet og ellers bidra til fellesskapet.

Det er en stor utfordring å forandre bildet av «vi i Norge» slik at det samsvarer med den faktiske befolkningssammensetningen. Dette skjer best ved at alle grupper i befolkningen er inkludert og representert på ulike samfunnsområder. Det er ingen motsetning mellom å være en lojal og aktiv samfunnsborger og samtidig ha tilknytning og tilhørighet til mange miljøer, kulturelle fellesskap og mennesker med ulik bakgrunn. Regjeringen ønsker at flest mulig som bor varig i Norge søker norsk statsborgerskap. Regjeringen ønsker som hovedregel at norske statsborgere bare har ett statsborgerskap. Å ta norsk statsborgerskap er og bør være et viktig steg for den enkelte og samfunnet. Regjeringen foreslår derfor at det innføres en høytidelig markering ved overgang til norsk statsborgerskap. Forslag til ny lov om statsborgerskap ble lagt fram i januar 2005, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005).

Utviklingen innebærer mange nye dilemma og spenningsforhold mellom samfunnets flertall og mindretall, mellom individ og gruppe, mellom respekt for tradisjoner satt opp mot friheten til å bryte med tradisjoner. Det går en absolutt grense for toleranse ved ulovlige handlinger. Men det er også annen atferd og holdninger som det etter Regjeringens syn er ønskelig å påvirke, ved opplysningsarbeid o.l., selv om de ikke er ulovlige. Et eksempel kan være foreldre som viderefører en barneoppdragelse som var tilpasset helt andre forhold enn de barna møter i det norske samfunnet. Dette kan hindre barna i å ha like muligheter til samfunnsdeltakelse, for eksempel til å delta i idrett og organisasjonsliv.

Til dokumentets forside